论地方权力机关立法权

　　[摘要]我国《立法法》、《地方组织法》等法律文件对地方立法有较为系统的规定，但由于对地方人大及常委会立法权的划分不具有可操作性，加上观念认识错误等原因，引发了实践中地方人大常委会立法权过于膨胀、对地方权力机关立法权的监督缺位、地方人大会议制度不完善等问题。对此，未来地方立法制度设计应当从明确地方立法权划分、加强对地方权力机关立法权监督、完善地方人大会议制度等方面进行改革。

　　[关键词]地方立法权；地方人大；地方人大常委会

　　所谓地方人民代表大会（以下简称地方人大）和地方人民代表大会常委会（以下简称常委会）的立法权，是指各省、自治区、直辖市、设区的市、经济特区、少数民族自治地区人大及其常委会行使其国家权力机关的职能，制定地方性法规的权力。地方人大及其常委会的立法权源于《宪法》、《立法法》等相关法律的明文授权，具有正当性。地方立法权应当针对该区域的特殊情况、特殊事项行使，对于已有上位法明文规制的事项，地方权力机关没有必要重复立法。并且依据《宪法》第一百条的要求，地方人大及其常委会的制定的地方性法规，不得与宪法、法律及行政法规相冲突。

　　关于地方权力机关的立法权规制，主要集中于《立法法》第四章，《宪法》第一百条、《地方组织法》第七条和第六十条。2000施行、2015年修订的《立法法》对地方立法体制有较为系统的规定，值得重点研究。

　　《立法法》对地方权力机关立法权的范围进行了原则上的规定，其中第七十三条规定，地方性法规有权为执行法律、行政法规事项制定规范，并作出了几项限制。一是地方性法规不得涉及法律保留事项，包括涉及国家主权、司法制度、刑事司法、民事基本制度、基本经济制度等事项。二是地方性法规先行立法的，后续生效法律、行政法规与之相抵触的，地方性法规应当进行修改。三是上位法已有规定的事项，地方性法规一般不得重复规定。从现有法律规定来看，关于地方权力机关立法权的范围问题，应当分一般立法权与特殊立法权而论。

　　1.一般立法权

　　地方人大及其常委会的一般立法，是指省、直辖市、设区的市人大及常委会的立法，而不包括经济特区、少数民族自治州、自治县的立法。依据现有法律规定，我国一般地方立法权的范围主要包括下列几方面。

　　第一，为执行法律、行政法规而制定的具体规范性文件。有学者将这种为贯彻执行上位法的立法称为“实施性立法”。[1]鉴于我国幅员辽阔、不同地方经济、文化差异较大，中央层面制定的法律无法涵盖地方特殊情况，而通常围绕基本原则、制度作出纲领性规定，将具体实施细则的制定权力交给地方，地方人大及常委会因此可以结合当地情况与现实需求，出台更具针对性的地方性法规。例如，四川省人大常委会曾关于《选举法》的具体实施问题出台过《四川省选举法实施细则》；河南省洛阳市曾就《土地管理法》的施行问题制定过《洛阳市土地管理法实施细则》，等等。

　　第二，针对地方性事务制定地方性法规。对于此项立法权，一般认为仅在上位法未对相关事务进行规制的情况下，地方权力机关能得制定法规。具体而言，这种立法权的覆盖范围又可分为两类。第一类是先行立法权，对法律保留事项之外的，属于地方性事务需要由法律规范进行调整，但尚未制定法律、行政法规的，地方权力机关可以先行对此制定地方性法规。例如，我国尚未实行全国禁烟，但广州市、上海市为举办亚运会、世博会的需要，将“无烟”作为社会管理的目标之一，出台了各自的控制吸烟条例。控制吸烟条例，即属于地方权力机关制定的先行立法。第二类，地方事务性立法，根据《地方组织法》等相关规定，地方权力机构可以就当地的经济建设、社会保障、教育制度几方面制定地方性法规。例如，我国多地区都制定了适应其发展的人口与计划生育条例、残疾人保障条例等地方性法规，用于调整涉及民生的事项。[2]

　　2.特殊立法权

　　特殊立法权，是指少数民族自治地方、经济特区的立法权。对于少数民族自治区的立法范围，除依据当地发展需求制定地方性法规外，还有权对文字语言使用条件、自治机构组织结构、地方公安部队、地方事业单位干部录用培训、税收财政自治、流动人口管理等事项制定自治条例与单行条例。此外，《民族区域自治法》还规定，民族自治机关有权在遵守宪法、法律原则的基础上，结合当地实践对法律的执行制定变通政策。经济特区人大及常委会的立法权来源于全国人大、人大常委会的授权，其立法范围既包括设区的市立法范围在内，也包括经济特区与特殊经济管理体制、经济政策相关的立法。例如，《深圳经济特区行业协会条例》即是深圳市人大常委会基于其特殊发展需求而制定的经济特区法规。

　　关于地方人大与常委会立法权的划分，《立法法》第七十六条规定，涉及本地区特别重大事项的地方性法规，应当由当地人民代表大会来制定。《立法法》的这一条款明确了地方人民代表大会对当地重大事项的独享立法权原则，肯定了地方人大在立法权上高于其常委会的地位。《立法法》第七十七条还规定，地方立法草案的提出、表决、审议等程序，由当地人民代表大会参照《立法法》相关规定制定，赋予了地方人大通过程序限制其常委会立法的权力。

　　尽管《立法法》对地方立法进行了较为体系化的规制，也对地方人大及其常委会的立法权划分问题进行了规定，但地方立法在实践中仍存在下列问题。

　　1.地方人大常委会立法权过于膨胀

　　作为地方权力机关的常设机构，地方人大常委会有权依据《立法法》、《地方组织法》等规定行使其立法权，但从我国的地方立法实践来看，地方人大常委会的立法权在立法数量、立法事项、议事程序等方面表现出过于膨胀的态势。[3]

　　第一，在立法数量方面，无论是省、自治区、直辖市，或经济特区、设区的市，当地人大常委会立法数量均占绝大多数。据实证数据显示，所有地方性法规中，接近98%的制定主体是当地人大常委会。[4]此外，常委会出台的地方性法规涉及的事项既包括当地实行法律、行政法规的细则与补充规定，也包括未得到法律、行政法规规制的先行立法，部分地方人大常委会甚至出台了关于当地经济建设与规划的法规。

　　第二，在立法程序上，地方人大常委会处于主导地位。《立法法》规定，地方立法草案的提出、表决、审议等程序，由当地人民代表大会进行规定。但在实践中，部分本属于规制地方人大常委会立法工作的法律文件，仍然由当地人大常委会予以规制。例如湖南省人大常委会2003年曾制定《湖南省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》，山东省人大常委会也出台过《制定地方性法规听证规定》。此类实践乱象反映了地方人大常委会权力不当扩张、缺乏有效约束的问题。

　　第三，在立法事项上，地方人大常委会时常对当地重大事项出台地方性法规。对于诸如规范性文件审查、当地长期发展规划、司法制度实施等明显应当属于当地重大事项的立法，本应由人民代表大会通过地方性法规，但人大常委会常常在实践中越俎代庖。例如，湖南省人大常委会曾先后制定过适用于全省范围内的《规范性文件备案审查条例》、《长株潭城市群区域规划条例》、《法律援助条例》。依《立法法》第七十六条之规定，上述显然属于当地特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会制定，当地人大常委会的作法有过度扩张立法权的嫌疑。

　　地方人大常委会立法权过于膨胀的效果即是地方人大立法权被架空。据统计，地方人大通过的地方性法规所占比例仅2%左右。在实践中，不论是省级人民代表大会，还是经济特区、设区的市人民代表大会，均很少通过当地法规，几乎将《立法法》赋予其的立法权力完全让渡给其常委会。例如，截止2015年，青岛市人大仅通过了一部地方性法规（《青岛市制定地方性法规条例》）；深圳、海南经济特区立法更是完全由当地人大常委会制定，当地人民代表大会从未参与地方法规的制定。[5]可见，地方人民大代表会的立法权形同虚设。对此，不少理论界人士希望《立法法》能进一步明确地方人大及其常委会立法权限的划分，落实人大的立法权。[6]《立法法》原则性地规定，针对各地区特别重大的事项只能由当地人民代表大会制定地方性法规，但如何界定“特别重大事项”，《立法法》未进一步明确。实际上，鉴于不同地区经济、文化发展程度差异较大，立法者很难明确界定何为“特别重大事项”。

　　2.地方权力机关立法权的监督缺位

　　依据《立法法》的相关条款，全国人大常委会等机关有权对地方性法规进行审查，有权改变、撤销超越权限的地方立法。但此处的“超越权限”是指地方性法规内容超越权限，具体而言是指法规内容违反法律保留原则、与上位法相抵触等情形；或下级权力机关超越其权限、代替上级权力机关制定地方法规的情形。此处的“超越权限”不包括地方人大常委会架空人大立法权、代替地方人大对当地特别重大事项制定法规的情形。换言之，即便地方人大常委会代替同级人民代表大会，越权对当地特别重大事项制定了地方性法规，若法规的具体内容不具备违反法律保留原则、与上位法相抵触等情形，这样的地方性法规不会被撤销、改变。此外，在有关国家机关监督的理论与实践中，主流观点均强调人大及常委会对XX、法、检院进行外部监督，相对忽视了人大的内部监督特别是人大对其常委会的监督。但事实上，地方人大常委会在专业领域分布、知识机构、人员组成等方面可能存在不合理性，需要受到一定的监督。在同级人民代表大会监督缺位的情况下，人大常委会的弊端恐无法被揭露、改正。有鉴于此，未来的地方立法制度应当注重加强对法规条款的合法性、合宪性以及立法程序、立法事项的合规则性，完善监督机制。

　　3.地方人大会议制度不完善

　　依《地方组织法》第十一条之规定，地方人民代表大会至少每年召开一次，若有1/5以上代表提议，还可临时召开人大会议。从《地方组织法》的规定中不难发现，立法者的宗旨是防止地方人民代表大会不召开、使得人大代表制度流于形式，并鼓励地方权利机关更频繁地举行人大会议，为人大代表积极行使权力奠定基础。但在实践中，绝大多数地区每年只召开一次人民代表大会,每次召开的时间一般为十天左右。在每年仅进行一次地方人民代表大会且会期较短的基础上，加之地方人大代表人数较多，意见难以短时间内统一，即便地方人大常委会有心让更多的法案通过人民代表大会的审核、表决，也不具备相应的条件与期限。

　　1.观念层面的原因

　　依《地方组织法》第四十一条之规定：地方人大常委会委员由同级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、（秘书长）委员若干人组成。宪法、人民大表大会选举法、人民代表大会代表法也有同样的条款，明确地方人大常委会成员选自同级人民代表大会，对其负责并报告工作。单就人员产生及组成来看，人大常委会确实来自同级人大，二者的组成人员存在相互重叠。《地方组织法》还提到，县级以上人大常委会是同级人大的常设工作部门。法律明文规定人大常委会是人大的工作机构，传递给人们的信息是“地方人大常委会不是人大组成部分、其就等同于人大”，导致多数人在观念上误以为地方人大常委会与地方人大具有相同的职权。而在地方立法实践中，人大常委会顺其自然地包揽了立法权力。[7]

　　2.立法权划分不明确

　　尽管我国现有法律对地方人大及其常委会的立法权进行了划分，但对两者立法权的划分并不明确，主要表现在下列几方面。首先，《宪法》、《地方组织法》未对地方人大、人大常委会立法进行区别对待。例如，依《宪法》第一百条，省、直辖市人大及其常委会均可在与法律、行政法规不抵触的前提下，制定地方性法规。依《地方组织法》第七条、第四十三条之规定，省级人大与闭会期间省级人大常委会有权依当地实际情况出台地方性法规。其次，《立法法》对立法权的划分模糊。从《立法法》第七十二条关于地方性法规调整事项的规定来看，其用同一条款描述了地方人大及常委会立法的事项范围，即意味着默认二者的立法权基本相同。同时，《立法法》第七十六条规定，涉及本地区特别重大事项的地方性法规，应当由当地人民代表大会制定，进一步强调了地方人大立法的权威性。但如何界定“特别重大事项”，是一个操作性方面的难题，在实践中通常由地方人大常委会予以认定。如此一来，地方人大常委会可通过形式对“特别重大事项”的认定权，名正言顺地扩张其立法权。

　　针对我国地方人大及常委会立法权划分不完善，进而引发地方人大常委会立法权不当扩张，同级人大立法权虚化的问题，本文认为应当从下列几方面进行完善。

　　正如前文所述，我国《宪法》、《地方组织法》、《立法法》等法律规范中，均缺乏关于划分地方人大及其常委会立法权的可操作性依据，是立法制度的一项空白。所以在已有立法实践中，即便地方人大立法权完全虚化、人大常委会立法权过度扩张，也没有依据认定其行为具有违法性。对此，笔者主张未来的改革应当从立法上完善地方人大及常委会的立法权划分。尽管全国各地存在较大的差异，在发展程度、实际情况等方面有所出入，无法将《立法法》中的“特别重大事项”一一列举出来，彻底明确地方人民代表大会的立法权限，但可以列举出禁止地方人大常委会径行制定地方性法规的重大事项。就目前实践中的问题而言，首先应当禁止地方人大常委会对其组成机构、议事规则等与立法程序规范相关的事项自我立法授权，彻底解决地方人大常委会自行规范、自行授权的问题。关于属地方人大立法权范围内“特别重大事项”，笔者认为至少应当包括下列几方面。

　　第一，关于辖区内跨区域的规划与建设问题。这一标准主要是用于规制省级人大常委会的立法权。跨区域的规划、建设项目通过关系到辖区内多个市、市辖区的共同发展问题。对整个辖区的经济建设、人口分布具有长远的影响，应当属于“特别重大事项”。例如湖南省人大常委会出台的《长株潭城市群区域规划条例》，事关省内长沙市、株洲市、湘潭市的经济发展、城市建设问题，对全省的区域规划有重大影响，理应属于“特别重大事项”，只能由省级人大进行立法。

　　第二，事关当地经济和社会发展的重要规划、年度计划等事项。部分地区曾针对当地产业机构、供需关系等经济情况，根据国家经济、社会发展规划进行细化，制定适用于当地的发展规划条例。例如，江苏省人大常委会曾在2010年出台过《江苏省发展规划条例》，对当地经济、社会的未来发展作出了纲领性的指引。笔者认为，这种事关整个辖区未来较长时间段内的发展规划，理应属于《立法法》第七十六条中的“特别重大事项”，应当由当地人大制定地方性法规进行规范。

　　第三，事关辖区内司法制度实施的事项。司法制度的制定与修正是法律保留的事项之一。目前，我国司法体制改革进行的如火如荼，以审判为中心的诉讼制度改革、司法人员责任制改革均取得较大的成就。司法制度的具体实施，事关当地居民的权利保障与救济、诉讼制度的完善与发展、司法公信力的提升等事项，地方性立法应当持谨慎态度。并且由于司法具备专业性、严厉性，司法制度的实施问题理应征求社会各界的意见，而不应仅以人大常委会成员的意见为准。因此，有必要将司法制度实施相关的地方立法权力划归地方人大专门行使。

　　从现有法律规定来看，对于属于地方立法的事项，在人民代表大会召开期间由人大制定法规、闭会期间由人大常委会制定法规。但在实际操作中，地方人大常委会可以轻易规避在会议期间表决法规制定事项，从而架空人大立法权力。[8]对此，若严格要求涉及重大事项的法规均由地方人大制定，既不合理，也不现实。笔者认为，未来的改革应当允许地方人大常委会代替人大立法，但应当附加一定的条件。具体而言，人大常委会可以在人大闭会期间对重大事项制定法规，但应当以在下次会议期间报经统计人大批准为生效条件，在生效之前，人大常委会可以先行颁布法规内容于公众，让相对人及时了解法规制定动态。这样的制度设计能有效发挥人大常设机构法案起草水平高、参与程度集中、起草程序相对简化等优势，而充分利用人民代表大会期间，对待通过的法案进行表决。这种由人大常委会附条件地代替人大立法的模式，既能保障人大的立法权、也能兼顾立法工作的效率性。

　　现行《立法法》第九十七条第四项规定，省级人大有权改变、撤销其常委会制定、批准的不适当法规。对于“不适当的法规”的界定，《立法法》第九十六条例举了五种情形，包括超越权限、违背法定程序等。笔者认为，为加强地方人大对其常委会立法权限的监督力度，应当将《立法法》第九十六条的超越权限、违背法定程序解释为包括超越立法权限、立法违背法定程序在内。换言之，对于内容无违背上位法、违反法律保留原则的地方性法规，如果属于地方人大常委会超越法定权限制定、违背法定程序（例如应当提交人大审议通过而未提交的）制定的，同级人大亦有权撤销、改变。

　　同时，依《立法法》第九十八条之规定，地方立法都应当逐渐报送上级有关部门备案，如省级人大及其常委会制定的法规应当报xxxx、全国人大常委会备案。要求地方立法报送备案属于立法监督的事后监督模式，有关机关在事后审查规范性文件不合法的，有权撤销、变更。但在实践中，事后审查机关通常只对报送法规是否涉嫌超越上级机关权限进行立法、是否违背法律保留原则、是否与上位法抵触进行审查，而不审查地方人大常委会是否不当代替地方人大行使立法权。在未来的地方立法事后审查制度中，审查主体应当加强对立法主体进行审查，对于涉及地方特别重大事项的立法，应当判断立法主体是否依据法定权限、程序制定法规。

　　正如上文所述，我国实践中绝大多数地区每年只召开一次人民代表大会的现状，限制了地方人大代表履行权力，不利于扩张人大的立法权。西方法治发达国家为了解决这一问题，提出了具备可操作性的对策，例如英国、法国都有小规模地方议会制度，即从众多的地方议员中挑选出部分熟悉立法事项的人参与拟制定地方法规的表决。英国很多地区每年可进行十余次小型立法议会，每次会期仅几个小时。[9]为了强化人大立法权，真正实现人民民主专政，我国地方人大会议制度应当参照域外发达国家的经验予以完善。英国、法国的小规模会议制度有利于增加会议召开频率、及时有效地解决需要地方立法进行规制的事项。本文认为，我国未来地方人大会议制度的设计应当按照所属领域、行业等因素的不同，将同级所有人大代表进行分类，例如可将法律行业从业者分为司法制度类，将教师、教育行政人员分为教育制度类，等有关重大事项需要地方权力机关出台地方性法规进行规范时，由当地人大常委会拟定法案，并临时召集相关类别的人大代表对法案进行表决。这样一来，既能保障地方立法的科学性、民主性，也能保障社会管理的高效性、及时性，还能有效降低会议规模、节约决策时间，可谓一举多得。

　　[1]莫纪宏.提升地方人大立法权利能力与行为能力的制度路径初探[J].江苏行政学院学报,2016,5:123-130.

　　[2]秦前红,徐志淼.论地方人大在地方立法过程中的主导作用——以法规立项和起草的过程为中心[J].荆楚学刊,2015,03:39-43.

　　[3]孙龙,熊俊潇.近35年来地方人大立法的发展与评析——以北京市人大为例[J].新视野,2015,2:76-81.

　　[4]向立力.地方立法发展的权限困境与出路试探[J].政治与法律,2015,1:68-78.

　　[5]杨寅.人大代表参与地方立法的现状与制度完善——以上海市人大代表为例的调查分析[J].上海交通大学学报,2013,4:5-17.

　　[6]庞凌.论地方人大与其常委会立法权限的合理划分[J].法学,2014,9:12-18.

　　[7]周伟.论我国地方立法存在的问题及其解决[J].河南财经政法大学学报,2013,2:66-73.

　　[8]曹胜亮.论地方立法的科学化[J].法学论坛,2009,3:64-68.

　　[9]崔卓兰,孙波,骆孟炎.地方立法膨胀趋向的实证分析[J].吉林大学社会科学学报,2005,5:108-118.