佛山市扶贫政策研究——以顺德区为例

摘要

有效地消灭贫穷、改善民生,提高农村和贫困地区人民群众的物质生活和文化水平,在各级XX的领导下，引导全社会积极参与，逐步地实现经济社会共同富裕，是我们国家和人民的重要使命。自佛山市精准扶贫各项工作深入开展以来,佛山市XX扶贫任务已经取得了阶段性的胜利,但与此同时也仍然存在许多不容忽视的问题。正因如此,本人选取所在地佛山市进行深入调研,以社会治理的理论和主张为指导,在综合借鉴国内其他省份已有研究的基础上,对佛山市扶贫政策实施的发展成果进行阐述,其次对政策存在的不足进行理论性梳理,最后对扶贫政策的完善提供相关建议。通过研究后认为佛山市扶贫政策存在以下不足:扶贫政策文件缺乏针对性、贫困标准低，返贫现象易现、目标瞄准偏离实际需求、XX扶贫工作缺乏公开透明等。基于上述研究结果，本人对政策的完善提出了一些建议：制定一部综合性的“扶贫条例”、建立稳定脱贫的长效机制、准确定位贫困人口，提高扶贫的针对性和效果、让扶贫工作在“阳光”下进行等。

关键词:精准扶贫扶贫政策佛山市

一、绪论

缩小各地区之间贫富差距、逐步消灭贫困，是我们国家和人民的共同使命。自改革开放后，我国针对贫困人口问题不断出台相关政策措施，其中1994年xxx公布并从当年起实施《国家八七扶贫攻坚计划》，计划中的“八七”指的是：

争取用七年时间解决当时8000万贫困人口的基本温饱问题，直至2001年，根据国家数据显示我国帮助5100万贫困人口完成基本脱贫。随着经济水平的不断提高，中国的扶贫开发工作迈进了新的阶段，但与此同时也面临了更多新的挑战。首先，对于我国目前剩余的贫困人口主要集中在偏远山区，这些地区自然环境恶劣、交通设施落后、人口复杂，脱贫的难度很大；其次，对于刚完成脱贫的贫困人口，由于标准低且处于尚不稳定状态，社会保障体系尚未全面覆盖，自然灾害频发等原因，部分脱贫人口可能面临返贫现象。因此，贫困问题将会一直贯穿经济社会的发展，而扶贫开发工作也将成为我国各级XX和社会各界一项非常长期性的社会和经济工作。从这个意义上讲，对扶贫政策的研究也将意义深远。为解决新的问题，2001年在xx以及xxx的领导下，《我国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》正式出台并实施，我国的扶贫工作开始迈向新阶段。

早期的农村扶贫工作以治标为主,通过扶贫项目提高农村和贫困户的收入水平,解决其生活困难的问题，满足生存的需要。随着越来越多贫困户由绝对贫困向相对贫困的过渡,如今的农村扶贫工作已经开始把治标和治本有机地结合起来,并且也逐渐把工作重心向治本上转移,为了进一步激发和提高贫困户的自身发展能力,扶贫组致力于通过培育和发展精准产业,把贫困人口发展成为劳动力，切实提高贫困地区人民的生活质量和水平，让贫困地区全体的人民群众共享我国经济改革开放的丰硕成果,缩小地区之间的贫富差距,早日实现共同富裕。

实施扶贫政策是各级人民XX履行”立党为公,执政为民”,贯彻落实”三个代表”重要理论和思想的重要举措。2016年11月23日xxx印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，《规划》以因地制宜，分类施策为指导，从发展产业脱贫政策、转移就业脱贫政策、易地搬迁脱贫政策、教育扶贫政策、健康扶贫政策、生态保护扶贫政策、社会扶贫政策等8个方面落实了相关扶贫工作及内容。这些政策的实施既是各级人民XX严格履行对贫困地区经济结构调节、市场监管和提供公共服务等重要职责的具体要求和体现,也是贯彻落实社会主义科学发展观,构建XXX体系以及建设和谐社会的重要举措。

二、佛山市的扶贫政策及成果

为了打赢精准脱贫的攻坚战,佛山市XX一直在积极行动。近年来,佛山市XX在贯彻落实中央和地方XX精准扶贫工作的指导下,根据《佛山市扶贫开发领导小组印发贯彻落实<中共广东省委办公厅广东省人民XX办公厅关于打赢脱贫攻坚战三年行动方案（2018-2020年）>的实施意见》（佛扶〔2018〕15号）,

积极开展了对口帮扶湛江雷州云浮和贫困四川凉山等省份和地区,并先后取得了阶段性的胜利。自第一轮扶贫攻坚战工作的开展以来,佛山市XX根据不同省份和地区的特殊实际情况,实施多项精准帮扶政策。其中包括：

（一）教育帮扶政策

在2017年对口帮扶凉山地区工作中，为实现以“造血式”扶贫促进凉山地区发展，佛山市XX在教育上加大了相关投入，制定并实施了一系列教育帮扶项目。在双方帮扶协议工作会座谈会中，佛山市XX与凉山州共同签署了《佛山市﹒凉山州扶贫协作框架协议》。根据协议，佛山市将对凉山州教育事业投入2000万资金，主要用于修建学校，其中包括公办学校、特殊学校、艺术学校等，让更多的适龄儿童有更多选择的机会，并根据相关标准，减免部分费用，减轻贫困家庭压力，为更好地促进帮扶工作，佛山市协同两地教育局，开创两地学校一一结成对子的新模式，两所学校通过名师对接、师生交流等活动，并结合线上线下交流，对凉山州教育工作者进行教学业务技能指导，提高教育水平，提升教育质量。在佛山市教育局的鼓励下，凉山州教育开始向多元化发展，不仅逐步完善传统教育方式，两地还将开展体育、艺术交流合作和推进信息化等教育帮扶项目。在会议上，佛山市XX高度重视教育发展，不仅把教育作为改善贫困地区人民生活水平的重大民生实事，更把教育看作是提升城市品位和促进城市发展的核心竞争力。因此，为早日完成帮扶任务，佛山市对对口帮扶工作提出了以下建议：一是落实帮扶工作的重点和内容，逐步结合实际完善帮扶合作机制；二是加强两地教育经验交流分享，鼓励佛山组织讲学团到凉山州进行实践示范，提高当地教育水平；三是加大对帮扶学校硬件设施的投入，例如多媒体教学、电子图书馆等，改善当地部分学校落后的教学条件，培养学生学习的兴趣。到目前为止,第一轮扶贫阶段精准帮扶的任务已基本进一步完成，大部分学校已经投入使用，此外，一批教育工作者也自愿投入支教工作中，学龄儿童的可接受高等教育权基本进一步得到了保障，儿童入学率得到明显提高。

（二）电子商务帮扶政策

在实施新一轮的精准帮扶脱贫工作中,佛山市XX不断地紧跟国际市场经济和社会发展的潮流,根据《佛山市农村电子商务精准扶贫工作方案（2018—2020）》通知，大力地推进了电子商务精准扶贫的新模式,把贫困农户和电商的服务相结合,探索“XX+电商企业+供销平台+品牌展示”的整合营销方式，通过接入互联网的销售服务渠道,扩大贫困地区农产品的销售量并大大降低了农产品流通的成本,大大提高了其他贫困地区的人民自己脱贫创业的意愿和信心。鼓励贫困户在XX指导下创立自己的农产品品牌，提高自主创新能力，鼓励龙头企业优先采购销售贫困地区农产品，扩大销售渠道，加快产品流通，提高贫困户收入。在大力推动发展特色产业的同时,XX还不断完善了相关的电子商务精准扶贫的政策,包括配套基础设施、物流配送、产品标准等政策体系。这种创新的电子商务扶贫工作的新模式能更有效地适应当今的国际市场经济和社会环境,也为其他地区XX精准扶贫工作的开展提供了宝贵的实践经验。

（三）光伏扶贫政策

光伏扶贫的扶贫模式是佛山市近年来的一项创新举措，通过专家组到实地进行讲解，鼓励贫困户在自家住房屋顶和农业大棚上铺设太阳能电池板，这些太阳能不仅能自给自足，多余的还能卖给国家电网，增加收入。佛山市扶贫办带领专业人员进村进行安装讲解、后期使用等工作，帮助每户人家都将成为微型太阳能电站。除此之外，扶贫办还在空旷的地方建立光伏大棚电站，这种发电大棚除利用顶部发电外，棚下可开展林下经济，提高复种指数，改变种植模式，如蔬菜种植；也可进行家禽家畜养殖等，全面推进产业升级。同时，利用旅游资源优势，开展生态采摘、农家乐等旅游项目，提高设施附加收入。

在对口帮扶工作中，佛山市XX率先在云浮、清远地区推动实施光伏新能源扶贫工程，与两地XX和企业签订了新能源光伏扶贫战略合作协议，以每套光伏发电设备为3千瓦计，按当前运作和政策情况估算，设备可正常运转25年，预计年均收入超4000元。在光伏大棚下，农户还可自行进行农业种植或家禽养殖，利用已有资源，提高额外收入。

（四）就业扶贫政策

针对对口帮扶凉山州地区基础设施较为落后，产业发展较为缓慢的特殊情况，佛山市实施就业扶贫政策，通过在人社局创立扶贫专区功能，提供相关就业岗位给凉山州地区群众，群众可通过相关资料录入，系统自动匹配符合要求的岗位，通过相关审批后，招聘企业和务工人员可直接进行线上面试。这种“互联网+”的智能化招聘方式为凉山州11个贫困县群众提供了更多可选择的就业机会，进而加快实现“一人就业、全家脱贫”的目标。2018年，凉山向佛山市输出劳动力6718人，其中建档立卡贫困人口6159人，是2017年的11倍，稳岗率达到七成，佛凉两地劳务对接任务超额完成。就业扶贫的成功模式受到了群众的普遍认可，该就业扶贫政策成功入选全国典型案例。

（五）产业帮扶政策

2016年5月起，顺德区新一轮扶贫开发工作已经在雷州、徐闻地区进行了三年多。靠近我国大陆的最南端的湛江雷州徐闻地区，地处边远，语言不通，当地扶贫工作遇到很大困难。在这三年多的时间里，扶贫组根据当地情况因地制宜，按照一镇一业、一村一品、一户一项目的扶持思路，对雷州当地投入2.0165亿元，共同开展各类产业扶贫项目353个积极帮助贫困户在当地开展水果种植、农牧养殖、海产养殖等产业，带动1515户贫困户实现均年增收3000元以上。鼓励当地人民通过自己双手脱贫致富。凭借靠海的地理环境以及湿润的气候条件，产业发展稳定，收入可观。顺德区还将继续不断投入其他产业，使地区的发展更加城镇化。

截至目前,佛山市XX圆满完成对英德、连南的对口帮扶工作，在考核中获得109.7分的好成绩。在对口帮扶凉山州地区，当地人民生活水平得到明显改善，公共设施不断完善，产业发展速度不断加快，教育事业发展蓬勃。在广东省佛山市湛江县对口开展就业帮扶的湛江、云浮两区所属12个贫困县(市、区)的254个相对贫困村、2.69万户8.88万个相对贫困人口的就业扶贫任务中,佛山市XX共向贫困村投入了财政资金23.54104亿元。资金主要用于人才培养，产业开发，公共卫生服务体系的建设与完善，危房改造以及教育投入等项目。2016年、2017年两年,累计有58087人预脱贫,其中湛江35933人,云浮22154人,预脱贫比率为69.4%，争取2020年实现100%脱贫。

三、佛山市扶贫政策的不足

（一）精准扶贫政策文件针对性、指导性不强

在佛山市扶贫工作领导中，没有相关的文件作为理论指导，直接导致地区XX没有做到根据不同地区不同环境因地制宜、根据不同贫困户因户施策。以顺德区为例，在一开始的对口扶贫工作中按照“十三五”脱贫攻坚计划照搬照抄，把捐赠物资、资金下拨等扶贫方式作为扶贫重点，虽然解决了贫困户的温饱问题，但并没有结合贫困地区实际情况深入调查研究，思路不清。产业扶贫规划不合理，贫困户对某些产业发展接受程度不高，双方没有建立利益联结，导致产业扶贫规划没有达到预期理想目标，当地贫困落后的面貌没有从根本上得到改变。

（二）贫困标准低，返贫现象易现

如今世界大多数国家是以人均收入水平来确定贫困标准线。而我国的贫困线主要以是否达到温饱为标准来确定的。自改革开发以来，我国每年的贫困户标准线都在变动，一般是以年收入为标准进行变动。随着人们生活水平的提高，我国贫困标准线也在不断变化，如下图所示。

对于发展中国家而言，世界银行公布了3.1美元/天的贫困线标准线，对此而言，我国贫困标准明显较低，刚实现脱贫的人民群众生存发展能力较为脆弱，当面临无情的自然灾害以及其他任何形式的风险冲击下极易重返贫困，他们的生计状况仍然极度不稳定，他们的资金资本受各种因素影响，一旦发生风险，他们的生计就会面临威胁，基本无法发挥主观能动性，脆弱性极强，这些情况会导致刚脱贫的人口面临返贫。其次，有的地方XX只为完成脱贫任务，没有切实考虑贫困地区长远发展，在扶贫模式上倾向于实行短期成效显著的物质投入式帮扶，缺乏对当地贫困原因、产业发展等问题进行分析研究，不注重对当地人口自身发展能力的建设，没有从根本上解决贫困落后问题。

佛山市扶贫政策研究——以顺德区为例

（三）目标瞄准偏离实际需求

在近年来的扶贫政策中，比较引起广泛关注的问题主要是目标瞄准偏离，其主要表现为贫困人口瞄准的偏离和扶贫项目的方向偏离。针对农村地区贫困现象比较集中的特点，我国目前在开展农村精准扶贫的重点瞄准方式上采用的区域定向瞄准，即以区域为单位，中央XX的绝大部分的扶贫政策项目和重点扶贫资金投入都是针对农村和贫困地区的,而不是直接瞄准或针对当地的贫困家庭和其他贫困人口。自深化改革开放后，随着部分贫困地区先后完成脱贫任务，我国的扶贫项目区域瞄准以贫困县为瞄准单位，并通过相关贫困人口标准调查，初步确立了592个贫困县作为主要对象。随着扶贫工作的深入开展，领导者发现存在部分零散的贫困户生活在非贫困县，脱离了国家扶贫范围内，没有得到真正的扶持。针对这种现象，2001年我国XX开始以村贫困户作为基本项目瞄准的对象,并初步确定了14.8万个瞄准贫困村,虽然通过缩小扶贫项目瞄准的单位规模来有效提高扶贫项目瞄准的效率和准确性,避免造成贫困人力资源和工作时间的严重浪费，但根据资料显示，以村为单位的区域瞄准又存在一些技术问题，导致贫困瞄准存在一定潜在错误。

扶贫项目的偏离主要是项目开发不合理，导致资源的浪费。通过调研发现，目前产业扶贫开发效果没有达到预期理想，首先，部分产业开发需要大量人力物力资源，例如鼓励开发当地旅游产业，前期需要大量投入与包装，但贫困户面对此产业发展大多显得乏力。有的地方帮扶贫资金提供给了地方龙头企业，希望借助企业，先富帮带后富，但很多贫困户缺乏资金和劳动力，难以满足企业要求，导致帮扶效果差。其次部分贫困地区受地理环境影响，沿海地区受天气影响较大，不利于发展露天蔬菜种植；内陆地区有的水资源匮乏，不利于种植需水量过大的蔬果。帮扶地区某贫困村地处西南地区，原以苗木产业为主，当地农牧部门看中了近年来的螃蟹市场，鼓励村民尝试养殖螃蟹，但当地贫困户对螃蟹养殖业并不熟悉，农牧部门也没有开展相关培训以及有关帮助，结果导致村民损失惨重，贫困状况更加严峻，纷纷想向项目负责人讨要说法，随后，当地干部则表示，螃蟹养殖只是当地试点的一个新产业，所以在养殖、管理经验上存在不足也属于正常现象。当地居民应该自己积极学习相关技术，自行摸索，不应过于依赖技术人员。产业扶贫不少失败的案例使贫困户对帮扶干部产生信任危机。产业扶贫项目组由于缺乏对帮扶地区的实地考察，没有充分了解当地的人文、地理环境，在产业发展初期没有及时跟进以及提供帮助，导致很多产业发展不合理，造成了当地资源浪费，也使贫困户失去信心。

这些目标的偏离直接影响扶贫工作的进程，同时会阻碍我国反贫困事业的发展。

（四）XX扶贫工作缺乏公开透明

在过去的扶贫工作中，扶贫领域腐败和作风问题引起了人民的广泛关注。由于缺乏相关完善的扶贫政策法律法规，在帮扶与被帮扶地区XX领导以及相关部门中，依然存在工作责任落实不到位、工作流程缺乏公正公开、工作作风不规范、资金管理使用不清晰、相关部门监督缺失，以及存在部分形式主义、官僚主义和腐败的突出问题。第一，某些地区上级领导不规范使用扶贫资金，专款使用不清晰，没有真正用到扶贫项目中，解决贫困人口生活问题，甚至有的xx腐败，据为己有。第二，部分村镇干部利益勾结的情况严重，对项目资金的使用、基础设施建设、贫困户福利的分配存在不公平、不公开。导致村民与干部因利益分配问题矛盾日益加深，不利于和谐社会的发展，同时也阻碍了扶贫工作的进程。

在顺德区XX对口帮扶的凉山州地区，多年来在扶贫工作中投入了许多却效果未达到预期理想，除了当地的自然劣势，重要的就是扶贫工作缺乏公开透明的监督，某些腐败的干部没有作为，没有真正落实扶贫政策，归根结底就是因为被帮扶人员名单无处可查失去群众监督，导致出现官员腐败问题。

四、佛山市完善扶贫政策的建议

（一）制定一部综合性的“扶贫条例”，为扶贫工作提供指导性作用。

佛山市XX应根据国家有关法律、法规的规定，结合本地实际情况制定该条例。明确把脱贫攻坚作为首要目标，转变扶贫方式，把扶贫重心从解决民生转移到提高贫困对象自身发展能力上来。第一，该《条例》应明确规定扶贫对象及范围，凡是满足国家扶贫标准的扶贫对象以户为单位，通过相关程序向有关部门申请审核，该贫困户认定应坚持国家标准，以客观公正、严格评估、程序规范、社会认同为原则，杜绝浪费社会资源。第二，《条例》应强调因地制宜，地区XX在对口帮扶工作中，应根据新时期扶贫工作纲要，对帮扶地区进行深入调查与研究，了解当地人民意愿，开发符合当地实际的扶贫项目，避免盲目开发。第三，

《条例》还应明确XX责任、社会参与、扶贫项目、监督和保障、法律责任等，对扶贫工作中不作为、乱作为以及未按照规定程序的领导者与参与者依法给予处分。该《条例》的制定，为日后的扶贫工作指导性作用，有利于促进扶贫工作的进程。

（二）建立稳定脱贫的长效机制

多年来我国出色完成多项脱贫任务，贫困人口数量明显下降，但同时我国脱贫人口返贫情况也不容乐观。根据返贫人口的调查研究来看，这些人口自身发展能力普遍还是偏低，大多数还是通过补贴、救助等方式脱贫，而市场价格的不稳定会直接影响他们的生活水平。要防止返贫减少返贫，这方面最重要的就是要建立一种稳定脱贫的长效机制，这种机制的制定必须从返贫原因入手，第一，XX在扶贫模式上应加大对产业发展的投入，通过开展多方面技术人才的课程职业培训，提高贫困地区人口自身发展能力，把贫困人口发展成为劳动力，依靠就业转移，为不同产业的发展提供相关技术人员，促进产业稳定发展，才能从根本上实现稳定脱贫。第二，在面临自然灾害或某些社会风险时，给予群众一定补贴，减少风险对他们造成的冲击，在一定程度上可缓解群众的经济压力，不容易导致返贫现象。

（三）准确定位贫困人口，提高扶贫的针对性和效果

为杜绝帮扶与被帮扶地区相关领导出现腐败和勾结现象，扶贫工作应该真正落实“报—查—评—审—批”五个标准工作程序，做到民主公开。不漏一户、不错一人。在遴选贫困户时，根据贫困户的申请对应国家贫困标准的条件，对于满足条件的贫困户，帮扶地区XX应积极对当地进行实地考察，利用入户调查，对贫困户的生活环境、经济来源、家庭人口数量等进行调查登记，对每一户贫困户进行建档立卡、建扶贫信息系统，这些工作有利于为扶贫工作提供数据参考，使扶贫进程得到全面跟踪，及时发现问题并妥当处理。通过建档立卡，深入分析致贫原因，结合贫困户当地实际情况，逐村逐户制定帮扶措施，才能使扶贫项目更加深入人心。只有提高扶贫政策的针对性，才能切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内稳定脱贫。

（四）让扶贫工作在“阳光”下进行

要想让扶贫工作减少腐败现象，换言之就是直接将扶贫资金划拨到位，减少中间资金停留，针对此情况，佛山市出台了《佛山市脱贫攻坚对口帮扶专项资金管理办法》，保证扶贫资金按量按流程投入到项目使用中，这种策略能从根本上提高资金使用的科学性。除此之外，还需要将扶贫工作纳入政务公开范畴，也就是把扶贫工作内容通过相关平台公之于众，接受公众监督。对此，佛山市XX为全面提高扶贫工作的管理和服务水平，结合本市工作实际，制订了关于推进脱贫攻坚领域XX信息公开的工作方案。该方案坚持依法依规、分级分类、注重实效三大原则，公开内容以扶贫政策法规、贫困村以及贫困户认定标准和申报程序信息、脱贫成效及考核信息为主。同时，国家及各地XX会加大对扶贫政策的宣传力度，鼓励所有群众对扶贫政策的实施参与监督，扩大群众参与，增强公开时效，促进扶贫工作公开透明，廉洁高效，助力脱贫攻坚。

五、总结

经过帮扶与被帮扶地区领导和人民多年来不懈的努力，对口帮扶的地区贫困情况得到了很大改善，佛山市XX的扶贫政策工作也得到了充分肯定。随着新一轮帮扶工作的进行，会出现很多新的问题，也面临着新的挑战。通过回顾扶贫实践的历程，我们发现扶贫工作不是简单地依靠XX单独开展的，它需要在XX的正确领导下，鼓励社会和贫困地区广大人民共同参与的。而扶贫政策是否真正适用于当地发展，更是直接影响贫困地区脱贫进程，因此，要想把扶贫政策发挥到最大作用，必须根据不同的情况对政策再进行进一步的研究，分类施策，才能使扶贫政策在扶贫工作中发挥地更好。扶贫工作还在不断进行，扶贫的相关政策也应根据扶贫工作的成果进行有关调整，让“真扶贫，扶真贫”工作真正落实到位。

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致谢

历时将近三个多月的时间，我终于完成本篇论文。论文的完成也意味着我的大学四年生涯即将画上句号，我将面临新的征程。在论文的写作过程中，我遇到了不少困难，在此，首先我特别感谢教授对我的细心指导，在论文题目的拟定，提纲内容以及写作方向上给予了很多帮助，你认真负责的教学作风为我树立了良好的榜样，同时也使我的论文更加严谨。其次，我想感谢在四年学习过程中，法学院老师们的辛勤付出，在你们的教导下，我的知识得到不断丰富，并学会了更多为人处世的道理，这些宝贵的财富将陪伴我一生成长。最后，我想感谢我的同学，在我迷茫的时候给予我帮助和肯定，互相学习共同成长，让我重拾信心。同时感谢在百忙之中抽空评阅论文和答辩的老师们。