《论应急征用补偿制度的完善》

摘　要

近年来，我国特大突发事件频发，尤其在2020年，新冠疫情席卷全球，如何应对应急防控措施成为2020年的热词。在防控疫情中，关于应急征用相关问题层出不穷。在应急征用方面，暴露出了很多问题，侧面也反映出了我国应急征用体系的不完善。应急征用补偿是应急征用的后续问题，在这一体系中，没有完整的法律法规对其加以系统的规范。由于《突发事件应对法》等法律对应急征用补偿方面没有规定详细内容，导致地方性法规对于这方面的某些方面的法律制定相差甚大。根据突发事件中所暴露出的问题，对其中最主要的问题进行分析。主要针对应急征用补偿的程序不完善、应急征用补偿的标准尚未确立、应急征用补偿的救济途径不完善这三个问题进行分析和提出完善的意见，通过明确完善应急征用补偿制度，从而有助于在最大程度上维护好每个公民以及法人的合法权益，而且对于我国的法治体系的完善有着重要的意义。

关键词：突发事件；应急征用；应急征用补偿；补偿原则

1问题的提出

过去几年,全球应对着突发的自然灾害事故、公共卫生事件、社会安全事件以及其他各类不稳定因素。2020年，新冠病毒席卷全球。XX部门对突发事件的发生面临着巨大挑战。如何有效应对和妥善处置突发实践变得十分重要,我国XX对此十分重视。财政作为XX的主要职能部门之一,当发生突发事件时，财政部门积极发挥其公共财务杠杆, 增强应对突发事件的处置能力 ,做好应急财产征用补偿工作，一旦应急状态结束，随后应该如何对相应的损失予以补偿并没有相关的规定，正是因为这些问题的存在从而导致处置工作不能顺利的开展,尤其不利于保护行政相对人的合法权益

关于应急征用相关的法律，我们可以从《传染病防治法》和《突发事件应对法》这两部法律中了解到，我国法律虽然规定了XX在进行应急征用公民、法人或者其他组织的财产和物品时，给予相对人的权利保障，在征用完后，必须将立即征用的财产以及物品予以返还。如果因为征用行为从而导致这些财产被损坏，甚至是毁灭的，应该及时给予补偿；但是法律中并没有对哪些内容属于应急征用的补偿范围、补偿对象、方式以及程序、补偿资金来源等细项进一步统一规定。这对于被征用的相对人来说，是极其不利的，没有一个完善的补偿体系，在具体实施中，往往不利于保护相对人的权利。

在云南大理征用口罩的事件中，暴露出我国应急征用体系的不完善，对于征用完之后的补偿欠缺等诸多问题。这也反映出我国的应急征用补偿制度的不完善，没有一部完整的法律针对应急征用体系。通过对比国内外立法方式的不同，参考国外的现金经验，依据我国具体国情从而在健全应急征用制度补偿制度发表个人意见。通过明确完善应急征用补偿制度，从而有助于在最大程度上维护好每个公民以及法人的合法权益，而且对于我国的法治体系的完善有着重要的意义。

我国近几年，为了更好的开展应急管理工作，许多XX对此提出了针对性的应急财产征用处理补偿的处理方案，然而当前的管理制度并不健全与完善，还存在着较大的缺陷，对于补偿时应该遵守的原则、方式、标准以及相应的管理程序都没有予以明确。应急财产征用补偿制度主要存在以下几个方面的问题：对于应急财产征用补偿的主体并不确定、客体不明确、补偿对象、标准、方式、资金来源以及有关的补偿程序也并不确定。

2 突发事件中应急征用的概念分析

　2.1应急征用和应急征用补偿的概念

应急征用具体是指在紧急状态下，行政机关为了在最大程度上维护好公民以及国家的合法权益，通过一些强制性的方法获得公民、法人财产的所有权或者是使用权的一项法律制度。

应急征用补偿，是指行政机关为了应对紧急情况从而对公民或法人的合法权益造成了侵害，这时法人或公民就可以提出申请，要求行政机关对于其遭受的侵害予以补偿的一项法律制度。应急征用补偿从性质上来说属于行政征用补偿的范围，明确应急征用补偿的含义可以获悉在哪些情况下应该及时对行政相对人予以补偿，而行政相对人在合法权益遭受行政机关的损害后可以通过哪些方式来获得补偿等问题。

　2.3 应急征用与应急征收的区别

1.条件不同：

征用的初衷就是为了维护公共利益，然而其主要还是为了满足一些特定情况的需要，譬如抢险、救灾等等。

征收的目的也是为了维护公共利益。这里的公共利益具体而言是社会大多数人民群众的较长远的利益。

2.适用对象不同：

征用范围较广，除不动产之外还包括动产。

征收的范围比较特定，即只能是属于集体所有的土地，或者是单位、个人所有的房屋或者是其他不动产。

3.法律程序不同：

征用因其面对的是紧急状态，其法定程序比征收制度相对宽松。

征收法定程序严格的，必须慎重作出

4.所有权的归属不同

征用通常只会在紧急情况下使用，即对个人或集体所有的财产予以征用，该财产的所有权并没有发生转移，一旦紧急状态结束，那么这些被征用的物资还是应该返还给行政相对人。

征收的结果是原来由个人或集体所有的财产，其所有权发生了转移，而且这些财产将一直属于国家所有。

5.救济方式不同

征用的对象如果是不动产或动产的，一旦紧急状态结束，那么应该将其立即返还给被征用人，如果这些财产被毁损甚至是灭失的，那么行政机关应该予以补偿。

征收土地及居民的房屋或者是其他不动产被征用的，，被征用单位可以提出补偿的申请，如果征收的对象是个人住宅，那么征收单位需要为被征收人提供临时的住所。

　2.2 突发公共卫生事件应对中的应急征用补偿的概念

突发事件通常是指突然间发生，会给社会造成较大威海的，而且应该立即采取措施予以应对的的自然灾害、事故灾难等事件。

突发公共卫生事件应对中的应急征用补偿是指行政机关为了维护社会公共利益，采取强制性的手段有偿的获得行政相对人的财产使用权或劳务的一种具体行政行为。行政机关可以依据相对人的申请或者是完全依据职权从而最大程度上维护好行政相对人的合法权益。

3突发公共卫生事件中应急征用补偿存在的法律问题

　3.1应急财产征用补偿的程序不完善

没有建立起应急征用补偿程序，从而也就导致应急征用补偿制度也存在较大的缺陷。补偿的程序一直存在于该制度落实的整个过程中。应急补偿的程序不完善，归根揭底还是源自于应急征用的程序缺失。因为完善的补偿程序必须是以征用的程序为前提，先有征用的程序，再有征用补偿的程序。如果在有关征收的规定中没有明确提出应该向被征收主体出具征用通知书，那么被征收主体如果想要获得相应的补偿时肯定困难重重，没有充足的证据证明财产被征用，在《传染病防治法》和《突发事件应对法》等多部法律法规中并没有提到征用程序，这导致征用过程中无据可依。

行政机关在应急征用的程序中对于应该承担的义务，以及是否应该出具有关的征收的文件、是否可以先进行征收行为，随后再补办有关手续等征用程序都应按照法律规范明确。根据所查资料，在法律规范规定中仅有17%出具了“应急征用令并登记造册”，“征用清单”更加详细的规定中也只占26.2%，在征用过程中，出具的征用清单可以更好的对事后补偿程序加以完善，在XX和行政相对人之间，双方有理有据，使得整个应急征用程序更加的透明，规范，有利于保护行政相对人的合法权益。

在确定应急程序的前提下，应考虑应急征用的补偿过程。紧急申请和赔偿一般是由赔偿主体或行政相对人提出有关的赔偿请求，然而在我国的实际情况是，如果属于数额较大的赔偿申请通常都是由行政相对人提出。法律应该通过有关规定的方式对以下问题予以明确：如何依据有关损失来确定赔偿标准、赔偿时应该按照何种程序进行、在哪个期限内应该赔偿等等。由《突发事件应对法》第61条第2款可知，如果因为突发事件从而导致有关地区遭受了巨大损失那么该地区的XX可以依据本地区实际情况出台有关的善后工作计划并组织实施，从而尽可能的化解因为突发事件而导致的争议。法律在制定应急赔偿的申请程序中必须明确，如果完全将其交给人民XX依据有关工作计划进行，那么极大的损害了补偿的稳定性。

云南省大理市卫生健康局在2020年2月2日对于口罩的征用出台了《应急处置征用通知书》，其中明确指出依据《云南省突发事件应急征用与补偿办法》第 18条，该单位在收到补偿通知后的一年时间里，应该提交有关的补偿申请，如果逾期且无正当理由没有提交有关申请，那么就表明该单位放弃了补偿权利。对于行政相对人而言，在XX的征用下处于劣势地位。那么如何使得其权利不受到打压，对于法律规范而言，需要规定一下保护相对人的合法权益。像云南大理市卫生健康局出具的通知书明显不合理，如果逾期且无正当理由没有提交有关申请，那么就表明该单位放弃了补偿权利，这不利于保护行政相对人。

　　3.2 应急征用补偿的标准尚未确立

当前，我国对于应急征用处置财产的征用补偿没有统一的标准，大多数都是和行政相对人进行协商，酌情补偿。在进行行政征用时必须遵守的一个原则就是公平公正，该原则也应该很好的落实在应急征用补偿制度中。经过对有关法律规定的研究后可以发现，“依有关规定补偿”、“应予补偿”或者是“相应补偿”的占到整个样本的 49%；而采取“合理补偿”的规定占比为14%；而依据“征用时价值补偿”或“市场价格补偿”的只有7%，还有30%的比例对其没有进行有关规定。比较这些规定的补偿原则，可以发现其中存在一些不合理的规定，主要存在的问题有（1）补偿原则十分混乱，(2)补偿标准过低。

在应急征用中，可以征用的财产种类有很多。比如房屋、物资、设施、设备等财产。因为财产种类的繁多，导致各种补偿的方式也有所不同。由于我国的应急征用的立法比较分散，新颁布的《民法典》与《突发事件应对法》和《传染病防治法》等法律并没有明确的规定应急征用补偿的标准，这导致了各类法律规范对补偿原则的标准个不一致，每个省乃至每个市的补偿标准都不一样，对比中就可以发现其中存在着很多的矛盾。例如《民法典》中规定“应当给予公平、合理的补偿；”《国防法》规定按国家“有关规定给予适当补偿”；对于基础性法律没有规定补偿的原则和标准，只是停留在“应当补偿”，“相应补偿”等含糊的字样，没有落实到具体的标准，使得地方性法律在补偿的标准中每个地方各不相同，可能出现征用相同的财产，但是补偿的标准却相差十万八千里，补偿的数额天壤之别。对于财产的征用后的补偿，保护的是行政相对人在财产被征用之后有一个完整的补偿措施，并不应该如同最低生活保障标准一样，需要将当地生活水平纳入考虑的范畴。故而，应该通过立法的方式对其予以规定，从而有利于提高这些规定的实践可操作性。并且没有详细的补偿原则，应急征主体自由裁量权很大，不利于保护行政相对人自身的合法权益。

部分的地方性法规对应急征用的补偿对其进行了较具体的规定，譬如如果使用征收的财产导致该财产被损坏的，应按照损毁或毁灭的市场价予以补偿。但是大部分全国性的法规和地方性法规没有对应急征用后有关的财产补偿进行具体的规定，有些法律只是提出如果应急征用结束，那么就应该对被征用的财产予以补偿，但是对于补偿标准，具体怎么补偿，补偿多少，并没有一个明确的规定。法无明文加以规定，使得在实践中更加混乱，结果导致一些地区在进行事后补偿的工作中，出现补偿的金额远没有损失的金额之多，出现少量的补偿甚至不补偿，对于征用后的补偿矛盾就会出现。

　3.3 应急征用补偿的救济途径不完善

在《行政法》中当公民的权利受到侵害时，可以向上一级XX机关复议或者可以向人民法院提起行政诉讼，对于一般行政案件中救济途径很明确。但是在应急征用补偿制度中，针对紧急的事件，应当在对应的法律里面加以明确救济的途径，但是针对应急类的法律《突发事件应对法》中没有明确规定救济途径，没有一个完整的法律规范体系。

对于行政相对人来说，本来就出于劣势地位，复议的主体是上一级行政机关，因为可以会涉及到XX的利益，所以公正很难保证。如果通过向法院起诉，提起行政诉讼。第一对于行政相对人来说非常浪费时间，本来被征用的财产已经造成一定损失，如果不能及时补偿的话，损失可能会更大，不利于行政相对人维护自身的利益。第二对于一般的行政诉讼案件，行政诉讼胜率不足三成。很难维护行政相对人的权利。所以很多行政相对人会选择忍气吞声，一些人可能会通过媒体的求助，甚至上访，使得本应该通过正常途径解决的事情，为了维护自身利益采取非正常的手段。这会加剧XX和公民之间的矛盾，不利于社会的稳定。

对于紧急情况，XX十分需要公民，法人或者其他组织的配合。那么如何能激发行政相对人的积极性，那么最显而易见的方法就是明确各个征用补偿制度的环节，不要让征用变得十分无情，而应该让制度完善，从而提高公民对于征用事件的积极性。然而，当前我国确立的应急征用补偿制度的救济途径并不完善，对于相对人得不到救济的现象值得我们去反思。

4完善突发公共卫生事件中应急征用补偿的法律建议

　4.1完善应急征用补偿的程序

行政补偿程序涉及的内容比较丰富，不仅包含了补偿的通知、公告、申请等环节，而且还将决定的作出以及执行等环节包含在内。具体而言，其是指征用主体依据自己的职权主动对行政相对人在应急状态中遭遇的损失或者是依据相对人提交的补偿申请对于有关损失予以补偿的程序。在笔者看来，首当其冲应该考虑的就是健全应急征用程序，应急征用补偿是应急征用的后续环节，如果应急征用的制度不完善，那么会使得应用补偿的程序无法完善，没有系统的体系支撑补偿的程序。行政相对人无法提供书面材料，行政机关肯定无法补偿，因为行政机关注重程序和书面的证据加以支撑补偿的内容，无征用的程序，再完善的补偿程序也无济于事。

健全的应急征用流程应该包括以下等内容：出具有关的征用通知书、填写征用清单、告知救济途径和期限、解除征用与返还财产并告知申请补偿。虽然有一些法律对于征用程序进行了规定，然而这些规定较为原则化，实践可操作性较差。譬如在出具征用通知书时对于征用的单位、财产数量并没有进行明确的登记规定，这样之后相对人提出补偿申请时较为困难。故而，如果想要健全该程序，就应当先明确应急征用流程，对于这一系列流程应当加以明确，细化。具体实施到每一步，在每一个环节都有相对应的措施和解决方案，《山东省突发事件应对条例》第 41 条：县级以上人民XX依据有关法律规定进行征用时，需要事前向被征用的单位或个人出具《应急处置征用通知书》，并记录在案。该《通知书》中应该包含以下有关内容，即征收的单位名称、地址、联系方式等等。

如果情况十分紧急，可以先行征用，随后再进行有关手续的补办。相较于其他省市而言，山东省的应急征用程序较为完善，值得推崇。在法规中，规定征用的单位，也明确了征用之后的补偿责任主体，其中也非常详细的列出了被征用财产的状况，让征用程序更加细化、健全。

健全应急征用程序，也是为了规范行政机关权力的行使。应急征用程序模糊不清，会使行政机关有很大的周旋余地，在一些程序性事项中显得粗糙，没有按照规范办事。然而行政征用补偿的程序则是在保护行政相对人的合法权益，对于其被征用的财产或者土地，事后做出赔偿，使得行政相对人或者公平，有效的补偿。在对比了很多法律规范对于应急征用补偿程序的规定中，仅仅只有几部法律规范做出了补偿程序的规定。对比可以看出，山东省的征用体系相对比较完善。从《山东省突发事件应对条例》第41条对于应急征用程序可以看出，其应急征用体系较为完善。由《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》有关规定可知，其对于补偿程序规定的较为全面。为了提高补偿的公开透明度，明确在补偿之前就应该将受偿人公布在XX以及主流媒体的网站上，而且随后还应该将具体的补偿方案予以公布；对于补偿申请人应该提交的材料规定的较明确、细致，而且对于下列日期进行了明确，例如补偿前公示7个工作日，而处理补偿请求、审核、财务部门审核、公示以及决定的时间分别为 5个、45个、 30个、7个与 3个工作日。整个流程全部完成大约需要97个工作日。然而由太原市出台的的《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》第 22 条可知，该流程的大约需要30个工作日完成，而如果情况比较复杂，而且已经获得了上级XX的批准，可以在再延长30日。尽管对于时限法律进行了明确规定，但是我认为对于被补偿的一方来说，这些时限都过长，一般的征用补偿都是在征用后出具征用补偿手续，然后进行赔偿，通知行政相对人及时申请补偿。因为应急征用事出紧急，为了国家的公共利益，其特殊性可以允许其事后进行补偿。但是被征用的财产对于行政相对人一方来说可能是十分重要的，征用后可能会对他的生活和工作造成影响，或多或少会对他造成一定的损失。为了减少这些损失，从而让相对人可以尽快的进行正常生活，行政机关应该积极予以补偿，提高工作效率。这些都是要通过法律规范加以规定，所以我觉得上述的期限相对来说过长，最迟的赔偿，较为负责的赔偿工作日应该是30日内较为合理，一般期限在10到15个工作日。

由上述分析可知，在笔者看来，应急征用补偿制度应该依据以下几个程序进行，首先在进行征用时出具应急征用决定书，其中对于征用的单位、被征用范围与名称，数量和征用时间。其次，在进行征用时应该将救济的途径与期限明确告知被征用人，而且还应该告知被征用人如果其对征用存在异议，那么在该紧急事件结束后可以在15日内向上一级行政机关进行复议复议；再次，一旦突发事件处理好，必须马上解除征用，不占用行政相对人的时间，如果出于紧急情况还需征用财产时，应当与行政性对人协商，达成一致方可。4.出具详细的征用财产清单，并且表明补偿明细，与行政相对人确定好财产使用明细，并协商赔偿价格，不能协商一致的应当委托中介评估财产价格，5.XX挤机关对于受偿人的名单进行公开，已便公民查看，受社会监督。6.应该将受偿的方案以及有关情况予以公布，从而让受偿人获得补偿。

　4.2确立公平的应急征用补偿的标准

相较于行政相对人而言，最关心的应该就是被征用后的补偿标准。从法律法规中可以知道，我国规定的补偿标准较为原则化，而且有些只是规定了最低标准，大多数都是以下规定，例如“依法补偿”“依照相关规定补偿”。这些标准也只是停留在了表面意思，对于XX机关来说，自由裁量权很大，不能保障行政相对人的权益，同时不能在应急征用补偿中得以落实，在具体的实践中更加混乱。

“公平”一词十分的宽泛，但是我国应该要确立一个“公平”的补偿如果不能恢复原状的财产原则。每个人对于公平的理解不同，所以如果没有一个准确的定义，那么对于征用后的补偿来说，变得并不那么公平。在学界中有这么两种观点，一则补偿应该依据被征收物的等价或实际遭受毁损的价值进行，不能超出损失的价值予以补偿。二则，需要对受害人的全部损失以及之后当事人生存发展的影响出发，从而确定最终的补偿数额。我认为当今社会，更科学的做法就是第一种做法，以当事人的实际损失为依据。如果没有被损毁的，按照具体的金额规定补偿金；对于那些被征用的财产没有毁损灭失的，但是使用过程中使其折旧的，打扰到行政相对人正常的生活或者工作等直接损失，应该对其进行补偿而且支付补偿金，如果被征用的财产损毁了，应该尽可能的恢复原状，如果不能恢复原状，应该依据市场价格予以补偿，经过公平的市场进行评定价格后支付赔偿金。针对每一种不同的情况给出相应的补偿措施，清楚明晰的给出补偿方案，如果对于补偿的数额存在异议，可以让独立的评估机构对其予以评估，以确保XX机关和行政相对人在公平的基础上化解有关争议。

4.3明确应急征用补偿的救济途径

为了充分保障权利的行使，必须提供一定的权利救济方式，救济也是维护公民合法权益的最后一道防线，我觉得有必要在《突发事件应对法》中增加应急征用补偿不成之后的救济途径。并且救济途径分为两种，行政救助和司法救助。

行政复议是指公民、法人或者是其他组织对于行政机关作出的具体行政行为存在异议，认为该行为对其合法权益造成了损害，从而向特定的复议机关申请复议，该复议机关需要对该具体行政行为的合法性、合理性予以审查，进行行政复议是公民、法人或者其他组织让行政机关参与到纠纷的化解中，也是行政机关自纠机制的表现，是XX的有效手段；行政复议是紧急情况下保护被征收人权利的一种便捷有效的方式；受到国家行XXX利侵害，行政机关赔偿无效的；虽然行政复议是以行XXX力解决纠纷为基础的，但它也具有和解法律制度的特点，该制度可以方便有效地解决纠纷。行政复议制度属于行政诉讼制度中一个至关重要的部分，行政复议机关会对下级行政机关作出的具体行政行为的合法性以及合理性予以审查，充分性进行核查的制度。

实现公民权利的最后一个保障是法律救济，法律救助的重要性在于给每一个公民一个有效的机会，使其在法律体系中主张和行使自己的权利，使之成为最有力的手段，保护需要保护的人权，事实上，在当今这个法治社会中，法律必须给予公民、法人或其他组织权利救济途径，这样在其合法权益遭受侵害时，可以维护好自己的合法权益。对于应急中的司法救助应该不同于《行政法》中的司法救助。因为事发突然，对于征用的突然性和紧急性都比一般的需行政案件来的紧急，所以应该制定一个独立的司法救助体系，缩短诉讼时间，更加高效便民。

结论

XX在处理突发事件时，其处于维护公共利益的需要，可能会对相对人的财产权造成损害。这也是为了公共利益不得已“牺牲小我，换来大我的”的精神。笔者通过对有关法律法规的查阅，发现我国各级权力以及行政机关为了健全应急制度，开展了大量的工作，从出台有关法律、法规到实施法律。但是突发事件的紧急性使得应急征用的补偿制度显得特殊化。因为需要完整和细致的应急征用补偿制度区保护公民、法人和其他组织的合法权益。

阅读了大量前人对应急征用补偿制度的研究，结合自身对其当前的看法，针对之前的学者发现的问题。加上自己对这些问题的研究，站在前人的肩膀上进一步的分析应急征用补偿制度完善的有关问题。完善补偿制度不是一朝一夕就可以完成的，有冲突才会有进步，找到解决的方案。如何最大化的维护公民的利益，也是之后一直可以研究的问题。

致谢

大学本科阶段即将结束，回首既往，四年的大学时光里我收获满满。

最应该感谢的就是一直认真指导我论文撰写工作的郝静老师，对于我论文初期的构思和选题，她给了我充分的意见，并且在后期的论文创作中，给予我细心的指导。

其次感谢我们的辅导员还有那些给我们上过课的老师，在大学四年里。他们不辞辛劳，传授我们知识。

最后感谢我的大学同学，陪伴我度过了美好的四年。

参考文献

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[4]林鸿潮，刘文浩. 紧急征用有原则有限制[J]. 中国应急管理. 2020-04-15