我国可再生能源立法研究

摘要

我国工业化进程正处于上升发展的黄金期，但工业化与经济建设的快速发展，各种问题不断接踵而至。在经济发展建设中的生态污染问题与能源储量问题尤为突出，因使用传统的化石能源而引发的一系列环境污染与气候变化的问题急需得到全体人类的关注。随着世界化石能源储备的减少和气候变化的严重化，优化能源结构是应对环境污染和气候变化等方面的重要措施。治理制度影响着一个社会的经济发展水平和速度，近年来我国可再生能源立法在绿色发展观的指导下发展迅速，并呈现出生态化的特征。提升我国可再生能源开发技术、健全完善我国可再生能源法律制度，从而促进可再生能源市场化和产业化发展，但实际上我国可再生能源法还存在不同方面的问题与不完备。本文通过分析国内可再生能源法律制度，与国外可再生能源法律制度进行比较，学习先进的可再生能源立法经验，结合我国国情的实际对我国可再生能源法中存在的问题与不足进行归纳，从而提出完善我国可再生能源立法的建议。

　关键词：我国可再生能源法律制度、国外可再生能源立法启示、可再生能源法律发展的方向

第 1 章绪论

1.1研究的背景和意义

　　1.1.1研究的背景

世界工业革命伊始，大部分国家对煤炭、石油等化石能源无休止开采与使用。从第一次工业革命到现在为止已经过几百年的时间，地球上的化石能源储量经已日趋减少，因使用化石能源而导致的一系列后果在几百年的时间内也不断影响着我们的生活。国家和XX提出环境治理要求，从企业、公民和环境监管部门三个角度健全环境治理的信用体系、法律法规体系、市场体系和监督体系。为了应对日趋严峻的全球环境污染问题，控制二氧化碳和二氧化硫等气体排放，同时应对全球温室效应，联合国于1992年通过《联合国气候变化框架公约》。2016年，xxx副xxxx张高丽在《巴黎协定》上签字，宣布中国正式加入《巴黎协定》，共同为实现遏制全球变暖、减缓和适应全球气候变化的损害、控制全球平均气温升幅等方面的目标。

调整能源结构同时也是应对全球环境变化和温室效应的措施之一，因此，水能、光伏太阳能、地热能等可再生能源逐渐被人类所发掘。这些取之不尽，用之不竭的可再生资源如何开采与利用？使用方式如何监管？我国给出了自己的答案，从《“十五”能源发展重点专项规划》到《关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》，我国不断提高可再生能源利用率和开发管理，根据可再生能源不同的发展阶段提出不同的总量目标。为此，《中华人民共和国可再生能源法》于2006年1月1日颁布实施。

自《可再生能源法》颁布实施以来，我国的可再生能源发展从此受到法律的保护和认可，并通过法律指明积极合理的正确发展路线，但由于立法的经验不足，在实施过程中仍然出现很多问题。

　1.1.2.本课题的研究意义

可连续再生、永续利用和清洁低碳是可再生能源的特点，同时也是我国重要的能源资源，用于缓解我国能源需求压力和实现社会经济可持续发展具有重要意义。为优化能源供需结构、保障能源安全利用，能源发展与国家法制政策的支持密不可分。鉴于我国可再生能源立法的时间较短，较于德国、澳大利亚等发达国家来说起步较晚，因此借鉴国外相关立法经验对我国可再生能源法律制度的完善具有参考性。对于我国可再生能源立法所出现的问题，如何解决好这些问题关系到我国可再生能源产业的持续健康发展有重要意义，也同样关系到环境法制建设的成功与否。对于完备我国法律体系，处理好可再生能源与化石能源的关系，兼顾可再生能源发展与可再生能源电力并网消纳的关系等问题承担了不可或缺的责任。协调和解决可再生能源消耗的问题必须通过改善制度和机制，处理可再生能源的开发利用与可再生能源消费之间的关系来解决。本文的研究意义是通过完善中国的可再生能源法律体系，从而调整中国的能源结构并应对气候变化，也促进可再生能源产业的发展。

1.2. 文献综述

　　1.2.1.国内研究

我国可再生能源法于2006年颁布后，至今十几年间，众多学者从本法总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度等不同角度进行研究。肖国兴（2012）认为培养多元投资权利主体能力、设计国家创新体系、产业投资结构、可再生能源竞争结构，可再生能源从开发技术发展创新、XX财政支持和可再生能源市场化发展等方面给予其制度支持。我国可再生能源发展从目前的XX扶持到未来的产业市场自我创新与优化是必然之路。我国能源法必须引领可再生能源在制度和技术方面的创新与后续的发展；蔡守秋（2012）认为即使我国法律已明确规定可再生能源开发的责任与义务，我国可再生能源法律体系也已基本形成，但我国可再生能源立法细分仍不够完善，配套法律法规仍不够健全。体现在法规与配套行政规章综合性与配套性不强，可再生能源法律与世界环境变化的联系不够密切等问题经常出现。应加强可再生能源配套立法，XX应进一步引导与促进《可再生能源法》的实施运行；李艳芳（2005）分析我国能源发展态势和可再生能源的发展现状，认为我国目前如果贸然实施可再生能源配额制会遇到巨大的障碍。与配额制相比，固定电价符合我国可再生能源的发展，更具有操作性。固定电价制度的运作程序符合我国市场经济体制制度与可再生能源发展状况，亦与我国可再生能源政策相衔接；

作为新兴行业，可再生能源产业不仅需要技术上的支持，更需要制度上的支撑，尤其是资金制度上的支撑。刘小冰，张治宇（2007）指出要完善可再生能源电力采购制度、可再生能源配额制度和能源管理体制等制度的同时，也要要求XX既不能干预不足也不能干预过度，我国可再生能源法律制度应支持可再生能源规划、融资、税收和价格等方面入手，要求完善能源管理体制、提供融资优惠政策、调整财税立法和确立强制配额制度；岳小花（2016）分析我国可再生能源激励制度，指出现阶段我国激励制度实际操作性不强，行政法规或部委规章缺失。同时建议出台激励制度相关法规或部委规章、加强地方立法，开征新税种等方式以加强可再生能源激励制度力度，让我国可再生能源的发展减少缺乏资金的担忧；段茂盛（2018）认为，我国可再生能源法律制度碳排放交易政策有众多相似点，有交叉重叠的现象，可能会出现浪费法律资源与政策“冗余”的情况。为了避免不同政策之间的冲突，作者认为协调不同层级的政策是切实可行的方法，在设计全国碳排放交易体系分配方式上减少化石能源整体的分配额度；李彦霓（2018）认为我国可再生能源配额制度已具雏形，但从长远发展考虑，深化电力体制改革以及加强电网建设也有利于解决可再生能源配额制度中存在的问题。要想可再生能源法律制度健康的发展，同时使可再生能源产业市场化，完善可再生能源配额制度是条件之一。

从以上学者文章和观点中我们可以看出，我国可再生能源法仍位于初级阶段，我国《可再生能源法》配套的法律法规不完善，与现阶段我国能源发展状况契合度不足，还需很多需要完善和改正的地方。能源产业未来的发展离不开可再生能源的发展，未来的能源竞争也是可再生能源的竞争，在响应国家绿色发展经济与可持续发展的政策下，完善我国可再生能源法以及相关的法律制度和配套的行政法规规章势在必行。

1.2.2.国外研究

化石能源枯竭是各国即将面临的问题，化石能源开发使用引发的环境变化、温室效应等问题，促使一部分发达国家将目光投向可再生能源的开发与利用。欧盟、德国、X等国家是最早启动可再生能源立法的国家，发展至今已有更加成熟的立法体系、法律制度和配套的行政法律法规。

欧盟在《巴黎协定》的背景下，制定《为全欧洲人清洁能源一揽子法》及其配套法律，旨在推动气候变化治理与能源安全管理。新的《欧盟可再生能源指令》（2018/2001）提出了到2030年将在发电组合中达到32%为可再生能源的法定约束性目标，是欧盟在能源领域坚持向低碳发展战略迈出的重要一步；X的能源系统正处于从矿物燃料向清洁能源的漫长过渡的初期。截至2018年10月，共有29个州承诺新增可再生资源立法细分，促进“清洁能源”方面的法律发展，这些法律在促进清洁能源产业方面非常成功，在可预测未来，甚至在没有联邦XX支持的情况下，清洁能源在未来几十年也将继续急剧增长。X退出《巴黎协定》并未改变X社会对环境保护问题的态度，可再生能源产业仍是X能源产业发展的重点之一；澳大利亚是全球最早提出可再生能源发展目标的国家，早在2001年已颁布实施《强制性可再生能源目标》用以规定风能、水能等可再生能源的强制性标准、发展措施。可再生能源配额制最初从澳大利亚推广，并受到各国的认可与采用。我国可再生能源配额制度仅处于发展初期，澳大利亚可再生能源配额制度运作模式、实施效果等对我国均有借鉴意义；1991年颁布实施的《电力输送法》是推动德国可再生能源发展的开端，于2000年通过并颁布德国第一部可再生能源发展的专门立法《可再生能源法》（EEG-2000）。德国积极响应欧盟可再生能源发展政策，同时不断根据国内可再生能源发展的实际需求，对可再生能源法频繁进行修订。在不断修订与发展过程中，不断形成完整的可再生能源法律体系，并保证可再生能源利用与技术的健康发展。根据国内外发展现状对《可再生能源法》进行修订是德国可再生能源法律体系发展的一大特色。

可看出，国外对可再生能源利用立法较之我国更早，可再生能源各项制度更为完善和成熟，对可再生能源的开发利用的要求更加严格。虽然我国自改革开放以来虽然经济发展迅速，但是经济的快速增长并不等同于立法技术上的先进。相反，我国可再生能源法的在固定电价制度、可再生能源配额制度与绿色证书制度等法律制度仍缺乏相关经验，参考国外先进立法经验能更好避免我国在完善《可再生能源法》上少走弯路。在借鉴国外的立法技术同时也要做到实事求是，因地制宜。

1.3. 课题研究方法和内容

　　1.3.1. 研究方法

(a)实证分析研究。参考国内外相关文献、最新政策文件及期刊资料上关于可再生能源立法研究与我国可再生能源法律制度现状相结合，从而发现我国现阶段立法的不足，并找出可供文章借鉴的经验和方法；

(b)比较分析研究。通过对比西方发达国家、地区的可再生能源法律制度，并结合我国国情，找到共同共同点与不同点，发现我国目前的可再生能源法律制度的特点与优劣之处，寻求完善我国可再生能源法的方法。

(c)规范分析研究。通过对我国现行可再生能源法律制度研究分析，寻找我国现行可再生能源法存在的不足。以及研究分析国外可再生能源法律的相关法律规定，归纳完善并引导构建完善的可再生能源法律体系。

　1.3.2. 研究内容

本论文的研究内容一共分为六个部分，具体如下：

第1章：绪论。首先指出本文的研究背景和国内外在此方面的研究成果，并阐述本论文的研究意义。

第2章：阐述环境破坏的起因与影响，并说明可再生能源发展的背景与其可行性和必要性。

第3章：从制度的发展角度，概述我国可再生能源法各项制度的主要内容，剖析我国可再生能源法各项制度并阐述其存在的问题。

第4章：概述西方国家可再生能源立法现状，分析各国可再生能源法律制度，总结各国先进的立法经验说明其对我国可再生能源立法的启示。

第5章：总结我国可再生能源立法现状、吸收国外先进立法经验，寻求适合我国国情的法律制度，借鉴他国成熟的制度予以参考，并给予建议。

第6章：对全文进行总结。

　第 2 章可再生能源立法问题的提出

地球化石能源储量的减少、全球气候变暖的全球性环境问题日益严峻，调整我国能源结构、发展可再生能源就必须先分析发展可再生能源的利与弊，继而制定相关的法律法规，为可再生能源的发展提供法律的支持。

　2.1. 化石能源开发与利用造成环境破坏

工业革命以来，对化石能源进行大规模的开采与规模化使用已成为常态，造成了二氧化碳等温室气体的排放和在大气层上堆积。从伦敦“雾都”到全球温室效应出现，臭氧“空洞”范围扩大、土质盐碱化等环境恶化问题不断提醒人类减少使用化石能源。在我国，由于工业发展、经济发展与人口增长等方面，能源需求量逐年递增。近年来，我国已跃居为世界上最大的能源消耗国。

有人认为，气候变化与环境污染受各方面的影响，化石能源的开采使用仅占很小一部分。而且，地球上化石能源的存量还有很多，足够我们全人类使用几十年。

对于上述观点，笔者不敢苟同，根据国家XX公布的数据显示：主流的化石能源的大规模使用给我国的大气、水资源和土壤造成不同程度的污染，甚至出现酸雨、光化学反应等重大环境污染问题。研究数据表明，我国能源开发与利用分别排放占全国总量的70%二氧化碳、90%二氧化硫和67%的氮化物。同时，还造成40%的固体废料排放和30%的有害毒气体排放。

煤炭、石油等化石燃料的燃烧会产生有毒有害气体如二氧化碳、二氧化硫等，有毒气体二氧化硫和氮氧化物化合反应后会形成酸雨，森林植被会被之破坏，土壤会因之酸化；燃烧化石能源同时也会加剧温室效应对地球的影响，气候异常，海平面上升则成为了这些行为的后遗症；不仅如此，空气污染还会导致每年患支气管疾病与呼吸道癌症的人数不断上升。挖掘煤矿会引起矿区土地坍塌，引起地质灾害发生；矿石能源利用需要使用大量水资源，大量抽取地下水和引用河流水，导致地下水位下降、居民生活和农业生产发生水荒，而排放污水则会污染水源。

　2.2. 可再生能源发展概述

　　2.2.1. 可再生能源发展的原因

第四次工业革命以人工智能、信息技术和再生能源等技术为主题。我国须在“和平与发展”的时代主题下，抓住第四次工业革命的时代浪潮，迎接困难拥抱机遇，找到适合自身发展的能源发展道路。我国未来能源的使用必将是绿色能源的使用，提高我国可再生能源的结构比重势在必行，使其成为我国绿色发展的支柱。

一系列环境问题从对化石能源的过度开采与依赖开始，如能源危机、环境污染等，各种危机正在危害人类生存的环境，制约着全球经济的可持续发展。因此，替代化石能源，同时缓解各种能源、环境问题的可再生能源便开始进入人们的视线。至今，我国在该领域已有长足的进步。能源是一个国家发展的命脉，随着可再生能源消费在国家消费比重中逐渐增大，世界各国相应的法律法规也陆续出台，并制定与之经济、能源发展所适应的开发目标。

　2.2.2. 可再生能源开发的必要性与可行性

有人觉得我国现有的法律制度已经完善，可再生能源占比还不到我国能源结构比重的10%，发展可再生能源完全是杯水车薪，可再生能源的开发和可再生能源立法既浪费人力，也浪费法律资源。笔者通过分析我国可再生能源的地理、公益效率与需要等方面，认为开发可再生能源和进行可再生能源法律制度的完善应是我国未来必须坚定不移的发展方向。

可再生资源在我国有分布广，风能、太阳能、水能、海洋能等可再生能源能够周期性地得到补给，且具有储量丰富等特点，按照因地制宜的方式开发和利用可再生资源，不仅是近期还是长期，可再生资源的开发都将是各国所采取的最有效的可持续发展战略，也逐渐会成为调整国家能源结构的重要途径。可再生能源的开发和利用符合国际发展可清洁能源的要求，也具有对环境无害或危害极少的特点。

相对而言，化石能源的消耗具有不可再生性和因为长期开采利用而逐渐减少的缺点是制约各国经济发展的原因之一，跟煤炭、石油等化石能源相比，可再生能源具有可再生性，这也是可再生能源最显著的特点。因其具有在一定时间范围内能够自行补充更新的特征。

长时间对化石能源的使用，虽然我国经济得到便捷且快速地发展，但是环境却遭到酸雨、污水、土地盐渍化等环境问题破坏。而可再生能源的开发利用对环境的影响微乎其微，具有环境友好的特性，十分适合人类当前的发展，也基本能满足人类的能源需求。因我国幅员辽阔，各地的地理条件不同的特点，所以有不同种类的可再生资源可供开发与利用。不仅如此，我国的可再生能源储量丰富，发展潜力巨大，使我国实施可持续发展战略成为可能。

第 3 章我国可再生能源法立法的现状及成因分析

法律制度是一种治理结构，追寻我国可再生能源立法之路，分析我国《可再生能源法》各项法律制度，找出其中的不足之处与提出完善的建议。

3.1. 我国可再生能源法立法现状

　　3.1.1. 我国可再生能源法概述

改革开放后，我国随着经济腾飞发展，能源危机与人口、环境污染等也问题纷沓而来。发展绿色经济实现可持续发展是我国现阶段的重要任务，在进入21世纪以来，对于上述问题的解决，国家逐渐重视可再生能源的发展，可再生能源的开发利用均被“十一五”、“十二五”和“十三五”规划纲要所提及。同时为了达到能源供应多样化、调整能源结构以及优化可再生能源利用率，实现绿色经济可持续发展，XXXX于2005年通过了《可再生能源法》，并于2006年1月1日颁布实施，在2009年进行修订。我国《可再生能源法》分别对可再生能源的技术、价格和费用分摊等方面做了规定。

我国《可再生能源法》颁布实施至今，xxx及其部委陆续发布了与之配套的政策规定，如《可再生能源产业发展指导目录》（2005年）、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（2007年）、《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》（2016年）等。《可再生能源法》及与之配套的部门规章形成一个整体，辐射到各个具体的可再生能源应用领域和可再生能源开发利用立法中。

但这种立法体系在立法结构上立法零散、效力不足，并且在不同可再生能源领域的属性强调和地方立法上有所欠缺；而在立法内容上，《可再生能源》内容规定过分原则化，法律条文操作性不强，属于“精英立法”。目前为止，其配套政策亦不够健全，与其他部门法的配合也有待提高。

　3.2. 我国可再生能源法主要内容

　　3.2.1. 总量目标制度

《可再生能源法》规定国家能源消费和电力消费中，可再生能源必须占总量的法律规定的一定比例。可再生能源产业作为新兴产业，在技术不完善与生产规模不大的情况下，发展成本一直以来都是掣肘发展速度的原因之一，由于发展成本高，所以导致利润少回报率低，继而整个可再生能源发展的风险也会扩大。因此，缺少投资的动力是可再生能源产业面临的重大问题。所以，靠市场自发形成这种方式在可再生能源行业中难以实现。此时，XX出手干预，发挥国家力量统筹计划可再生能源行业的发展，这是增强可再生能源发展速度的手段。促进可再生能源行业发展，制定一定时期的发展规划和目标成为了国家与XX能采取的有效措施。

我国《可再生能源法》第八条规定了可再生能源总量目标制度。总量目标作为国家与XX所制定的同时具有强制性和前瞻性的发展目标，总量目标制度在整个政策体系中处于基础位置，可再生能源的发展规划离不开总量目标制度的总揽作用。通过权威立法规定，保证国家各地区统一执行与实现可再生能源发展目标。国家制定《可再生能源法》给予可再生能源发展法律上的支持和保障，使国民看到国家发展可再生能源的决心，同时给投资方消除疑虑，增强其投资热情，也能保障可再生能源的市场规模。总之，总量目标制度是可再生能源发展的前提条件和重要条件。

3.2.2. 强制上网制度

可再生能源电力的上网电价量不受XX的明文规定，XX亦不对其作出要求，这种制度被称为强制上网制度，这是来自于英国的《非化石燃料义务》中的一项政策。强制上网制度，是法律规定的电网企业的可再生能源发电的法定义务，是国家对电网企业作出的指导性强制要求。

我国《可再生能源法》第14条规定了强制上网制度。电网企业应与XX签订并网协议得到行政许可后并应当按照可再生能源开发利用规划建设才能使用可再生能源发电，XX也会对电网企业生产的可再生能源发电量进行收购。

我国可再生能源产业起步时间晚，目前正处于可再生能源发展的初期阶段，可再生能源开发利用的技术和经济方面均有不足。因此，可再生能源发电企业对可再生能源发电存在一定程度的信心不足。目前我国在可再生能源发电技术上仍有很多的技术难题急需解决，如风力发电与常规的火力发电不同，所需的发电成本也有很大的差异，因此使得发电企业对可再生能源发电抱有排斥心态。但因为强制上网制度的出现，使得可再生能源发电克服市场调节这个难题，同时促进可再生能源发电产业有序地发展。

强制上网制度的实施，明确了上网和电价，有效解决了可再生能源发电成本高的问题，减少可再生能源发电企业的担忧，能够成为我国可再生能源产业不断向前发展的政策动力之一。

　3.2.3. 分类电价制度

对不同生产成本与不同种类的可再生能源电力，XX按照经济合理原则所制定的根据不同种类可再生能源的特性，对其进行有效开发与利用的制度被称为分类电价制度，分类电价制度是我国可再生能源法的重要组成部分，在国家制度上给予可再生能源发展有力的支撑。

在我国，分类电价制度的内容包含：随发展规模变化，可再生能源电价也跟随变化，对我国太阳能光伏发电、风力发电等可再生能源发电电价量实行上网标杆定价。现阶段可再生能源开发技术不成熟的情况下，可再生能源发电成本往往高于常规发电，因此常规竞价的定价模式显然不符合实际。根据可再生能源分布地区的不同，发电成本也会不同。因此国家对可再生能源上网电价进行分类定价。不仅可再生能源发电企业也减少签署购电合同的时间，也能促进可再生能源发电产业发展的目标。

分类电价制度是国家利用法律权威的影响，对可再生能源产业投资者的利益给予了法律上的保障，让可再生能源发电市场逐步趋向稳定，同时也促进了不同种类可再生能源开发利用和可再生能源发电行业的发展。

　3.2.4. 费用分摊制度

可再生能源发电相较于传统发电模式，具有成本高的缺点，其中最重要的原因是可再生能源发电技术的局限性，所以可再生能源发电在电力市场上难以跟常规发电相竞争，导致可再生能源在开发利用上受到了不少阻力。为此，国家发改委于2006年1月公布了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，规定国家有权向电力终端用户收取可再生能源附加电价，采用电价附加征收和费用支付的方式。与费用分摊制度不同的是，不同种类可再生能源电力消纳问题通过分类电价制度解决，但可再生能源开发技术不完善与成本高依然是可再生能源发展的窘境，所以就需要费用分摊制度来解决这个困境，解决电网企业收购带来的高费用支出问题。

费用分摊制度，亦即由消费者公平地依法承担可再生能源发电较于常规发电所产生的额外费用。这种做法不仅平衡了地区和企业之间的负担问题，还缓解了可再生能源发电高成本的困扰。

费用分摊制度在我国可再生能源发展初探的期间，在面对技术与经济双重制约下，利用国家制度的强制性让消费者在享有使用电力的同时也要履行支付费用、分摊费用的义务，使公民权利与义务相结合。

　3.2.5. 税收等政策支持制度

发展初期，掣肘可再生能源产业发展的原因之一是生产成本高，现阶段可再生能源产业的特殊性决定了它不能仅靠市场的自发调整来正常发展。可再生资源的初步开发需要大量和持续的财政支助，可再生能源税收优惠等制度的建立为其提供要大量而持续的资金支持。可再生能源税收优惠等制度的制定是为处于发展初期的可再生能源产业提供XX支持与税收优惠的一种制度，可再生资源发展初期需要大量而持续的资金支持。政策支持可包括两个方面，一通过免收部分可再生能源增值税、给予可再生能源企业投资贴息补贴、调整税率等措施，增强可再生能源行业对投资者的吸引力；二通过对传统非可再生能源开征新税种并提高税率、减少或取消其税收优惠等措施，达到提高传统能源生产成本的目的，从而促进可再生能源的开发使用、生产与消费，才能有效保障其正常地发展与经营。

国家鼓励发展可再生能源，那么发展中出现的困难，就需要国家来解决或引领可再生能源企业规避困难。因此国家从中央到地方给予可再生能源企业不同的政策补贴，增强可再生能源发展的积极性，同时给予可再生能源企业信心。给予可在生能源税收方面的政策支持，减少可再生能源行业的压力的同时增强其研发能力和研发装备质量。

国家通过财政税收方面对可再生能源行业的支持，不仅能鼓励能源企业对可再生能源的开发利用，同时也能吸引外资对可再生能源企业的投资。吸引外商投资建设，不仅能使可再生能源企业获得资金上的帮助，也能借鉴外国的先进技术使可再生能源开发技术得以提高。

　3.3. 我国可再生能源法律制度存在的问题

我国《可再生能源法》已颁布十多年之久，但却很少实践于具体案件，素有“空中楼阁”之感，原因到底是什么？笔者认为与以下原因有关。

　3.3.1. 公众参与制度缺位

《可再生能源法》原本应是为环境保护和应对能源危机所制定的法律，但由于我国可再生能源法立法周期短，经验不足，法条上并未体现该理念。也没有把我国可再生能源事业的发展提升到全人类事业的高度。发展可再生能源是解决各种环境问题的重要途径之一，但我国《可再生能源法》没能使公众理解到这一精髓，这种缺失严重影响了公众参与的实现。

《可再生能源法》原则明文规定规定，发展可再生能源是全民义务，但是却忽视了公众在参与本法的任何一个环节和方式的重要性。不仅如此，还忽视了对公民通过宣传普及来达到切实落实法律实施的目的。

国家行政机关的一切活动最终是为了人民，因此我国公民享有广泛的环境权利，所以在与人们生活与生命健康密切相关的环境与气候问题上，人们当然也享有权利，但是可再生能源法赋予公众参与的途径不明确。

公众参与制度的不完善还体现在公众主体的不明确。纵观我国《可再生能源法》，绝大多数的义务条款仅表明电网企业和国家为义务主体，非电网企业只在平摊电价这部分上简单提及。因为责任主体的不完善与不明确，导致了一些权力和义务的缺失，所以多处体现出制度设计的漏洞，是对我国《可再生能源法》基本原则实现的不足。

　3.3.2. 全额保障性收购制度落实难

在全额保障性收购制度下，法律规定电网企业必须按最低限额比例全额收购可再生能源电力。这是为解决我国可再生能源电力“上网难”的窘境所制定的制度，但落实效果却差强人意。由于各地区不同的情况，会出现可再生能源开发技术水平的差异、可再生能源储量不一致的情况。最低限额比重收购可能会使一些区域无法获得发电机产生的全部电力，而一些区域则不能满足最小比例。。

从发电企业的角度来看，全额保障性收购制度可能会起到激励作用，但可能出现不公平竞争。“最低比重”要求可能会导致产生过多的电力，造成资源浪费。同时有些发电商为了减少自己的损失，让自身利益最大化出现不正当不合法的行为。

全额保障性收购制度要求电网企业承担可再生能源消纳的压力，制度的行政性色彩过浓，容易激化企业的情绪，不利于可再生能源行业的长期性发展。

3.3.3. 监督部门责任未明确导致可操作性差

我国《可再生能源法》于2006年开始实施，我国可再生能源开发利用活动从此受到法律的保护与指引，在本法实施的十多年间，我国的可再生能源行业得到肉眼所见的长足发展。从颁布至今，国家于2009年对其进行过一次修订，期间也出台了大量配套本法实施的政策性文件。但在实施过程中却发现有种种不足，配套行政法规规章制度关联性不强，落实程度弱，呈现出“空中楼阁”的缺点。同时缺乏专业的可再生能源管理部门对新出台政策进行宣传实施、缺乏对可再生能源结构的合理分配。仅有三十三条的《可再生能源法》是一部过于原则化、框架化的法律。

毋庸置疑，本法是一部促进可再生能源发展的法律，整部法律绝大部分条文均为鼓励和发展可再生能源的。但我国《可再生能源法》还缺少一个强有力的监督管理制度，这也是该法操作性差的原因之一。可再生能源监督管理制度的缺失，不利于可再生能源总量目标的制定与实行，在一定程度上也影响了全额保障性收购和分类电价等制度的实施效果。

　　3.3.4. 可再生能源配额制度有待完善

可再生能源配额制度是XX根据合理性原则，强制可再生能源电力生产达到一个合理的最低水平的政策，其本质等同于法定性。我国可再生能源配额制度的诞生标志为《可再生能源法》规定了全额保障性收购制度。

可再生能源消纳与成本高一直是可再生能源发展路上的两大拦路虎，如何可再生能源的市场比重？如何平衡不同地区可再生能源的开发利用？为了解决两大难题，XX通过制定相关的政策措施：一是通过政策强制要求电网企业按照一定比例购买可再生能源电力；二是要求能源使用商必须购买可再生能源燃料。

配额制度的三个基本特征是：（a）通过法律强制规定；（b）制定某个时期内可再生能源的生产目标；（c）通过自设自建可再生能源发电机械、从可再生能源企业购买可再生能源电力、在绿色电力市场购买可再生能源证书的方式实施。相较于成熟的可再生能源配额制度，我国仅对销售环节进行了规定，却缺少了可再生能源生产和消费环节的相关规定。因此，可再生能源配额制度的作用极大被降低了。同时，我国目前电力体制市场化程度较低，可再生能源配额制度的完善空间还很大。对于可再生能源的发展，符合实际的合理的总量目标和详尽细致的进度方案是有效实施可再生能源配额制度的基础。

　第4章域外可再生能源立法的实践启示与制度镜鉴

不同的国家有不同的国情，西方发达国家可再生能源立法与我国相比较早，相关立法经验丰富。西方发达国家到底有哪些可再生能源法律制度值得我们学习。要分析其法律制度，找出有助于我国借鉴并完善的法律制度与配套的行政法规。

　　4.1. 德国可再生能源立法

　　4.1.1.德国可再生能源的立法时间轴

德国对太阳能、水能、风能、生物质能等可再生能源开发利用技术处在世界前列。同时，德国可再生能源开发利用方面，亦有健全有效的法律政策支持。德国在20世纪90年初初期逐步开始建立可再生能源法律制度，1991年颁布实施《电力强制收购法》，规定了电力强制收购的类型、形式等，为全球强制入网制度奠定了基础。2000年颁布《可再生能源法》，2001年颁布《生物质能条例》，2008年出台《可再生能源供热法》，2009年实施《可再生能源热能法》。于2010年颁布《能源战略2050：清洁、可靠、经济的能源系统》，为德国未来50年可再生能源发展部署未来的路。

德国根据欧盟的最新要求和可再生能源的实际发展情况，对《可再生能源法》进行修订和完善，截止目前，德国《可再生能源法》（Erneuerbare Energien Gesetz）经历了五次修订，目前德国最新的《可再生能源法》于2017年1月1日正式实施。EEG-2017采用招投标模式来确定对可再生能源电力的津贴，并新增光伏补贴区域。

　4.1.2.德国强制入网制度与价格竞争制度的优势

（1）强制入网制度

强制入网制度最初在德国1991年颁布的《电力入网法》中使用，是被德国和世界各国一直沿用至今的制度，该制度在德国的《可再生能源法》中被更加详细的解释和阐述。根据强制入网制度规定，德国XX依据合理性原则，参照国家可再生能源消费比重，要求传统电网企业收购可再生能源电量，以此把可再生能源成本分配到传统能源企业身上，而非盲目的强制。

（2）价格竞争制度

法律修订与完善的过程亦是其创新的过程，在经历多次修订后，德国《可再生能源购电法》根据其国内可再生能源的发展情况，创造出价格竞争制度，这是促进可再生能源市场化的一大进步，2015年德国颁布《地面光伏电站招标规定》明确规定价格竞争制度。

由此可见，价格竞争制度是可再生能源电力市场化的重要一步。在市场竞争条件下，可再生能源开发项目的成本可以确定和降低，使市场能够对可再生能源的价值进行调整。

4.1.3.德国可再生能源立法给我国的启示

所有法律法规都有其局限性，只有不断的与时俱进、实事求是才能保持新鲜活力。德国的可再生能源法律体系也不例外，从制定那一刻至今，总共经历了五次修订。根据自身国情和可再生能源发展进度，随时保持更新，随时保持完善。在2017年最新的修订当中，明确采用竞价模式确定可再生能源发电补贴，允许可再生能源重返能源市场参与竞争，始终保持发展势头。根据实际情况对法律不断修正和变化，不仅能增强法律的灵活性，也能增强可操作性。通过法律规定，明确法律的权利义务的主体，保障可再生能源的生产和监管有法可依。

横观我国可再生能源的发展现状以及立法现状，某些方面虽未达到德国的立法水平，但可在以后可再生能源开发利用技术成熟后，借鉴德国的价格竞争制度和强制入网制度，达到降低发展生产成本的目的。通过完善可再生能源立法推动可再生能源开发技术发展、加大激励力度、使我国实际情况与现有可再生能源项目有机结合、加强信息公开力度，增强公众参与感。

　4.2. 澳大利亚可再生能源立法

　　4.2.1.澳大利亚可再生能源立法历程

澳大利亚是全球最早提出可再生能源发展目标的国家，完备的法律及政策体系是其国内可再生能源发展的外在动力。2001年，澳大利亚颁布实施《强制性可再生能源目标》，规定了风能、水能等可再生能源的强制性标准、发展措施，曾在2009年对该法规进行修订，修订后规定到2020年澳大利亚可再生能源发电量要占全国发电总量的20%。为了更好地实现目标，还制定了配套法律法规，于2010年制定了《可再生能源电力法》，规定了可再生能源发电的电价、电力企业及相关部门的权利和义务。同年还颁布《可再生能源电力收费法》，规定了可再生能源发电的电价和收费标准。。

　　4.2.2.以绿色证书制度为代表的澳大利亚

绿色证书制度是澳大利亚根据配额比例，将可再生能源电力“实体化”，以绿色证书形式出售可再生能源电力。一份绿色证书代表一兆瓦时可再生能源电力的产量。绿色证书是跟踪可再生能源配额义务履行的手段，也是配额制度义务主体完成可再生能源生产义务途径。

可再生能源电力供方和需方分别为绿色证书市场的合格主体和责任主体，其中合格主体是指被认证使用太阳能、风能、潮汐能等《可再生能源法》所规定的可再生能源发电站，负责创制证书；电力的获取方如电力零售商，其不生产电力，但作为责任主体的它则需要购买电力。合格主体通过证书注册系统出售证书以获取经济利益，而责任主体则通过证书注册系统购买并提交证书履行其法律责任。

　4.2.3.澳大利亚可再生能源立法给我国的启示

传统的化石能源的开发利用不仅有储量不足的窘境，也有污染环境的危机，而可再生能源的发展才是低碳经济发展的主要途径和现实之路。在可再生能源开发与利用上，我国仍处于探索初期，输电网络和配电网是电力交易的必要基础设施，但在输电基础设施方面，我国电网建设已经跟不上电力需求的快速增长和经济的发展。在法制环境方面，相关的法律法规是可再生能源开发的保障，自2006年1月1日实施《可再生能源法》以来，我国颁布了多项配套法律法规，为可再生能源发展提供了后续的保障。

2002年我国电力行业开始以市场化为方向对电力体制进行改革。我国《电力法》也修订完成，因此，到目前为止，借鉴澳大利亚的可再生能源证书制度成功率大大提高。澳大利亚的可再生能源绿色证书制度已处于完善，我国借鉴其可再生能源绿色证书制度可保障可再生能源市场的稳步发展，增加可再生能源市场的防范风险能力，保障可再生能源的利用水平。

　4.3. 欧盟可再生能源立法

　　4.3.1.欧盟可再生能源众法律制度的更迭

欧盟在《巴黎协定》的要求与影响下，为了应对气候变化、能源治理和低碳经济转型等议题，先后制定了《2020气候与能源一揽子计划》（简称《2020框架》）。随着国际能源危机爆发和环境污染的愈发严重，欧盟意识到可再生能源的重要性，与其代替传统化石能源的紧迫性。经过十几年的发展，欧盟关于可再生能源的法律体系也逐步建立起来。通过立法与出台多项法规规章，逐渐扫除了可再生能源发展中的障碍，包括技术和经济上的障碍，更重要的是法律不健全的障碍。

欧盟的可再生能源法律体系的成熟度是处于国际领先地位的，引领着全球能源法的革新，对其他国家制定可再生能源法有着借鉴作用。2014年10月23日至24日，欧洲理事会在比利时布鲁塞尔通过《2030框架》，该文件是在《2050迈向竞争性低碳经济的路线图》、《2050能源路线图》、《交通白皮书》等大批文件基础上制定的，其涵盖的核心议题包括：温室气体减排目标。《2030框架》是欧盟内部和国际两个层面推动应对气候变化治理的主要依据和基础。

欧盟为实现2015年通过的“能源联盟战略”，欧盟《为全欧洲人清洁能源一揽子法》（Clean energy for all Europeans package）的完成向前迈进了一步。《为全欧洲人清洁能源一揽子法》包含：《建筑能效指令》Directive 2018/844；《可再生能源指令》 Directive (EU) 2018/2001；《能效指令》Directive (EU) 2018/2002；《能源联盟与气候行动条例》Regulation (EU) 2018/1999等八部法律，并在法律文本中直接表述了温室气体减排和能源安全等的立法宗旨。

　　4.3.2.财政补贴制度完善的欧盟

欧盟的法律政策注重技术创新和法律制度创新，促进可再生能源的发展与开发，是在各成员国更好地落实相关的可再生能源政策的前提。

欧盟通过投资补贴制度大力鼓励可再生能源开发与发展，投资补贴制度主要被应用于可再生能源开发技术的提高上，这是欧盟实施的一项XX组织支撑的在经济上促进可再生能源发展的一项财政制度，投资补贴制度也能对扩大能源市场起到重要作用。

双刃剑是可再生能源投资补贴制度的另一特点。对于促进可再生能源开发与利用投资补贴制度发挥着重要作用，同时对缓解全球气候变暖的问题也有重要的影响。但对于欧盟各国XX来说，投资补贴则是一项重大的财政压力，因为以目前可再生能源的开发技术条件，可再生能源的开发利用总是逃不过成本高的缺陷，长期对可再生能源进行补贴的话，总数将是一笔不小的数字；其次，对可再生能源行业进行持续补贴，不仅会磨灭行业发展的积极性，更会打压其他能源的公平竞争。

　4.3.3.欧盟可再生能源立法给我国的启示

欧盟的公众都积极参与到可再生能源法律实施运用的过程中，欧盟同时会对成员国民众的环保意识在可再生能源方面进行社会公益教育的培养。欧盟各成员国也积极响应欧盟的号召，为了有效的开发利用可再生能源，不同的地区发展的可再生能源类型也有所不同，采取适应其本地可再生能源开发的策略才能提高可再生能源开发利用率。当然，不同地区的可再生资源储量不同，其所承担的开发可再生能源责任也有所不同，所获得的利益也会不同。但即便如此，各国仍然严格地执行不同的可再生能源的开发标准。

相对于欧盟，我国公众对于可再生能源发展的支持和参与度明显不足，我国可再生能源立法理念仍处在鼓励公众、企业使用可再生能源的层面上，而没有鼓励公众参与到可再生能源发展当中，甚至支持公众参与发展可再生能源相关的法律法规更是寥寥无几。因此，在公众参与方面，我国需向欧盟学习，从深层探寻鼓励公众参与可再生能源发展的方法，加强国家公共管理对公民意识的引导，强化公众的参与感。

　第 5 章我国可再生能源法律制度的完善路径

我国《可再生能源法》制定的意义是什么？不完善的制度对可再生能源的发展到底有多大作用？笔者通过分析我国《可再生能源法》目前还存在的问题，并参考国外先进的法律制度，结合我国实际情况提出符合完善我国《可再生能源法》的意见与建议。

　5.1. 健全可再生能源法公众参与制度

我国《可再生能源法》实施已有较长一段时间，但我国可再生能源的开发与利用率仍然很低。同时，在我国签订《巴黎协定》之后，更是把可持续发展放在经济发展的首位，在可预见的未来，经过长时间的摸索与借鉴，我国可再生能源法制的发展会更加迅速和顺利。但目前，公众对于可再生能源发展的参与度仍然很低，在此建议在以后修订本法时应明确规定公众参与制度。

参考国外立法经验，国外可再生能源立法的公众参与制度更加完善，公众参与度也随之增高，这也是发达国家可再生能源发展迅速的原因之一。加强法律实施监管力度的同时也要向公众普及法律政策，增强公众的参与感；信息公开是公众参与的基础，完善信息公开制度是完善公众参与制度的前提与基础。当可再生能源发展的信息更加透明公开时，赋予公众参与可再生能源发展的参与权利，公众参与度的积极性也会提高。

　5.2. 完善可再生能源配额制度

可再生能源配额制度是通过法律的强制性，对不同地区的可再生能源发电量、新增发电量规定一个占比比例，各地区需按照要求在一定时期内完成这个占比目标。通过合理原则制定配额目标，强制电力企业按照一定比例生产可再生能源电力，而促进可再生能源发展，加快能源改革。西方发达国家较之我国实施可再生能源配额制时间长，现今所看到该制度产生的效果也十分明显。

我国的可再生能源配额制度正处于初期发展阶段，在实施过程中可能会出现不同的问题，这就需要我国在运用此项制度时加强监督和考核配额制度的履行情况，借鉴其他国家的经验来解决问题。为了摆脱化石能源的束缚，也为了促进我国可再生能源的发展。为此，2016年3月3日，国家能源局发布了《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的知道意见》，2016年3月24日国家发改委印发了《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》。

　5.3. 总量目标与全额保障性收购制度法条化

（1）确认总量目标

总量目标制度是我国在发展可再生能源时，必须保障发展目标按要求达到的一项强制性法律制度。我国的《可再生能源中长期规划》制定了可再生能源的发展目标。根据签署《巴黎协定》时的约定，我国承诺碳排放量将在2030年左右达到峰值。在《巴黎协定》要求和绿色可持续发展的政策方针指引下，中国必须保证可再生能源的发展与节能减排同时进行。因此，国家发展和改革委员会和国家能源局必须为中国未来的可再生能源发展总体目标做出规划。

（2）落实全额保障性收购制度

中国《可再生能源法》第14条规定可再生能源全额保障性收购制度。在全额保障性收购制度下，电网企业需按照最低限额比重对可再生能源电力进行全额收购。其次，全额收购制度是XX主导、企业承担的方式，因此成为电网公司头上的“金箍咒”。

针对这一点，有必要通过我国可再生能源法律体系逐步整合可再生能源电力监控和跟踪功能，以此提高效率的各部门的分工，制定科学的可再生能源发展计划，给发电商限定一个总量，形成一个强有力的监管机制。此外，根据可再生能源发电发展的不同阶段和特点，调整政策和法律法规的重点，逐步完善全保障购买制度。

　5.4. 建立健全可再生能源监管制度

可再生能源的发展不仅需要XX在经济上、政策上的支持，更是需要监督管理。但我国《可再生能源法》仅在第27条规定：电力企业应当真实、完整地记载和保存可再生能源发电的有关资料，并接受电力监管机构的检查和监督。监督管理制度不仅只关注政策支持与经济支持这两方面，应从电量的收购，强制上网，可再生能源项目的实行等方面进行监管，才有利于可再生能源的发展。

国家能源局和电力监管机构需履行监督义务，并解决在监管可再生能源发展项目过程中出现的种种阻碍。电力监管机构也应该对XX公务人员滥用职权的情况，如若发现违法违规行为，应该给予惩罚。为促进可再生能源的发展，应对可再生能源企业和机构进行监管。

《中国能源法（草案）专家建议稿与说明》第19条规定：应该建立能源监督管理委员会，对可再生能源进行监管，并建议能源监督管理委员会作为xxx直属特设机构，这不仅能提供其监督权力和权威性，更能增强其独立性和监督力度。

笔者认为把行政管理机构和监管机构分离，独立行使其职能；采用分类监管立法模式，完善各项可再生能源立法同时加强各种可再生能源法律人才储备；最后完善监管机构的追责制度。

　5.5. 实现各种类可再生能源立法细分

我国可再生能源发展处于初探阶段，由于技术与经济等方面的制约，国家对不同的可再生能源必然会有不同的侧重，不能兼顾各种可再生能源使其同程度的发展。实现可再生能源立法细分，能较大程度上解决不同种类可再生能源的发展程度不均和市场境遇不平衡等问题。

我国太阳能储量丰富，但太阳能开发利用率仍很低；我国亚热带地区的面积较广，年降水量丰富，水能的开发与利用相对较有利。因此，我国的太阳能和水能的开发与利用须制定相应的法律法规，增加对这两种类型的可再生能源的利用率。

可以根据不同种类可再生能源的本质、开发技术等因素为依据，实现可再生能源的立法细分，同时对各类型可再生能源的专项立法中规定总量目标、配额制度、发展专项资金与固定电价制度等一系列的制度，从而保障各种类型可再生能源平衡健康地发展。

　第 6 章总结

气候变化与环境污染的减缓，始终离不开能源结构的调整，许多国家已意识到这一点，各国开始把重心转移到发展可再生能源上。我国也逐渐把开发可再生能源作为推进能源生产和消费革命、推动能源转型的重要措施。传统化石能源终有消耗完的一天，可再生能源逐渐成为各国能源结构的重要组成部分。可再生能源具有可持续发展性和环境友好性的特点，同时具有分布广泛、取之不尽和种类多样的特征。积极开发和利用可再生能源不仅符合现今时代人类发展与生存的需求，也符合后代子孙的利益，成为人类践行可持续发展战略的必然选择。

虽然我国可再生能源发展起步较晚，但是有着巨大的发展前景与潜能。中国作为世界上最大的发展中国家，能源消耗量已位居世界首位，因此在环境恶化与能源短缺的问题上，应有大国的担当。我国在以后的立法与法律修订上，可以结合自身情况，借鉴国外先进的立法经验，出台或修订可再生能源领域的相关法律法规，不断细化和改进配套执行措施。

本文主要针对我国现行可再生能源的法律制度进行分析，找出我国现行可再生能源法律制度存在的问题并提出具体的完善建议。

参考文献

专著：

[1]于文轩. 《能源法制前沿问题研究》[M]. 中国政法大学出版社. 2019版

学位论文：

[2]李艳芳. 我国《可再生能源法》的制度构建与选择[D]. 中国人民大学学报.2005

[3]张立锋，冯红霞.德国《可再生能源法》的演进及对中国的启示[D]. 河北法学.2017(09)

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[5]江海通. 我国海洋可再生能源法律制度研究[D].东北林业大学,2016.

期刊出版物：

[6]柯坚.全球气候变化背景下我国可再生能源发展的法律推进——以《可再生能源法》为中心的立法检视[J].政法论丛,2015,(4)75-83. DOI10.3969j.issn.1002-6274.2015.04.009

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[8]肖国兴.可再生能源发展的法律路径[J].中州学刊.2012(05)

[9]蔡守秋.我国可再生能源立法的现状与发展[J]. 中州学刊.2012(05)

法律法规：

[10]《中华人民共和国可再生能源法》

[11]中华人民共和国《可再生能源中长期规划》

[12]德国《地面光伏电站招标规定》

致谢

从找论文素材到最终论文的完成，在此期间，我十分感谢我的导师。论文开始撰写前，导师布置各项非写论文正文的任务，但是却是论文重要组成部分。不仅是收集写作素材还是正式撰写论文，老师都是有问必回，一步步指导我完成本篇论文。同时，也要感谢身边帮我收集论文素材的同学和朋友，是他们给予我宝贵的意见才令我从错误的方向中及时纠正过来。