韧性思维嵌入基层治理研究——基于宿迁市实践的启示

摘要

新型冠状病毒引发肺炎疫情在全球的大流行，深刻地改变了全球经济社会格局，对基层治理能力和治理体系提出了重大挑战。把防控力量向基层下沉，加强基层各项防控措施的落实，使基层成为疫情防控的坚强壁垒，已经成为应对突发公共卫生事件的新趋势。为有效遏制新冠肺炎疫情恶化，构建科学合理的基层治理体系，本文对宿迁市基层在疫情期间的案例进行分析，同时结合现有的文献进行研究。首先对韧性思维和基层治理的内涵进行界定，提出韧性思维下基层治理的评估维度，然后通过分析现阶段宿迁市基层疫情防控中在物理空间、组织架构、文化环境、信息沟通方面存在问题。比如基层物理韧性受到应急管理物资匮乏、人力资源不足等因素制约。基层风险治理仍以行政力量为主导，无法充分释放组织韧性能力。常态化教育机制缺失，影响了基层文化韧性塑造。防控工作信息化程度较低，阻碍了基层信息韧性培育。为此，要加强应急管理预案机制、搭建多元平等合作平台、常态化的宣传教育工作机制和技术赋能扩大信息资源挖掘整合力度。但由于时间、成本以及个人能力有限，本次研究还存在着不足之处，无法深入宿迁市各个小区，离更加完善的基层治理研究还存在一定距离。

关键词：韧性思维基层治理韧性治理

一、绪论

（一）选题背景与意义

1. 研究背景

2019 年末突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情在短时间内发酵为席卷全球的突发公共卫生事件，这是人类迈入风险社会以来的一次重大挑战，对全世界的经济社会发展产生深刻影响。2020 年 3 月世界卫生组织宣布 COVID-19已经演变为全球大流行以来，新冠疫情的迅速蔓延使得疫情防控成为各国XX的重要工作。由于此次疫情具有突发性、陌生性和规模性的特征，疫情之初的混乱无序状态对XX的治理能力和应急管理体制提出前所未有的挑战。

中国XX对疫情采取了积极的控制和防御措施，在感染率、治愈率和死亡率方面居世界领先地位。xxx印发的《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》，旨在落实以社区防控为主的综合防控措施。[1]习总XX在十九届四中全会中提出“要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系”。[2]社区是社会治理的基础单元，是社会风险防范的最直接的屏障，社区也是连接国家宏观结构和微观个人、家庭的重要桥梁。突发公共卫生危机事件逐渐从“自上而下”的政策导向转为社区基层主导的全社会参与性活动，社区已经成为疫情防控任务当中的基层主力角色。因此必须高度重视基层社区在国家治理体系中的地位，推动社会治理中心向基层下移。尤其是新冠疫情爆发以来，“把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强壁垒”，已经成为应对突发公共卫生事件的新趋势。

2.研究意义

（1）理论意义

本文的研究主题是韧性思维嵌入基层治理研究——基于宿迁市实践的启示，研究重点在于充分把握韧性思维和基层治理理论内涵的基础上，构建包括物理空间、组织架构、文化环境、信息沟通四部分的韧性治理评估维度，分析韧性思维如何嵌入宿迁市基层新冠疫情防控阻击战，精准弥补基层治理痛点进而提升基层治理能力。

从理论上说，以往的研究从研究主体上看多集中于国家或城市宏观尺度的韧性，对于微观尺度的基层社区涉及相对较少。从研究内容上看，多为社区韧性能力评估指标系体的构建，较少涉及韧性思维与基层治理机制的联系，且以往的研究多将多元社区韧性治理网络作为社区韧性能力的一部分。事实上，随着公共卫生危机事件的不断演进，多元基层韧性治理网络的建构是不断实践反思和学习创新的动态变化过程，基层治理机制培育了基层抵御灾害扰动的适应能力，推动基层治理韧性构筑。本文试图从以上角度出发，将韧性思维嵌入新冠疫情防控的基层韧性治理的研究，以社区基层为主体，在充分把握韧性思维的基础上，搭建韧性思维嵌入基层治理的路径，丰富基层治理研究的维度。

（2）实践意义

在可预见的未来，人类将迈入社会秩序恢复与疫情防控并举的新常态，疫情可能长期持续，并存在随时出现大爆发、大流行的风险。为打好疫情防控的持久战，充分研究疫情防控机制，从中吸取防疫经验教训，对基层XX提升突发公共卫生事件应急治理能力具有重要的现实意义。另一方面，XXX总XX在调研北京市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时指出：“社区管理防控是接下来疫情战斗的基础。”在属地管理制度和行政发包制度的导向下，疫情防控任务层层下放到社区基层的趋势愈发明朗，社区成为此次疫情防控的关键屏障，社区的风险治理效能直接影响我国疫情防控的效果，关乎社会稳定发展和居民生活福祉。本文通过研究基于韧性思维嵌入新冠疫情防控的基层治理能力构建，试图展现当前基层疫情防控工作的成效和困境，结合宿迁市疫情防控案例为常态和危机并存的新情境下提高基层治理能力提供政策建议。

（二）国内外研究现状

1. 国外研究现状

从国外研究看，韧性概念产生较早，直至 90 年代才被逐步引入到社会系统进行研究，“社会韧性”“城市韧性”“组织韧性”“社区韧性”等概念开始被人们所关注。最早关于社区韧性的概念由生态学家霍林( Holling) 所提出，随后阿杰·尼尔( Adger W．Neil) 将韧性引入社会生态学领域，着重研究社区等社会系统受到外界风险冲击后，利用整合社会资本应对风险的动态过程。奥洛克 ( T.D.O’Ｒourke) 在韧性概念的基础上首次对其进行了不同层面( 技术、组织、社会、经济等) 的类型化解释，并且突出表达了社会韧性的重要意义。鉴于韧性理论的包容性和分析方式的多样性，已经成为西方灾害社会学、灾害社会工作、灾害心理学、人文地理学、公共管理学等社会科学的重要研究范式。

2. 国内研究现状

普遍认为，社区韧性既需要各类外界资源的支撑，也需要社会条件和制度发挥资源优势，因此众多学者提出了许多韧性社区治理体制框架。颜得如（2020）提炼出物理韧性、组织韧性、技术韧性、制度韧性、心理韧性五个维度构筑社区应急治理体制。彭翀等（2017）认为社区韧性是一系列能力的集合，同时也是社区能力提高及灾害适应的过程。能力可分为三类：稳定能力、恢复能力、适应能力。周霞等（2019）学者从复杂适应系统理论(CAS) 视角，剖析韧性社区自适应、网络性和多样性三大基本特征，进而构建了由设施环境、成员自有资源、制度及组织环境、经济及公共服务和社会资本组成的社区韧性资源系统。还有学者指出社区韧性是社区韧性强调物理层面抗逆力、社会生态层面恢复力和社区成员自治力三重指向的耦合（蓝煜昕等,2020）。蓝煜昕（2020）比较科层制和多中心体制在应对疫情中展现的优势与不足，认为科层主导的应对机制在协调方面更具优势，在灾害后的恢复期避免出现“后遗症”，多中心治理体系敏捷性更高，在环节灾害初期的冲击中发挥重要作用。

3. 基本概念与理论基础

（1）韧性思维

传统的风险管理范式是一个静态的概念是在灾害等应急事件发生之前就进行评估，并在此基础上对系统进行风险管理。而“韧性”概念更重视灾害管理的动态性和复杂性，强调不断提高自身性能和适应能力。因此，在此基础上的“韧性思维”，就是一种不断应对变化的动态属性，它随着时间的推移对系统漏洞的变化做出反应。与侧重于预防和保护的理论不同，韧性思维以承认灾害的发生为前提，关注灾害发生之后如何保持或尽快恢复系统的功能，并尽可能降低灾害的损失，因此逐渐成为灾害管理和安全研究等领域新的理论视角。当前，韧性思维除了应用于对自然生态系统的分析之外，已扩展至人类社会系统，如城市、社区、家庭、国家、金融系统、医疗保健体系等，以探讨这些主体如何应对自然灾害、技术故障、人为破坏、环境变化、传染病疫情以及经济、政治和社会动荡所带来的扰动和冲击。[3]

（2）基层治理

基层治理是在乡镇（街道）和城乡社区的日常公共事务应对过程中，基层党组织、XX、社会组织、个人等主体，在党组织的领导下以协同合作的方式有效调处公共事务、实现公共利益最大化的过程。它既是化解矛盾、建构良好秩序的基础，也承担着为国家治理现代化积累经验、提供参照的使命。实现基层治理现代化，当前亟需从优化治理体制、提升治理能力和用好治理技术等方面入手。

（3）理论基础

根据“韧性思维”“基层治理”的相关研究可知，“基层韧性治理”是从韧性思维角度，对基层治理体系的补充，当基层治理体系面对外部环境所带来的压力和冲击时，治理主体在目标、能力和过程等方面采取一系列措施或办法以应对各类风险事件。换言之，基层韧性治理需从单一主体、单个领域的调适向“主体机制资源技术”的多轮驱动创新转型。[4]因此可以考虑将基层韧性治理看作基层提升适应能力并提升灾害治理水平的过程，将基层韧性治理的基础分为物理空间、组织架构、文化环境、信息沟通四部分，

通过社区治理、加强宣传教育、凝聚社会资本、提升自然环境和建筑环境等增强社区应对灾害的能力，

（三）研究内容与方法

1. 研究内容

本文的研究主题为韧性思维嵌入基层治理研究——基于宿迁市实践的启示，主要是对宿迁市在疫情期间的基层治理实践为案例，提出在韧性思维下，宿迁市基层治理存在的问题，并作出原因分析，提出建议。全文分为以下六个部分：

第一部分为绪论，对文章的研究背景、研究意义、研究方法进行介绍。

第二部分为提出韧性思维下基层治理的评估维度，分为物理空间、组织架构、文化环境、信息沟通四部分。

第三部分为案例研究，以疫情期间宿迁市基层治理为例，结合物理空间、组织架构、文化环境、信息沟通四大评估维度，分析宿迁市基层治理机制在疫情防控过程中存在的问题。

第四部分分析宿迁市基层治理在物理韧性、组织韧性、文化韧性、信息韧性方面存在问题的原因。

第五部分探讨疫情防控期间韧性思维嵌入基层治理能力构建的路径，提出对应对策建议。

第六部分为研究结论和研究展望。

2. 研究方法

（1）文献研究法

在研究初期采用文献研究法，充分收集、阅读和理解韧性理论、公共卫生危机事件管理和社区协同治理等方面的学术成果，把握当前学术界的最新研究进展，为研究视角选择和分析框架构建提供理论支撑。同时充分收集新冠疫情防控的新闻报道、XX政策文件，了解社区新冠疫情防控工作的基本概况，为研究提供实证支持。

（2）案例研究法

实践中的具体案例分析能够对理论的完善起到重要的支撑作用，因此案例选择必须契合研究问题。本文以宿迁市宿城区的部分社区为典型案例，以韧性理论为切入点，嵌入韧性视角下社区基层突发公共卫生事件协同治理框架，理论与实践相结合，展现新冠疫情危机发展过程中韧性能力的发展历程。

二、韧性思维下基层治理的评估维度

（一）物理空间

基层社区是相对独立且相对稳定地域上的人的汇集，基层社区的物理空间是社区的主要构成要素之一。各小区在逐年演进中形成了独特的住宅分布、交通路网结构和防灾资源配置。居民对公共空间的侵占不仅挤压了防疫空间，也可能造成空气循环受阻，病毒携带者经过污染整个廊道，形成疫情防控的风险盲点。小区内部路网和周边交通干线是社区内外部的连接路径，社区交通通达度影响着突发公共卫生事件中资源调配和人员流转速度。社区物理空间应急防控设施主要体现在住宅、交通、防灾工程等的抗灾能力上；风险抵御资源系统强调资源的稳健性，强调在应急治理过程中资源的充足性与实用性；事后恢复重建的资源储备系统，则更加注重对资源的可持续利用。因此，物理空间的资源冗余性是社区基础设施在面对风险治理过程中所展现的储备性、稳健性和可持续性。[5]

（二）组织架构

社区作为社会的子系统，其组织架构的构成基本包含了街道乡镇、社区居委会、驻区企事业单位和居民，具有较强的固定性和层级性，且各主体之间存在相互联系和相互作用的配合与服从特性。[5]在处置突发事件过程中，基层风险治理能力体现在组织架构之间的稳定性、协同性和自我恢复能力上。从层级划分和相应职责上看，街道乡镇是组织架构的总指挥，承担着辖区内的资源调配、处置配合以及“上传下达”汇报职能；社区居委会和村委会是行动实施的牵头部门，承担着整合社区全部资源，参与指挥和配合应对突发事件的前期准备、中期响应指挥和后期恢复情况汇报的全过程；驻区企事业单位在突发事件风险治理中主要发挥信息沟通和资源共享的作用，承担着与外部系统专业队伍交流配合职能；居民是社区风险治理体系中最重要的基层组织，承担着积极响应服从指挥和及时自救互救的职能。

（三）文化环境

基层地域特点、人口特征和社区居民所处的经济社会环境赋予了基层自身的文化基因，造就了社区独特的文化环境，社区文化环境涵盖了居民的行为方式、生活习惯和价值观念，并由此形成了基层的社会秩序。根据突发公共卫生事件的发展进程，风险扩散链条即传染渠道是影响传染病流行的重要因素。基层文化活动丰富、邻里关系紧密的社区更容易造成新冠疫情在全社区的大流行。防疫避险意识和风险敏感度的匮乏使得守望相助的社区文化反而加快了突发公共卫生危机的进程。风险防控意识的缺乏一方面表明社区居民对基本的公共卫生知识了解不足，另一方面也表明社区缺乏常态化的卫生知识宣传教育。对于公共卫生事件而言，韧性思维在文化环境方面的体现一是基层居民的生活习惯和社会秩序，二是突发事件应对的知识水平和技能。

（四）信息沟通

及时、准确的信息沟通是发挥基层治理效能的关键一环，公共卫生危机事件的突发性、扩散性更是对社区基层与上级XX的信息交换以及社区基层居民信息传达提出了极高的要求。从信息的纵向交换来说，社区居委会和村委会将本社区公共卫生危机状况及时上报街道乡镇是高层级XX部门统筹协调，制定应急管理方案的前提，纵向信息传递的通达度一定程度上决定了上级XX的决策速度和响应时间。从基层内部的信息交换来说，居民如实报告行程和健康状况有利于社区居委会掌握疫情防控的状况，及时对重点人群进行排查和监测，发现风险和危机的变异趋势。同时良好的信息沟通不仅能向居民有效传达上级XX的危机治理政策，也能及时打消居民的恐慌心态，防止负面舆情在基层社区甚至更大范围地产生、发酵和传播。信息技术的日新月异为社区基层信息沟通韧性提供了新的增长点。

三、韧性思维下宿迁市基层治理存在的问题

（一）物理空间：基础设施欠缺，安全隐患突出

宿迁市区部分基层社区公共空间被居民侵占的现象屡禁不止，户外空间存在环境差、杂物堆积、功能性缺失等现象，影响空间的应急功能。由于机动车保有量的增加，老旧小区道路空间机动化严重，停车占道现象严重，道路存在拥堵状况，造成应急疏散通道不通畅。废品长期堆放导致楼道狭窄，居民进出不便，可能影响楼道内的空气循环，密闭滞涩的公共空间更易成为病毒传播的推力，居民出行若不注重防护就有可能在病毒携带者经过的楼道被感染。在单位公房社区的封闭式密集空间中，虽然其社区外部形态呈封闭状，但并没有智能化管理与监控的电子设备且缺乏足够专业化的保安，社区安全的隐患较大。就小区交通路网而言，宿迁市基层社区内部道路和交通干线功能混乱，小区内部道路本身是周边交通路网的一部分，因此常有外来车辆在小区区间进出，加之小区无围墙地域界限模糊，一方面增加了人员和车辆管控的难度，另一方面也增加了流行病学调查溯源的工作量。

此外宿迁市基层社区是村改居社区，租户较多，相较于传统的城市社区，宿迁市基层社区外来人口流动频繁，占比高达三分之二的外地人口成为基层治理的痛点。全国疫情爆发正值春运期间，外来返乡人员未经统一的体温监测和居家隔离而随意进出小区，极易造成外来返乡人员的空间集聚和病毒的异地性输入。此次新型冠状病毒肺炎疫情具有突发性、陌生性和急剧性的特点，基层常态化应急管理机制缺失，口罩、防护服等防疫物资储备不足，难以满足疫情防控期间的资源需求。小区内部密集式的居住空间增加了居民之间接触的机会，治理对象仍可以协助治理主体掌握更多的社区信息。但小区房屋结构逐步老化，呈现出较多房屋质量问题，社区中容易出现纠纷争议。

（二）组织架构：多元主体缺失，应对能力有限

重大公共卫生事件中的组织体系往往嵌入一个多主体的治理网络，基层XX与上级XX职能部门、社区居委会或村民委员会、私人部门、社会组织和居民个体在内的公司组织执行好风险管控任务是基层受到灾害扰动前期适应能力的关键来源。宿迁市各基层社区隶属的街道办事处和乡镇XX实行社区网格化管理，街道或乡镇为一级网格，部分小区划分为两个二级网格，每一级网格的管理幅度相对社区内住户数量和地域范围而言过大，网格化治理机制流于形式。一般而言，物业管理的居民小区由属地街道督促小区物业履行疫情防控主体责任，物业公司的安保队伍协助社区居委会和社区民警共同负责人员管控和风险排查工作。而宿迁市乡镇小区无物业管理公司，私人部门的缺失使得本该由物业公司协同承担的任务按照属地原则，分摊到乡镇组织机关干部、网格员、楼栋长和志愿者队伍中。在这一背景下，社会资本构筑社区韧性，充分调动居民对社区公共事务参与的积极性，推动社区多主体协同共治的重要性愈加突出。

（三）文化环境：卫生知识匮乏，责任意识淡薄

基层社区的文化环境造就了独特的社会氛围和公共秩序，社区居民的公共卫生知识水平和知识接受程度影响着突发公共卫生事件中的自救能力，而居民的价值观念、生活习惯和行为方式塑造了社区的文化氛围，上述要素共同组成了社区韧性的文化环境基础。宿迁市农村社区居民的总体受教育程度不高，高中以下文化水平占比接近一半，老年人口占到总人口的三分之一，居民自身的疫情防护知识匮乏，对新冠疫情的防护缺乏正确认知。他们的思想比较滞后，接受新的信息渠道也比较少，手机只是用来简单地接听电话，对于网络上发布的疫情相关信息并不了解。虽然有的年轻人会劝阻家里的长辈出行必须要戴口罩，但他们已经习惯了自己长久以来的生活模式，从心理上没有认识到防控措施的重要性，很难作出一些改变。

此外，社区居委会和村委会的日常宣传教育工作不足，加之新型冠状病毒是以前从未在人体中发现的冠状病毒新毒株，以上因素造成疫情初期对疫情认识不足、反应不力。宿迁市的部分小区内经营着多家网吧、棋牌室和KTV等人群密集场所，社区居民常常参与到棋牌等文娱活动中，聚集性活动使得病毒传播途径更为隐蔽，增加了疫情传播的风险节点。同时，社区居民将新冠病毒妖魔化和产生恐慌情绪，对确诊病例、疑似病例、密切接触者和发热留观患者产生歧视。疫情期间，有的小区在公告牌上写着上海人民不得入内，给别人贴标签; 或者在社区内有一名患者确诊之后，就会出现指责甚至谩骂的声音; 更有极端的现象，有的小区竟阻拦医务工作者回家，破坏隔离设施，阻止外来人员隔离。面对突入其来的疫情，但是对弱势群体进行歧视和污名化行为体现的是社区没有形成很好的凝聚力，破坏社区和谐睦邻关系，甚至讳疾忌医进而隐瞒健康状况。

（四）信息沟通：技术手段滞后，信息协同梗阻

基层治理的技术韧性就是运用互联网、云计算、人工智能等信息技术提升社区应急治理的智能化、精准化水平。基层治理的技术韧性既是对”智慧城市”发展战略的倒逼升级,也是基层社区综合运用信息资源和科技支撑确保良性发展的必由之路。[6]总体而言，宿迁市基层社区“智慧社区”建设进度缓慢，技术治理手段落后，信息收集、上报和传达方式仍较为传统，阻碍了信息协同机制的搭建。宿迁市基层社区电子XX和信息公开建设落后，社区网站和微信公众号尚未全部开通，社区居委会与居民的主要信息沟通方式是业主微信群，其缺陷在于无法评估信息传达的效果，以及存在老年人“数字鸿沟”。社区居委会和村委会隶属基层XX的信息共享渠道未打通，居委会和村委会定时将信息单向上报给上级XX部门，共享数据受制于“信息孤岛”无法发挥其效能，客观上也导致了社区难以做到实时动态监测。信息分享和预警机制的缺失使得社区无法及时了解社区居民的健康动态，也难以及时有效地传递疫情信息，受制于技术手段的信息沟通梗阻造成了社区应对突发公共卫生事件的风险防范能力薄弱，降低了社区疫情防控初期的治理时效性。

四、韧性思维下宿迁市基层治理存在问题的原因

（一）应急设施建设落后，妨害物理韧性构筑

第一，宿迁市存在大量的老旧小区，社区内多为老旧居民楼，甚至包括筒子楼，楼栋内住户较多，居民素质参差不齐，缺乏相关的物业管理人员。而新建社区往往缺乏规划，建设时多为了满足生活刚性需求和土地利用最大化，而未考虑突发事件应急需求，导致社区内公共空间狭窄。同时，老旧小区长期缺乏财政资金支持，无法更新改善相关的硬件设施。第二，我国当前的公共危机的资源配置机制是以“急需急用”为原则由XX统筹规划，自上而下地层层分配，无法保证资源配置的公平性，防疫资源配置滞后于防疫任务下沉，资源短缺加剧了社区的混乱无措。强XX主导的资源调配协同机制与社区应急资源需求存在错位，应急物品无法迅速整合调度。第三、基层社区与医疗机构纵向对接存在空白，社区—医疗机构全覆盖式协调机制尚未形成。为了避免错漏冠状病毒肺炎“发烧和咳嗽”的传染源，XX强制关闭了整个区域的小型诊所，这使得诊所原有的医疗资源处于闲置状态；社区内本身少有的管理人员也未经过医护类应急管理培训，缺乏相关的专业知识，专业不足；社区居民参加志愿队伍的意愿低。相反，如果门诊部能够与社区协同合作，就可以最大限度地利用资源，加快社区应急管理体系的建立。社区是应急管理体制的末梢单位，直面各类突发危机风险，应急治理效能直接关乎人民福祉和社会稳定。增强社区的基础设施建设和维护，应急资源配置向社区基层倾斜是提升社区物理空间韧性的先决条件。

（二）主体参与渠道不足，阻碍组织韧性建设

首先，作为基层治理的领导者，基层XX存在明显的越位、缺位和错位行为。具体而言，第一，宿迁市基层社区风险应对模式仍是以基层XX为主导，居委会和村委会逐渐成为基层XX的延伸，渐趋行政化。居委会和村委会等待上级指令做出行动，缺乏自主反应能力，危机应对速度不足。基层社区作为风险防范和危机治理的基本单位，承担着大量的基础性工作，如果基层XX指令过于密集，基层社区将疲于应付，工作过载。第二，宿迁市基层居民对基层社区公共事务的积极性有待挖掘。目前来看，居委会和村委会对公众的社会动员能力依然不足，许多社区欠缺常态化的社区志愿服务队伍。此外社区业主委员会是选举产生具有合法性和民意基础的社区自治组织，危机冲击下社区业委会和居委会的协同对于宿迁市基层疫情防控至关重要，但在实际工作中业委会功能和居委会重叠，并未起到组织社区领导力的作用。第三，市场、社会组织等公私部门缺乏参与社区协同治理的渠道。宿迁当地企业和本土社会组织与社区居委会的互动中处于被动地位，街道办事处出于实际需要邀请当地企业和社会组织承担一部分基层社区疫情防控的职责，但这种需要往往是单向的。总体而言，各主体之间没有形成良好的协调，导致多方参与混乱，难以形成良好秩序，甚至阻碍了基层治理能力的提升。

（三）常态教育机制缺失，桎梏文化韧性培育

宿迁市基层社区居民的卫生知识、应急意识和生活秩序影响着基层社区文化韧性构建。新冠病毒是以往从未在人体内发现的新型病毒毒株，宿迁市的社区居民在疫情防控初期对该病毒缺乏正确认知，一方面预防意识和责任意识淡漠，导致未能采取及时有效的自我防护手段或继续参加大规模聚集性活动扩大了病毒传播的潜在传播链条，增加了社区疫情防控的风险源；社区居民在疫情初期缺乏灾害自救能力本质上反映了社区常态化教育机制的缺失。在加快推进学习型城市构建的大环境下，学校不是教育的全部，社区作为城市的基层单元必须承担起社会教育功能，宿迁市各社区卫生知识常态化教育机制塌陷减缓了社区居民在风险冲击伊始的响应速度，具体而言体现在以下三个方面。第一，基层对基本卫生防护知识的宣传重形式轻反馈，居民掌握情况未得到系统性评估，教育效果缺少进一步巩固手段。第二，基层教育重操作方法轻风尚塑造，居民素质提高和风气转变是教化的根本目标，但在实际工作中社区工作者对社会风气和社会秩序的良性引导的关注度较弱。第三，基层教育重法治轻德治，伦理准则和道德规范的教育被法治宣传替代。

（四）信息资源利用薄弱，影响信息韧性提升

信息沟通受到技术工具、治理机制壁垒等多方面因素的制约，宿迁市基层社区信息公开共享和防控基础工作信息化程度较低。基层社区信息韧性受到制约主要有以下三方面因素制约：第一，防疫信息采集具有选择性，造成了信息收集盲点，缩小了数据集成的宽度和广度。宿迁市街道办事处和乡镇XX在排查登记的过程中倾向于选择便于收集的信息，即人口出入登记、外来车辆车牌识别、四类重点人群跟踪追查，主动规避复杂信息收集，阻碍了基于信息采集的决策部署过程。第二，疫情防控信息公开化需求与行政化信息上报之间存在张力。当前宿迁市社区信息治理工作的重要任务是对接所属的街道办事处，通过XX内部途径进行统计报备，而居民被排除在信息报备的过程当中，缺少信息知情权和监督权。这种行政化信息上报方式极易造成数据xx和数据瞒报，影响宿迁市XX疫情判断和顶层设计。公众缺乏透明化信息获取渠道，导致疫情谣言滋生，在全社会引发恐慌情绪。第三，信息静态化处置方式具有滞后性。疫情发展瞬息万变，信息统计和上报的静态化现象与防疫需求相悖。街道乡镇、居委会和村委会、网格员以及志愿者队伍在进行摸排统计时的条目僵化，并未随着疫情防控进展而变化；另一方面信息上报非即时性，基于信息资源的决策预警滞后于疫情的新变化。

五、韧性思维嵌入宿迁市基层治理的优化建议

（一）空间管制与资源调配扎牢物理韧性

第一、协同空间管制弥补工程韧性之不足。在突发公共卫生事件的治理过程中，社区工作人员、社区物业公司和志愿者队伍共筑社区基层防线，充分发挥外防输入、内防输出的作用，有效地减少了人员的肆意流动，最大程度阻断了社区与外部的风险传播。以此次新冠疫情的社区防控工作为例，在社区居委会的牵头下，许多基层社区组建了一只包含社区工作人员、街道乡镇下沉党员干部、社区志愿者等多方主体的社区疫情防控队伍，排查社区进出人员，做好体温测量，同时也参与到社区的日常检查和消杀工作中，使联防联控、群防群控机制常态化。在进出通道闸口设置 24 小时全天体温测量点，对外来人员进行核查，为无围墙的成片小区划定了物理界限。精细化的空间管制措施使居民的生活空间“堡垒化”、“栅栏化”，为无围墙的宿城区老旧社区构筑了人工物理防线。

第二、科层主导的资源调配保障物资韧性。为在最短时间内筹措物资，按照“急需急用”的原则发放至基层，我国的资源调配机制以科层体制为组织逻辑层层下移。在此次新冠疫情防控工作中，宿迁市市发展改革委牵头成立疫情防控领导小组，协调相关部门建立紧急物资调拨工作协调机制，以“先保证急需急用、再全面提升保障”为原则，与街道社区进行对接，实现疫情防控物资保障工作。在物资极度短缺的时期，社区基层在紧急物资配置方面并无太大主动性，只能配合做好短缺物资名称、数量的调查摸底工作，报送上级XX部门等待物资层层发放，社区获得下拨的医疗物资后及时配置到社区居民和防疫人员中。宿迁市基层社区组建后勤物资保障工作组，清点街道下发的防疫物资，及时交送至一线工作人员手中，并在日常排查走访中将口罩、酒精、消毒液等家用物资发放给居民。科层制主导的资源协同机制填补了社区防灾减灾物资短缺，进而提升社区资源韧性。

（二）党建引领的多元参与提升组织韧性

第一、社会资本与网格化管理互嵌加强组织架构韧性。基层社区资产中的社会资本是居民、家庭和社区长期积累的社会资源和社会网络，能够在危机时期借助利益相关者团体的能力增强社区韧性。韧性社区治理应由“自发”走向 “自觉”。[7]宿迁市社区的志愿服务已经从自发性走向了制度化，志愿者队伍与社区工作人员共同承担了大量的基础性工作，有效地缓解了基层社区疫情防控人力资源的短缺。宿迁市基层社区健全线上“社区—小区—楼栋”三级防疫网格架构，推动小区党支部、业主委员会、物业公司三方服务力量向防疫网格集中，工作触角向防疫网格延伸。选优配强党员楼栋长，经过紧密摸排、全面部署，全区明确党员楼栋长2225名，其中在职党员719名，实现所有小区全覆盖。探索“键对键”快速回应机制。将楼栋长工作作为防疫网格工作的进一步细化延伸，在对重点小区和重要区域实行闭环管理后，宿迁市先后按网格组建了1456个楼栋幸福邻里服务群，有效促进社会治理网和基层党建网有效融合，织密疫情防控安全网。制度化的社会资本参与网格化管理日益成为疫情防控的中坚力量。

第二、私人部门协同共治补充组织主体韧性。保证居民在隔离期间的民生物质需求得到满足，是宿迁市街道办事处和乡镇XX践行“以人为本”服务理念的具体实践。XX应积极动员市民、社区、高校、公民、组织等利益相关者参与创新共治，充分集结多方力量，实现生态共赢。[6]市场力量在新冠疫情防控中承担了大量医疗物资和生活配送的工作，如外卖配送平台在疫情期间开展“无接触配送”，为居民提供了在基层社区隔离期间的生活必需品获取渠道。XX也在积极引导市场力量参与到社区物资运送工作中，引导外卖从业青年组建配送队伍，为社区居民提供餐饮生鲜和药品配送服务。为做好居家隔离的物资保障工作，宿迁市基层社区干部联系蔬菜供应商，销售商将蔬菜直通车开进所属片区，帮助代买并送货上楼，为居民提供无接触菜品供应服务。

（三）德法融合的宣传教育培育文化韧性

第一、德法融合的基层教育构筑文化环境韧性。在新冠疫情防控工作中，由于居民必须自觉做好隔离，减少外出和聚集，因此政策传达与宣传培训无法以组织大型宣讲会等传统线下方式开展，利用信息化基础设施和现代化技术手段实现自上而下的基层社区教育成为主流。以此次新冠疫情防控为例，由宿迁市各居委会和村委会牵头组建的以楼栋或网格为单位的居民微信群、社区微信公众号和网站承担了大量信息公开共享的职能。居委会和村委会工作人员、卫生机构专家和志愿者及时在微信群中公开转达上级XX发布的相关政策文件以及防疫知识，微信公众号和街道、社区网站同时发布，尽可能扩大信息传播范围。社区利用微信群、LED显示屏、横幅、宣传栏等方式开展疫情防控及健康知识宣传。1月19日，宿迁市社区工作人员与志愿者深入居民小区、商店、张贴疫情防控工作通告和温馨提示。利用小喇叭在辖区内循环播放《关于加强春节前后新冠肺炎疫情防控工作的通告》。同时，向广大居民群众发出倡议，减少外出、戴口罩、少聚集、勤洗手、多通风。

第二、政策公开和教育宣传提升基层文化环境韧性。宿迁市基层社区将已有的居民微信群作为群防群控的信息沟通渠道，以住宅单元为单位，社区工作人员和楼长在微信群中发布上级XX的决策和要求，保障社区居民的知情权，配合相关部门做好防疫工作，工作人员及时回复疑问，避免信息不对称引发公众恐慌情绪。在宣传内容方面，宿迁市基层社区道德教育与法治教育并重，尤其注重宣传《传染病防治法》、《治安管理处罚法》，使社区居民充分了解疫情防控的个人义务与责任，以法治教育织牢社区文化环境韧性。同时以德治涵养社区道德教化，通过加大对抗疫模范的宣传力度，凝聚社区居民的抗疫共识。社区群众卫生知识水平明显提升，防疫责任意识明显增强，勤洗手、戴口罩、少聚集的习惯蔚然成风，棋牌、网友等密集型文娱活动的参与人数下降，社区文化环境韧性得到增强。

（四）点面覆盖的协同沟通筑牢信息韧性

第一、涉疫数据集成提升信息获取韧性。宿迁市街道和乡镇党建力量和党员干部向社区下沉，街道和社区对疫情信息采集工作进行了职责划分和层级分配，共同负责社区居民行动轨迹、健康状况和接触人员等关键信息自上而下的采集。在此次新冠疫情防控工作中，街道向社区的下沉人员是疫情防控的责任主体和指挥枢纽，负责疫情信息采集的统筹工作，承担社区疫情防控的监督主体责任，社区工作人员、网格员和志愿者负责基础信息采集工作。防疫人员在社区出入口值守负责外来人员的测温登记工作，对于居家隔离的社区居民由工作人员上门采集疫情防控信息，并上报街道统筹小组。

第二、技术赋能培育信息处理韧性。技术是突发公共卫生事件治理的关键要素，信息化、数字化的智能社区应急治理是当前基层社区治理的重要制度创新。3月份宿迁市社区风险等级上调至中风险后，宿迁市基层社区实施严格的封闭管控，并且进行了两轮社区大规模居民核酸检测，对接受医学观察的重点人群每隔三天进行一次核酸检测。2023年3月份，宿迁市社区采用了核酸检测信息管理系统“宿康宝”。在核酸检测采样现场，信息采集人员将试剂盒分组后扫描条码，然后依次用手机扫描二维码读取居民信息，即可将居民的相关信息立刻录入系统，不需要重复录入。该系统投入使用一方面提升了核酸检测信息登记工作的效率，减少了与居民的近距离接触，有效降低了交叉感染风险。更为重要的是，信息管理代替人工录入提升了数据采集工作的准确性和精细化，技术手段充分挖掘数据的信息价值，技术赋能创新社区信息资源协同机制，社区韧性的信息处理韧性得到显著提升。

六、结语

在可预见的未来，人类将迈入社会秩序恢复与疫情防控并举的新常态，疫情可能长期持续，并存在随时出现大爆发、大流行的风险。为打好疫情防控的持久战，充分研究疫情防控机制，从中吸取防疫经验教训，对XX提升突发公共卫生事件应急治理能力具有重要的现实意义。本文通过研究基于韧性思维嵌入新冠疫情防控的基层治理能力构建，试图展现当前基层疫情防控工作的成效和困境，结合宿迁市疫情防控案例为常态和危机并存的新情境下嵌入韧性思维，提高基层治理能力提供建议。

本文试图在构建韧性思维下基层治理的评估框架的基础上进行案例研究，并分析当前新冠疫情防控的基层治理的困境，旨在进一步发挥疫情防控机制效能，为完善基层治理体系，提高基层治理能力提供建议支持。但由于本人理论把握浅薄和研究思路的局限性论文研究仍存在诸多未尽之处，对于韧性思维嵌入基层治理研究还有待于进一步研究。总体而言，未来研究可围绕以下三方面展开：第一，研究内容方面。本文将韧性思维嵌入基层治理的评估维度分为物理空间、组织架构、文化环境、信息资源四个维度。当前学术界关于韧性治理的内涵尚未有统一的定义，基层治理的韧性评估维度与指标仍存在争议。可以关注基层应对风险冲击时的稳定能力和灾后恢复能力进一步丰富基层治理理论内涵，结合韧性思维、疫情防控的本土特色的内外部环境，不断创新细化基层治理的韧性评估方法，建立更加科学合理的基层治理的韧性评估体系，以反映基层新冠疫情防控的全貌。

参考文献

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[2]华智亚.韧性思维、韧性基础设施与城市运行安全[J].上海城市管理,2023,30(01):19-26.

[3]陈涛,罗强强.韧性治理:城市社区应急管理的因应与调适——基于W市J社区新冠肺炎疫情防控的个案研究[J].求实,2023(06):83-95+110.

[4]段亚林.韧性社区：突发事件风险治理新向度[J].甘肃行政学院学报,2023(02):93-101+127-128.

致谢

校内毕业论文终于完成了，在这里，我要感谢老师在毕业论文选题研究、撰写过程中给予我的细心指导。老师求真务实的科研精神、实事求是的人生准则、活跃的学术思维和广博的学识、独到的见解严谨的治学态度给我留下了深刻的印象。感谢在我遇到困惑时，不厌其烦帮我缕析义理、答疑解惑，在此向老师表示衷心的感谢。老师对我论文的精到指点，通过论文的撰写使我能够等系统、全面的学习知识．并得以借鉴众多专家学者的宝贵经验。

与老师一同探讨、一同困扰、一同解惑、一同喜悦的经历必定是画龙点睛的完美句点。那是一段为数不多的探索时光，从选题到查阅资料，从开题到中期跟进，从定稿到后期完善，我丝毫没有感受到未知带来的恐惧，反而是迎刃而解的强韧。老师亦师亦友，从网络舆情课堂上的风趣幽默到指导论文的恰到痛点，与她的交流没有压力，更没有师生身份的隔阂。她细致负责、条理清晰的处事风格将会影响我今后的生活和方向。不可多得的宝贵财富。感谢各位老师在大学期间给子我的关心和帮助。

感谢全体同学们，能在这样一个班集体中度过是我的荣幸，同窗之谊，终生难忘。

感谢一路走来一直关心与支持我的同学，感谢他们的鼓励和帮助，几年来我们朝夕相处、共同进步，给子我的理解、关心和支持是我不断前进的动力。

感谢我的父母，感谢我的家人们在生活上、精神上给予了我无私的支持和陪伴，使我安心学习，顺利完成学业，永远是我坚强的后盾。