我国耕地保护法律制度的探析

　　[摘要]我国耕地资源日趋紧张，但我国现有的耕地保护法律制度中的土地用途管制、耕地占补、基本农田保护制度还有很多不足之处，我国应通过借鉴国外的经验，并在贯彻耕地保护优先、切实保护耕地、占用耕地补偿和污染防治的原则下，完善土地用途管制、基本农田保护、耕地总量动态平衡制度，制定与土地污染防治相关的法律制度，在此基础上更加注重耕地质量的保护，完善耕地保护法律制度，更好地保护耕地。

　　[关键词]耕地法律保护；耕地质量；土地用途管制；耕地占补平衡；基本农田保护

　　《中华人民共和国土地管理法》第4条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用土地。”其中农用地中包含耕地、林地、草地等，耕地是我国农业生产的基础，国家为了确保粮食安全，在耕地中划分了80%的耕地作为基本农田，从而更好地保护耕地。“耕地主要是指用于种植农作物（含水果）的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地、休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。”[1]

　　1.我国耕地资源的概况

　　根据2016年国土资源公报显示“截止到2015年年末，我国一共有农用地64545.68万公顷，其中耕地13499.87万公顷（20.25亿亩）。”[2]现如今，我国城市化发展速度很快，为了促进经济发展，会占用大量耕地，使得耕地大面积的减少。2015年，我国耕地面积减少了30.17万公顷，主要是因为城市化的发展占用了大量的耕地，在针对耕地数量减少的同时应该对土地进行整治、开发等方法使得耕地面积有所增加。

　　2.我国耕地资源的特点

　　我国耕地资源的特点主要有三个，一是人均耕地数量少，二是耕地质量不高，三是耕地后备资源少。

　　（1）人均耕地数量少

　　我们国家有13.7亿的人口，且人口的数量在不断增加，但我国农用地面积为64万多万公顷，由于人文和自然等一系列原因的破坏导致耕地表面积只有20多亿亩，这样平均到每个人的耕地少之又少，尤其是对农业生产起基础作用的耕地更为缺乏。

　　（2）耕地质量差

　　根据2016年国土资源公报得知我国耕地平均质量为中下等。导致我国耕地质量不高主要有两个方面的原因，一方面是自然原因，例如植被稀疏使得土壤中的水分不易保留，容易引起水土流失等问题，使得土壤肥力下降，另一方面由于人们没有科学合理的对土地进行耕作和城市工业污染等人为原因导致耕地质量差。

　　（3）耕地后备资源少

　　虽然我国耕地保护工作有一定的效果，但我国耕地资源在全国范围内分布不均，西北部虽然国土面积辽阔，但土壤贫瘠，能够开发作为耕地后备资源的土地面积非常少。东南沿海地区经济发达，土地面积有限，为了发展经济导致大量耕地被占用，使得可开发的耕地资源也很少。同时为了保护环境，改善生态，XX会严格限制耕地后备资源的开发，导致耕地后备资源的开发很困难。

　　1.我国耕地保护的原则

　　（1）耕地保护优先原则

　　明确耕地保护优先原则，即当经济发展和耕地保护发生冲突的过程中要优先保护耕地。优先保护耕地，即保护的耕地的数量和耕地的质量。耕地对城市化发展、粮食安全和农民的权益起着非常重要的作用，在所有土地的分类中要优先保护耕地，保证我们的基本田，确保18亿亩耕地的数量，保证农民的利益不受侵害。

　　（2）占用耕地补偿原则

　　该原则主要是指“非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。”其实就是用了多少耕地，就要还多少耕地，但前提是必须经过XX批准，但如果占用耕地之后，由于生态环境脆弱等其他原因，不易再开发新的耕地，可以按照各地区的规定交纳一定的金钱，用这笔钱专门用于开垦新的耕地。

　　（3）预防为主、防治耕地污染原则

　　现如今，土壤因生产生活垃圾等情况污染严重，耕地污染也深受影响，耕地关系到我们的粮食安全，鉴于此，我们应该做到预防和治理。“预防就是耕地没有受到破坏之前采取一些预防性手段和措施，或者在能保护环境，保障经济健康发展的范围内控制耕地污染和毁坏，提前防止耕地受到污染和破坏。”[3]治理，就是对已经受到污染和破坏的耕地，通过科学的手段进行治理，将坏的耕地变成好的耕地，可以再利用。

　　2.我国现有的主要耕地保护法律制度

　　（1）土地用途管制制度

　　土地用途管制，就是先对土地进行总体规划，按照规划使用土地，并对其进行管理和控制。对土地进行管理和规划，主要是为了防止耕地被滥用，导致耕地数量和质量下降。土地用途管制主要是两个方面，一方面是对土地进行规划，这样可以使土地使用和保护有一个方向，按照该规划对土地进行用途划分和管理。另一方面是严格限制农用地转为非农业建设用地，对于要转变土地用途的，必须经有关机关批准后，才能将农用地转为建设用地。

　　（2）基本农田保护制度

　　《基本农田保护条例》中对基本农田的数量做出规定“各省区、自治区、直辖市规定基本农田的数量应当占本行政区耕地的80%以上。”“基本农田保护区划定的范围，包括：（1）经xxxx有关主管部门或者县级以上地方人民XX批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（3）蔬菜生产基地；（4）农业科研、教学试验田；（5）xxxx规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。”[4]为了确保粮食安全，维护社会稳定必须划定基本农田保护区，对基本农田保护区内的耕地实行特殊保护。

　　（3）耕地总量动态平衡制度

　　耕地总量动态平衡制度是指占用耕地与补充的耕地在数量上和质量上达到平衡，依据占多少，补多少的原则，建设单位必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。耕地总量的动态平衡主要是两方面的平衡，一方面是数量上要相同，占用多少的耕地补充多少耕地，另一方面是质量上要相当，新开垦耕地的质量要和原来耕地质量一样。确定耕地总量动态平衡依据的是《中华人民共和国土地管理法》中第18条规定的“省、自治区、直辖市人民XX编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。”

　　为了防止滥用耕地和保护耕地，我国必须实施严格的土地用途管制制度，现实中，土地用途管制实施没有达到理想的效果，主要是因为没有制定合理的土地利用规划和XX对农业用地转为非农业用地的审批不严格。首先土地利用规划相当于耕地保护的指向灯，土地利用规划一旦不科学不合理，会引起耕地保护和经济发展的矛盾。

　　其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第45条规定：“征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的和其他土地超过70公顷的，要经过xxxx批准，其余的要经过省级XX批准，并报xxxx备案。”省级XX的审批程序没有xxxx审批程序严格。在实际操作中，有些企业家占用耕地的面积实际上超过了35公顷，为了逃避xxxx严格的审批程序，对于要占用的耕地的面积向省级XX进行不同批次的申请，这样使得申请的耕地面积每次都小于35公顷，申请后的耕地面积都处于先征待用的状态，而省级XX为了当地经济的发展，对于占用耕地的审批也会比较松懈。

　　基本农田的要求是占本行政区域内耕地的80%以上，这部分基本农田质量较高，更适合农业种植，这直接关系到我国的粮食安全。在基本农田的划定过程中，并没有考虑到各地区的土地资源现状，对于基本农田的划定根本达不到质量标准“其中一些地方基本农田区的设立仅是一种形式，为了完成基本农田80%的比例，无论耕地质量是否达标，是否为优质耕地，只要是土地就将其划入基本农田。”[5]例如在耕地少的沿海和山区，XX为了完成该地区80%的基本农田比例，把一些不好的耕地也列入基本农田，这样会使基本农田质量不符合标准。

　　另外，还有一些地方的耕地资源丰富，全部耕地质量都符合基本农田的划分标准，但是却只针对80%的基本农田进行保护，而剩余的20%的耕地其实耕地质量也符合基本农田的标准，但对这20%的耕地并没有得到真正的保护，使得这部分的耕地资源浪费。

　　一是我国耕地后备资源的分布不均匀，致使执行起来比较困难。西北地区国土面积广，但由于生态环境脆弱，导致其土地开发利用难度大，若不从实际出发，随意开发新的耕地，会导致环境受到很大破坏。而东南部地区经济发达、耕地后备资源少，为了经济发展，会占用大量耕地，导致耕地数量减少，耕地质量变差，耕地占补平衡很难实现。

　　二是执行偏差大。依据占多少补多少的原则，在实际操作中，出现了大多的质量好、产量高的优质耕地被占用，而土地肥力差、产量低的新开垦的耕地代替了被占用的优质耕地的现象，导致耕地质量上的不平衡。如果没有关于补偿占用耕地的质量操作标准，这样会使差的耕地被当作好的耕地，将严重危害到耕地资源的保护和利用，会因耕地质量变差出现一系列不好的连锁反应。

　　耕地就像人的皮肤，一旦受到破坏，都会留下疤痕，很难恢复到原状，对于受到污染和破坏的耕地，要进行治理。预防耕地污染就像每天护肤一样，要做好预防。在现实生活中，由于缺乏关于耕地治理和预防的具体法律规定，人们在对耕地进行预防和治理的过程中会有很大的随意性，使得该原则不能很好的执行，其次，对于耕地的预防，由于群众耕地保护意识弱，认为耕地污染与自己关系不大，都会认为耕地的预防是没有必要的一件事，浪费时间和金钱，所以在预防耕地受到污染的过程中对耕地的预防效果非常不好，导致耕地预防的执行力差。

　　1.X的耕地保护

　　在X，二十世纪以来，经济发展速度很快，许多高楼平地而起，必然会占用大量耕地。X各州在应对这些情况时通过采取法律行政措施控制城市发展速度，对耕地进行规划调控。在耕地保护方面的法律有《农业调整法》、《土壤保护法》、《X农地保护政策法》、《土地利用总体规划》等，X各州XX要从实际出发，结合当地的土地利用实际情况，控制城市发展速度和规模，使耕地数量保持稳定，更好的保护耕地。

　　《土地利用总体规划》中要求X各州XX通过划定城市发展边界，将城市建设区与农业区区分开来，这样可以阻止城市建设区随意侵占农业区，避免不合理的占用优质农田，也有利于有关机关的执法，可以更好发挥农业区中的耕地用途。

　　2.英国的耕地保护

　　在英国大部分的土地实际上属于私人所有，但是英国XX为了保护耕地数量和质量，将土地的将来的发展权归属于国家，最早的确立了土地发展权制度。英国的《城乡规划法》中规定，国家拥有土地的发展权，任何人想要开发和变更土地用途都要经过向国家申请、批准和许可的程序，对于变更土地用途的需要交纳土地升值款，这样英国通过土地发展权制度对耕地进行规划和调控，从而控制土地数量和质量。

　　二战之后，英国在城镇化的推动下促进了经济快速发展，对土地的保护更加给予更多的关注。数量和质量决定了生产能力，因此要想保护耕地的生产能力，一定要保护耕地数量与质量。英国坚持可持续的生态发展，提高对耕地保护的要求，注重耕地质量的保护，使得粮食产量得到大幅提高。这样既不影响经济的发展，也可以更好地保护环境，这体现了保障耕地质量的重要性。要想真正全面的保护耕地，一定要做好规划，同时保障耕地数量和质量。

　　1.土地规划要完善，土地管制要严格

　　我国土地利用规划不够周密和合理，主要是因为没有立足于实践对土地现状进行分析。要想保护耕地，实现土地价值最大化，就要先对土地的现状做出一个科学合理的规划，在规划之前应先了解土地的实际情况并进行科学分析，使土地利用规划可以有理有据，其次，需要从经济社会不同角度对土地进行不同等级的划分，明白土地的使用情况和是否可以持续使用。目前因社会发展速度快，会出现很多意想不到的变化，所以让公众参与到土地利用的规划中，完善土地用途管制。

　　2.XX监督，严格把控耕地的开发利用

　　各级XX都要参与到土地开发利用中，这样既可以使土地利用开发在全国范围内达到均衡，也可以促进经济发展。各级XX参与的优点就是可以全面的考虑各地方利益，但同时也会有一些矛盾，因此，我们要做好土地开发利用在各方面的协调工作。一方面，上级XX的规划要为下级XX的开发提供参考，另一方面，各级XX也要从当地的实际情况出发，制定符合自己的土地开发利用规划。这样使土地开发利用结合实际，也有利于操作。

　　3.耕地占补制度要完善，注重耕地质量

　　英国对土地开发的宏观调控、对耕地占补平衡制度的完善，这些措施的本质是占补平衡。无论是哪个国家，保证耕地数量和质量平衡的方法是要完善耕地占补制度，在数量保护上，占用多少数量的耕地，就要补充相同数量的耕地，在质量保护上，占用什么等级的耕地，就要补充同等级的耕地，可以通过施有机肥来改善耕地质量，保持和培养地力；也可以对地力划分等级，建立档案，切实做到保护耕地质量。

　　1.制定科学合理的土地利用规划

　　“各级人民XX应当从土地资源的现状和保护环境的要求出发，根据当下土地使用情况，按照法定的程序，科学合理地制定土地利用规划。”[6]土地利用总体规划必须是立足于当地实际情况，对土地的用途进行划分，这样可以平衡经济和资源的关系，有助于更好的落实土地用途管制制度，真正做到对耕地尤其是基本农田的保护。通过制定科学的土地利用总体规划，并在其指引下遏制随意占用耕地的势头，有效防止耕地数量的减少。

　　2.严格限定农用地转为建设用地

　　土地利用规划的执行需要不同级别XX的批准，在审查批准的过程中，XX应当对农业用地转为建设用地进行严格限制，确保耕地红线的稳定，对耕地进行真正的保护。省级XX对于企业或个人申请超过35公顷的农用地转为建设用地的审批一定要严格，不能为了发展经济而任由企业或个人钻法律的漏洞。限定农用地转为建设用地的过程中要加强对省级XX的审批权限的监管，在合理的时间内不允许企业或个人先征待用耕地，或者限制有土地使用权的申请人向省XX申请耕地的累计数额。另外国家土地督察机构要更好的发挥监督检查的作用，强化部门监督检查的执法行为。对于土地违法行为要严肃处理，对于非法占用耕地的行为要严肃查处。

　　1.完善XX监督职能

　　XX在完成基本农田划定工作时，上级XX应该对基本农田划定工作进行监督，不能任由下级XX随意划分基本农田，对于一些不符合基本农田划分标准的，当人民群众发现问题的时候应及时提出问题，XX对这些问题应该做出回应和提出解决办法。对基本农田划定过程的监督，既可以是上级监督下级，上级要经常对下级基本农田划定工作进行监督，也可以发挥群众力量，可以采用线上线下的方式，为群众监督、举报提供有效的途径，XX要建立权威，及时解决群众提出的问题。若要占用基本农田必须依据法律规定，提出占用农田后的解决办法，属于合理调整范围的，则要向原规划部门进行申请并得到批准，还要在上一级的国土资源部门备案。通过对基本农田划定工作中的监督管理，使基本农田的划定更加科学合理、考虑更加具体全面，更好保护耕地的数量和质量。

　　2.基本农田的划分要结合实际

　　“我国对基本农田保护区的划分比例是要求本行政区内耕地的80%，这80%的基本农田比例没有充分考虑到全国各省份之间和省份内不同区域的土地资源的差异，这对一些耕地资源相对较少的区域来说很难发挥有效的作用。”[7]在保持全国80%基本农田比例不变的前提下，可以通过省际之间的交流，合理的协调土地资源，加强对土地的合理规划，促进不同省份之间的合理分工，对于耕地资源相对较少和不易开发的地区，可以出钱出技术，让耕地资源有剩余和相对容易开发的地区开发耕地。就拿江苏省来说，苏北地区耕地资源丰富，在完成该地区80%的基本农田比例的同时，会有剩余的耕地也符合基本农田标准，但没有划入基本农田区进行保护，会导致很多耕地资源浪费，得不到真正的保护。但苏南地区土地资源有限，为了发展经济，使得大量的耕地资源被占用，这样很难完成该区域内的基本农田比例，对此，苏南地区可以出钱出技术，在苏北地区开发耕地完成其基本农田比例。通过省内调节和不同省份之间的协调，逐步达到全国和区域间的调节与平衡，在促进不同省份和省内不同区域内经济发展的同时，也要保证80%的全国基本农田比例，实现资源共享。

　　1.建立科学的耕地数量质量评价和考核标准

　　耕地总量动态平衡要求应该是数量上的平衡和质量上的平衡，在占用耕地时要考虑协调好数量和质量的关系，应该建立科学的耕地质量评价标准，对于在耕地资源相对较少的地区，耕地数量的减少会导致粮食产量减少，但可以通过保护优质耕地，提高优质耕地的土壤肥力，弥补因耕地数量减少而造成的损失。西北部的生态环境相对较脆弱，不可以盲目的开发耕地后备资源，应该对耕地质量进行科学的评价和考核，这样会减少对生态环境的破坏。

　　2.耕地总量动态平衡制度应充分考虑区域差异性

　　每个地域都有着自己的特点，每个地区都应该利用自己的优势。和基本农田的划分有很多相似之处，可以借鉴完善基本农田划分比例的做法。“根据各省对耕地需求的情况而定，在不同区域间实行耕地保护指标调剂机制，在全国范围内实现耕地总量动态平衡。”[8]通过采用不同区域间的耕地经济互补方式，由耕地少的区域向耕地数量多的区域支付耕地使用金，这样可以鼓励耕地多的地区加大耕地开垦力度，有效避免自然条件相对恶劣的地区为实现耕地动态平衡而随意开垦耕地。在不同区域间实行耕地保护指标调剂机制，在全国范围内实现耕地总量动态平衡。

　　3.占补平衡重量也重质

　　占补平衡制度不仅对补偿的耕地有数量上的要求，也对质量上有要求。补偿的耕地只对数量上有具体的要求，而对于耕地质量的要求没有具体规范，会使人们随意的补充耕地。“不论耕地质量的好坏，只要是耕地，就用来填补占用的耕地，这样会使耕地质量水平越来越低。”[9]严重危害到耕地质量，直接导致保留耕地的质量下降，会使80%的基本农田比例严重缩水，更不能保障18亿亩的耕地红线。在耕地占补平衡的理念下，规范补充耕地的质量要求，对耕地的质量做出一个统一的标准，有了标准后，可以按照该标准补充耕地，从质量和数量上真正实现耕地总量动态平衡。

　　预防为主、防止耕地污染原则与每一个耕地保护法律制度都有联系，严格遵守该原则，首先我们要加强对已经受到污染和破坏的耕地进行治理，做到这一点，要加大对耕地治理的资金投入，这样可以鼓励人们对耕地治理的积极性。“还可以通过对受到污染的耕地实施有机肥来促使土壤肥力的恢复，另外要完善耕地治理的相关法律制度，使人们在治理耕地的时候做到有法可依。”[10]通过对受到污染和破坏的耕地的治理，可以增加耕地的面积，尤其是基本农田的数量，从而更好地保护耕地。

　　其次，在耕地受到污染破坏之前进行预防，可以有效的避免耕地遭到污染和破坏。目前我国耕地保护要严守18亿亩的耕地红线，为了保住18亿亩的耕地红线，更好地保护耕地的数量和质量，我们一定要遵循预防为主的原则。预防为主，要求我们在经济发展和保护耕地发生冲突时，我们要优先保护耕地。在保护耕地的过程中，一定要对耕地的质量进行保护，更好的保护优质耕地，确保基本农田的比例。要做到这一点就必须对优质耕地进行轮作的种植方式，加强对农药、化肥使用的管理，合理使用农药化肥，在耕种之前解决耕地污染问题，同时加强对耕地预防效果的宣传，提高人们耕地预防的意识。

　　耕地对我国社会经济发展非常重要，而我国耕地的现状是人均耕地数量少，耕地质量差，耕地资源分布不均，耕地的现实情况决定了我国必须实行最严格的耕地保护法律制度。目前已经颁布了很多与耕地保护相关的法律制度，如土地用途管制制度，基本农田保护制度，耕地总量动态平衡制度，但这些制度还不是很完善，以及缺乏与耕地污染防治相关的法律制度，通过借鉴英美两国的做法，完善我国耕地保护法律制度。这样既可以从理论上使耕地保护法律制度想完善，也更利于耕地保护法律制度在现实中的应用。

　　[1]中华人民共和国国家标准（GB/T21010-2007）：土地利用现状分类:第1版[M].北京:中国标准出版社,2007:1.

　　[2]中华人民共和国国土资源部.2016中国国土资源公报[DB]http://data.mlr.gov.cn/gtzygb/201704/P020170428532821702501.pdf2017-5-16.

　　[3]赵丽莉.论我国保护耕地资源的法律制度[D].重庆大学硕士论文,2009:19.

　　[4]周珂.环境与资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社,2011:260.

　　[5]刘敏,张雪霞,秦强.我国耕地法律制度研究[J].国土资源导刊,2007,6:70-72.

　　[6]唐健.我国耕地保护制度与政策研究[M].北京:中国社会科学出版社,2006:184.

　　[7]肖顺武.论耕地保护法律制度之完善[J].西南政法大学学报,2006,4:59-64.

　　[8]刘健云.耕地资源保护法律制度研究[D].西北农林科技大学,2014:15-16.

　　[9]官瑞祥.浅析我国耕地资源保护制度[D].山东大学硕士论文,2008:34.

　　[10]中华人民共和国中央人民XX.xxxx关于印发土壤污染防治行动计划的通知[DB].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm2017-5-25.