中国石油战略储备刍议

　　内容摘要：通过对石油战略储备作用、意义和特性的探讨以及对美日德法战略石油储备制度的比较，揭示了我国与国际石油储备大国的差距。通过对我国石油供应前景的剖析，认为中国石油战略储备势在必行，应该实行实物储备与资源产地储备相结合、官民结合、东中西地区合理布局，沿海和内地相结合的石油储备战略，并将这一战略纳入法制轨道，立法保障储备实施；建立储备目标体系，确定适当储备规模；两条腿走路，国家企业共储；多方筹集储备经费，灵活布局储备基地的对策。深刻揭示出石油战略储备是应对突发石油危机，平抑油价，稳定市场和国民经济可持续发展的可靠保障。

　　关键词：石油战略储备；储备目标体系；立法保障；现状分析；对策

　　石油是一种非常重要的战略资源，它不仅关系国家的经济安全，也关系着军事、政治安全。自1993年我国成为石油净进口国后，石油进口数量逐年增加。2001年我国进口原油6500万吨，2005年突破了一亿吨，对外石油依存日趋严峻，成为仅次于X的世界第二大石油消费国。根据理论分析，当一个国家石油进口超过5000万吨时，国际市场油价变化就会影响该国的国民经济运行；当进口量超过1亿吨后，就必须考虑采取外交、经济、军事措施以保证石油供应安全。而从国际上的普遍经验来看，石油储备已成为稳定石油供求关系的重要环节，发达国家在经历了几次石油危机后，普遍重视和建立了本国的战略石油储备体系。但在世界主要石油进口大国中，中国是唯一尚未建立健全战略石油储备的国家。目前，又存在着X对伊朗动武的可能性，中东战争的阴影在不断提醒我们，作为保障石油安全的主要措施之一，加快建立我国的战略石油储备体系，既是未雨绸缪，也是当务之急。

　　所谓战略石油储备，是应对短期石油供应冲击，应对大规模减少或中断时的有效途径之一。它本身服务于国家能源安全，以保障原油的不间断供给为目的，同时具有平抑国内油价异常波动的功能。对石油进口国而言，战略储备是对付石油供应短缺而设置的头道防线，但其真正的作用不在于弥补损失掉的进口量，而在于节制油价的上涨。

　　石油不仅是工业的血液，也是整个国民经济的血液，任何一个国家要从事现代化建设都在不同程度上利用石油资源。在当今时代，要进行现代化建设，离开石油资源是不可想象的。我国也是一样，随着经济建设的发展、生产建设规模的扩大和人民生活质量的提高，消耗石油量也随之迅速增加。1990年我国人均消费石油为100公斤，而2003年人均消费石油200公斤多一点，预计到2020年人均消费将达300公斤以上。为了实现全面建设小康社会的宏伟目标和在本世纪中叶达到世界中等发达国家水平，保证石油的持续供应是至关重要的一个因素，而建设石油战略储备则可以提供保障。

　　当今世界尽管和平与发展仍是时代潮流和主流，但国际局势也存在着不可忽视的复杂因素。为了防患于未然，在突发事件发生时立于不败之地，加强国防建设对于保障国家安全和现代化建设的顺利进行，都具有重要的现实意义和深远的历史意义。而在加强国防建设的过程中，保持石油资源的持续供应是极为重要的一环。要做到这一点，建设石油战略储备就显得十分必要。

　　自20世纪80年代以来，经济全球化进程大大加快，国际石油市场状况的变化给各国经济带来或多或少的影响。减少因价格上扬或供应不足给国家经济带来的负面影响，通过建设石油战略储备可以在这方面发挥作用。由于国际经济体系中不同国家经济发展状况的相互依赖性，一个国家战略储备的受益人包括了所有石油消费国。从这个角度看，战略储备也是扩大在能源和其它经济领域从事多国合作的方法之一。国际能源机构之所以建议其成员国建立起维持各自消费90天的战略储备量，就是期望通过一个多国储备网络，共同维护国际石油消费国在国际油价波动中的利益。

　　战略石油储备还可以给调整经济增长方式，特别是能源消费方式争取时间。同时，可以起到一种威慑作用，使人为的供应冲击不至于发生或频繁发生。在石油生产出口国集团欧佩克交替实行“减产保价”和“增产抑价”的政策时，战略储备能够使进口国的经济和政治稳定，不至于受到以政治或经济动机为出发点的人为石油供应冲击的影响。

　　我们不妨对美日德法等世界能源组织主要国家进行分析，从中借鉴成熟的石油储备经验。

　　世界能源组织主要国家有着成熟的石油储备经验。从美、日、德、法四国的战略储备制度比较中发现：四国都在1973年石油危机之后开始对战略石油储备立法，X是《能源政策与保护法》、日本是《石油储备法》、德国是《石油及石油制品储备法》、法国则是《关于工业石油储备库存结构的第58—1106号法》。四国对于储备目标和规模也在法律中有明确规定。在XX储备方面，美、日、德的储备量分别是10亿桶、3．15亿桶、5350万桶。加上民间储备，美、日、德、法的石油储备量分别相当于其158天、169天、117天和96天的石油消费。

　　四国的储备体制各有不同。X实行自由市场型，石油储备主体是XX战略储备，对于民间储备，虽然有一些优惠政策和存放服务，但没有任何资金支持，也不进行管理。日本是XX导向，储备主要由XX进行，但也严格规定每一个石油商都有一定储备额度，没有完成的要被罚款。而德国是“联盟储备”机制，官民联盟储备量、XX储备、民间储备比率为57：17：26。法国民间储备、XX储备的比率为75：25。

　　一国的石油储备水平一般是根据本国的国情、资源状况、安全需要及社会对石油的需求来确定的，以假定石油供给突然中断后，其石油储备量所能保证国内对石油及其产品正常需求量的供应时间来衡量。

　　目前日本已在沿海地区建立了10个永久性国家石油储备基地，总容量4000万千升。并租用了临时性的21个民间储备设施进行储备，共储备石油1700万千升。国家石油储备的是原油，相当于日本85～90天的石油消费量。日本民间石油储备量相当于70天的石油消费量，包括原油、中间产品和成品油。

　　X石油储备有两种方式，一是战略石油储备，即由能源部负责购买并储备原油，二是石油产地的储备，在阿拉斯加北坡划出大片含油土地储备起来，只探不采，以备急需。X的战略石油储备基地设在墨西哥湾沿岸的盐丘中。该地区有500多个地下岩盐洞穴(大盐丘)用于储油，且靠近油港并拥有炼油中心、油库及输油管线设施。

　　日本的国家石油储备管理体制大体是：由日本经济产业省制定国家石油储备政策；日本石油公团负责投资及项目计划，对储备基地进行组织管理；国家石油储备基地公司进行基地建设及运行管理。为解决石油储备需要的巨额资金，日本XX自1978年开征石油税，并设立石油专用账户，其油品进口税的70%用于国家石油储备。国家石油储备每年约需30亿～40亿美元，其中约有1亿美元用于援助民间石油储备。购买储备原油及储备设施建设的资金均由XX提供低息贷款。日本XX还编制了国家石油储备特别预算，作为战略石油储备和液化石油气储备的专项资金使用。

　　由日本XX出资设立的日本石油公团，具体承担国家战略石油储备和支援民间企业开展石油储备的任务。其中，大部分资金用于购买国家储备石油以及用于促进石油开发和石油开发技术的研究，还有部分资金用于支持和援助国内企业储备石油和液化石油气。

　　X战略石油储备的动用必须由总统签字。储备目标、预算等均需总统提出，由国会批准。国会批准动用财政资金，设专门账户建立石油储备。

　　石油储备的日常管理由能源部专设的化石能源办公室负责。该办公室的首要任务是保证按总统指示，迅速将储备油抛售出去，在X有相对固定的承包商。X能源部(DOE)负责管理战略储备石油。能源部的工作重点之一也是在2025年前保证石油储备的易得性，一旦有事，可迅速做出反应。能源部还负责定期审查储备情况，并就相关问题直接向总统提出意见建议；有权进行必要的更换，包括将品质不合适的原油置换成高质量原油；也可以临时性借调有限数量的原油帮助石油公司解决因运输等造成的暂时困难。原油从储备基地输出的最大能力为每天60万吨，可以保证在总统下动用令之后的15天内把原油送到指定地点。

　　随着中国经济的迅猛发展，我国石油供应前景严峻，远远不能满足国民经济发展需求，导致石油进口量迅猛增加。中国没有战略性石油储备的现状，与中国作为石油消费大国的地位极不相符。所以，必需考虑建立战略石油储备作为保障石油供应的重要手段，并将其列为国家整个能源安全战略中的一个重要组成部分。

　　中国是世界第五大石油生产国。我国原油需求量逐年上升，油价的不断攀升已对我国能源安全和经济发展构成严重的威胁。1999年我国原油产量为1.602亿吨，2000年为1.6亿吨，2001年为1.64亿吨，2002年达1.68亿吨。在过去的十几年里，原油产出年均增长率仅为1.8%；与此同时，伴随我国经济的连年稳定增长，石油消费平均增长速度达到4.9%。我国近年来是世界石油消费增长最快的国家。我国从1993年开始使用进口原油，当年进口量为905万吨。近年进口更呈明显增长态势。1999年4381万吨，增长384%；2000年7900万吨，同比增长80%，超过一半是从海湾地区进口的。2001年中国石油进口量为6500万吨，2003年的石油消耗量达到2.5亿吨，其中进口量为9112万吨，2004年我国进口原油1.23亿吨，比上年增长34.8%。由于国际原油价格屡创新高，平均每吨进口价格比2003年上涨58.9美元，全年共多支付外汇70.68亿美元。此外，我国原油自给率也在不断下降。目前，我国石油进口依存度已接近50%，早已跨越国际警戒线。预计2020年前后，我国石油进口量有可能超过3亿吨，成为世界第一大油品进口国。届时，我石油进口依存度将高达60%，中国越来越依赖于进口原油的供应。可以说，如果在今后的10-15年内没有重大发现和重大技术突破，我国原油将严重供不应求。到2015年，我国将有一半原油需有进口。可令人担忧的是，中国至今还没有一个完备的石油战略储备制度，目前，由于尚没有战略性储备库存，中国石油系统内部原油的综合储备天数仅为21.6天，中国石化企业的石油库存量只能维持7天，远远低于美、日两国100多天的库存水平。

　　多年来，我国石油工业在“稳定东部、发展西部”的方针指引下，得到了长足的发展。大庆、胜利、辽河成为中国最大的三个油田，此外还有大港、中原、江汉等油田。经过多年的开采，这些油田要么进入了开发的中后期，要么已经接近枯竭。虽然采用了新技术，但要保持长期稳定高产已十分困难。

　　90年代起，中国大西北的五大盆地成为中国石油工业的战略接替区。这五大盆地是内蒙古的鄂尔多斯、青海的柴达木、新疆的准葛尔、塔里木和吐（鲁番）—哈（密）。估计中国油气资源一半的蕴藏在这里。预计2010年，新疆可年产5000万吨原油，成为中国最大的油气生产基地。四川、陕西也不断发现颇具规模的油气田。西藏也发现油气显示。

　　但中国西北地区气候恶劣，地质情况复杂，生态环境脆弱。打井费用昂贵，有时投资上亿元人民币得到的只是一个“干窟窿”，而且交通、电讯等基础设施落后。油气开发需要更多的技术和资金投入，油气资源多在大西北，而中国能源消耗大户在大东南，庞大数量的石油和液化天然气使铁路运输不堪负重。用管道运输，不论管道修建，还是建成后的运管，都成本不菲。对珠江三角洲的用户来说，用东南亚的油气更划算。

　　我国海洋石油2005年共计实现油气当量4000万方，在“十一五”期间将实现油气当量1亿吨的目标，成为我国石油界的一个亮点。但就全国石油形势而言，仍然有很大的缺口。

　　另一个严峻的现实是，中国石油接替资源量和后备可采储量日趋紧张。根据2002年中国油气资源评估报告，中国的石油资源量应大于1021亿吨，天然气资源量为38万亿立方米。但陆上石油平均探明程度仅为28%，天然气平均探明程度只有6%，远低于世界平均探明率，中西部地区探明率更低。

　　石油安全问题不解决，将会制约中国经济的高速发展。目前中国人均GDP仅1000美元，刚进入中等偏下收入国家行列，还需50年中国才能基本实现现代化。没有足够的能源保障，现代化只能成为一句空话。尽快建立我国石油战略储备，可确保石油供应安全和在国际问题上的主动权，使中国的能源优质化进程和能源供应能够得到长期保障，同时大幅度提高中国能源产业的经济效益和经济竞争力。

　　1.供应的持续性

　　为了保障国民经济持续健康地运行，在出现突发情况时期，石油战略储备必须做到石油的持续供应。为此，对储备的量要进行科学的设计。2003年我国消费石油2.61亿吨，平均每个月约需2100万吨。据估计，2020年可能增加到每月消耗量3500万吨以上。目前X、日本、德国等石油战略储备约为4～5个月的用油量。国际能源规划署建议成员国石油储备标准为90天的用油量。如果我国储备石油量也参照这个标准，则近期需要储备6300万吨石油，2020年则应储备l.05亿吨。储存这样多的石油，按目前油价可能要花费200亿到350亿美元。从我国目前外汇支付能力来看是可以承受的，从国际石油市场供需状况来看也是可以的。

　　2.使用的便捷性

　　储备石油是为了应对突发事件，所以当出现突发事件时，能迅速及时地把战略储备的石油输送到需要石油的地方，这一点非常重要。如果不能迅速及时地使需要石油的地方获得足够的石油，那就可能造成不良的甚至是严重的后果。所以，战略石油储备一定要考虑使用的便捷性，也就是说，既要方便，又要及时。

　　3.储备的安全性

　　建立石油战略储备的主要目的任务是为了保证国家安全和经济建设持续运行，所以储备本身是否安全至关重要。这里一是储备地点的选择，二是储备方式的选择，三是对储备石油的安全管理。这三点需要加以统筹考虑，做到万无一失，确保储备安全。

　　1.实行实物储备与资源产地储备相结合

　　石油战略储备有两种储备方式，一是实物储备，即以原油或成品油的实物形态加以储备，这是目前众多国家所采取的储备方式。另一种形式是资源产地储备，即将探明的可以开发利用的石油资源暂不开采出来而保存在地下加以储备，这种方式在X已在采用。X阿拉斯加地区一些油田已经探明，但没有开发，放在地下作为战略储备之用。

　　在我国，资源产地储备可以考虑采用两种方式，一是将某个已经探明的油田或某几个油田的几个区块已探明的石油资源暂不开发利用，而保存在地下作为战略储备之用。另一种资源产地储备方式就是对已探明的油田进行适度开发，不要强化开采，趁目前国际石油市场石油供应比较充足，而我国又有相当的外汇储备之机，多购买一些国外石油资源，而把国内油田的油气资源省下来作为战略储备。这既利于油田企业的可持续发展，也为子孙后代留下更多的资源，为后代人的发展创造有利条件，这也正是当年提出可持续发展这一概念的初衷。这一点，我国应该多学习借鉴资源贫乏的日本的战略储备经验。

　　2.实行官民结合

　　官民结合是指动员国家和企业两方面力量来建设石油战略储备。实行官民结合是有效动员社会资金，在较短时间内完成石油战略储备建设任务的一条行之有效的方法与途径。建设石油战略储备，保证国家经济社会整体正常运行以及国防安全，国家当然要负主要责任，这是责无旁贷的事。但是有很多企业需要消耗大量的石油，为了在出现突发事件时用油量大的企业能各自及时有油供应，而不致停产，一些耗油量大的大企业自身进行一些适当储备是十分必要的，就国家给与企业更多的优惠政策和导向，这既有利于企业自身，也可以为国家分忧，减轻国家的压力。我国不仅大力发展官方石油战略储备，而且也在积极探索石油战略储备多元化发展道路，鼓励藏油于民。比如，中国海洋石油提出了建设国际一流能源公司，“做强做大”，到2008年实现原油产量5000万方的目标，这仅仅靠国内自营油田的储量和产量是不够的，中海油采取了“两条腿”走路的方式，尝试了海外并购的方式，而且并购取得了成功，扩大了中海油在世界石油界的自身影响力和竞争力，为中海油的产量和储备作了重要补充。

　　3.东中西地区合理布局，沿海和内地相结合

　　我国初步选定浙江镇海、浙江岱山、山东青岛、辽宁大连等地建设第一批石油战略储备基地。沿海地区经济发达，油的进出运输比较方便，在沿海地区适当建设石油储备仓库是对的；但是内地也耗用石油，而且从安全角度讲，石油储备点都设置在沿海地区是不可取的。应该在石油战略储备地区布局上实行东部、中部、西部地区兼顾，沿海和内地相结合。

　　我国应该建立由中央XX直接投资、拥有和控制，作为应付由于突发事件造成进口石油供应大量减少甚至中断的应急和威慑手段。与此同时，以法律形式规定并以优惠政策鼓励石油相关企业在正常的周转库存外，建立和增加相应的商业储备，作为战略性石油储备的重要补充。对于石油战略储备，必须整体规划，分区实施。并迅速建立全社会石油库存统计体系，出台一系列法规及配套设施，尤其是准备石油储备法草案，以确保战略石油储备在动用时能发挥出预想的效果。

　　对于石油供应安全和建立储备问题，目前许多国家均制定了相应的法律法规和政策措施，并根据情况变化作出调整。例如：除加拿大之外的所有IEA成员国，均已制定涉及应急石油储备的国家法律或XX条例，即使加拿大也有应急石油配给方面的法律。根据国外的经验，我国也要尽快研究、制定涉及能源安全和发展战略的法律法规。包括能源结构的优化、节约能源和提高能源利用效率、能源的替代、建立石油储备、环境保护、加强国际合作和紧急情况下的能源配给等。

　　国家应制定油气资源战略储备管理法律法规，明确以下几项内容：建立石油战略储备建设专项资金；设立专门机构，具体进行战略储备管理工作；确定储备种类和指标、经济政策和动用规则；安排储备专项预算和年度储备计划；制定收储、动用储备的方案；规定所有石油经营者必须承担石油战略储备义务等。

　　“十五”期间，国家发展和改革委员会成立了石油储备办公室，它的主要工作是负责国家战略石油储备基地的建立。目前，我国开始组建国家石油储备中心，由中石化、中石油和中海油三大巨头负责，并负责四大战略石油储备基地的建设。对于亟需的法律保障，据可靠消息，《国家石油储备管理条例》已经进入xxxx的立法计划，有望尽快出台。

　　“第八届科博会中国能源战略高层论坛”上提出，我国石油发展战略的目标是：到2020年，在保障石油安全的前提下，力争以石油供应翻一番来满足国民经济翻两番的要求。“十一五”规划也将“逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系，完善石油市场体系”作为中国能源战略目标之一，建立形式多样、配置合理的石油战略储备制度，以适应不同层次的安全需要，争取在2010年完成相当40天需求量的战略储备。在2015年完成相当55天需求量的储备。并建立油田储备和产能储备制度。建立安全预警应对机制，建议按5级（即石油短缺达到进口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相应的预警应对方案。将加强石油安全对策的重点，集中到减轻石油价格波动对经济影响的方面上来，重视石油期货市场的作用，将市场作为获得石油产品的主要手段，发展国内石油期货市场。

　　按照我国原油进口的依赖程度，专家预测，采取90天进口原油的储备量比较理想。如果达到90天的净进口量，储备总量大概在3500万吨左右。在这一总框架下，可考虑采取2:1比例，国家承担60天储备，民间承担30天储备。而要完成上述这样一个安全储备量，大约需要建15个500万吨的石油战略储备库。按照我国目前的国情国力、经济布局和国际环境，2005年我国原油储备目标达到30天净进口量；2010年以后逐步达到60天净进口量。

　　按照IEA的分类，目前世界上大致有公司储备、XX储备和中介组织储备三种储备体系，每个国家又有不同的组合。中介储备机构实际上是承担XX赋予职责的非营利公司。我国石油储备宜采用国家石油储备和企业储备并举的模式。国家石油储备是中央XX直接投资、拥有和控制的石油后备资源，以封存为主，不轻易动用，其作用是维护国家能源和经济安全，不以营利为目的。企业储备是指石油生产、加工和流通企业根据国家有关法律法规的规定，履行法定义务的储备量，即保有的最低库存量，是一种属于国家石油储备体系之下的商业储备。企业储备的作用首先是在突发性事件发生初期起到缓冲作用，保证各企业的原油供应；其次是在国际石油市场剧烈动荡时，起平抑作用，保证企业的整体效益；再次是在正常情况下起到“蓄水池”的调节作用，保证各企业生产平稳。第四，我国不仅大力发展官方石油战略储备，而且也在积极探索石油战略储备多元化发展道路，鼓励藏油于民。从发达国家的经验看，大多是国家战略储备与民间储备并举。如日本的国家石油储备中，民间企业储备占50%。而德国则实行XX、储备联盟及民间企业共同储备的体制。民间储备一方面可作为国家战略储备的补充，另一方面也降低了国家用于石油储备的成本。所以，除了国家战略储备外，发动民间储备也是提升中国石油储备能力的一条捷径。张家口联合石油化工有限公司（简称联合石化）已获准在当地扩建一个10万立方米的仓储油库。另据报道，上海目前很多石油民企都在打造储备油库，如上海一石油公司老板在南通投资了一座一万多立方米的巨型油库。这标志着中国在架构未来石油战略储备中民企将成为一个重要力量。

　　国家储备应由中央财政直接投资完成，国家石油储备基地实行公司制管理，日常管理费用纳入中央财政预算。根据发达国家的经验，石油储备的费用最终由消费者负担。企业储备费用则由企业承担，国家给予适当的政策优惠，采用部分资助、贴息以及贷款等方式，尽量减轻企业的负担。

　　石油储备的布局应与我国境内油气资源产区分布和经济布局相适应，与石化工业布局相协调。我国原油产地主要分布在北方，产量占全国原油总产量的93.8%。其中东北地区的大庆、吉林和辽河油田产量在7000万吨左右，华北地区的胜利、大港、华北、中原等油田的产量在4000万吨左右；渤海海域产量在1000万吨左右，西北地区油气产量在3300万吨左右。而在石油消费量上，华东以及华南地区的消费量接近全国消费量的60%，是主要消费市场，其中环渤海地区的北京、天津、河北、山东和辽宁五省，2000年成品油消费占全国的21.4%。我国进口原油的主要消费地区也集中在东南沿海和环渤海地区。位居前五位的是广东省、浙江省、上海市、山东省和辽宁省。我国油气供需结构表明，沿海经济发达地区，特别是华东和华南地区，石油消耗量大，对进口石油依赖性强，是最容易受到国外石油供应变动影响的地区。因此，我国原油储备基地应首先选择在我国华东、华南等主要依靠进口石油的地区建立，即在广东、上海、浙江和江苏等石油加工基地附近布局，采用地面油罐、地下洞穴等灵活方式因地制宜地储备原油中国石油储备基地总共规划了三期，其储量安排大致是：第一期1000万至1200万吨；第二期2800万吨；第三期2800万吨。首批被选定的国家战略石油储备基地有四个：镇海(浙江省宁波市)、岱山(浙江省舟山市)、黄岛(山东省青岛市)、大连(辽宁省大连市)。对此，国家总投资将超过1000亿元，其中包括油库等硬件设施以及储备油投入，准备用15年时间分三个“五年计划”完成。目前国家已经基本确定将新疆﹑陕甘宁﹑川渝﹑青海四大油气区作为中国的四大战略储备田。国家将有计划地将某些勘探好或开发好的油田(天然气田)封存或减量开采，作为战略储备资源势在必行。

　　我国战略石油储备体系组建工作已经取得了一定的成果。国家石油战略储备基地正全面展开建设，镇海基地将建设52座储罐，目前建成的16座位于东线，52座储罐预计今年底全部完成，届时可以储备520万立方米石油，形成储备原油14天的能力。预计到2008年，战略石油储备至少能达到35天以上。其他三个基地舟山、大连、黄岛三地的基地也已经进入基础建设阶段，从2006年开始四大基地将陆续竣工。此外，其他地区也在积极进行战略石油储备的工作。广东今年计划动工建立一个1000万立方米原油储备和200万立方米成品油储备项目，目前该项目初步选址湛江、茂名、惠州，总投资50亿元，计划2010年前建成，将和国家的战略石油储备计划步调一致。

　　目前我国的石油储备能力远远不能适应石油企业和国家应付突发事件的需要，因此应该借鉴美、日等国的石油储备经验，有计划地建立我国的石油储备制度，分步建立和完善符合我国特点的石油储备体系。

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