社区居家养老服务的运行困境与政策支持——以无锡市建南苑为例

摘要

在当下人口老龄化逐渐严峻的情况下，如何养老、如何解决不断激增的养老服务需求越来越引起了社会的关注。文章采用了问卷调查、访谈等方法分析了无锡市建南苑社区的居家养老模式的背景与发展现状，发现其主要存在以下运行困境：社区养老基础设施建设不完善、XX向老年群体及家庭宣传普及不到位以及养老服务有效供不足这三个方面。社区居家养老服务体系没有形成一套相互依托、互相推进的完备体系是导致运行困境的原因之一。由于XX落后的“单中心”养老服务供给模式和专业养老队伍建设缺失从而导致养老服务供给定位不精准是导致运行困境的原因之二。XX社区引导宣传不到位是导致社区居家养老难以顺利展开的原因之三。资金困难，对社区居家养老服务运行支撑不足是导致运行困境的原因之四。文章根据原因分析依次提出了政策建议，希望为老年群体提供一个更好社区居家养老模式，以安享晚年。

关键词：老龄化 社区居家养老 政策支持

一、绪论

人口老龄化是人类在21世纪的主要成就之一，也是人类集体面临的主要挑战之一。与其他国家相比，中国老龄化进程的特点是未富先老，独居空巢现象严重，少子化、高龄化趋势明显，这无疑将对中国经济的可持续性构成巨大挑战[1]。中国人民生活水平和健康水平的提高，以及一些相关政策的出台，共同加剧了人口老龄化问题。社会在快速发展，新的社会问题也会随之而来。随着我国城市化进程的不断推进，大量年轻人涌入大中城市，这就直接导致我国出现了“空巢老人”、“留守老人”等一系列社会问题，随着这种现象越来越多的暴露在大众之下，解决养老问题已然迫在眉睫。因此，在21世纪的今天，在面对如此之大的养老压力和面对人口红利的逐年减弱，中国选择怎样的养老模式可以让老人安度晚年，让在“4-2-1”（即夫妇两人都是独生子女，需要赡养四位老人和一位子女）家庭模式中的青年子女减轻养老压力便成为了全社会的关注焦点。

（一）研究背景与意义

1.研究背景

随着我国人口红利的优势的消失，人口老龄化问题也接踵而至。相较于其他国家，我国老年人口数量多，基数大，呈指数上升，并且空巢独居、少子化等发展趋势明显[2]。现阶段，家庭养老在逐渐瓦解，而机构养老服务发展不足，如何满足当今老年人丰富多样的养老需求成为越来越突出的社会问题。而随着西方社区照顾理念的涌入和我国社区的发展，一个结合家庭养老优势，并带有机构养老针对性服务的社区居家养老模式应运而生。

研究意义随着经济发展水平的快速发展和老年群体的持续扩大，老年人的养老需求也在不断增多，为老年人提供有针对性且多样化的养老服务势在必行。目前，“养儿防老”思想根深蒂固，且去养老院养老是一件听起来“儿女不孝”的事情；但随着经济的发展和家庭女性的觉醒，子女们重心更偏向事业，家庭养老遭到破坏，空巢老人也越来越多。在多重因素的影响下，国家和社会不得不寻找一条新的养老路径——社区居家养老模式来解决当下养老困境。

无锡市建南苑是一个竣工七八年左右的小区，并在去年刚完成了第二期扩建，小区的旁边的就是负责迁居前的该小区的村委大楼。小区交通方便，生活方便，许多老人居住在此。随着老龄事业“十五”规划及“十二五”、“十三五”规划等一系列政策的推动，建南苑居家养老模式也在发生变化。本文通过较为科学的调查和分析，结合当前小区的居家养老模式现状，分析该小区居家养老模式的运行困境以及在XX政策支持下，寻求该小区居家养老模式的完善。同时，研究成果也对其他同类型的社区的居家养老模式有一定的借鉴意义。

2019年，一场新冠肺炎席卷全球，经济、生活等都受到了巨大的冲击，一个新型的生活模式——居家隔离成为了“家常便饭”。社区的闭环管理，在此时此刻更是体现了其重要性。如何在疫情防控之下，正常保障空巢老人的生活起居、照料生病老人等都是社区要考虑的事项。可以说，“社区居家养老”在发展的当代，无论是从中国空巢老人的人数，还是“4-2-1”的代际模式，还是社区繁荣发展这些角度来看，都显得十分重要且必要。

（二）国内外研究现状

相比于中国，西方由于早早地进入了城市化，因此步入老龄化社会也早。在养老服务供给方面的研究领先于中国，并已形成了较为完善的理论体系。对于如何建立完善的养老服务体系、如何妥善解决养老服务攻击问题是我国当下发展养老服务的重点研究方向。

国外研究现状“社区”的概念由德国社会学家滕尼斯（1887）首次提出，“社区即若干社会群体和社会组织聚集在一个领域里所形成的一个生活上相互关联的大集体[3]”。社区照顾模式首先由二战后的英国XX在1989年颁布的《社会照顾白皮书》中提出，认为老人在所居住的社区内，既可以收到家人的照料，也可是受到社区内专业人员的服务和照料[4]，这与1982年《维也纳老龄问题国际行动计划中》所提出的“要尽可能保证老年人在自己的家中和社区独立生活，并得到家庭和社区基于文化价值体系的照顾和保护[5]”相呼应。英国居家养老服务大多以国家福利的形式提供，即大部分的资金由英国XX补贴，其余来自私人企业、慈善机构等，每个地方的XX根据当地老年人可承受服务费用范围来制定收费标准，再进行适当补贴。1973年，X加利福尼亚州州XX与当地健康服务部联合成立了成年人日间照料中心，为55岁以上的 X公民提供医疗护理，且护理费用不需自费而来自于医疗保险（医疗保险制度）。除此之外，X还发展了分门别类的养老机构，他们会根据老年人的健康情况（不能自理型、基本能自理型、健康型）进行分类，从而建设不同标准的养老机构从而为老年人提供高质量养老服务。

国内研究现状我国学者对养老问题的研究始于二十世纪八十年代，以德英美这些发展经济水平较高的国家对研究对象，对他们的养老模式和养老服务体系进行了比较全面系统的研究。就养老模式来说，不同于西方的“接力模式”（子女在养老服务中的责任较小，家庭关系通过代际传递来达到平衡），中国则是强调子女反哺的“反馈模式”，费孝通（1983）提出受儒家“仁孝”文化影响，在中国，家庭在养老中负主要责任的现象短期不会改变[6]。也就是说，民众的思想束缚是阻碍中国社区居家养老的一块大石。国内对机构养老的研究相对落后也相对滞后，相较于西方分门别类既具有针对性又带有专业化的机构养老不同，我国的机构养老先天发展不足（缺少理论研究），后天发展畸形且困难。穆光宗（2012）指出，现阶段下，我国的机构养老在数量上严重供不应求，在服务质量上单一化，在服务对象上过于狭隘，在发展上缺少资金支持，在管理上，缺少相关法律法规约束监督，资源利用率低且浪费，社会认可低，这无疑加剧了我国机构养老发展的困难，寻找新的养老模式迫在眉睫。

社区理念的逐渐普及，结合同我国传统的子女养老文化，共同孕育出了我国的社区居家养老模式。也就是说，社区居家养老尽管是当下创新的养老模式，但其根基仍然以家庭为主，只不过是引入了社会化力量来分担家庭的养老压力。廖益（2016）认为社区居家养老是老年人居住在熟悉的家庭和社区环境中，以社区为平台和载体，居家享受社区为主体提供的各类服务和帮助[7]。在我国国情下，刘晓静（2013）认为想要推行社区养老，就离不开XX的支持，并且还要以XX为中心，社会各主体共同参与来为老年人提供多元化、福利性、普惠性的养老服务。她认为，政策支持是社区养老服务供给的根基。不同于西方社区养老的蓬勃发展，我国的社区居家养老却举步维艰，究其原因是由XX包揽的“单中心”养老服务体系越来越难以满足现下的社会养老需求。赵丽宏（2005）选择社区服务作为研究对象，她认为社区服务是一种XX行为，XX要发挥宏观调控的作用，做引路人，协调各级XX和部门和倡导社会多种力量一起提供养老服务。她强调养老从来不只是家庭或XX或是某一方的单独责任，面对严峻的养老问题，增加养老服务供给主体才是有效途径。曾昱（2008）认为要打破XX包揽养老产业的情况，要多中心地发展养老服务供给主体，要逐渐将其产业化。

养老服务供给主要分为两阶段，一是计划经济时期国家主导并控制全部过程的时期，二是当下XX下放权力后的多方社会力量参与时期。许爱花（2005）在《发展为老服务构建和谐社区》中提出了“3M理论”，即mdeical（医疗）、money（资金）、mental（精神），她认为XX要加大财政投入来解决老年人的医疗精神服务需求[9]。社区作为老年人长期生存的地区，环境和养老资源情况都对老年人有莫大影响，她提出医疗是对老人最基本的健康保障，精神是对老人们精神关爱，让他们得到尊重感，而资金是保证这一切的重要后盾。与许爱花观点相同的的丁建定（2013）也指出，老年人不管是在哪一种养老模式下，物质方面和精神方面的生活质量都应该得到保障[8]。社区如何发展娱乐活动设施建设来满足老年人日益增长的精神需求是社区居家养老的一大难题。

基本概念与理论基础人口老龄化有两个含义：一是指老年人口相对增多，在总人口所占比例不断上升的过程；二是指社会人口结构呈现老年状态，进入老龄化社会。全球对老龄化社会的界定为，如果一个国家或地区超过60岁的人口数量在总人口数中占10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，那么这个国家或者地区正处于老龄化社会之中。根据这个标准，我国早于1999年就正式步入了老龄化社会。“社区”这一概念是德国社会学家滕尼斯首次提出的，现下社区是我国的基层自治组织，是在一定领域内相互关联的人群形成的共同体及其活动区域。“社区居家养老”是由英国的“社区照顾”概念被学者引入国内的。社区居家养老是将家庭养老模式与社区内照料进行有机结合的一种养老方式，可以使老人在居住社区内，受到家人的照料外，又可以受到社区专业人员的专业照料，这包括上门服务、家政服务等。

马斯洛需求层次理论是人本主义科学的理论之一，由X心理学家亚伯拉罕·马斯洛在1943年提出，他将人的需求分为五种并有高低之分，从低到高分别为：“生理需求、安全需求、归属需求、尊重需求和自我实现需求。”其中生理需求是最基本的需求，即衣食住行这些方面，当这些基本满足后，老人才能实现基本的“老有所养”。当低层次的需求被满足后，高层次的需求就会显现出来，老年人亦需要被人尊重，需要认可，这也就是说老年人在养老时除了得到基本的生理方面的照料、安全的保障，还需要得到社区这个共同体的尊重，在这个共同体中找到归属感和实现自我价值。

福利多元主义理论是资本主义国家由于福利家国政策产生了巨大的危机后顺应而生的。主要指社会福利不应只由XX供应，排除XX的基本福利职能，非正式部门、志愿组织和市场等多方主体共同来提供，这就是说福利来源要多元化。西方资本主义福利国家经过几十年的发展，他们将公共服务的提供方式转化为了由XX与其他民间机构协同参与提供的方式，由XX主导拨款，筹集其他社会团体的投资和捐助，制定

相应的收费标准，来保证资金的来源，将服务种类分为无偿有偿，使公共服务多层次、多元化，从而来不断满足日益增长的公共服务需求。

（三）研究内容与方法

研究无锡市建南苑社区居家养老服务的运行困境和政策支持主要围绕“存在哪些运行困境”、“为何造成这些困境”以及“怎么通过政策支持解决”为逻辑思路来展开说明。

研究内容本文主要四个方面的内容，逻辑线为传统的描述现状——问题——原因分析——提出对策。

第一部分主要是通过调查情况描述建南苑现阶段养老情况。

第二部分是描述现阶段建南苑社区养老服务的在哪些方面产生了问题。

第三部分是建南苑运行困境的原因分析，是本文的重点之一。

第四部分则是从政策支持的角度，结合当下社会情况吗，提出建南苑社区居家养老可以借鉴的解决方案。

研究方法调查问卷法：通过对无锡市建南苑老年人、社区工作者的走访，选出了210户有老年人居住的家庭对其进行了调查问卷，回收有效问卷187份，有效回收率为89%。

文献分析法：通过查看国内外相关学术文献掌握一定的专业知识。分析了无锡市建南苑的社区居家养老模式运行状况及其困境和背后原因。并通过自己的理解，在XX为主导，社会多元参与的理论基础上提出建南苑推行社区居家养老的相关建议对策。

　二、建南苑社区居家养老模式的发展现状

 （二）建南苑社区基本情况

小区地理环境建南苑位于无锡市的一个乡镇，是2015年开始修建的拆迁房，地处开发区，交通便利，生活方便。建南苑东边是设有通往江阴、华士等隔壁镇以及无锡汽车站、张家港等地的公交车主干大道云顾路，西边则是通往无锡其他地方主要道路环西路，地理位置十分优渥，它的北面则是一条汇有服装厂、超市、饭店，衣服店等一应俱全的开发街，生活极其方便。小区旁边是该小区村委，村委会经常组建志愿者队伍处理社区事宜。

小区老年群体情况建南苑是拆迁房小区，一部分是和子女分开单独搬进这个拆迁到的房子，更多的一部分是和子女一起搬迁入住。由于现下年轻子女的忙碌，许多老人不仅要照顾自己，甚至还要负责带小孩、解决家务，所以该小区的老人养老问题是一个亟需关注且要解

决的问题。调查结果统计中，建南苑小区老年人口年龄分布如下：

表 1建南苑老年人年龄分布调查情况

Table 1 Survey on the age distribution of the elderly in Jiannanyuan

由调查中人口大概分布可知，社区中最多的71-80这个年龄层的人，经走访得知，大部分的他们都是随子女拆迁上来或是独自拆迁上来的（子女早已在其他地方买了房），这个社区的老年原先都是一个村的，彼此之间熟悉了解，他们经常会相互串门唠嗑，其中的有些老人生活不便由子女或配偶照顾，有些还能活动的还会干些灵活赚取家用或自用。老人们表示，搬进小区后，虽然生活方便了，可是感觉却不如乡下来的自由，如乡下可以种菜，闲来遛遛狗，但社区场地不够大，不能种菜，遛狗限制也多，这让很多老人觉得生活枯燥乏味。

（二）建南苑社区居家养老实施措施及其成效

小区村委政策支持方面2019年XXX十九届四中全会提出“要加快建设居家社区机构协调合作，医养社养相结合的养老服务体系”，在此之前国家已多次提出加快建设社区居家养老，这是对传统家庭养老模式的一种补充形式。在采访中得知，小区村委为响应国家号召，初期十分重视建南苑社区居家养老服务的开展工作，经常组件志愿者队伍向刚拆迁上来的老人们询问生活情况，有什么不便等细节，一开始颇有成效，老人们也因此迅速适应了小区生活，然后随着时间的迁移，小区村委逐渐不上心，这项工作开始被搁置，也导致后面的开展工作不顺。

社区居家养老服务供给方面从物质到精神，社区分别在生活方面、医疗方面和精神方面提供了养老服务。第一，在生活照料服务上，社区内设有理发店，浴室等，有些是社区人员设立的，有些是个体在获得社区认可并拿到经营许可证后为老人设立的，这些店铺会得到社区的财政补贴从而给老人以最大优惠。除此以外，社区还提供了日间陪伴，以及为行动不变的残疾老人还提供了送餐上门、洗澡等服务。第二，社区设立了卫生服务站，该医务所为社区里60岁老人以上的老人建立了健康档案，上面会记录老人的血压、血糖、以及一些重大发病史的等基本身体信息。社区内还设有日托间，床铺被子一应俱全，供身体不便白天没有家人照顾得老人暂住。第三，在文化活动方面，社区建设了老年活动中心，如健身设施，多动能活动室等，这些在一定程度上都丰富和充实了老年人的精神文化活动。

社区村委还为社区内的老人设立了一个电话求助热线服务，并成立了一个由当地社区志愿者组成的团队来提供服务。村委会派出的志愿者会不定期到老年人家中走访或致电询问，了解他们的现状和需求，并动员社区单位参与，提供居家养老服务。

三、建南苑社区居家养老服务的运行困境

（一）社区基础设施不完善

2008年，国家老龄办发布了《关于全国推进居家养老服务工作的意见》，社区居家养老之后就在不断完善和发展，但由于理论实践不足，基础设施建设无法满足养老需求[9]。当下，社区居家养老服务还没有统一的组织和管理，因为这涉及到民政部、妇女联合会、工会、企业各部门和劳动人事，因此小区内的设施建设开展并不顺利，养老服务功能也不明显。提供养老服务的基础设施得不到保障，导致老年人社区居家养老体验感十分不好。下表是建南苑小区关于社区养老基础设施建设情况以及老年人对其满意情况：

表 2建南苑设施调查情况

Table 2 Investigation of Jiannanyuan Facilities

表 3被调查者对建南苑养老基础设施满意情况

根据调查结果显示，建南苑小区老年人大部分都对社区基础设施建设情况不满意。在走访中得知，建南苑的老人们一般都只在公共健身器材场地活动，表示对其他的老年活动中心知之甚少。小区对于养老基础设施的建设惠及人口不全面，使用效率底低下，受众者满意度低，这对于小区的设施建设来说非常失败。

日常生活设施不完备社区居家养老服务中心的日间护理中心有五张床位，但没有完全发挥其作为老年人常规护理场所的作用。该日托间是一个20平米左右的房间，五张单人床铺都 置于其中，每张床铺上都配备一套床上用品，房间内只有一个带淋浴的卫生间。社区的护老年护理专业人员说，由于传统的态度，日间中心很少能够接收到老年人主动提出的入住申请，入住率很低。尽管如此，日托中心却会收到因身体原因以外的原因而提出的入住申请，如家庭纠或忘带钥匙等。这就导致日托中心并未发挥真正的作用。

健康保健设施缺乏对于现阶段小区的健康保健设施建设问题来看主要有两点：第一，基础设施的更新速度慢。受限于资金不足，建南苑小区内基础设施的建设标准较低，医疗卫生设施

短缺，文化娱乐场所狭小、简陋等。如社区的老年人活动中心只有两个公共健身器材地，其中有一个还与篮球相连，不算篮球场的面积，两个公共健身器材地的面积之后30平方米，老年人的活动场地十分有限，并且其中一个已有部分损坏，经年未修。小区的老年活动中心简陋，只是一间办公房间改造而成的，器材设备单一稀少。第二，建南苑小区的医疗设施不足。社区内的医疗卫生设施条件差，没有按照规定严格消毒，床位稀缺，没有空调等冷暖设备，位置偏僻，小区内很多老年人都表示不信任，因此大多老年人只将这个作为一个形式，都还是愿意去外面的大医院和诊所进行医治，尽管有时候不方便。社区的体检项目不全，浮于形式，健康档案没有发挥多大的作用。小区内一些健康状况比较差和生活不大能自理的老人，他们所急需的上门医疗服务也还没有实现。小区的医疗设备跟不上，医疗体制不合理，医养难以结合，因此，建南苑基础设施建设的不足是建南苑社区居家养老服务发展的一大障碍。

（二）社区居家养老服务推广实施困难

社区居家养老服务作为一种新型养老模式，目前在我国推展的并不是十分顺利，尤其是像建南苑这种偏乡村化的地方，要推广发展社区居家养老，除了当地的经济要发展好，当地XX要规划好，更要XX的引导宣传，让家庭社会了解并支持社区居家养老模式。

社区居家养老概念欠缺然而在调查结果显示中，知道“社区居家养老”这一养老方式约有47人，约占样本总量的25.1%。；了解一点的有79人，约占样本总量的42.2%；不知道的有61人，约占样本总量的32，6%；在问到“您所在的社区是否向您宣传过养老服务有关内容？”中，有接近一半的人给出的答案是否，由此可以看出，社区中大部分老年人对“社区居家养老”这一概念不甚了解甚至毫无概念。第一，在养老设施使用方面：小区的老人对于社区建设的养老设施了解不全面，譬如上文提到的日托中心和医疗卫生机构，尽管这两样本身设施建设的不到位，但是老人的不知情也是它们使用率一直无法提高、设备一直没有及时更新的原因之一，对于健康设施方面，老人们经常去活动的就是公共健身器材，对于一些其他的活动中心老人们要么就是不知情要么就是兴趣缺缺。第二，在养老服务供给方面，老人们（尤其是空巢独居老人）表示由于子女的繁忙，家中的电路或者用水器坏了很难及时得到修理，老人都不知道社区还提供上门维修、理发洗澡这样的日常照料服务。

养老服务设施使用率低下综上，XX和社区在实施社区居家养老模式时，只考虑了如何建设，没有考虑到老年人的接受与否、接受程度和怎样接受。在建设前，对老年人的养老需求的调查工作不到位，建设社区居家养老缺少针对性；在建设中，收到老年群体的反馈少，建设带有盲目性和浪费资源性；建成后，不及时更新，没有从老人那里调查使用情况，XX宣传不够当“甩手掌柜”，造成社区居家养老提供的设施、服务产品使用率低下。社区居家养老模式开展过程中，得不到老年群体有效的反馈的支持，社区居家养老服务推广困难重重。

（三）养老服务中的有效供给不足

由于计划生育政策，当下社会中，一个家庭中，一对夫妇一般要承担赡养四个老人的义务，加之工作、教育孩子，子女对老人的照顾分身乏术。再之，有些老人久病卧床，常年照顾老人的子女或儿媳难免心存间隙，矛盾不断。并且值得一提的是，65岁以上的老年人，主要患有糖尿病、心脑血管等疾病，且有46%的老年人同时患有两种以上的疾病，一旦老年人在家中突发疾病，子女不在家，且医疗条件不足，将很难得到快速、有效的救治。因此，社区居家养老的开展切入点也就是照亮家庭养老模式的盲点。然而，在调查中，建南苑小区做的不尽如人意。

1.生活照料方面的服务欠缺

　　图 1被调查老年身体健康情况

Figure 1 Physical health of the surveyed elderly

　　图 2被调查老人 被照料来源

Figure 2The source of care of the surveyed elderly

由图可知，社区大部人老人所得到的照料仍是来自于家庭养老中的角色，被社区的专业人员照料的情况微乎其微。这无疑是社区的角色缺失，如果社区做不到日常生活中中照料老人的“大头”，那么社区居家养老模式就很难形成。

医疗护理方面的服务不到位社区所设的社区卫生机构过于简陋，没有发挥它应该发挥的作用。定期体检浮于形式，健康档案没有做到跟踪的作用。没有为一些出行不便的老年人提供上门就诊的服务。小区没有关于老年人健康护理方面的讲座宣传，卫生健康服务提供渠道不全。在调查报告中，希望社区提供医疗保健服务的老人占比57.9%，与希望社区提供上门照料服务的需求度并驾齐驱，老年人的健康问题是老年人心中最关注的问题，而社区并没有承担起它的责任。

精神文化方面的服务匮乏根据马斯洛需求理论，人除了低级的生理需要，还有高级的精神需要，也就是说老人们在基本的吃饱喝足后，便需要社会认同感和感情归属感。建南苑小区老人们的精神状况调查见下表：

表 4建南苑被调查老人精神情况

Table 4The mental condition of the surveyed elderly people in Jiannanyuan

表 5建南苑被调查老人困扰之事

Table 5The troubles of the elderly under investigation in Jiannanyuan

由调查结果可以看出，当今社会，随着老年人物质生活的丰富，老年人表现出对精神文化的强烈渴求，困扰最多的也是精神方面的不满足。年来，老年人的身体素质虽然提高了，但他们的精神世界十分匮乏，所得到的精神慰藉十分缺乏。社区养老工作人员不重视组织老年文化活动，社区养老中心也不重视老年人伤残的精神文化生活，乃至于社区老年人的娱乐文化活动中心设施简易匮乏。老年人没有得到应有的文化活动，这使他们的老年生活索然无味。

四、建南苑社区居家养老服务运行困境的原因分析

（一）社区居家养老体系建设不完善

　　图 3社区居家养老服务体系

Figure 3 Community home care service system

政策支持体系不完善政策支持体系是社区居家养老体系中的宏观总要求，其他体系的建设理论基础和框架要求。政策支持体系支撑着组织规划体系和监督追踪体系的，它们在实践中也向政策支持体系反馈信息，从而达到良性循环。然而，XX还未意识到一个站在全局观，统筹规划资源的养老体系有多重要。尽管我国在养老服务产业发展上相继出台了多项支持政策和方针，仍然无法统一社区居家养老服务的标准[10]。社区养老发展缺乏政策支持，从而发展困难。

组织规划体系不科学从社区居家养老服务的组织层级结构来看，建南苑社区的组织层级设计显示，他在满足老年人的多元化需求方面是不合理的。XX作为决策者，社区作为执行者，由于街道办和各级XX没有从公宏观角度对社区养老服务进行整体规划，这导致了街道办和社区都按照各自的利益分别运作，造成了资源的浪费。XX没有对居家养老工作进行长期固定的财政投入支持，所以养老服务供给体系中未形成有效的递增机制，没有完全解决老年人养老服务需求和养老机构资源不足的矛盾。

监督追踪体系不到位在社区居家养老相关政策和法律法规制定后，政策是否落实，资金是否到位，资源是否合理配置，对从业社区居家养老服务的人员资格是否达标，对养老服务质量如何等问题都需要一个监督追踪体系来实施追踪并对不合规、不达标的情况进行相应问责奖惩。而建南苑社区居家养老服务恰恰缺少这样一个严格到位、高效运行的监控体系，这也导致建南苑社区居家养老服务模式无法形成良性循环的运行方式。

（二）养老服务供给定位不精准

专业化养老队伍的缺失社区养老服务人员除了基本的态度素养以外，更重要的是对专业水平的掌握程度以及工作能力的水平高低[11]。经调查走访发现，建南苑小区的养老服务工作人员普遍不是养老服务相关专业出身，因此对于这份工作的专业化程度偏低，这无疑对导致养老服务供给的局限性。并且其中许多工作人员是直接上岗的，没有专业技能，这就导致养老服务队伍只能提供基础护理，老年人现下最需要的高技术含量服务却无力提供。养老服务行业由于社会竞争力小，加上该体系的薪酬福利体系都不完善，这就造成人才供不应求的局面，养老服务队伍不稳定，服务质量就难以提高。

XX“单中心”养老服务供给模式的落后改革开放前，计划经济体制下，养老服务由XX主导，单位一手包办，这段时期的养老服务品种单一、服务性差，民众满意度低。这样的供给模式不仅浪费了XX社会资源，也没有满足老年人真正的养老需求。经济快速发展后，以及老龄化形势的不断严峻，单一化的XX供给越来越显示出对多元化、多层次养老需求的力不从心

（三）宣传普及不到位

一个小区想要成功地实施新型社区居家养老服务模式，那么就离不开XX、社区及老年人及其家庭四方的共同努力和配合。然后现阶段社区居家养老模式发展不顺利除了政策、资金这些外在条件的硬伤，还有就是老人自身的思想的落后和XX、社区没有及时去引导他们熟悉甚至是接受这样一种新的养老方式。

1.老年人思想的局限性

传统的孝道文化导致了老年人与子女之间的“反馈模式”，即下一代人担负起赡养上一代人的义务和责任。这种反映平衡互惠原则的支持模式，一直是维系着家庭经济同功体的纽带。多年来的养老习惯，使得“养儿防老”的思想根深蒂固 ，老年都认为颐养天年最好的方式就是接受来自子女的赡养，晚年生活应该是含饴弄孙，享天伦之乐，而对于养老院养老更是一件丢人的事。社区居家养老作为一种创新性的养老模式，是结合我国国情，让老人居家养老，同时能受到家庭的关怀和社区专业人员的服务的一种养老模式，许多老年人都对其感到陌生且不知所措。

2.XX、社区“引领者”角色缺失

在社区居家养老的推行上，XX社区不不仅仅是“建设者”，更是“引领者”。通过了解，XX村委和小区物业都更关注有关政策的发布和完成任务，本末倒置地忘了这是为谁服务。在走访村委时，我们了解到村委每年都会和小区物业合作组织志愿者向老年人宣传社区居家服务地相关情况，向他们发放传单，贴布告示，但实际情况是，许多老人都不认字，密密麻麻文字的告示对他们来说如同天书一般，而他们也不愿意向子女们过问，因此对于村委社区所做的宣传，只是走个形式，并没有真正走到老年人心中。

（四）资金困难

资金来源单一资金短缺是造成我国社区居家养老服务覆盖面窄、供给总量不足、供给单一的最大原因之一[5]。现阶段，XX对于向养老服务供给产业引入民间资本和金融机构的资金支持尚不重视，因此XX仍是社区居家养老资金筹措的第一渠道，而这对于巨大的养老需求来说无异于杯水车薪。无论是养老服务基础设施的建设，还是养老服务专业人才队伍的培养，还是多元化养老服务供给的需求，这些都需要资金作为后盾形成一个发展体系，因此，扩大资金来源渠道迫在眉睫。

资金运营不透明对于XX拨的资金和筹措到的资金，都没有一个公开明示的资金明细。这就很容易引发“钱去哪里了”这样的疑问。无论是在建南苑小区的社区居家养老服务网站上，还是在社区公告栏，都没有发布关于社区居家养老服务这一块资金的收支情况，这可能就会导致“钱没有花在刀刃上”，这对于后期的监控追踪也会形成一道屏障，对提高有效服务供给率形成阻力。

　五、优化社区居家养老服务的政策建议

     （一）坚持XX领导，健全养老服务体系

完善相关法律政策在学习西方成熟的养老服务体系的政策时，我国也要根据国情来开展养老法律政策制定工作。各级XX要根据本地老年人口和资源的情况，对于当地怎么样去发展社区居家养要构建一个全面的发展体系。制定有助于社区居家养老发展的政策法律法规，设置社区在养老服务供给中的资金标准，对后期运行进行监控，对违反管理现象问责等。

建立监督体系，保障养老服务供给质量现阶段下，XX几乎接管了生产、提供和监督养老服务产业的整个过程，其结果是XX既是“律师”，又是“法官”，监督职能几乎消失。而养老服务产业想要发展，其运作必须需要一个监督问责机制来审判，从而保障养老服务产业的科学合法运行。XX剥离生产性职能将其还给社会，重新拾起监督职能对参与提供养老服务产业的主体进行资格审核和运行监督，对养老服务供给市场的秩序进行维护，对违法乱纪的行为主体进行问责追究。XX还要对养老服务供给的质量等进行追踪评估，净化养老服务行业，提升老年人幸福度。

开展社区居家养老知识普及活动在完善政策法规的同时，XX也要让老年群体及其相关群体努力跟上时代的步伐。可以通过志愿者上门采访、开展讲座活动、发放传单等方式向老年群体普及社区居家养老的便捷和专业性，使老年人对社区居家养老卸下防备，可以了解它，接纳它，对一些XX或社会所提供的专业性养老服务支付一定服务费用。

（二）建设专业化养老队伍

建立培训机制各级XX应当将养老服务从业人员行业培纳入城乡就业和培训体系，要重视养老服务专业人才的培养，给予从事该职业的人员一定有待[12]。推动各级学院开设相关专业，发展培育专业养老服务方面的人才。为已经上岗的养老服务人员建立培训基地，按照《养老护理员国家职业标准（试行）》对现有老年服务人员进行审核，对其进行专业职级等级划分，为养老服务技能对应相应证书，让养老队伍逐步专业化、职业化。

提高养老服务人员待遇对于获得法律认可的养老机构和社区养老站的工作人员，要依法对其落实该有的公益性岗位补贴和社保补贴[13]。要将其直接劳动付出和间接劳动付出（如技能考核付出金钱等难以量化的付出成本）一同算进薪酬，制定考核体系，对表现优良者给予额外奖励。对养老服务人员提供劳动法律保护，提供相应的社会保险。要提高他们的就业竞争性，提高他们的社会价值。

（三）构建社区居家养老多元化机制

XX重新定位，引领社会力量广泛参与XX重新界定权力边界，从包揽生产——供给——监督一条线中抽出了，成为一个“引路人”和“监督者”。外国的非营利组织发展十分成熟，非营利组织本身的公益性和非营利性与养老服务供给的初衷不谋而合。通过志愿者去提供简单基础的养老服务不仅可以一定程度上缓解当下养老服务需求过大造成的人员缺口，还能让一些经济条件困难难以购买养老服务产品的老人也能享受到基础的养老服务。因此，XX要积极倡导社会团体参与养老服务供给行业，要加大对公共组织和志愿者团体在养老服务供给上获得的支持力度。

拓宽资金来源渠道首先，由于我国社区居家养老发展起步晚，发展慢，因此在我国养老服务供给产业中，XX补贴仍占大头。其次，XX要积极倡导民间团体对养老服务供给进行资金或产品（物质产品或精神产品）上的支持。再者，在社会公益基金上专门拨出资助养老服务供给的一部分用与社区居家养老服务供给。最后，对一些养老服务或产品进行收费以维持社区养老服务供给。

六、结论

老龄化形式的严峻不断提醒着我们现下养老的困难，积极探索新型的养老方式刻不容缓，以XX和社会为依托的社区居家养具有深远意义。通过对无锡市建南苑社区居家养老服务的调查分析，希望XX能加大对社区居家养老的重视，尽快制定相应的法律政策，为我国社区居家养老服务事业提供一个良好的政策环境，要积极鼓励民间组织的参加，并做好监督者维持好社区居家养老服务中的行业秩序。希望我国的社区居家养老能发展地越来越繁荣，让老年人能安享晚年。

参考文献

[1]蔡中华，安婷婷，侯翱宇.城市老年人社区养老服务需求特征与对策——基于吉林市的调查[J]. 社会障研究，2013，（04）：45-49.

[2]邓超. XX主导下社区居家养老服务运行现状及对策研究[D]. 南昌大学，2013.

[3]倪语初. 人口老龄化背景下城镇社区居家养老服务体系构建研究[D]. 南京中医药大学，2016.

[4]喜扬. 人口老龄化背景下城镇社区居家养老问题研究[D]. 长安大学，2018.

社区居家养老服务的运行困境与政策支持——以无锡市建南苑为例

价格 ¥9.90 发布时间 2023年5月31日

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