论新野生动物保护法的适用

　　[摘要]新《野生动物保护法》于2017年1月1日起施行。新法在立法目的、保护范围、动物致害的补偿以及法律责任等方面进行了修改，具有进步意义。因此，为了保障新野生动物保护法尽快落实，我们要完善相关配套立法，行政机关积极学习学习新法，提高执法水平，加大宣传，促进公众守法。

　　[关键词]新野生动物保护法；完善配套立法；加强执法

　　野生动物是大自然的馈赠，野生动物的生存与发展关系着生态系统的平衡与稳定，野生动物及其生存环境是人与自然和谐发展的重要物质基础。我国幅员辽阔，自然环境复杂，拥有丰富的野生动物资源。然而为了片面追求经济发展，人们忽略了生态环境的保护，对野生动物也是乱捕滥猎，肆意破坏野生动物的栖息地，使各种野生动物的生存越来越艰难。近年来，人们仍然追崇品尝野味、穿戴动物的皮毛制品，使得人为造成的物种灭绝速度比自然灭绝的速度要快得多。野生动物的的灭绝会导致许多珍稀的入药的元素丧失，导致恶劣气候的爆发，导致物种的不平衡，导致生物链的断裂，导致生态系统遭到破坏等等恶劣影响的发生。

　　我国逐渐重视对野生动物的保护，在开展保护野生动物事业时遇到了很多困难和阻碍，但仍在不断的探索与实践中逐步向前迈进。关于保护栖息地、野化放归、濒危物种人工繁育等多个野生动物物种保护项目已得到批复并实施，建立了自然保护区，划定了重点野生动物物种的名录，另外还加强了对野生动物相关学科的研究以及对野生动物保护宣传工作力度，以全面推进野生动物保护工作。但是旧法规定的保护措施在实际的实施中仍存在各种严峻的问题，不能再继续全面有效地保护野生动物资源。

　　虽然我国对野生动物的立法保护是相对比较迟缓的，但是规定的法律法规数量却是非常多的。五十年代对野生动物保护意识弱，更看重野生动物的利用价值，仅出版了一批有关动物门类的书籍以及编写了《中国动物志》。“XXX十一届三中全会以后，中央有关部门草拟了《野生动物资源保护管理条例》，以后又以此为基础制定了《野生动物法》，后又改名为《野生动物保护法》，1988年11月8日由第七届全国人大常委会第四次会议审议通过，于1989年3月1日起施行，这是我国第一部关于保护野生动物的法律。”[1]除此之外，我国之后还将野生动物分为陆生和水生，分别制定了《实施条例》等法律、法规，省、自治区、直辖市也都有制定保护野生动物的地方性法规、规章。2004年8月28日对《中华人民共和国野生动物保护法》做出了第一次修订。2009年8月27日进行了第二次修订。在2016年7月2日第十二届XXXX常务委员会第二十一次会议上，又进行了最新的修定，于2017年1月1日起施行。然而仔细研究后发现，我国野生动物保护的立法体系还不完善，同时配套的法律细则还需更新。

　　在立法目的上，本法总则第1条删掉了“发展和合理利用野生动物资源”，新增了“维护生物多样性、推进生态文明建设”。“在指导思想上，把旧法的‘合理利用’改为‘规范利用’。”[2]表现了本法是从“利用”目的变为“保护”目的。进步之处在于由注重野生动物的利用价值改为注重维护生物的多样性，不再以人为中心，由原来的利己主义变为现代意义上的生态观。将维护生物多样性作为一个具体的衡量指标，与党在xxxx上做出“大力推进生态文明建设”的战略决策相呼应。

　　为了体现这种立法目的又将方针和原则以及主管部门的职能也都做了修改。如第4条将总的方针和原则修改为“保护优先、规范利用、严格监管”；第14条、第21条，将“行政”主管部门改为“保护”主管部门，体现了野生动物主管部门由管理职能转变为保护职能。

　　1.地域管辖范围扩大

　　第2条将地域管辖范围由中华人民共和国“境内”改为“领域及管辖的其他海域”。

　　该条修改将本法的适用范围扩大，不仅仅局限于境内，扩大到领域及管辖的其他海域，但并不是领土与领海，目的在于可以在有争议的地区与海域方便地开展执法工作。

　　2.野生动物范围扩大

　　第2条“把‘三有’动物的判定标准‘有益的或者有重要经济、科学研究价值’修改为‘有重要生态、科学、社会价值’”[3]；明确了受本法保护的对象扩大到“野生动物的整体（含卵、蛋）、部分及其衍生物。”

　　原来是简单的“有益”和“经济价值”转变为如今综合的“生态价值“和“社会价值”，是一个很大的进步，体现了对野生动物价值多重而又复杂的认识，反映了不同时代对野生动物价值的不同的认识变化。但是“社会价值”是难以衡定的，具有较大的随意性和模糊性、对受保护的对象进行了限定，由简单的野生动物扩大到其整体、部分及衍生物，解决了原来法律中无法明确处理的一些擦边球现象或者灰色地带的问题。

　　3.新增对栖息地的保护

　　整个第2章的标题增加了“及其栖息地”的保护；第5条对野生动物栖息地的进行了定义；第11条增加了XX部门由对野生动物和野生动物栖息地进行定期调查的职责；第12条明确了对保护区域的保护方式；第13条增加了对建设项目的选址选线应当避让以及减少影响的规定。

　　新法中多处将制定保护规划和采取行政措施的主体由宽泛的“各级XX”确定为相对明确的“县级以上XX”。

　　第18条改为地方人民XX应当先预防、控制野生动物可能造成的危害；第19条新增野生动物所致损害的补偿金可以由XX可以开展野生动物致害赔偿保险业务以及由中央财政补助所需经费。

　　第4条新增了对公民保护野生动物意识的教育；第5条新增鼓励法人、其他组织积极参与到野生动物保护事业中；第6条新增了任何组织和个人都可以对破坏野生动物保护行为进行举报、控告；第8条增加了XX对加强宣传教育的条款和新闻媒体普法监督的条款，新增了学校对学生进行野生动物保护知识教育，新增鼓励基层群众组织学习和开展对保护野生动物的法律法规和相关知识的宣传活动；

　　把提高公民保护野生的意识具体写入法律中，充分强调了宣传意识的重要性，可以预防犯罪，有很强的应用意义，具有XXX意义。

　　1.禁止违法生产和购买以动物为材料的食品

　　新增第30条规定“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”[4]

　　2.禁止发布广告的行为

　　新增第31条对于为出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具发布广告的行为明文禁止。

　　3.禁止提供违法交易的平台

　　新增第32条对网络、商品交易市场等交易场所进行限制，明确了网络、市场在打击非法野生动物贸易上的职责，不得为相关的非法活动提供交易服务。

　　4.禁止违法放生

　　新增第38条规定了放生野生动物的地点以及应选择适合放生地的当地物种，不能影响当地居民的生产生活，禁止外来物种的入侵，避免危害生态系统。并且还规定了随意放生野生动物造成损害或者危害后果的，要依法承担法律责任。

　　1.原来仅仅规定处罚是没收违法，新法又增加了按照价值的倍数来罚款的措施。例如第44条规定了以收容救护为名买卖野生动物及其制品的，由县级以上人民XX野生动物保护主管部门没收野生动物及其制品、违法所得，并处野生动物及其制品价值二倍以上十倍以下的罚款。

　　2.新法采用了诚信管理的方法，与当前的实际社会管理相结合。如第44条规定了要把有关违法的信息记录在社会诚信档案，并且要向社会透明公开。

　　3.严厉惩办失职渎职的XX官员。如第42条规定了如果野生动物保护主管部门或者其他有关部门、机关，有不作为或者滥用职权等其他不依法履行职责的行为的，新增了撤职、开除和引咎辞职等法律责任。这一规定有利于有关部门依法行使其职权。

　　新法增加了很多新的制度及要求，但如何落实就需要出台具体的实施细则，实现可操作性，才能解决实践中的问题，为了“保护、发展和合理利用野生动物资源、维护生态平衡”[5]我们要加快速度完善配套立法。

　　1.完善野生动物栖息地保护的立法

　　“栖息地是野生动物生存繁衍活动所必需的场所，保护野生动物栖息地是保护野生动物、维护野生动物种群生存繁衍最基本的要求。”[6]新法新增对野生动物栖息地的保护，但第5条只对野生动物栖息地概念进行了简单的解释说明，仅模糊地概括为“野生动物野外种群生息繁衍的重要区域”。“识别界定野生动物栖息地是保护野生动物栖息地的前提条件。”

　　新法主要是通过划定自然保护区来保护野生动物栖息地的，而我国《自然保护区条例》第10条第2款规定在珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域建立自然保护区，可见对野生动物栖息地保护的范围仍然过窄。而且物种分布的片段化导致栖息地破碎化，季节不同，栖息地也有所改变。因此，对栖息地的保护不能仅仅依照自然保护区的标准。要以自然保护区制度为基础，在划定的自然保护区的外围边缘建立准保护区域，将野生动物临时性迁徙洄游路径划入准保护区域。对野生动物集中分布地区实行严格的自然保护区的管理，对于准保护区域实行相对低要求、低标准的规定。从而能够实现野生动物栖息地保护的全面性、系统性和相关性，对国家的生态环境系统的维护具有重要的战略性意义，使环境保护事业更加科学化、标准化、系统化。

　　保护野生动物栖息地时必然会影响当地居民的利益，影响当地的经济的发展。要制定法规来减少这种人地矛盾，一方面当地居民发展不能影响野生动物生存环境，可制定保护区移民的相关法规，将保护区内全部或部分群众搬出保护区，并给予移民补偿，补偿金应由中央给予，不能在限制当地经济发展的同时又给予当地XX财政上的压力；另一方面，可以在保护区外围建立野生动物的经济产业，既能减少人地矛盾又能促进经济发展，可以对发展旅游相关产业的群众给予税收上的优惠，给予财政上的补贴。

　　对野生动物栖息地的保护必须要坚持合理开发的原则，不能为了保护野生动物而一味地扩大对栖息地地划割。在重要的自然保护区内，必须要做好安防检查工作，加强工作人员的巡逻，防火防盗、防止乱砍乱伐、滥捕滥杀，禁止在自然保护区内放牧。另外要加强野生动物保护区周围的安检工作，避免野生动物被偷盗后走私、买卖、收购野生动物骨肉、皮毛等相关产业的延伸和发展。

　　2.加强与其它相关法律对接

　　新法第13条规定了在开发利用规划以及审批建设项目时要充分考虑野生动物及栖息地的保护。要分析、预测和评估规划实施可能对野生动物及其栖息地的影响，要对建设项目的环境影响评价文件进行审批，这就要求要加强适用《环境影响评价法》。在环评法律制度中要加入对野生动物栖息地，尤其是自然保护区的外围区域建设的审批，要严格对XX的各项资源、区域和流域开发的经济政策以及相关的建设规划进行审查，确保能够充分考虑生态环境的承载能力和生态保护的需要，而不是仅仅考虑经济效益，要遵循可持续发展的理念。另外，因为环境的影响对野生动物造成危害时，除了调查处理，还应落实后环评制度，要督促相关部门停止破坏生态的行为，对违法者进行处罚，要积极采取救助措施，恢复到原来的自然环境。

　　3.完善野生动物致害补偿制度

　　（1）扩大资金来源

　　原来的法律中规定应由相关地方XX承担动物损害补偿的主要责任，而实质上难以落实这项规定。一方面在事实层面上，在我国往往是西部地区等野生动物数量较多的偏远山区经常发生野生动物致害案件，这些地区的野生动物资源十分丰富，但是缺乏系统完善的管理。并且这些地方的经济都难以发展，XX的财政收入十分有限，实在是无法补偿人们因动物致害所造成的损失。因此，通过旧法实施过程中所获得的经验教训可知，不能完全将野生动物致害补偿的责任直接归于地方XX，XX赔付能力不足以应付这项开支。另一方面，在法律制度的层面上，虽然旧法有规定有关野生动物致害的补偿事宜，但是仅仅是说由省、自治区、直辖市XX来制定具体办法，是授予了细则或实施办法的制定权，并不是出台实施细则。而在各省出台的《补偿办法》的规定中，主要还是由基层县级XX给予赔偿。我国地方XX大多数都是因为经费保障机制不健全所以才不积极地制定细则。因此，补偿制度仍然得不到落实。于是新法在这方面做出了修订，完善了野生动物致害补偿资金来源的问题，一是有关地方XX可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务，二是由中央财政按照国家有关规定予以补助。

　　建立野生动物致害的保险制度。针对野生动物致害所具有的不确定性和风险性的特点，可以有效适用保险制度来分散风险、弥补损失。因此，我们可以专门建立野生动物致害的保险体系，保险金由中央统一拨款缴纳。当然，除了国家XX，集体组织、个人均可作为投保人参加保险，鼓励和支持基层人民参与保护野生动物。

　　另外，除了中央补助和地方各级XX的财政收入，野生动物致害的补偿金还可以广泛吸纳各种社会资金，例如可以来自社会各界的捐赠、环保组织设立野生动物保护基金、野生动物福利彩票、开发利用野生动物资源的收入等等，资金可多元化。

　　（2）加强补偿金的管理

　　明确补助比例。新法第19条虽然规定由中央财政予以补助，但是由于需要中央拨款的地方众多、财政压力过大，而且第18条规定了地方XX有预防控制危害的产生的义务，有关地方XX应当负起管理的职能，避免地方因中央给予补助而懈怠管理。所以，若地方XX有采取预防措施来减少危害，表明地方XX已尽职，此时可由中央给予30%的补助，地方XX只要承担70%的赔偿金；若地方XX存在不作为或者滥用职权等失职行为的，就要承担90%的赔偿金，中央仅给予10%的补助。

　　建立专款专用制度。为了确保中央财政对地方XX的补助款能够做到专款专用，应当建立监察机制。XX将野生动物保护经费纳入预算后，上报中央财政，中央于年初统一拨款，年尾清算，多退少补，以确保能够及时保障受害者利益的同时，避免地方的xxxx腐败。

　　新法已经重新明确了主管主体，执法部门被赋予了新的职责，如何承担以及充分行使执法权，各级XX和相关部门要充分认识新法，规范利用职权，严格执法。

　　1.各执法部门要及时学习新法，加强监管

　　新修订的野生动物保护法为保护野生动物提供了强有力的保障，在XX执法方面也做了多处修改。如制定保护规划和措施的主体由宽泛的“各级XX”确定为相对明确的“县级以上XX”，即要求县级以上XX做好交接工作，及时成立具体执法部门，各执法部门要充分认识贯彻实施新法的重要意义，从而能够依法保护野生动物，维护生物多样性，以保证职权得以实现，职责得以履行，做到严格执法。同时新法还增加了对猎捕管理等级的规定，这就需要xxxx野生动物保护主管部门对国家一级保护野生动物以及猎捕原因进行学习和掌握，省、自治区、直辖市人民XX野生动物保护主管部门对国家二级保护野生动物的知识进行学习和掌握。只有先充分熟悉掌握后，在解决具体问题时才能严格执法。新法还新增了四种违法情形，这就要求我们的行政机关要加强对违法行为的学习和监管，以保障正确的行政责任的追究。

　　新法所做的修改就要求各级XX和相关部门要秉承保护优先、规范利用、严格监管的原则，认真学习新野生动物保护法，可以从三个方面全力做好新《野生动物保护法》的实施工作：一是各级XX和相关部门要清醒认识野生动物保护工作新形势、新任务，依法行政，及时学习新法修改之处，加强宣传工作，营造人与自然和谐发展的社会风气；二是严格执法，要严格落实XX责任，坚决遏制危害野生动物的违法行为，确保新法高效施行；三是“加强协作，合力推进新法实施，形成各部门齐抓共管、有关方面共同发力、全社会广泛参与的野生动物保护新格局，为建设生态文明和美丽中国做出应有贡献。”

　　2.完善执法保障工作

　　一方面，要保障执法，需中央的财政支持，需从从物质、设备、人员上进行保障。例如新法第32条新增网络平台、市场不得为违法出售、购买、利用野生动物及其制品或者禁止使用的猎捕工具提供交易服务。网络的快速发展导致网上违法交易也越来越频繁，而且既便捷又隐蔽。因此对网络平台及市场的监管显得尤为重要。但以往对野生动物有监管职责的行政人员并不完全具备网络的技术能力，因此，需要在林业、渔业主管部门专门设立网络监管部门，招聘拥有计算机相关专业技能，又具备一定的网络案件办理经验的人员，及时发现非法行为，提高执法效率。

　　另一方面，随着我国持续加强野生动物保护的执法力度，必然会损害违法者以及违法企业的利益，进而在执法过程中经常出现暴力抗法的行为。例如在非洲偷猎大象和犀牛的违法行为很猖獗，而且偷猎者都是有枪支的，每年都有保护区巡查人员牺牲。我国虽对枪支管理严格，但也存在很多暴力抗法的情况。如何保障野生动物保护执法人员的人身安全？又如何确保严格执法？首先，野生动物保护执法人员要明确认识到自己的职责，不畏艰难与危险，勇于和恶势力作斗争；其次，在执法过程中野生动物执法人员要加强与公安、司法机关以及环保组织紧密配合，保障自身安全，提高武装力量；然后，各地XX部门要保障野生动物执法人员的人身安全，支持并监督野生动物执法人员严格执法；最后，XX部门要加大宣传力度，在全社会营造保护野生动物人人有责的氛围。

　　近年来，因抓癞蛤蟆、捉青蛙、掏鸟蛋或捕猎鸟类等动物而被判决非法狩猎罪的案例屡有发生，比如某地农民在做农活时因一时兴起抓了一百多只癞蛤蟆遭举报后被抓获；河南新乡某大学生因暑假期间与朋友寻乐，在家门口的树上掏了十几只鸟，被新乡人民法院判处有期徒刑10年；河南的六位农民因比赛捉壁虎，用自制工具捕捉壁虎共100余只，遭警方逮捕并以涉嫌非法狩猎罪刑拘；山东村民贾某因猎捕2000余只斑鸠麻雀被刑拘。这种事情时有发生，应当引起相关部门的重视与反思。其实，普通民众仅仅只是出于玩乐的心理，对于受保护的野生动物具体有哪些并不知情，而且法律规定每五年会对保护的野生动物的名录进行调整，如果不能及时宣传，普及民众的认识，既会导致老百姓违法，又会伤害野生动物。因此，XX应当向民众灌输保护野生动物的思想。

　　1.加强宣传

　　为切实保护野生动物资源，树立全民生态道德观念，倡导人与自然和谐相处，应当尽早向民众宣传新法。通过宣传，能进一步提高社会各界对新修订的《野生动物保护法》的关注，加强普法教育工作，增强广大人民群众保护野生动物的意识，“正确理解保护与利用的关系”[9]，从而让新法不再遥远陌生，切实增强广大市民保护野生动物的意识和责任感，为保护野生动物、建设生态文明和美丽社会营造了浓厚氛围。可采取措施：

　　（1）向XX机关和社会各界发放宣传材料，悬挂宣传横幅，布置宣传背板；

　　（2）通过新闻、报纸、公众号等媒体，报道新法的内容；

　　（3）对山区等落后地区，及时上门进行宣传，用通俗易懂的方言，进行阐述讲解；

　　2.提高公众参与性

　　“公众参与可以提高野生动物保护质量和大众的可接受性。”[10]新法倡导社会各界都参与保护，如国家鼓励公民、法人和其他组织都可以通过捐赠、资助、志愿服务等方式积极去支持野生动物保护事业。要充分调动公众的参与性，首先得确保民众知情：各级XX应当加强宣传，普及野生动物的科学知识。其次，要提高民众对野生动物名录的修订的积极性：在修订名录时，可以举办听证会，听取民众的建议；然后，做到有效监督，新闻媒体真实报道，对伤害野生动物的行为进行舆论监督。因此，新版《野生动物保护法》倡导的是社会各界共同致力于野生动物的保护，需要全社会共同努力营造保护生态环境的良好氛围，建设人与自然和谐发展的现代化新格局。

　　《野生动物保护法》共修改了3次，而这次2017年1月1日起实行的新《野生动物保护法》的修改，取得了很大的进步，具有深远的意义，体现了我国保护生物多样性、维护生态平衡、促进可持续发展的决心，同时也体现了我国法制化进程与时俱进。随着我国的政治经济等各方面的发展，野生动物保护事业也要紧随时代发展的脚步，因此，为了更好的保护野生动物的资源，保护我们赖以生存的自然环境，我们应当不断完善野生动物保护法，这也是可持续发展观的要求。

　　[1]郭媛.野生动物保护立法的完善[C].2010年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集，2010:393-396.

　　[2]崔国君.新《野保法》的十大亮点[J].河北林业，2016,1:23-25.

　　[3]常纪文.《野生动物保护法》修改的难点和亮点[J].观点，2016,4:42-45.

　　[4]常纪文.新版《野生动物保护法》亮点透析[N].中国环境报，2016-7-13：006.

　　[5]赵宇.论《野生动物保护法》修改的必要性[C].2009年全国环境资源法学研讨会论文集.昆明，2009:781-784.

　　[6]苌丹凤，刘家晔.落实法律规定保护野生动物[N].河北日报，2017-3-28:012.

　　[7]蒋志刚.论野生动物栖息地的立法保护[J].生物多样性，2016,24:963-965.

　　[8]焦玉梅.贯彻落实好新修订的野生动物保护法依法保护野生动物[N].中国绿色时报，2016-12-27：A01.

　　[9]宋国庆.野生动物保护的影响因素与对策[J].农业与技术，2016,8:251.

　　[10]陈仁刚等.论公众参与原则对野生动物保护法律制度的影响[J].法治与社会，2016,1:154-155.