深汕特别合作区发展问题浅析

摘要

改革开放以来，广东被认为是经济强省。珠三角地区的经济快速发展，带动着整个省的经济发展，深圳市作为改革开放的第一个窗口对于经济方面的飞速发展是可见的，但是广东省各区域之间存在严重的发展不平衡现象，某种原因也是由此导致的。为了促进区域间协调发展，广东省XX进行了创新的尝试，成立了深汕特别合作区。这几年来，深圳的资金、人才和技术因深汕特别合作区其自身地理优势而不断被吸收，进而导致区域经济不断发展。

本文从理论分析的角度出发，研究对象是深汕特别合作区发展期间的问题，现尝试对其发展作初步的探讨。通过对该合作区发展过程的分析，发现其虽然在发展体制机制和发展方向等方面进行了初步的探索，但因为是新的发展模式，仍存在XX机构之间权责不明确、产业发展建设和基础设施建设方面的问题。

本文开展了下述方面浅析：先对深汕特别合作区经济发展背景及意义进行介绍，对为何研究此课题进行论述。其次，对深汕合作区的经济发展现状和基础进行分析，对合作区的机遇挑战、和优劣势进行简单讨论。最后，在分析今日经济发展局势和发展前景的基础上，对深汕合作区的管理及政策落实等出现的一系列问题进行论述，并针对这些问题提出相关的发展建议。

关键词：深汕特别合作区区域协调合作创新

一、引言

（一）深汕特别合作区经济发展背景及意义

这几年来，在区域经济发展一体化大背景下，由于广东省的经济发展的速度不断提高，产业分工和经济依存度不断深化，经济空间结构发生了严重的变化、动。地区发展不协调的问题日益明显。面对这些问题，广东省成立了深汕特别合作区，建立了促进地区和谐发展的示范区；深汕合作区发展的方向是对区域协调发展模式的首初次创新尝试，因此具有重大的价值和研究意义。

2011年5月份，深汕特别合作区成立时，广东省计划利用深圳带动汕尾的经济，然而，深汕特别合作区一直未能有明显的经济发展。因此2017年广东省人民XX批准方案决定由深圳市、汕尾市共同监管调整为由深圳XX全方面主导、汕尾XX积极协助。但是，深汕合作区在发展过程中也存在着一系列因为XX权利责任不清和分配不均造成的问题，使得合作区的发展步伐减缓。

本文基于探究深汕特别合作区发展历程及现状，参考国内对于区域合作发展的创新经验,并与合作区的具体实际相结合，研究深汕特别合作区发展过程中存在的问题，并提出深汕特别合作区发展的对策和建议，以此为区域间协调发展模式提供可行方法。

（二）文献综述

本文通过对文献资料的参考和研究，概括关于深汕特别合作区今年来发展文献资料的观点和看法，对深汕特别合作区发展问题相关文献进行总结。

陈彦玲（2017）《深汕特别合作区:以“三大”创新激发各方活力创建“飞地经济”新模式》的文中采用大量数据，列出了深汕特别合作区发展依赖的产业总产值和增速以及GDP，认为深汕特别合作区目前的发展模式虽然对产业发展和经济增长有促进作用，但逐渐趋于缓慢。安增军、林昌辉通过运用数学工具量化“飞地经济”中的XX目标函数，在此基础上构建利益共享机制，推动经济的可持续发展。张楠（2018）《设立“深汕金融合作区”的探索和思考》对深汕特别合作区设立进行了可行性分析，研究认为以深圳的创新能力，能够带动汕头以创新手段发展经济，利用这一契机来发展适合当地的产业。产耀东的（2018）《创新深汕特别合作区发展思路,构筑深圳经济新增长极》指出深汕特别合作区作为全国首个合作区，创新了区域之间合作模式，提出了“四大”发展思路。许婷在（2019）《飞地经济区的管理体制创新-以深汕特别合作区为例》分析了“飞地经济”模式发展过程中会出现的一系列问题，比方企业考虑到“飞地”后政策上得不到保障因此导致企业积极性不足等，为本文提供了参考性内容。丁宏等的（2019）《深汕特别合作区建设的经验和启示》系统分析了深汕特别合作区建立的背景和必要性，对周边地区的发展带来了借鉴。

通过对文献资料的整理和分析，学者们认为，在城乡区域协调发展中，发展不均衡是阻碍广东省高速发展的原因之一。因此，我们应该充分发挥广东省西北部的区位优势，加大力度在发展经济领域，但学者们对深汕特别合作区中存在的问题研究主张有所欠缺，深汕特别合作区目前存在的问题主要集中在XX机构权责不清淅，应拓宽经济区发展空间，完善基础设施建设，我认为深汕特别合作区的设立对经济的发展起到良好的推动作用，有利于区域资源整合和区域协调发展，因此对其发展进行研究。

二、深汕特别合作区发展现状

（一）深汕特别合作区发展基础

1、地理位置优越

深汕合作区离深圳市中心约120公里，是珠三角城市群往东拓展的第一站，规划的区域包括海丰县鹅埠、鲘门、小漠、赤石四个镇，可建设用地达145平方公里，总面积有468.3平方公里，相当于深圳市罗湖区和福田区的面积总和。地处珠三角核心区域和沿海经济带的连接点，是珠三角往粤东的战略支点。

2、资源开发的潜力较大

深汕特别合作区可建设用地约为145平方公里，因此土地开发的潜力较大，拥有较长的海岸线和天然优良港口,所以对发展海洋经济具有强大潜力，同时还拥有优质沙滩、温泉、特色生态林，也是潮汕文化、客家文化的汇聚地和畲族文化的保护地，因此休闲旅游资源丰富[9]。

3、深汕两地的合作基础坚实

省委省XX给予了深汕合作区“创新发展、先行先试”的使命，推动了深汕合作成为全省战略，这也是加快合作区发展的牢固基础。深汕特别合作区是深圳与汕尾创新合作，合作区共同发展的内在强大动力在于深圳完善的产业体系和强大的综合实力，汕尾的发展势头和丰富的资源。其合作基础分为两部分，一是合作区与深圳地理位置相近、文化之间相通，合作区距深圳最短距离 60 公里；二是合作区和深圳优势互补。深圳拥有科技、资金和管理理念上的巨大优势，经济发展水平很高，也是这个区域的领导者，但由于过度开发，使其土地资源逐渐匮乏，利用率已达到极限。相反，汕尾市虽然人口密度小、土地资源丰富，产业链还未发育成熟，因其开发程度低，技术水平较落后，资源利用率低，所以汕尾与深圳之间通过合作可实现优势互补、共同发展。

（二）深汕特别合作区发展现状

1、经济发展稳中有进

随着深汕特别合作区的发展，其经济发展在初期不能被低估。近年来，深圳市、汕尾市合作设立深汕特别合作区，以此来实现资源的互补，将深圳的科技和产业优势与汕尾的丰富劳动力和土地资源结合起来建立产业转移园区，实现了 “对口帮扶+合作共赢”的合作模式。此外，深汕特别合作区发挥其产业园区的优势不断吸引着港澳台的工业订单，实现有序的产业转移，为促进区域经济振兴作出了重要贡献。根据深圳市统计局数据显示：2019年深圳市地区生产总值突破2.6万亿元，增长约7.0%，2018年，深圳全市实现生产总值24221.98亿元，比上年增长7.6%，GDP总量居全省第一，同比增长1300.36亿元，实际增长率为8.00%[1]。自2017年以来，深汕特别合作区经济发展指标已开始纳入深圳市国民经济统计数据，其中，深汕特别合作区2017年实现生产总值达47.32亿元，同比增长17.9%；2018年实现生产总值53.13亿元，同比增长4.0%； 2019年前三季度累计实现GDP 50.41亿元，同比增长25.25%；虽然目前深汕特别合作区的生产总值在深圳市的整个统计中多占比例较低，但是由于其可开发的土地资源丰富，所以有广阔的发展前景。

深汕特别合作区发展问题浅析

2、产业项目建设突飞猛进

产业集聚初具规模。深汕特别合作区作为产业集群之一，以“深圳速度”和“深圳品质”的再现为基础，根据深汕特别合作区的特殊地理位置和区域协调发展产业集群的定位，吸引了更多的产业和企业迁入，深汕合作区的产业集群得以快速发展。目前已经初步形成了四个产业集群：以易能、应达利等为代表的电子设备和电子产品制造业集群，以腾讯、华润等为代表的大数据产业集群，以金科、万泽等为代表的新材料产业集群，以核达中远通、汇创达为代表的新能源产业集群[4]。深汕合作区XX计划新建一个高新技术产业园区，在合作区引进和培育高科技制造业和战略性新兴产业，形成与大湾区有机联系的产业链，为大湾区提供产业配套、规模支持、设施相辅相成。

深汕特别合作区XX坚持产业和城市同步发展，实现产业与城市融合，将构建现代化的产业结构作为重点，保证全区域的经济运行和发展保持稳中有进的良好态势，数据显示，截至目前，合作区已供地产业项目83个，这其中有76个来自深圳，现拟投产项目7个，已投产项目23个，已动工建设项目26个，已供地未动工项目20个，正在招拍挂项目7个，计划总投资超过380亿元，全部达产后预计年产值达680亿元，预计年税收约58亿元，将提供3.6万个就业岗位[1]。

三、深汕特别合作区发展面临的问题

深汕特别合作区独特的发展前景和地理位置，为未来区域经济发展带来了新想象，虽然这是广东省对区域之间协调发展模式的新尝试，但随着深汕合作区的不断发展，XX机构和机制、基础设施建设以及人才培养上的障碍开始凸显，阻碍了深汕特别合作区的经济发展。

（一）XX机构间权责不明确

虽然当前中国区域协调发展的做法发展速度迅猛，但是其在发展过程中仍然存在地方XX之合作力度不够，XX机构间的利益分配不均等问题，这个问题在深汕特别合作区成立之时就非常明显，深汕特别合作区成立时，广东省XX初衷在于希望通过深圳的发展促进汕尾市的经济发展，然而，深汕特别合作区在2011-2017年间的经济发展却原地踏步并不令人满意，根源在与深汕两市的XX机构间管理模式存在问题，权力和责任尚不明确，而使得深汕特别合作区的无法实现制度红利[2]。

深汕特别合作区的初创时期、探索期和转型期，由于深圳市XX和汕尾市XX没有明确各自职责，使得这几个阶段存在着监督权威、体制机制不科学，权责不明确，管理不规范的问题是不可避免的，同时还包括社会管理和经济建设空间之间存在脱节、土地征收项目的落地也存在脱节，现有人员数量和质量存在严重脱节，管人管事存在严重的脱节[1]。

（二）基础设施建设不完善

深汕合作区位于大湾区边缘地区，在基础设施建设方面，即便新规划建设深圳至深汕特别合作区的350km /h高速铁路、高速公路已经被官方提上议事日程且在推进之中[5]，深汕合作区处于大湾区边缘地区，距大湾区核心区距离约为 100 公里，深汕特别区距离深圳市中心约 100 公里，通过城际轨道交通的核心区实现快速连接和通勤具有很高的可行性。但是某种原因上基础设施建设速度效率地下，要素集聚能力欠缺，基础设施薄弱是由于管理体制机制方面的问题而导致的，深汕合作区现有的规划中，城际轨道和深圳大湾区核心城市以及广州的核心城市紧密相连，而现有规划高速公路同深圳的联系紧密，但同广州联系仍显得薄弱[14]。由于基础设施建设不完善造成了深汕特别合作区企业和工厂入驻后，也得不到发展或造成其缓慢发展。此外，公共服务设施的不完善不能提升人民生活幸福感和生活质量，并可能导致严重的人才外流。

（三）政策扶持力度不够

成立之初，深汕特别合作区由于规划不明确、体制机制不健全，XX扶持的力度不足，因此存在着分歧。此外，再加上深汕特别合作区所在区域的工业基础几乎为零，地方XX提供的支持基础薄弱，特别是高端产业的落户欲望并不强烈，许多企业对这里更多是持着观望的态度，这些都影响了深汕特别合作区早期的发展速度，尽管XX有采取了补贴社会保险费的措施给到企业，但其政策面很狭窄，广大小微企业都被拦在这一政策之外[9]。

另外，深圳市XX在产业协调、城市转型、人才引进等方面都提供了一系列的支持和优化政策，但由于缺乏熟练的操作以及适用范围有限，很难再合作区执行，导致已经进入合作区的企业感受不到优惠待遇，挫伤了在合作区持续发展的信心和积极性，实际效果也大大降低。

（四）人才政策体系吸引力不足

人才是第一资源。在改革开放 40 年里，相比起珠三角迅猛的经济发展，广东省西北部经济发展则相对落后，这导致广东省西北部的人才纷纷流入大湾区，因此合作区的基础教育资源非常匮乏，大量的高学历、高素质得优秀教师涌入珠三角地区。虽然粤东西北地区不断加强对基础教育的投入，但优秀教师流入珠三角的势头并未改变。

首先，近年来，基础教育直接影响了人才的培养和引进、劳动力集聚、产业发展等多方面，由于缺乏教育资源，深汕特别合作区因此无法直接提高软实力。其基础设施和医疗技术能力有限，因此无法满足当地老百姓就近看病的需求，也不利于引进留住人才支撑城市建设。

其次，人才培育力度较低。XX为了提高人员的文化素质和知识水平出台了一系列的培养人才的政策，但在培养人才的操作上，短期培训的多，长期培训的少，培训内容没有趋于一致，有特色且且针对性强的少，培训初级人才的多，培训高技能复合型人才的少，培训以完成考核目标人物的多，注重实效的少，并且缺乏创新创业的专家型导师[13]。

四、深汕特别合作区经济发展建议

深汕特别合作区的建立对经济的发展具有重要作用，有助于区域资源整合和协调发展。因此应加强深汕两地XX的合作发展动力，完善基础设施建设，拓宽合作区发展空间，加大产业扶持力度，优化营商环境，建立更加主动积极的人才引进政策，促进合作区的技术知识支持。

（一）明确管理主体优化管理体制

深圳、汕尾两市XX之间的权责明确是深汕特别合作区发展的重点和稳定的关键，XX间职能界定模糊和职权的弱化，都会导致深汕合作区经济社会发展减缓，影响大局的稳定，因此需要明确管理的主体，并优化管理体制。

第一，要明确管理的主体，改变深汕两地的共管模式。深圳市市改革发展的主要先行示范区，在行政管理上相对独立，而且年轻，人员素质高，有着丰富的深圳经验、深圳标准，深圳在资金、管理、技术和理念上具有较大的优势，经济发展水平非常高，在区域内处于佼佼者地位，汕尾市XX可以将行XXX移交给深圳市XX进行全面管理，而无需改变深汕土地行政所有权，如此便能够让深汕合作区的发展性质和发展路径向深圳靠拢，合作区与深圳市XX之间的合作可以实现互利共赢的双赢发展[12]。

第二，要优化合作区管理体系。汕尾市XX要不断协调内部行政机构和管理体制，加强对XX内部行政人员的培训与教育，为巩固合作区的管理机制奠定良好的基础。不少原是合作区内居民，对于合作区无法产生身份认同感，因此对地区的经济发展也没有积极性，汕尾市XX应持续推进合作区宣传美化工作，增加居民福利待遇，增强汕尾市居民对于合作区建设的认同度，调动优秀人才参与到经济建设发展之中，通过与广东省XX的沟通交流，为合作区居民取得福利政策，以此来帮助发展地方XX合作。

（二）推进基础设施建设，优化公共服务

为促进深汕特别合作区的快速发展，需要从硬件方面重视交通基础设施建设，积极改善交通通达度，夯实整合发展基础，进而优化公共服务，提高深汕特别区的综合运输能力。

第一，要加快道路基础设施建设，加快基础设施配套项目和产业项目建设。通过开展基础设施建设，改善出行环境，建立高速、便捷的轨道交通体系，依托城际轨道交通实现高速通勤，提高合作区工作效率，积极建立与深圳政策贯通的一体化发展格局，有利于增强合作区生产要素的集中性，并为经济快速发展提供强有力的支撑，交通一体化、便捷化、快速化、低成本化对改善深汕合作区投资环境、加强与核心区的经济联系和产业对接有重要促进作用[5]。

第二，规划建设公共服务设施，有效改善人民福祉。一方面通过推动教育医疗设施建设，积极引进优质办学资源和医疗资源，提高合作区的基础教育水平，不断提高城市发展潜力和软实力。同时，要加快生活配套设施建设，为职员及居民生活环境提供良好的条件，进一步改善产业发展环境，为吸引优质产业集聚提供支撑。

（三）加大产业扶持力度，激发企业发展动力

为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，合作区XX应当扮演好一个政策引导和政策扶持的角色，加强XX职能的转变，为企业创造良好的市场发展环境，激发企业的发展动力并改善发展中所需的各项公共服务，规范产业建设中的招商引资行为。

一是进一步加强项目落地。提高土地资源利用率，加强落地项目的要素保障。简化企业审批和筛选手续，确保项目早落地、早实施。

二是积极实施创新驱动发展战略，加大产业扶持力度，充分利用深汕特别合作区企业和产业的关键优势，要深度提升合作区产业分工，提高产业参与度，提高产业发展的质量和效益。

三是深汕特别合作区XX要坚持积极发展实体经济，实现项目和店铺落地，从基础做起，再努力将当地产业向高端产业发展，利用本地的资源优势，集中力量发展新能源、新科技等战略型新兴产业。

四是对当地企业经营者和从业人员进行大规模的培训，以提高他们的创新能力；提高合作区内从业人员的保障水平，增强吸引和保留人才的能力；为当地企业搭建更多渠道的融资平台和通道，提高他们的创新投资能力[10]。

（四）建立引才用才制度，搭建各类人才引进平台

深汕特别合作区必须建立更加积极、有效、开放的人才政策体系，优化人才招募平台，建立灵活的人才招募体系。要提升人才凝聚力，必须大力提升基础教育水平。

第一，实施与合作区发展同步的育才机制。合作区的企业应将人才培养包括在产业发展的全过程，坚持同步实施产业发展与人才培养，依靠人才发展产业，依托产业创造人才，为在合作区企业工作的本科生及以上学历的学生提供全面补助，并明确人才奖励政策。只有合作区基础教育水平和文化知识水平提高，优秀人才才会选择长期留在此地发展，这将明显提升合作区集聚人才的能力。

第二，积极推进人才管理体制改革。对深汕合作区XX的人才管理职能实施转型，促进人才管理相关部门的简化管理和权力下放，积极发展统一、开放的人才市场，建立并完善人才供求和竞争机制。

五、总结

在经济发展一体化的大背景下，区域间经济联系逐渐加强，广东省各市级之间也联系紧密。近几年粤港澳大湾区经济发展迅速，深汕特别合作区也以其独特的地理位置和发展优势，例如汕尾的临海片区，为合作区发展海外市场奠定了基础，也为以后的经济发展提供了支撑。对深圳而言，合作区为深圳创造了新的发展空间，使深圳的产业、资金、科学技术和劳动力等要素向合作区积累。同时，为汕尾周边地区带来经济辐射和带动作用，因此着力发展深汕合作区能为经济发展取得巨大成效。

同时我们也要看到深汕特别合作区成立以来，在发展建设和经济增速上都取得了长足的进步，但是XX的合作模式比较复杂，而且由于发展基础的原因，管理体制的问题也日益突出，因而发展速度达不到预期。深汕特别合作区应该注重科学的管理模式，要真正地实现政策贯通，人才畅通，向良好的发展态势前进。

参考文献

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[2]许婷，飞地经济区的管理体制创新[D]，武汉大学，2019

[3]王军鹏，深汕特别合作区同粤港澳大湾区一体化发展研究[J]，特区经济，2019(03)

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[8]陈彦玲，深汕特别合作区:以“三大”创新激发各方活力创建“飞地经济”新模式[J]，广东经济，2017

[9]丁宏,汤晋，深汕特别合作区建设的经验和启示[J]，2019(06)

[10]张楠，设立“深汕金融合作区”的探索和思考[N]，汕头市人民XX金融工作局，汕头日报，2018

[11]产耀东，创新深汕特别合作区发展思路,构筑深圳经济新增长极[P]， 2018

[12]王苏生,付波航，中小城市与中心城市合作模式探索——以深汕特别合作区为例[J]，开放导报，2017(02)

[13]孔维宏，粤港澳大湾区城市群陆路交通一体化的问题与对策[J]，城市观察，2018(02)

[14]陈慧灵,曹小曙,梁斐雯,古恒宇，跨界道路交通对同城化地区时空联系影响研究:广佛案例[J]，地理研究，2018(03)