行政事业单位内部控制体系研究

　第1章绪论

　　1.1研究背景及意义

1.1.1研究背景

为了可以实现提高自身内部管理水平，规范内部控制制度，有效持续推进建设廉政风险防控机制的目标，依据我国的《会计法》、《预算法》等相关法律法规，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范》（试行），并于2014年1月1日开始施行，这意味着内控风暴即将席卷整个行政事业单位。同时随着国家经济的不断发展和社会需求的不断增加，XX部门和行政事业单位更深层次的问题越来越突显，那么要如何把行政事业单位的内部治理结构建立起来并将其完善，从而有效使用社会资源和杜绝腐败浪费，就成为了当前社会面临的主要任务。近几年，尤其是在大力反腐倡廉的环境下，行政事业单位的各种内部控制问题暴露无遗，因此，XX逐渐意识到只有建立和完善内部控制体系，才能真真正正地解决徇私舞弊、xx腐败和管理不当的问题。

1.1.2研究意义

（1）理论意义

在现有文献的基础上，本文想要寻求突破，不仅仅只是对行政事业单位内部控制整体存在的问题进行理论研究，而是通过具体案例为研究对象，从定性的角度对对象进行现状分析，然后再针对存在的问题和漏洞提出相应对策。同时希望可以以此来丰富和拓展行政事业单位内部控制的相关文献资料，并且能够对行政事业单位内部控制的完善起到帮助作用。

（2）现实意义

我国目前急切需要对行政事业单位的内部控制进行系统研究，从而达到反腐倡廉制度的创新。根据当前我国行政事业单位缺乏约束机制，过于放松管理的现实情况，从中发现了大多数单位没有严格执行内部控制制度。为了达到新的外部形势要求，并且不断提高内部控制的管理水平，对行政事业单位的内部控制进行系统研究不但具有重要的理论意义，而且具有很好的现实意义。本论文依据《行政事业单位内部控制规范》（试行）内容要点，对人社局的内部控制现状进行研究分析，查找出该单位存在的内部控制问题，然后深层次地分析原因，最后为加强内部控制的实施和考评提出相关建议。

1.2文献综述

1.2.1国外文献综述

1972 年，X证券交易法协会再一次对《证券交易法》进行了研究和探索，并在此基础上颁布了《审计准则公告》，同时给内部控制下了一个全新的定义：内部控制是指在一定的条件下，单位为了可以提高自身的管理水平和运营效果，同时可以有效获取并使用各种资源以及对法律法规的遵循，从而达到既定的管理目标，由单位领导和其他人员在内部共同实施的各种制衡和监督的过程及方法。

在之后的一段时期里，内部控制逐步发展，三个权威的内部控制框架—XCOSO、英国Cadbury和加拿大CoCo，他们身先士卒，多角度地对各种经济管理模式进行了深入分析，并为其建立完善的内部控制制度提供了一系列有针对性的建议。

Edward Carney 等人在2009年编写的《联邦XX内部控制》揭示了XX单位的内部控制研究应该要多向企业学习借鉴，这样才能不断发展和完善。至此，内部控制的实施主体有了多元化的发展。

1.2.2国内文献综述

中国的内部控制和西方发达国家相比较，确实有不少差距，其原因主要是我国一直处在计划经济阶段，加之XX又太过于关注外部控制的发展，对自身内部控制的发展缺少重视，所以导致内部控制一直处于不温不火的状态，发展不起来。因此，我们的XX部门需要不断重视内部控制的实施，这样XX才会是一个全面的、有活力的、高水平发展的行政部门。

在构建内部控制框架方面：张春蓉（2019）高健（2018）指出XX可以参考企业的内部控制框架，学习借鉴其有价值的东西；在存在的问题和风险方面：何永梅(2019)邓仙婷（2019）栗小聪（2019）指出我国在实施行政事业单位内部控制制度的过程中会存在不少的问题和风险，需要各单位重视起来，及时发现并及时解决；在为何要实施内部控制方面：吕凤敏（2019）强调了在新形势下加强行政事业单位内部控制的必要性；在提出建议方面：黄伟莹（2018）史雪玲（2019）针对内部控制存在的问题提出了相应的对策，并且对内部控制的体系研究进行了完善。

　1.3研究方法及主要内容框架

1.3.1研究方法

（1）文献查阅法：根据自己所研究的课题，通过电子网络、图书馆等资源查阅相关的文献资料、有关数据等，搜集整理相关研究资料，查阅近期的文献及相关数据，全面正确地理解和掌握内部控制和行政事业单位的内涵。

（2）案例分析法：选取人社局作为研究对象，对我国行政事业单位的内部控制进行深入分析。

（3）定性研究法：本文先通过人社局这个案例查找其存在的内部控制问题，然后从单位和业务两个层面对它进行系统分析，最后针对问题提出建议，并对人社局的内部控制进行改进和完善。

（4）归纳分析法：归纳总结人社局在内部控制中所存在的问题及解决方法。

1.3.2主要内容框架

本论文共五章，各章节的具体研究内容如下：

绪论。本章节首先介绍了研究背景和研究意义，然后对国内外的文献资料进行有目的地筛选和整理，为后文的实例分析提供权威依据，最后本文阐述了所采用的研究方法和主要内容框架。第2章，理论分析。本章节首先介绍了内部控制的涵义、发展进程和行政事业单位的涵义，然后对其发展现状进行了分析，紧接着论述了行政事业单位实施内部控制的必要性，并介绍了四项原则，最后对行政事业单位内部控制的方法进行了阐述。

第3章，实例分析。本章节首先介绍了案例人社局的基本情况，然后分析了该局存在的问题，再从单位层面和业务层面的内部控制体系构建进行了阐述。

第4章，提出建议。依据该局查明出的问题，提出切实可行的建议对策。

第5章，研究结论。根据此论文研究，得出相关结论。

　第2章行政事业单位内部控制理论分析

　　2.1内部控制的涵义和发展进程

2.1.1内部控制的涵义

内部控制是指在一定的条件下，单位为了可以提高自身的管理水平和运营效果，同时可以有效获取并使用各种资源以及对法律法规的遵循，从而达到既定的管理目标，由单位领导和其他人员在内部共同实施的各种制衡和监督的过程及方法。

2.1.2内部控制的发展进程

发展过程	产生背景	主要特点
内部牵制阶段（20世纪40年代以前）	起源于古罗马时期的“对比卷宗”和“双人记账”制度，两个人联合记账出现问题的概率降低。	主要内容是账户核对和职务分工，进行交叉检查或交叉控制。
内部控制制度阶段（20世纪40—80年代）	1958年X审计委员会认为内部控制除了有会计、资产层面，还应该有经营管理的层面。	内部控制分为两方面，一是会计控制，二是管理控制。
内部控制结构阶段（20世纪80—90年代）	1988年X注册会计师协会提出可以用内部控制结构的概念代替内部控制制度。	考虑环境对控制的影响，提出三要素：控制环境、会计系统和控制程序。
内部控制整体框架阶段（20世纪90年代）	1992年COSO委员会颁布了具有标志意义的文件—《内部控制—整体框架》，提出了三目标和五要素。	三目标：合规目标、经营目标和报告目标。五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控。
内部控制风险管理框架阶段（21世纪初）	2004年COSO委员会正式颁布了《企业风险管理—总体框架》，提出了四目标和八要素的观点。	引入风险管理概念，提出四目标和八要素。

　2.2行政事业单位的涵义

我国的行政事业单位分为两类，一类是行政单位，属于国家行政机关单位，是国家行使某种权利的机关，单位的收入和支出全部都是由XX财政拨款，其正式在编人员属于XX公务员；另一类是事业单位，是受国家机关领导的，不实行经济核算的部门或单位，其所需的经费由国库支出。

2.3行政事业单位内部控制发展现状

因为我国的社会经济在快速发展，所以行政事业单位若想提高自身内部控制管理水平的话，就需要不断地创新。财政部为此制订了一系列的政策措施，目的就是全面建立健全行政事业单位内部控制制度并将其逐步完善。然而，却依旧存在不少的问题，例如控制环境的渐弱、不标准的会计基础、控制活动缺失或流于形式和国有资产流失严重等问题使单位的行政管理水平不但没有提升反而降低了，并且严重阻碍了行政事务的顺利开展。可见，有效实施行政事业单位内部控制已迫在眉睫。

2.4行政事业单位实行内部控制的必要性

行政事业单位实行内部控制对XX部门的管理体制而言至关重要，同时它也为XX打击徇私枉法、xx腐败奠定了坚实的基础。它是行政事业单位通过制定、实施、执行三个步骤来实现目标，对风险进行防范和管控的。行政事业单位是直接贯彻落实国家政策的工作部门，其内部控制贯穿于行政、财务、管理和会计制度四个层面。因此，单位为了运行管理可以合法合规、资源分配可以公平公正、数据信息可以真实可靠、资金使用率可以有效提高，建立健全的行政事业单位内部控制制度并将其完善和推行具有重要的理论和现实意义。

　2.5行政事业单位内部控制的原则

2.5.1全面性原则

行政事业单位在实行内部控制制度的过程中，需要对决策的制定、执行和监督进行全程控制，同时对单位及其下属单位的各种事项业务和单位全体人员也需要进行相应的控制，以确保内部控制制度在行政事业单位能够覆盖到各个方面，进而可以有效实施。

2.5.2重要性原则

内部控制要重视关键业务流程和高风险领域的整体基础，突出重点，重点防范单位可能发生的重大风险，同时注意交易事项和风险领域方面。根据业务流程中的主要控制点和主要位置采取有效的预防措施。

2.5.3制衡性原则

相互制衡是内部控制的核心所在，制衡性原则要求单位在开展某项工作时，要有两个或两个以上没有关联的岗位来共同完成，实行不相容职位的相互分离和制约的方法。同时，还要求要有单独的人员或部门对内部控制实行监督职责。内部控制是对事的控制，而不是对人的控制，它是通过制度来实现的。

2.5.4适应性原则

一方面，内部控制需要与单位的组织和业务两个层级相互匹配；另一方面，内部控制则要依据形势的变化而做出相应调整。因为内部控制是不断变化着的动态过程，所以它应该依据国家外部环境和单位内部环境的改变而做出改变，并且进行不断地修订和健全。

　2.6行政事业单位内部控制的方法

2.6.1不相容职位分离

不相容职位分离体现了制约和平衡的基本原则，需要各单位在拟定内部控制制度的过程中，先区分出不相容的岗位和职务，然后明确各岗位的职责和权限，进行合理分工，设置相应的岗位，从而促使不相容的岗位和职务之间能够互相监督、互相制衡，形成有用的工作机制。不相容职位相互分离能够起到的重要作用如下：一是可以从源头上提防和制止舞弊现象，有效预防和尽早发现舞弊行为；二是可以预先阻止不相容职位的产生；三是通过定期换岗，可以保证岗位流淌着新鲜血液。

2.6.2内部授权审批控制

内部授权审批控制是一项重要的控制活动，它与财务资金的使用效率和效果直接相挂钩，同时还对控制目标的实现有一定的影响。因此，各行政事业单位需要建立内部授权审批控制机制，从而能够有效地实施内部控制制度。内部授权审批控制秉承四个原则：一是授权的依据不是依据人，而是依据具体的事；二是授权范围不得超过授权权限；三是应该适当授权，不能过度授权；四是监督是授权的重要保障。

2.6.3资产保护控制

资产保护控制是单位在资产购买、使用和处置环节对资产的保护，用来保证资产的安全、高效使用。作为一种重要的手段来达到一个实体的内部控制目标,资产保护控制要求实体建立日常资产管理系统和常规的库存系统,并采取相关措施如资产购买、资产登记、物品定期盘存、检查和处理,以确保资产的安全性和完整性。单位应该按照相关法律法规和具体情况对资产类型进行区分，建立并完善资产保护控制制度，逐步提高资产的安全有效性。

2.6.4信息公开控制

信息公开控制是单位为达到有关部门和公众能够了解相关信息，实现其知情权的目标，以一定的形式将单位在履行责任过程中所获取的信息公开，并记录在案的一种控制方式。单位需要遵循公平、公正、便民的原则公开XX信息，并及时准确地公开XX信息。

第3章行政事业单位内部控制案例分析

　　3.1人社局基本情况

该局是全县负责人力资源和社会保障事业的工作部门，包含三个下属单位，分别是局机关、就业中心和社保局，这三个单位具有不同的职能，其下属有各自相关股室。人社局主要涉及劳动保障、社会保障、人力资源管理和就业创业这四个方面的内容。其主要框架如下：

行政事业单位内部控制体系研究

3.2存在的问题及表现

存在问题	主要表现
内部控制意识较薄弱	单位领导对内部控制工作还不够重视，简单地认为这只是财务部门的工作，没有充分认识到这是要全体干部职工参与的。
对“内部控制”一词理解有误	单位对“内部控制”存在误解，把它等同于财务控制，从而限制了“内部控制”的推广和落实。
风险防范意识较薄弱	因为资金属于XX财政拨款，没有生存压力，加之又是稳定的工作岗位，所以使得工作人员的风险防范意识有所缺乏。
内部控制体系还不够完善	单位的执行力不足，流于形式，内部控制制度体系缺乏系统性和完整性，监督机制尚不完善。
现有人员学习性有待提高	工作人员缺乏对《内控规范》学习的积极主动性，不能深刻理解《内控规范》的精神所在。

　3.3单位层面的内部控制

3.3.1建立内部控制组织机构

单位经济活动的法律法规能够保障资产的安全有效使用，确保财务信息的真实性和完整性。为了不断提高公共服务的效率和效果，人社局需要高度重视内部控制组织机构的建立，及时成立相关领导小组，对内部控制规范的建设和实施准确把控，同时逐步展开监督和指导工作，构建一个相对完善的内部控制组织机构，为将来各项措施的准确落实提供基础保障。

3.3.2制定内部控制工作机制

为了使单位的各项业务活动能够相互制衡和相互联系，进而保护单位经济资源的安全和完整，人社局需要制定内部控制工作的相关机制，例如联动机制、长效监控机制等，在岗位设置、权责分配和业务流程中运用这些机制体现相互制衡思想，在组织开展的自查工作中真正地把相互制衡思想落到实处，准确实施内部控制规范。

3.3.3加强内部控制宣传工作

为了提升大家内控意识，可以更好地在单位全面落实内部控制制度，人社局必须高度重视，不断加强宣传培训工作，多措并举对内部控制进行宣传普及，使每一位干部职工都明白内控的含义，实施内控的原因，实施内控的影响和该怎么样实施内控，充分调动干部职工的积极主动性，营造人人学内控，人人讲内控，人人遵守内控的氛围。

3.3.4进行内部控制风险评估

因为风险评估可以全面客观地对单位经济活动风险进行评价，所以人社局成立了一个风险评估领导小组，主要通过调查问卷、比较分析、实地查验、专题讨论等方式对单位层面和业务层面的内部控制风险进行评估，全方面了解单位的风险现状和存在的风险问题，进而选择相应的风险对策。

　3.4业务层面的内部控制

3.4.1预算业务

预算业务与整个业务活动都直接关联着，它涉及到单位开展业务活动的始端和终端。在执行环节，该人社局严格按照规定的额度和标准执行，凡是支出都需先由分管领导审批，然后再由局长审批，确认无误后方能支付。局里严格把控无预算的资金支出，专项资金必须专款专用。在决算环节，重视报表的编制工作，仔细核对各项数据，做好原始凭证和记账凭证的审核、录入工作，然后对年度财务报告进行编制，为领导做决策提供依据。

3.4.2收支业务

人社局严格执行了“收支两条线”制度，将收入及时、足额上缴财政专户，对未达账项查明原因并及时进行处理；财务支出都先交给分管财务的领导审核，然后再由局长审批，确保无误后方能支付。同时对票据进行专管，安排专人负责领购、保管、使用和核销财政票据，并且建立有票据台账。

3.4.3XX采购

采购是指在一定条件下，以合同的形式获取产品或服务的行为。该人社局的资金主要都是财政资金，而且根据《XX采购法》的要求，我国行政事业单位的采购需求都应该以XX采购的方式来实现。该局指定财务与保险基金监督股为XX采购归口管理股室，施行“先预算、后计划、再采购”的方法，为相关业务股室的工作开展提供了重要保障。同时该局还建立了单位采购内部管理制度，明确采购流程中的审核工作和验收工作。

3.4.4资产管理

资产可以根据不同的存在形式进行分门别类，例如分为货币资金、固定资产、无形资产等各种类别。该人社局的财务与保险基金监督股主要对货币资金进行控制，并且采用不相容职位相互分离的方法，在股室内部设置了出纳、会计、稽核等不同的岗位，不能把货币资金业务的所有环节只交由一人办理，进一步加强了对出纳这些岗位的监督和管理。

3.4.5合同管理

该人社局对合同业务实行统一集中管理，以办公室为合同集中管理部门，合理设置相关岗位。在起草、审核、审批、执行和监督的过程中，贯彻了不相容职责分离的原则，保证了合同的有效履行。该局同时把合同文本统一分类、连续编号，杜绝损坏或丢失，并且及时协商处理因合同产生的纠纷。

　3.5监督与评价

人社局受到两个方面的监督，一个是内部监督，另一个是外部监督。其中财务与保险基金监督股对它实施内部监督，督查资金的收支情况；而外部监督则由财政、审计和纪检监察这三个部门负责，督查内部控制的日常落实情况。外部控制与内部控制既制约又补充，通过这两个监督不断提高人社局内部控制的执行效率和效果。

评价是为监督服务的，它在单位改进内部控制的过程中可以为其提供相关依据。人社局会定期通过评价单位内控设计和运行有效性的方式，查找出内控建设中存在的问题并及时制定自我评估报告，为健全内部控制制度提供有针对性的意见和建议，同时也会将制定出的自我评估报告与绩效考核相联系，将其作为考核单位干部职工的一项指标，逐步加强内部控制建设。

第4章人社局内部控制建设的建议对策

　　4.1加强内部控制环境建设

实施内部控制制度的基础是内部控制环境的建设，其中的关键因素是领导重视，因为有领导支持的内控建设才能确保内控工作扎实推进、取得实效，从而真正地发挥作用。人社局可以将内控工作情况作为领导班子年度考核的一项指标，提高各位领导对内控工作的重视程度，真正把内控规范落到实处。

内部控制环境建设的另一个重要因素是舆论氛围。人社局要广泛借助可用的宣传渠道对内控知识进行宣传，提升干部职工的内控意识和风险意识，提高他们参与内控建设的积极主动性，落实好内控工作，营造一个人人懂内控、人人讲内控的良好氛围。

　4.2加强内部控制机制建设

内部控制机制建设主要涉及单位和业务两个层面，它控制着事前、事中、事后三个过程。如果单位的内部控制想要成功取得效果，则需要建立一个完善的内控工作机制，这涉及事前确立组织架构-事中建立内控体系-事后进行监督与评价三个过程。人社局需要根据内控工作的相关要求，组建一个联合领导小组，其中包括财务、审计、纪检三个部门。该联合领导小组的主要工作是督查单位内控工作的落实情况，并且制定完善的内部控制机制，确保内控工作能够在本单位有效实施。

4.3加强人才队伍建设

在体制改革的大背景下，由于《内控规范》的全面落实，因此对财务人员的能力素养提出了更高的要求。人社局需要根据当前财务人员的实际情况，对他们进行有针对性的培训。该局可以会同其他单位聘请专家召开专题研讨会，就工作中遇到的共性问题进行实际探讨，共同学习提高；同时激励财务人员继续教育培训和参加考试拿证，不断提升他们的专业技能和职业道德水平；还可以通过公务员招考和事业单位招聘的方式，录用合格人选，加强人才队伍的建设。

　4.4加强现代信息技术利用

现在是“互联网+”时代，各项事业的发展借助互联网技术能够合理有效地推进起来，行政事业单位也不例外。人社局可以通过这次推行内部控制的契机，将其与互联网技术有机结合，把内部控制的相关要素注入到信息系统中，从而实现常态化与程序化，并且利用现代信息技术可以降低因人为因素导致出错的概率，使得内部控制工作能够更好地实施。

第5章研究结论

本论文在相关文献和内部控制理论的基础上，通过人社局这个实际案例，分析了该局在内部控制中存在的问题并提出了相应的完善建议，希望以此来推动该单位以及各类行政事业单位在内控工作方面的全面落实，提升各单位的内控管理水平。

由于我国行政事业单位的数量太多，涵盖的业务范围太过广泛，加之内部控制建设工作不是固定不变的，它是受内外部环境影响的，所以需要各单位不断加强摸索、总结和完善的过程，尽早制定出适应本单位的内部控制制度，积极发挥内控工作的作用，同时要以建设服务型单位为目标，真正地为广大人民群众提供服务。

　参考文献：

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[2]史雪玲.关于完善行政事业单位内部控制体系的思考[J].财经界(学术版),2019(21).78.

[3]邓仙婷,粟小聪.加强行政事业单位内部控制体系建设与实施问题研究[J].中国管理信息化,2019,22(21).22-24.

[4]吕凤敏.浅析新形势下加强行政事业单位内部控制的必要性[J].中国集体经济,2019(24).34-35.

[5]何永梅.论行政事业单位内部控制体系建设中存在的问题与对策[J].中国注册会计师,2019(07):101-103.

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[10]Calderon,ThomasG,Garber,Raan,Conrad,EdwardJ.Examing internal control issues in small and large local goverments,Internal Auditing27.3(May/Jun2012):11-17.

　致谢

首先，我要感谢我的指导老师，是她从论文选题、资料收集、结构构建，到内容完善，给予了我悉心的指导，帮助我开拓研究思路、明确研究方向，顺利完成毕业论文的撰写。她那严谨的工作作风深深地鼓励和感染着我，是我学习的榜样。

其次，我要感谢我的辅导员和学院的任课老师。正是因为他们辛勤无私地默默付出和无微不至地关怀，才使我在校期间能够劳有所得、学有所获，同时为顺利完成毕业论文打下坚实的理论基础。

最后，我要感谢我的领导和同事们。因为有他们的鼓励和支持，才使我在紧张的实习工作之余能够静下心来安心学习，顺利完成毕业论文的撰写。