我国环境法律面临的挑战与完善-以《巴黎协定》为视角分析

　　[摘要]在全球亟需一种全新的气候变化应对国际合作模式的背景下，《巴黎协定》创新出“自下而上”的减排新模式。而加入协定对我国未来在国际环境应对上的角色定位、国内气候环境立法与国际如何衔接以及国内的碳权交易机制等方面提出了巨大挑战，对此，我国要在明确发展中国家的定位基础上承担相应减排责任，制定专门性气候环境法律以此与国际相衔接，并健全国内碳权交易机制，以此来应对《巴黎协定》对我国环境法律的挑战。

　　[关键词]巴黎协定；挑战与对策；国际定位；气候环境立法；碳排放权交易

　　2015年12月12日的巴黎气候变化大会上195个《联合国气候变化框架公约》缔约国一致通过了《巴黎协定》，在中美两国于2016年9月3日批准通过并交存批准书后各国纷纷签署。2016年11月4日，《巴黎协定》正式生效。该协定的签署生效将对全球及中国的环境政策特别是气候变化相关问题产生深厚影响。

　　随着全球的经济发展带来的温室气体等问题，气候变化已经成为全球一大焦点问题。面对气候变化造成的各种自然灾害给人类带来的重大损失，国际社会开始尝试谈判与合作，并于1997年取得第一个重要成果《京都议定书》。该议定书最终于2005年正式生效。该协议主要为发达国家而设立，但由于其一期承诺期内X这一排放大国由于国内政治立场原因并未签署、二期承诺期时各缔约国又陷入自身经济困境中，导致该协议最终成效并不显著。且在加拿大、日本等国相继退出协定后，世界各国间的相互信任受损，国际社会的气候变化应对合作陷入僵局。与此同时，一些包括中国在内的发展中国家在经济上逐步提升，在气候环境应对上有了一定话语权，因此如何重新划定各国的减排责任与义务成为后京都时代一项重要任务。全球需要一种全新的国际环境应对合作模式来促进国际合作和气候变化联合行动。在此种背景下，《巴黎协定》带着全新的国际气候环境合作模式签署生效。

　　《巴黎协定》明确了全球未来的目标是“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2°C之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5°C之内”。此外协定还提到了到2030年全球温室气体排放量要比2010年的500亿吨下降100亿吨，让全球温室气体排放达到峰值后最终实现零排放。这其实是一个较大的挑战。为了激励各缔约方加快实现减排任务，协定还规定了每五年盘点的模式，这将有利于促进各国加强国际合作，更快更有效的实现应对气候变化的目标。但最为关键的两点进步之处主要体现在“共区原则”与“自下而上”的减排模式。

　　1.进步之处

　　（1）“共区原则”的重申

　　共同但有差别的责任原则是指由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但又有区别的责任[1]。共区原则自《京都议定书》以来一直是国际社会共同应对气候环境变化的一项重要原则，它旨在为发达国家和发展中国家提供不同的减排责任和义务，以体现公平合理的应对机制特征。《京都议定书》中的共区原则主要是通过区别发达国家与发展中国家在气候责任上的不同来体现，但随着新型国际政治经济的变化，这种旧的责任划分方式有了一定的分歧，此次《巴黎协定》在继续坚持这一原则的前提下制定了新的区别模式。

　　《巴黎协定》与《京都议定书》直接以附件一和非附件一缔约方来划分责任不同。“自下而上”的治理方式实质上成为“共区原则”的最核心体现，即在“共同”提交国家自主贡献的义务下，各国根据自己的国情和能力“有区别”地做出自己的贡献。”[2]《巴黎协定》在这种模式下对国家自主贡献做了统一指导，明确国家自主贡献的相关要求，且对于发展中国家要实现的自主贡献给予发达国家的支持和示范引导。各国依据自身国情制定减排目标，发展中国家也应采取适应国情的应对措施，而发达国家则需给需要帮助的发展中国家给予资金支持和技术指导。这种“相同”义务但“有区别”的责任将更有利于实现全球减排目标。可以预见，在这种新内涵的“共区原则”下全球气候应对将更有成效。

　　（2）创立了“自下而上”的新型减排机制

　　《巴黎协定》一个重要亮点就是创立的“自下而上”的新型减排模式，所谓“自下而上”是指所有缔约方和各国可依据自身国情，采取自主的减排与合作方式，确定独立的减排行动目标，不再强制的分配具体减排任务，然后随着国情的变化逐渐提高自主贡献目标。“协定”具体规定了：“各缔约方应编制、通报并保持它打算实现的下一次国家自主贡献。缔约方应采取国内减缓措施，以实现这种贡献的目标。”“各缔约方下一次的国家自主贡献将按不同的国情，逐步增加缔约方当前的国家自主贡献，并反映其尽可能大的力度，同时反映其共同但有区别的责任和各自能力。”这些规定都体现了协定采取的新模式的自主性和自愿性。这种自愿性较强的减排模式有助于更多国家参与到全球气候变化行动中来，愿意签署该协定，这就会使得协议的适用范围更广，应对气候变化的全球合作更强，最终的全球性减排行动成效也会更显著。因此，“自上而下”的新型减排模式已成为《巴黎协定》的核心之处。

　　2.存在问题

　　（1）确立的气温目标略高、实现可能性较小

　　此次《巴黎协定》确定了2℃和1.5℃的双阶气温目标。“根据IPCC第五次评估报告，如果要将全球升温幅度控制在工业革命前水平之上的2℃之内，全球到本世纪末的剩余累积温室气体排放量仅约1万亿吨二氧化碳。从已递交的国家自主贡献方案来看，到2030年全球的温室气体排放合计总量仍会增长，并将高达550亿吨。而即使在概率仅66%的前提下，将升温幅度控制在2℃之内的2030年全球排放水平约为420亿吨二氧化碳；而控制在1.5℃以内的类似排放水平约为390亿吨二氧化碳。对比可见，经过国家自主贡献减排后的2030年温室气体总排放量550亿，明显高出2℃目标值所要求的420亿吨，更不用考虑1.5℃目标值所要求的390亿吨。”[3]由此可以看出，现在各国提交的国家自主贡献计划明显达不到目标值所要求的温室气体总排放量。因此，各国如果没有订立最大值的国家自主贡献目标并在较短时间内完成国内低碳转型，导致实际减排力度达不到要求，那么现在所订立的双阶气温目标实现可能性较小。

　　（2）缺少必要法律约束力

　　《巴黎协定》中规定：“本协定应在不少于55个《公约》缔约方，包括其合计共占全球温室气体总排放量的至少约55%的《公约》缔约方交存其批准、接受、核准或加入文书之日后第三十天起生效。”《京都议定书》中也对此做了相似规定。但是，此次《巴黎协定》没有如《京都议定书》那样直接为附件一国家即发达国家提供明确的减排目标，各国提出的自主贡献目标仅被纳入大会决定中，对缔约方的约束力更多的是体现在程序上的限制，各国行动的内容仍然取决于缔约方的自主性。虽然这种制度是谈判和妥协的结果，透明度机制得到加强，更注重了公平性，也纳入了更多的政治力量和全球性的参与度，但是各国提出的“贡献”没有被包括在具有法律约束力的《巴黎协定》中就意味着国家的自主贡献是自愿的。而这种自愿如果缔约方遵循不到位且又没有罚款机制的话，各种新自主贡献将难以在有效时间内解决，那么所定的气温双阶目标可能无法完成。这种更依赖于自主性的减排模式，容易导致整体减排工作力度的削弱，最终将必然导致整体减排力度的弱化。

　　气候变化是全球环境问题，而气候应对是全球合作问题，国际间的合作对实现全球减排目标至关重要，我国在《京都议定书》中是不承担减排责任的一期非附件国。但我国如今随着经济发展温室气体排放也在逐渐升高,也同样会因全球气候变化带来损害,此外我国在减排上存在着资金、技术等不足，因此中国在《巴黎协定》后如何对我国在国际环境合作中的角色进行定位是我国可持续发展战略中一个十分重要的决策点。我们是应继续保持以往的减排目标与力度还是更主动的去承担更高要求的减排任务这将是我国在《巴黎协定》后应明确的立场和战略。“国际环境合作原则的演变趋势表明，中国主动承担减排的共同责任已不可避免，中国必须在自身利益与人类共同利益之间寻求平衡点。”[4]

　　目前我国关于应对气候变化的直接性规定主要体现在《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化的政策与行动2016年度报告》、《关于积极应对气候变化的决议》等各政策文件以及一些对减缓和应对气候变化起直接或间接作用的立法如《节约能源法》、《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》、《中华人民共和国环境影响评价法》等。但是，我国至今没有一部真正以应对气候环境变化为主的法律法规，这种直接相关的法律法规及配套制度的缺失对我国当前气候环境变化应对工作有一定的不利影响。

　　1.缺少一部专门的《气候变化应对法》

　　目前我国虽有各相关政策文件、起间接作用的法律法规来应对气候变化，但没有一部应对气候环境变化的专门性法律文件，应对措施分散在各单行法规、部门法规中，导致协调性不强，有时甚至会产生立法冲突，这就不能系统地、全面地对应对气候变化的各种行动做出一个系统的规划，难以实现对应对气候变化的全局性的指导。因此在我看来我国亟待出台一部气候变化领域内的《气候变化应对法》。

　　2.能源立法领域的不足

　　《巴黎协定》后减排将成为全球主要任务，而订立的目标由于较为紧迫，世界各国需尽快进入低碳转型时期，解决气候变化的关键一环就是减少温室气体排放，而温室气体排放的一个关键来源就是煤、石油等化石能源燃烧排放出的废气，因此各国能源体系会面临转型升级，因此在此过程中部门立法起着关键作用，但是中国的《能源法》却一直尚未出台，能源领域相关的重要立法如《节约能源法》和《可再生能源法》在应对气候变化方面虽然在也起到了关键性作用，但在立法上尚未明确说明，这就导致能源领域缺乏总领性法律，难以实现XXX下的能源转型，因此能源领域需要一部适应性法律法规。

　　3.其他相关部门法律仍待完善

　　自气候变化应对成为我国一项重要战略后，我国在立法上虽没有一部专门性法律，但在其他部门法中也有涉及温室气体排放的相关规定，如《大气污染防治法》中对于大气污染排放标准做出了规定。但我们除了建立前期立法明确污染物的排放标准，也需完善气候环境变化造成损害之后解决机制，这就要求我们要弥补我国与气候环境变化会造成的土壤、森林、水资源破坏相关部门法的不足，加强《突发事件应对法》中针对气候变化造成损害后果的应对措施，以便更好的增强我国整个法律体系对于气候环境变化的适应性。

　　碳交易是自《京都议定书》后就一直为国际社会各国间实现减排目标的一项重要措施，它最先是为国家间而设立的，为发达国家更好的完成减排任务，将发达国家的减排任务转移至减排任务较轻的发展中国家，并向发展中国家提供技术和资金支持。这种项目合作下发达国家可以以低于完全依靠国内减排的成本完成减排任务，而发展中国家可以在这种合作中获得更优质的技术和资金，进而实现本国可持续发展的目标。这种双赢的碳排放权交易方式逐渐被各国适用在各国国内减排，各国国内减排时先确定总量，然后进行配额分配，各地区将配额分配给企业后如果负担过重则可将配额转移至有减排空间或经济发展需要的地区或企业，向其提供资金支持，以此实现发达地区减排任务的完成与欠发达地区经济发展的双赢。碳权交易作为一种以经济手段管理和保护环境的方式有其优越性，各地区和企业将合法取得的碳排放权进行交易，通过一定程度的经济利益的刺激，使各区域内减排主体能够积极参与到减排中来，易于更快的完成配额任务。对于我国而言，碳权交易是一种十分有效的经济减排手段，我国区域跨度大，各省份间减排目标有很大差异，有些减排负担过重的省如果可以将减排配额转移至需要资金技术的省份，如可将上海北京等大城市的配额转移至西部地区进行植树造林，给予一定的资金支持，这种模式既可减缓北上广等大城市的减排压力也可以带动西部地区环境变化和经济发展，因此，这种双赢的减排手段应在我国全面推行。

　　近年来碳排放权交易在我国已取得了显著的成果,我国于2011年开设碳排放权交易试点，但我国现有交易市场环境并不乐观，中国现有碳排放权交易市场具有一定的封闭性，在初次分配后各区域的分配额只能在各区域内分配至各区的企业，但有时企业因为资金、技术等问题确实难以完成配额，但又无法与其他区域市场进行碳交易，最终只会导致减排成效大打折扣，对减排任务消极懈怠，长此以往，减排目标无法有效完成。此外还有法律和监管上的不足，首先，缺乏有力的专门性立法对碳权交易进行规范；其次，XX监管力度的不足导致交易市场不透明不公正等问题。各企业分配定额后可能受到资金技术等限制确实无法完成分配的减排配额，而交易市场机制、相关法规的不完善就会导致企业或地区的减排配额虽无法完成但也难以实现二次分配。因此，我国现有的碳排放权交易机制亟待健全。

　　1.明确我国发展中国家的国际角色

　　《巴黎协定》的一大亮点就是不再直接区分发达国家和发展中国家的减排责任，而是强调各缔约方的自主贡献。面对气候环境变化这样全球性的挑战，世界各国均需承担一定的责任与义务，但是，我们也不应一味追求完全“同等”的责任承担，发展中国家与发达国家应是“有区别”的。首先从历史角度看，发达国家比发展中国家更早的进入工业革命时代，经济发展更迅速，温室气体排放总量更多。其次，各发展中国家仍处于经济发展阶段，消除贫困还是国家发展关键任务，参与全球性减排不能阻碍国内经济发展。最后，无论从资金还是技术上，发达国家也有明显的减排优势。因此，即使在《巴黎协定》订立后，发达国家仍需承担更多的减排责任，而发展中国家则可在适合自身发展环境的前提下承担适当责任。发达国家提供更多的技术与资金支持，“多一点共享，多一点担当”。

　　我国作为发展中国家，在《巴黎协定》订立过程中也发挥了我国的贡献，提供了相当程度上的有效方案，承诺到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年下降65%。我国未来将在节能减排，推动国内低碳转型升级上加大力度。但是，由于我国目前处于社会主义初级阶段，消除贫困实现共同富裕是本国之重，因此减排不应阻碍本国自身利益发展，会从本国国情出发，强调“共同但有区别”原则，提倡发达国家要多承担一点，我国则会在可承担范围内全力参与全球减排，完成自主贡献目标。

　　中国一直是全球气候环境变化的积极参与者，目前在新能源、可再生能源领域已成为第一大国。“十三五”规划将生态文明建设纳入其中，完善XXX生态文明建设，实现和谐发展、全面发展、可持续发展和循环发展，建立系统完整的生态文明制度体系。

　　2.利用联合国等国际机构开展主动型国际合作

　　《巴黎协定》的签订将国际气候环境合作推进了一个新的进程，这一全球性焦点问题任何一国都不可能独善其身，加强国际合作才是明智之举。中国在多年的气候应对研究后，积累了一定的经验，也取得了一定成效，国家能源利用率提高，低碳经济转型升级，碳权交易市场正逐步完善。我国在健全国内气候应对机制的同时也不忘开展积极的主动型国际合作，从南南合作、G20杭州峰会到“一带一路”，中国一直致力于国家间相互交流合作，无论是发展中国家还是发达国家，我们都以平等包容的态度共同协作。2017年5月14日在北京召开的“一带一路”高峰论坛各国共商发展，追求互利共赢的国际合作。“一带一路”发展战略中提到我们各发展中国家在应对全球气候环境变化问题时要立即采取行动，各《巴黎协定》缔约方要全力完成自主贡献，以公平、可持续的方式保护自然资源、生物多样性，加强国家间合作，进行技术学习，资金互助，以实现经济和环境保护的共同发展。

　　1.制定专门的《气候变化应对法》

　　中国于2015年6月30日已正式提交国家自主贡献文件，文件中表示，依据我国目前国情，“二氧化碳排放2030年左右达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%。”[5]这一目标对于我国而言是十分紧迫的，我国作为发展中国家，国内经济正处于增长期，如此紧迫的减排任务对于我国正实施的可持续发展战略是一种极大的压力与挑战。

　　因此，针对我国目前的气候变化应对环境，我国现急需制定一部专门的《气候变化应对法》，我国现有应对法律法规都是散见于各部门法及规章文件中，系统性法律是缺乏的。可以在统领性法律中具体规定出各方的减排权利义务、具体实施举措及整体原则。这一指导性专门的法律将和各相关部门法如《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等相关规定相协调，共同对国内气候环境应对做系统调整。我们在制定过程中可以向国外已有的相对成熟的法律模式借鉴，提高所立法律的适用性。此外，气候变化应对并非是绝对独立的，在应对过程中也涉及其他各方面，如农林业，对于这些我们也要相应的在立法中做出明确的原则性规定。

　　2.完善能源领域立法并制定全局性的《能源法》

　　“由于能源消费的CO2排放占全部温室气体排放约2/3，本世纪下半叶净零排放也意味着要结束化石能源时代，建立并形成以新能源和可再生能源为主体的低碳甚至零碳能源体系，这将加速世界范围内能源体系的革命性变革。”[6]我国目前在能源领域至今没有一部《能源法》，只有各具体能源法，如《可再生能源法》等，这些分散的法律法规虽然也起到了一定的规范作用，但如果想建立完善的新能源和可再生能源为主的低碳甚至零碳能源体系，我们需制定一部系统的《能源法》，订立相关具体举措协调现有能源立法，同时，对于已有的立法要将气候应对作为主要理念进行完善，只有指导性法律与各相关法律相互协调才能对我国能源转型起到关键作用，制定出先进的能源技术。此外，能源行业的具体行业规范准则也应进行针对性修改，其规则应与应对气候变化新理念相吻合。“我国今后的能源发展将兼顾经济性和清洁性的双重要求，最大限度地减少能源开发利用给环境带来的负面影响，努力实现能源与环境的协调发展。”

　　3.完善现有《森林法》、《水法》、《突发事件应对法》中气候变化相关规定

　　应对气候环境变化除了直接减少温室气体的排放外，也要对气候变化所造成的自然生态系统的破坏采取积极主动的适用性规定。相对而言最需重视的应该是水资源和森林资源，森林对减少温室气体有着重要作用，植树造林对缓解大气污染改善空气质量有显著成效。有植树造林可有效改善我国大气质量，有效减缓气候变化造成的不利影响。而水资源的重要性无需赘言，而气候变化导致的海平面上升引发的旱涝及全球温度升高造成的干旱等都直接反映出保护水资源免受气候变化影响的重要性。但我国现行的《森林法》已不能完全适应现行的可持续发展理念，对于《巴黎协定》后全新的也是紧迫的减排目标，我国在森林资源保护上应有更全面的规定，适应最新的客观需要，在现有法律框架下补充更全面的适应性法律制度，着力保护我国森林资源，此外，我们在水资源应对上也应在其法律法规中加入更对应对气候变化的措施，提高应对能力，加强水资源管理，增强适应气候变化的能力，降低水资源遭受气候变化影响的脆弱性，以便更有效的促进我国水资源的开发利用。此外，我国现有的《中华人民共和国突发事件应对法》在气候变化造成的各自然灾害应对措施上还需进一步完善，虽有提及但仍不够具体，比如可以加入具体应对冰川融化海平面上升造成的部分地区被淹的措施。

　　1.完善碳排放权交易法律法规

　　法律是保障制度有效实行的重要手段，碳排放权交易机制的健全需要法律制度规范，而我国现有碳权交易机制法律制度上的不足有很大完善空间。只有如此才能更充分的保障碳权交易政策的实施，让碳权交易在合理有序的市场中进行，交易体系一旦完善，我国所提交的自主贡献减排目标将得以有效完成。

　　我国在《巴黎协定》签订后，提交的国家自主贡献对于我国而言是是十分紧迫的减排任务，现有试点地区减排压力增大，我国应在与国际国内相衔接的前提下，重点落实于区域间协调政策协调。我国依据全球现有交易规则，借鉴他国成熟经验，在现有制度基础上制定一部完整的《碳排放权交易法》，“规定碳排污权交易相关内容,明确温室气体排放许可、分配、收费、交易、管理等内容,指引、规范、保障和促进碳排污权交易的开展”[8],从全局上指引和规范碳排放权交易市场。针对我国自身特殊国情，对区域间交易进行重新规定，建立更开放的交易市场，让已试点的区域向未试点地区转移，减轻部分地区减排压力，带动偏远地区经济发展。此外，我国在减排上还是有一定空间的，比如西部地区正急需植树造林且我国也正处于经济发展阶段，因此我们可以与国际上其他国家进行碳权交易，获得更优质的技术与一定的资金支持。

　　此外，法律法规的有效实行需要强有力的执法监督，完备的法律得不到保障执行就只是一纸空文，碳权交易市场的规范性得不到有效的引导，最终将必然导致减排任务不达标。因此，完备的法律法规体系建立后，相应的审批许可制度、对交易市场的监督检查制度、不正当交易的处罚制度均需要得到完善。总而言之，“我国在碳排放交易立法中应该遵循激励与惩治相结合的原则。”

　　2.正确发挥XX在碳排放权交易的管理作用

　　良好的市场秩序离不开XX的有效管理，我国正处于发展阶段的碳权交易市场更需要相关XX部门的管理。首先在碳排放权交易的平台建设上，XX可建立交易信息公开平台，明确各地区分配配额、交易信息、交易企业减排量公示。并辅以严格的组织管理机构，谨慎审核交易企业技术资金条件，核实实际减排数额，全面管理各交易企业。其次，在市场监督管理方面，XX有关部门应加强企业资质审查及市场交易价格、交易规则机制设定，“应加大力度避免出现参与方弄虚作假,操作市场的行为,”[10]以便国内减排任务的实现更有成效。

　　《巴黎协定》的签订将全球应对气候变化拉入了一个全新的阶段，开创的新的减排模式让国际社会在减排问题上走向更为公正合理的减排模式。它为全球气候治理新规则制定了法律框架建设，不仅明确了全球在未来很长时间内的国际气候治理趋势，另一个关键举措就在于重新界定的世界各国的减排角色。将发展中国家提上减排日程，不再区分发展中国家和发达国家的区别，从各国自身国情、利益出发，建立了相对完备的配额分配模式。中国作为发展中国家，在此次《巴黎协定》的订立中也同样发挥了重要作用。

　　未来一段时间里国际气候合作将成为全球应对气候变化的关键，而各国国内减排压力将推动各国低碳转型升级进程，各国应加强国际合作，将全球减排目标与国内发展紧密结合。气候问题不是一个国家的问题，而是一个全球性问题，是全人类共同面临的挑战，中国在新的全球合作模式下应把握优势和机遇，立足国内可持续发展战略，完善国内气候环境立法，加强国内减排力度，开展主动型国际合作，为国际减排任务做一定程度上的贡献。

　　[1]蔡守秋主编.环境资源法教程：第2版[M].北京:高等教育出版社,2010:442.

　　[2]李慧明.《巴黎协定》与全球气候治理体系的转型[J].全球气候治理,2016,2:11.

　　[3]林欢.解读《巴黎协定》[J].法制与社会,2016,6:9-11.

　　[4]蔡守秋，张文松.演变与应对：气候治理语境下国际环境合作原则的新审视[J].吉首大学学报（社会科学版）,2016,9:34.

　　[5]中华人民共和国xxxx办公室.强化应对气候变化行动—中国国家自主贡献（全文）[DB].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2015/20151119/xgbd33811/Document/1455864/1455864.htm,2017-05-10.

　　[6]何建坤.《巴黎协定》新机制及其影响[J].世界环境，2016,1:16-18.

　　[7]周珂主编.环境与资源保护法：第三版[M].北京:中国人民大学出版社，2015:306.

　　[8]曹付强.试论我国的碳排放权交易[D].湖南师范大学硕士论文，2010:28.

　　[9]何晶晶.构建中国碳排放权交易法初探[J].中国软科学,2013,9:17.

　　[10]曹付强.试论我国的碳排放权交易[D].湖南师范大学硕士论文,2010:29