环境侵权行政救济法律

　　位于三亚市著名的大东海国家旅游风景度假区鲁能集团所属的山海天酒店开业不久后，为了提升酒店的档次，竟然在国家珊瑚礁保护区里凿出了一个约8000平米的人工海水泳场出于招揽客人的需要，逢年过节，酒店就拉来大量沙土，沿着海水泳场填海造滩。由于沙土极易被海水带走，造成附近海水呈浑浊黄色。而带走的泥沙又淹没珊瑚，导致珊瑚成片死亡。中国海洋报曾做过报道但鲁能集团依然不予改正，鲁能山海天酒店和酒店的观海花园餐厅还明目张胆地向大东海排放污水。在花园餐厅前方约100米的海域中，酒店和餐厅违规私建的污水管在众目睽睽之下伸出水面，直径超过2米污水口周边的海水呈乳白色，珊瑚礁已全部死亡。09年9月，一辆推土机开上野生猕猴保护区山头，推倒大片林木，惊怖猕猴，造成一片狼藉。而后传出山海天酒店要在此扩建的消息。为此，一些居民和环保人士随即向XX部门和媒体投诉，强烈反对下才阻止了这种行为。

　　行政救济是指行政相对人认为行政机关的行政行为造成自己合法权益的损害，请求行政主体审查，有权的行政主体依照法定程序审查后对违法或不当的行政行为给予补救的法律制度。行政救济制度作为司法救济制度的补偿，其有司法救济制度所不具有的时间短解、决问题迅速的特点，尤其是现阶段生态环境的破坏严重，如不及时解决将会造成更大的破坏。当前我国的环境行政法律救济方式有行政复议和环境行政调解、环境行政裁决救济制度。

　　生态环境，就是指由生物群落及非生物自然因素组成的各种生态系统所构成的统一的整体，它以生物为中心，却与人类的生存与发展密切相关。随着海南国际旅游岛建设成为国家战略，旅游设施迅猛发展，环境压力不断加大。旅游业发展和城镇化建设速度加快，污染排放及垃圾处理问题越来越突出。沿海防护林面临威胁。目前，海南的用材林面积缩小，森林质量下降，生态防护功能明显弱化，森林资源面临的形势依然非常严峻。我国总体的生态环境大面积破坏和退化，有15%-20%的动植物种类受到威胁，不少珍贵动植物的数量和分布区明显减少，水域的某些珍贵水生物种和敏感物种逐步减少以至消失，某些栽培植物遗传资源也同样面临着严重威胁。由于历代植被屡遭破坏，森林涵养水分的功能降低，降雨量虽大，蓄水率却小。西部由于降雨量偏少，日照偏多，加上植被破坏严重，西部的蒸发量不仅大于蓄水量，而且大于降水量，西部土地的沙漠化已经发生并延续多年。海南岛的森林植被如果继续遭受破坏，蒸发量大于蓄水量甚至降水量的危机，必然会由西向东移动，海南岛将陷人重大的生态危机中

　　我国目前还欠缺有关环境救济方面的专门立法，其法律依据主要是民法、环境基本法以及若干环境专门法律。现阶段我国的环境纠纷行政解决方式，可以申请行政机关进行调解、裁决、仲裁，还可以申请行政复议、向行政机关申请国家赔偿和提起民事或行政诉讼等。纵观我国近几年环境保护的发展与重视，随着人民生活水平的提高，环境保护意识也越来越强烈，作为我国环境的主管部门环保局对环境保护管理关系到我国的可持续性发展。环境生态行政救济法律制度的基础,是受侵害公民的救济请求权和国家责任。公民的救济请求权首先是一种宪法基本权利,对受到侵害的公民提供法律救济是国家机关的宪法义务。因而,行政救济法制的发展,是国家民主化程度的重要标志。立法的目的是为了通过法律规范的设定,对社会资源进行分配,从而建立一种动态的利益平衡机制。从救济规则的制定技术看,由于相关规定的文本语言较为原则,因此造成实际操作性不强,对行政主体难以形成有力的制约。已经建立的解决机制在制度设计时没有把实现公正作为基础,受害人在寻求救济中仍然困难,纠纷解决机构欠缺独立性和权威性。

　　现行的环境侵权行政救济制度，是以适应政治需求而非法治需求为价值取向而设置的，缺乏公正性。行政复议法的规定，县级以上人民XX及其环境行政主管部门到xxxx及其环境行政主管部门均为主题，既是国家环境与资源的管理机关、执法机关，又是下级环境行政机关的执法监督机关。在环境行政执法实践中，环境行政机关的很多环境行政行为，本身就是根据上级行政机关的指示、布置或要求而进行的，原行政机关的行政决定实际上就已经体现了复议机关的意志。如果上级机关再做为行政复议机关就对自己的行为进行复议，产生了职权划分上的混乱。

　　《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民XX工作部门的具体行政行为不服，由申请人选择，可以向该部门的本级人民XX申请行政复议，也可以向上一级行政主管部门申请行政复议。鉴于环境管理活动的专业性和技术性要求，上级部门进行行政复议行政行为的决定性行为会受到部门保护主义的影响；若由本级XX作为复议机关，虽然解决了异地复议的问题，随之而来的又是业务生疏、专业性差和地方保护主义的弊端。在环境侵权行政复议制度中，复议机构只是具体地承办案件和拟定复议决定，环境侵权行政复议机构在解决环境侵权纠纷的机制和权限上的不独立使得复议实践。

　　申请环境侵权行政救济的主体资格，行政复议法和行政诉讼法的规定都赋予公民、法人或其他组织对具体行政行为不服的救济资格。忽视了公共利益的存在，将公共利益推到了司法救济缺失的深渊，环境权益所指向的对象大多为公共物品，这种理论的弊端就更加明显。实践中由于重大的公共环境污染和破坏而造成的环境侵权案件，并没有引发由受害方提起环境侵权行政诉讼和环境侵权民事诉讼，这反映出我国目前在环境侵权行政救济主体资格方面存在的问题。

　　抽象行政行为是源头，它的违法和不当将导致大量违法具体行政行为的发生。行政复议法将部分抽象行政行为纳入了复议审查范围，行政复议法所确立的审查程序属于个案审查，行政复议就其性质来讲，是行政机关内部的层级监督，但这种监督是因为相对方的申请而启动的，因而不同于具有隶属关系的上下级行政机关之间的内部监督。在我国环境侵权行政诉讼的司法实践中，因法院受案范围限制，导致了环境行政行为的监督不力，对行政相对方的合法的环境权益救济乏力，其中原本纠纷本源属于“抽象环境行政行为，未纳入受案范围”，常常是造成一些具体环境行政行为侵权损害无法获得有效救济的法定理由。环境行政机关制定的规范性文件在实践中存在的问题，甚至成为部门本位主义及地方保护主义温床。

　　目前我国的环境侵权行政复议确立的是以书面审查方式为原则，以调查情况、听取意见的非书面审查方式为补充。以书面审查为主的复议审查方式在实现公正价值目标上存在下列弊端。缺少各方当事人“面对面”的调查、核实和质证，仅通过查阅卷宗来判断具体环境行政行为的合法性、合理性，难以保证判决的准确性。程序上忽视当事人的参与权，导致复议结果可信赖程度降低。从纠纷解决的角度来看，上书面审查方式有利于提高行政办事效率，但书面审查方式缺乏公开性，相对方对复议决定不信服。我国环境行政复议司法化程度低，缺乏当事人的充分参与，在实践中经常出现复议人员与被申请人串通一气共同对付申请人的情形。

　　我国《行政诉讼法》第二十五条及其司法解释第二十二条的规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”复议机关行政诉讼的被告只有两种情形，一是改变原具体行政行为，二是对复议申请逾期不予答复，这就导致了一些复议机关不经过认真审查就草率地作出维持的决定，对于受理的复议案件不愿进行改变，防止成为行政诉讼的被告，这种行为严重违背了环境侵权行政复议制度设立的初衷。环境行政复议制度的设立是为了防止和纠正违法或不当具体环境行政行为，不能对行政机关的行为进行有效监督行政机关依法行政，保护行政相对方的合法环境权益。环境侵权行政复议制度以解决环境行政争议为目的，它是相对方在认为环境行政主体的环境行政行为侵犯其合法环境权益时寻求救济的一种途径和手段；对环境行政主体来说，它是行政系统内部上级对下级的违法或不当环境行政行为进行纠正和监督的机制。

　　按照依法行政原则的要求，司法审查监督是建设现代化法治国家和XX的必然要求，任何行政行为均应接受司法审查，走司法最终救济的道路。坚持法律至上、法律的权威至高无上，是现代法治国家的要求，环境行政复议中关于自然资源权属的行政复议也不例外。大量实践证明，绝对权力会导致绝对腐败，权力不受监督和制约将必然导致被滥用，加强对行xxx的有效制约和控制已经成为世界各国普遍发展的趋势。因此，彻底贯彻司法最终救济的原则，坚持司法救济的终局性。建立对环境行政主体的各种环境行政行为的司法审查制度，才能更好地保护公民、法人和其他组织的环境权益。

　　行政裁判所制度是最具特色的，这成为英国环境侵权行政救济制度的焦点与亮点行政裁判所是指在一般法院以外，由法律规定设立用以解决行政上的争端，以及公民相互间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。随着两大法系的日益融合，目前在英国的环境侵权行政救济体制中也出现了正式复议制度。X的环境行政救济体制中最有特色的是独立控制委员会和行政法法官。独立控制委员会行使行政司法权的优点，一是独立性，二是专门性。日本的环境侵权行政救济制度中最具特色之一是环境行政不服审查制度。日本环境行政不服审查制度之所以能较好地发挥行政救济的作用，环境侵权行政复议司法化程度较高，复议机构的独立性得到制度上的保障，并且注重在环境侵权行政复议程序中贯彻当事人主义，加强对复议申请人和被申请人在复议程序中权利的保护。在环境侵权行政诉讼救济方面，我国借鉴了英美法系国家的环境司法审判传统，普通法院对行政诉讼案件受理，而没有没有与大陆法系国家相同设立专门的行政法院审理行政诉讼案件。在诉讼救济程序适用上，借鉴大陆法系国家和地区的立法方式，制定了专门的行政诉讼法，排除了民事诉讼程序的适用。环境侵权纠纷的行政处理方面，目前我们尚未对环境纠纷行政处理作专门立法，有必要借鉴日本的立法经验，并结合我国的具体情况，对我国环境纠纷行政处理制度加以完善。

　　在环境侵权行政复议方面，行政复议法的规定已经出现了复议机关与原行政行为作出的机关是同一机关的情形，明显构成了“自己不能做自己法官”的行政法原则，这显然不符合复议机关独立性的要求。鉴于我国行政复议机关过于分散的现状，应该在县级以上各级人民XX统一设置专门管理行政复议职能的机构，由它以自己的名义受理和裁判行政案件。我国各级行政复议委员会中专门设立环境侵权行政复议委员会，负责环境侵权行政复议案件的审查和裁决。复议机关以自己的名义对外作出复议决定，环境侵权行政复议制度摆脱行政化的发展模式。复议委员会的组成人员中还应吸收社会公正人士，由环境法学界的专家、学者形成的复议决定更能体现对行政相对方权利的保护和对社会公共利益的维护，在相当程度上增强了复议的独立性、民主性和公正性。环境侵权行政复议委员会的成立，既可以解决现有的环境侵权行政复议制度存在的地方保护主义和部门保护主义的弊端，又可以解决环境侵权行政复议过程中所需的专业技术性的问题，实现了环境侵权行政复议维权和监督的双重功能。

　　近年来，随着我国经济的快速发展，环境污染问题日益严重，一些地方XX为了促进本地经济快速发展而以牺牲环境为代价，而对企业污染、破坏环境的行为视而不见，行政机关的不作为，对公民、法人和其他组织的环境权益造成了损害。鉴于环境污染问题在时间和空间上的可变性很大，科学技术和人类认识水平的限制，环境问题的产生和发展具有缓慢性和潜伏性的特点，人类对破坏环境和资源的活动所造成的损害结果缺乏确定性，环境侵权的“法律上的利害关系”在环境侵权行政救济中，原告与具体环境行政行为之间往往是一种“可能”的利害关系，而非必然的利害关系。在环境侵权案件中，由于环境破坏具有急迫性和不可预测性，环境行政机关可以应受害方的申请甚至依职权主动及时地采取行动对正在发生的环境侵权行为采取必要的行政强制措施，对环境侵权行为予以当场制止。其他行政处罚措施及民事赔偿责任可以依法定职权和程序进行。

　　环境侵权行政诉讼中的原告资格不应适用私法诉讼中的原告资格的规定，而应适用比私法诉讼更为宽松的原告资格标准。结合我国环境侵权行政诉讼的实际情况，借鉴国外的一些先进做法，在环境实体法中或行政诉讼法中，对原告的诉讼资格适当扩大，只要原告的利益损害与具体环境行政行为有关联，原则上就应赋予其原告资格；扩大原告资格是建立环境侵权行政公益诉讼制度的前提，法律有必要规定公民可以运用司法手段对公众的环境权益进行事前救济，即在环境侵害尚未发生或未完全发生时就可以提起诉讼，从而预防公众环境权益遭受无法弥补的损害。

　　在所有的救济途径中，司法监督是国民最可能获得信任并及时给予受害者损害赔偿，当相对方的合法权益受到损害时，就会将环境侵权行政诉讼列为首选的救济途径。我国应该建立对抽象环境行政行为的司法审查制度，主要包括对行政规章及其以下的规范性文件的审查。只有将抽象环境行政行为纳入我国的的司法审查范围，将规章及其以下的规范性文件违反环境保护危害公民权益的行政行为全部纳入诉讼范围，才能从源头上解决目前存在的各种环境侵权行政纠纷。

　　环境侵权行政复议程序的适度司法化，在坚持环境侵权行政复议制度的专业化、效率化的前提下，吸收和借鉴司法程序的某些原则和做法，并实现二者的有机结合。在审查方式上，法律不必预先设定书面审查方式为原则，非书面审查方式为补充，而应当规定两种审查方式并存。在审查人员资格上，要确保复议人员的专业水平，建立专门的人员进入制度。影响我国环境侵权行政诉讼程序公正的因素并未完全消除，环境侵权行政复应当努力提高司法审查程序的透明度，建立司法判决理由说明制度与司法判决同时的公布机制，以客观、公平、公正和公开的司法为原则，进一步对我国环境侵权行政诉讼程序进行合理化评估和重构；同时确立正当的法律程序司法审查标准，也应当是我国环境侵权行政救济制度在程序方面改革的一个重要方向。

　　由于环境问题的特殊性，环境纠纷的大量存在，要从根本上解决环境侵权行政纠纷存在的问题，仅仅依靠《行政复议法》和《行政诉讼法》两部法是很难实现的。环境生态的区划性、管理的特殊性，资源的稀缺性、迫切需要以高层次、全方位的管理手段协调、平衡行xxx在环境保护与经济发展中的互动关系，在环境与资源方面加强中央的统一管理，而理性的改革、制度的创新都需要法律的支撑。由最高国家权力机关在条件成熟时制定《环境侵权行政救济法》，海南环境保护部门制定与之相配套的法规。具体规定环境救济的基本原则、环境救济机关的地位、职责、管辖范围、工作方式、人员组成、经费来源、救济途径等，这将成为我国环境侵权行政救济制度改革中的一个重要创新点和闪光点。

　　在现代法治国家,不应该存在没有救济的权利,不允许存在不受法律监督的权力,不仅行政机关应当接受司法监督,其他社会团体和事业单位也概莫能外。海南的生态环境保护关系到海南未来的发展，海南生态环境行政救济制度的完善对海南生态保护有积极的促进作用。

　　[1]姜春云．偿还生态欠债——人与自然和谐探索．北京：新华出版社．2007

　　[2]王树义．俄罗斯生态法．武汉：武汉大学出版社．2010

　　[3]常纪文．环境法原论．北京：人民出版社．2003

　　[4]郑少华．生态主义法哲学．北京：法律出版社．2009

　　[5]刘爱军．生态文明与环境立法．济南：山东人民出版社．2007

　　[6]中华环保联合会环境法律服务中心，中国社会科学院法学研究所．中国环境法治（2007年卷）．北京：法律出版社．2008

　　[7]梅宏．论我国生态保护立法及其完善．中国海洋大学学报（社会科学版）．2008（5）

　　[8]范晓峰．我国环境法律制度创新与完善研究．河北广播电视大学学报．2006，11（5）

　　[9]宁清同．论我国生态法律制度的创新与完善．生态经济．2007（5）

　　[10]蔡守秋．以生态文明观为指导，实现环境法律的生态化．中州学刊．2008（2）

　　[11]徐祥民，凌欣，陈阳．环境公益诉讼的理论基础探究．中国人口·资源与环境．2010，20(1)

　　[12]赵保胜:《环境纠纷行政处理的现状与制度设想》，《学术交流》2007年第2期，第5本57页

　　[13]齐树洁林建文:《环境纠纷解决机制研究》，厦门大学出版社，2005年，第77一98页