“十三五”期间顺德区 义务教育政策评估

　摘 要

本研究主要研究县域内部如何通过相关政策的制定和执行推动义务教育发展的问题。以广东省佛山市顺德区为研究对象，进而透视国内义务教育的发展问题和进程，为将来教育政策的修订和出台提供一些经验总结。

本文在进行政策研究之前，将先对相关理论和研究方法进行简要的介绍。在研究政策时，先介绍“十三五”之前（主要是“十二五”期间）顺德义务教育的发展情况和问题，再对“十三五”期间顺德制定并发布的义务教育政策进行分类。

在研究过程中本文主要采用文献研究与统计分析相结合的方法，引用相关调查数据，尝试构建兼顾事实和价值，且兼顾事前评估和事后评估的义务教育政策评估框架，从教育政策决策过程、政策文本形成及政策绩效三个方面分析评估顺德“十三五”期间的义务教育政策，发掘期间存在的问题，最终形成相关的政策建议，旨在推动义务教育的持续发展，为教育政策的改进建言献策。

教育公平无疑是事关国计民生的大事，而国家推动教育公平的主要手段便是教育政策的制定以及执行，其中义务教育相关的政策更是重中之重，事关全社会的未来发展。近年来，随着义务教育基本在全国范围内普及，将义务教育推向高质量发展成为大势所趋，各地XX为贯彻落实推进义务教育改革发展的文件精神，相继出台了多项政策以推动教育事业的发展。顺德区作为珠三角地区经济最为发达的地区之一，近年来一直在教育领域持续发力，作为全广东省首批义务教育发展基本均衡（县）区，顺德区乃至佛山市在全国的义务教育发展改革中一直走在前列，因此对相应义务教育发展政策的评估和反思将会成为助力我国义务教育从基本均衡走向优质均衡的一笔巨大财富。

　关键词：义务教育；教育政策；政策评估

　一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

2017年，教育部印发《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，目的是提高义务教育均衡发展水平，从质量层面推进义务教育的发展。2018年中国义务教育巩固率达到94.2%，正处于由基本均衡向优质均衡迈进的新阶段。对于各地XX来说，要想处理好社会公众对“上好学”的需求与日俱增的现实，就是要进一步扩大优质教育资源覆盖面，让更多的人能享受到义务教育发展带来的成果，让优质资源惠及到更多学生和家长。

2018年，广东省发布了《广东省推动义务教育优质均衡发展行动方案》，该方案包括了学位扩容、乡村教育提升、公平保障、管理创新、质量提升、强师兴教等6项行动。并提出将工作重心转移到优质均衡发展上来，着力填补教育发展的短板，缩小地区之间、学校之间的教育差距，提升全省义务教育发展整体水平。

在国家推进义务教育均衡发展的大背景下，顺德区作为改革开放的排头兵和珠三角地区经济重镇，近年来一直在通过教育政策的调整在教育领域持续做出尝试。“十二五”期间顺德实施均衡教育发展战略，将重点放在优先保障区域内教育事业协同发展上，试图拉近区域内义务教育阶段学校之间的差距。尽管先后成为了全国义务教育发展基本均衡区和全国义务教育发展基本均衡区，但从初中阶段学业成绩考查的结果来看，问题突出表现在优秀学生乃至尖子生整体的数量和质量都在不断下降，整体教育质量缺乏竞争力，教育事业发展情况和周边地区相比呈下降趋势。从学校建设上看，多所学校建设停滞，设备老化问题严重，已经无法满足不断扩张的教学需要，义务教育阶段缺乏品牌学校，各地区学校间教学质量存在明显差异。从生源流失情况来看，顺德中学的吸引力严重下降，处于小升初和初升高阶段的顺德家长和学生越来越倾向于优先选择周边地区如南海禅城区域的一些民办初中和像佛山一中、石门中学这样的优质高中而非传统本地名校，同时表现出低龄化倾向加剧和加速流动的趋势。

　2.研究意义

理论意义：

（1）对于教育政策研究的补充与发展。近年来如何帮助义务教育发展提质增效成为了社会关注的热点之一，但是从政策评估入手，通过建立政策评估指标体系，对义务教育的有关政策进行的研究还比较少。此次研究从政策制定、政策文本、政策绩效等维度着手并展开分析，为丰富发展义务教育政策研究和相关政策评估理论的研究成果提供了新的素材和视角。

（2）对义务教育中公平与效率的关系提供更深刻的认识。推动县域义务教育发展事关经济社会的长远发展，是XX必须承担起的责任和必须予以解决的问题。近年来随着社会的不断发展，教育领域中公平与效率的矛盾日益凸显，XX作为教育的主导者，需要通过政策的调整为义务教育均衡发展过程中公平与效率的取舍问题提供合理的解决方案。

现实意义：

（1）探究如何通过政策来促进教育公平的问题以帮助我们更好地理解义务教育如何从基本均衡推进到优质均衡这一阶段。有助于我们更好地把握这一阶段中教育发展的规律和普遍问题，从而通过促进公共教育资源的合理配置进一步缩小地区间的教育差距，有利于维护义务教育事业公平发展的价值核心，推动教育事业持久健康发展。

（2）通过对政策的评估与总结，有利于优化XX日后的教育政策。本文采用政策评估的方式，秉持着教育公平的价值原则，审视顺德教育事业“十三五”规划中教育政策体系在制定、执行、反馈过程中显示出的问题，分析提炼形成相关建议。这些建议将对“十四五”甚至更久之后顺德教育政策的调整提供一定的现实参考价值。

　3.研究方法、工具和手段

首先，通过查找阅读相关理论文献和政策文件为研究问题提供理论基础和文本材料。其次，通过实地调研对案例进行深入考察和检验，并获取相关数据。在梳理顺德区义务教育发展相关政策历程的基础上，通过借鉴相关研究以及运用政策评估理论，试图建立研究框架并构建评估模型和体系，从多个维度和标准研究并分析相关政策的绩效，从而进一步认识XX“十三五”期间相关教育政策的实际作用和意义，为XX在新时代背景下更好地运用政策工具推动义务教育发展，满足人民群众对优质教育的期盼提供具有针对性的方向建议。

具体方法包括：

（1）文献分析法

在对国内外文献收集和研究的基础上，对国内外教育政策评估和义务教育领域的研究现状形成初步的认识和了解，并定义相关核心概念，进而确定论文的主要框架，并以此支撑后续的研究。通过回顾和梳理顺德区义务教育政策相关文本，把这些文献资料作为此次研究的基础资源，从而发现各种要素的相互关系。

（2）案例分析法

本文针对“十三五”即2016年至2020年这段时期内顺德区一系列义务教育发展相关政策进行分类梳理，并结合相关数据进行分析，试图对顺德区义务教育发展的政策体系形成系统的认知。通过具体应用一般性的理论，在有代表性的案例中提取出具备普遍性的结论，为相关政策的进一步调整或新政策的推出提供参考。

　（二）文献综述

作为一个国家的百年大计，教育一直受到全体国民的关注，作为教育事业发展的引导者，XX在其中扮演着至关重要的角色。关于教育政策理论的研究，不管是国内还是国外都进行了大量的研究。本文根据研究内容，将分为教育公平、义务教育均衡发展以及教育政策评估三个部分进行研究现状的阐述。

教育公平：国外对教育公平的研究起步较早，且影响深远，奠定了相关研究的理论基础。罗尔斯指出，获得文化知识和技能的机会不应取决于一个人或一个家庭的阶级地位，学校制度都应以打破阶级界线为其目的，相比形式上的平等，教育的发展更应该追求实质上的公正[1]。瑞典教育家胡森则给出了他对教育公平的三种理解：一是教育起点公平，二是教育过程均等，三是教育结果均等[2]。

国内研究方面，刘复兴指出教育政策在文本理念层面的教育公平是远远不够的，教育政策公平运行的机制才是关键和保障，教育政策创新以及改革是解决教育不公的基本途径[3]。褚宏启认为教育公平与教育效率是两个相互联系、同等重要的教育目标，应该坚持两者并重的原则[4]。石火学认为，教育公平与效率的问题是教育政策的问题，是教育政策总体上重效率轻公平的结果，具体表现在对个人教育利益的保护不足，不具备足够的利益代表性，对价值要求缺乏重视，轻视价值环境，忽视价值标准等几个方面[5]。

义务教育均衡发展：韩清林认为基础教育均衡发展方略指国家采用经济的、政策的、法制的、行政的、督导评估等手段，逐步弱化和缩小地区之间、学校之间的差距，推动基础教育实现相对均衡发展[6]。翟博认为基础教育均衡发展包括了适龄儿童受教育机会的均衡、区域间发展的均衡、城乡间发展的均衡、学校间发展的均衡、学生间发展的均衡、不同级别教育间发展的均衡、教育质量上的发展均衡、学校教育与受教育者间的发展均衡八个方面的含义[7]。

义务教育优质均衡发展作为义务教育发展的高位目标，国内不同学者对其有不同的理解。有部分学者认为，义务教育优质均衡应更加强调资源均衡以外的质量均衡，要适当兼顾个体个性特色的发展。杨启亮认为当前义务教育实践中鼓励梯度发展、高位均衡发展、优质拉动薄弱发展的取向，是试图同时兼顾“优质”及“均衡”两个选项的尝试，尽管这种选择的出发点是善意的，但其带有明显的倾向性和精英主义色彩，很难真正实现义务教育的均衡发展[8]。陈学军指出，义务教育优质均衡发展的核心仍然是教育资源的均衡配置，从“教育资源基本均衡”向“教育资源优质均衡”转变[9]。

教育政策评估：王素荣认为以教育政策评估对象为依据，可以将一级指标分为教育政策主体、客体、政策环境三个维度，具体的评估方法包括比较法、公式法、功能法等[10]。俞健尝试运用弗兰克·费希尔提出的一个将事实与价值结合起来的评估框架结构，对就近入学政策进行评估[11]。胡伶借鉴国内外政策评估标准的研究，以三个大的维度对我国教育政策评估标准体系进行尝试性的建构，包括公平、效果、效率，可行性、可预测性、程序公正性以及兼容性、简明性、满意度等九项具体指标[12]。高庆蓬对教育政策评估的基本理论问题进行了整体而又全面的研究，涵盖了概念、功能、 限度、评估主体、评估标准、评估指标体系、评估过程等方面[13]。邓旭，赵刚利用制度分类理论为教育政策绩效评估提供了分析工具和制度性保障框架[14]。张雷基于“3E”理论对教育政策绩效评估进行了理论探讨;从价值基础的角度指出教育政策绩效评估是事实性陈述和价值性判断相结合的活动，两者缺一不可，究其根本是一种价值判断行为[15]。

从指数化监测的角度出发，以翟博为代表，提出通过建立教育均衡测度的指标体系和测算方法，分析当前中国基础教育均衡发展状况[16]。朱家存,阮成武,刘宝根基于安徽省义务教育政策实践，对相应指标体系进行了框架设计[17]。曹锡康通过构建基础教育均衡发展指标体系对浦东新区的基础教育进行了研究分析[18]。刘晖，钟斌基于县域义务教育均衡发展督导评估结果对广州市义务教育均衡发展的状况进行了分析，并得出相应的问题及对策[19]。

（三）论文结构

本文主要分为四个部分。

第一个部分介绍的是研究背景、研究意义还有研究方法，对国内外相关研究进行综述，并对相关概念进行描述。

第二个部分首先介绍的是顺德区义务教育事业发展情况，主要是“十二五”期间的顺德义务教育的发展规划和主要问题。之后依据现有的学术资料和政策文件，对“十三五”期间顺德区与义务教育发展有关的政策进行了梳理与描述。

第三个部分主要讲述政策评估模型的设计和进行具体评估，主要思路如下图1-1所示，先通过学习借鉴国内外教育政策评估指标体系，尝试构建包括决策过程、文本形成、政策绩效三个主要维度在内的义务教育政策评估框架，再通过收集到的政策文本、政策投入、实施结果等材料进行分析。

第四个部分主要提出“十三五”期间顺德区义务教育政策存在的问题，并提出相应的建议。

　　图1-1本文评估设计结构图

二、顺德区相关教育政策梳理

　　（一）顺德区义务教育发展历程

　　1.顺德教育事业发展“十二五”规划简介

在《顺德区教育事业发展“十二五”规划》[20]中，顺德在教育事业的重点发展方向上实施均衡发展战略、特色发展战略、可持续发展战略，把均衡教育放在了第一位。

在具体关于义务教育均衡发展的政策上，顺德区首先提出要推进包括义务教育在内的基础教育统筹与管理力度，为将来的学校发展预留出充足的教育发展用地，同时在镇（街道）范围内探索社区小学联合办学以推动办学条件均等化；在中学层面提出“适当发展初中阶段民办教育”，进一步聚拢优质的教育资源，以便在这些民办中学里培养选拔优秀的学生，为的是“充分满足社会对优质初中教育资源的需求”。

其次，在教育资源的分配上，除了加大对公办学校的财政支持力度以外，顺德区通过一体化的义务教育发展机制，建立起义务教育学校“互助协助、共同发展”的机制，在镇街范围内加大力度扶持公共资源相对薄弱的义务教育学校，然而这些责任大部分并不是由那些几乎垄断了优质教育资源的民办学校来承担，却使得本应承担起本区域内义务教育发展带头作用却受限于优质教育资源不足的公办学校愈加显得步履维艰。

在人力资源的开发方面，顺德区大力推进“外引内培”计划，尝试从外部引入名师和名校长；在教师专业能力的培训上，通过坚持专家带头与校内培养相结合，力求形成教师专业发展的长效培训机制。但在关键的教师待遇问题上，顺德区仅提出结合考评制度的改革完善绩效工资方案，新的绩效方案中弱化了学业成绩对初中教师绩效奖励的影响，且在接下来的数年内，顺德义务教育阶段中小学教师的整体平均工资水平并未显著提升，远远落后于邻近地区如南海、中山等地，新绩效制度的调整未能充分地调动起教师的工作积极性，使得顺德区对于优秀教师和年轻教师的吸引力大大下降。

尽管从现有的角度来看，顺德教育的“十二五”规划存在或多或少的问题，但此期间顺德教育事业仍在均衡发展方面取得了不错的成绩：2014年顺德区被评为“全国义务教育发展基本均衡区”，从相关指标的要求中可以推断出在这之前顺德小学、初中的差异系数就已经分别控制在0.65、0.55以内，且公办学校的建设都达到了相应办学标准。

2.顺德教育事业“十二五”规划存在的显著问题

“十二五”期间，顺德整体的经济社会发展仍然保持着较好的增长势头，但教育事业尤其是义务教育的发展却一直不尽如人意，无论是教育从业人员还是社会公众都对顺德教育与经济实力不对称的现状感到不满，突出表现在中学阶段优质生源的流失越来越严重，中考、高考成绩的竞争力下滑。尽管保证了学校的基础建设和义务教育阶段百分百的入学率，但优质教育资源供求关系矛盾仍然突出，具体表现在不同类型学校之间，在教育资源、人员素质、管理水平、办学质量等方面存在较大的差距，对薄弱区域和学校的帮扶力度不足，导致差距越拉越大。最值得注意的是民办初中在“均衡教育”总体方针指导下，享受到了巨大的政策红利，以强大的经济实力攫取了大量的优质教育资源，吸引了一大批原本在公办中学任职的优秀教师，这部分教师由于“均衡教育”下教师绩效收入的调整影响到了自身的实际收入，或者收入上的提升未如理想，选择跳槽到待遇更为优厚的民办学校，这也导致区内公办初中的生源质量严重下滑，削弱了学校的竞争力，使得相当一部分家长不得不选择学费高昂的私立中小学，甚至于因为区内优秀高中如顺德一中的教员流失，在高中择校时也会偏向于区外的高中如南海、禅城等地的学校，进一步影响到了高中阶段顺德教育的竞争力。

“十二五”期间顺德教育明确提出将民办教育打造成多元优质的顺德教育品牌。一方面，这些民办学校满足了社会高层次人才对于孩子的教育需求，扩大了区域的优质教育资源，培养了一大批在各类考试中取得优秀成绩的尖子生，顺理成章地成为了顺德教育现代化发展的“名优品牌”；但另一方面，这些占总体比例不到百分之十的极少数学校变相垄断了区内最优质的教育资源，他们的成功建立在对周边原本属于公办学校教育资源的吸收上，比如最优秀的教师和生源，这些有着本地财富背景的学校所有者通过高额的薪资吸引优秀的教育人才，再借助与XX的合作，凭借其在资本上的优势建立起公办学校无法匹敌的教学设施，从而实现优质教育资源的聚拢，如此一来，家长和学生的选择便变得寥寥无几，这无疑将大大不利于义务教育阶段公立学校的发展，而那些昂贵的私立学校，则是只有少部分人才能负担得起的稀缺教育资源。顺德民办教育中头部学校的影响力直到现在仍然十分明显，以2017年为例，当年佛山中考顺德区前十共有15名考生，其中13名来自同一所民办初中，1名来自另外一所民办学校，仅有1名来自一所公办初级中学，然而佛山市中考的前20名中，仅有三名顺德区的考生，南海则包揽了四分之三的席位。

无论是南海还是顺德考生，他们基本上都是来自于以民办公助形式起家的学校。所谓民办公助学校，以广东顺德德胜学校为例，这所连续17年垄断顺德区中考头名的民办学校，创办于2001年，起始是01年顺德一中实现初、高中分离时，顺德一中初中部承接了XX的资源如校区建设和部分人才队伍，以民办学校性质的教职员工队伍进行日常的运营和管理。后由于2005年位于原高中部校区的属于公办性质的顺德一中初中部大良校区成立，这间民办公助的学校又改称顺德一中初中部德胜校区，以示区别。2008年随着一中大良校区被大良街道纳入管理范围，不再属于区属中学，学校再次更名为顺德一中德胜学校，以完全的民办性质办学。可同样以顺德一中的名义办学，继承了“一中”头衔的德胜学校因其民办性质具备丰厚的盈利能力，在经济实力上大大优于顺德一中初中部大良校区，两者无论是在教师队伍、办学环境还是在教学质量上都可谓是天壤之别。在完成原始积累后，学校于2013年更名为广东顺德德胜学校，在名义上与传统意义上属于公办学校的顺德一中实现脱离。在此期间，实际意义上区属公办性质的顺德一中仅有高中部一所学校，在管理体制上与其他带有一中头衔的学校并无交集。

2015年，华南师范大学与顺德区教育发展中心联合开展了面向全区社会人士、干部教师的网络问卷调查。调查时间自2015年5月28日至6月19日，共收到有效样本数42626份。调查结果显示，接近一半的学生家长认为顺德教育最大的问题在于特色学校和品牌学校不多，另有超过六成的家长认为顺德教育与其他珠三角地区的差距主要在于学生综合素质培养和特长教育，反映出家长对顺德义务教育阶段教学质量普遍存在不满。由于“十二五”期间顺德实施均衡教育发展战略，主要把注意力放在了“大锅饭”上，注重保持学校之间的整体均衡，甚至刻意弱化了尖子生的培养，民办学校的带头作用不强，整体教育质量提升缓慢。和周边地区相比，顺德学校的竞争力明显不足。公办学校的吸引力下降导致生源流失呈现出低龄化和加速流动的趋势，进一步导致顺德本地学校的办学声誉下降，造成了严重的恶性循环。

“十二五”期间顺德教育存在的一些显著问题还表现在教师绩效激励制度不合理等方面。在问卷调查中，77.13%的调查对象建议应当完善教师激励制度，激发教师队伍人才的活力。从教师调查数据看，80.74%的调研对象认为教育经费投入不足是顺德基础教育发展事业中最为薄弱的一环（见图2-1）；78.64%调研对象认为“公共财政预算的教育经费投入不足，经费投入方式单一”的问题最为突出（见图2-2）。调研对象普遍认为目前顺德公办中小学教师待遇偏低，且当前实施绩效工资方案对调动教师积极性缺少足够的吸引力。从基层教职员工的角度上看，“十三五”期间，顺德教育事业的突破点在于保障经费投入与推动绩效改革。

从上述材料可以看出，“十三五”之前，顺德义务教育最显著的问题在于优质教育资源分配的不均匀，尤其是民办学校与公办学校之间教学资源、经费待遇等方面的差距过大，导致学校之间发展的不均衡。同时基本的教育资源如公办学校的优质学位、办学条件和环境的改善、教师队伍的奖励和培训机制等不能满足教育事业发展需求，这无疑将不利于顺德义务教育的发展实现提质增效这一现实要求。

　　（四）顺德“十三五”义务教育相关政策整理

2016年3月，《顺德区教育事业发展“十三五”规划》[21]正式发布。

在教育政策的分类上，为了便于更好地认识不同的政策类型和教育政策评估之间的关系，在孙绵涛教授的《教育政策学》中，教育政策根据内容可以分为教育管理政策、教育经费政策、教育人员政策和教育质量政策[22]。为了便于进一步理解不同政策的目标，本文将结合传统教育政策学的分类方法以及《xxx关于深入推进义务教育均衡发展的意见》[23]中包括推动优质教育资源共享、均衡配置办学资源、合理配置教师资源、保障特殊群体平等接受义务教育、全面提高义务教育质量、加强和改进学校管理、加强组织领导和督导评估等7大方面内容，将顺德在“十三五”教育事业发展规划期间颁布的一系列政策分为以下几种：

　1.优质教育资源共享政策

在顺德教育“十三五”规划中，提到要引入省内外优质资源，针对当前顺德区初中教育质量滞后的关键问题，以高标准建设一到两所公办性质的九年一贯制学校以及两到三所品牌初中。另外还提出要探索像名校与本地学校联合办学、教育共同体、集团化办学、学校联盟等新的办学模式来实现优质教育资源的共享，破除之前优质教育资源被少数学校垄断的状况，通过引入外部资源的方式建设品牌学校来引领初中教育教学质量的提升，帮助原有其他公办初中的协调发展，从而实现本地生源素质的提升。规划中还鼓励鼓励部分教育资源相对发达的镇街先行试点，利用学区化管理中多校协同的优势，探索学区内小学与初中对口招生，以期扩大优质教育资源总量。

2019年出台的《顺德区关于推动教育高质量发展的若干意见》（以下称《意见》）[24]中又再次着重提到了要通过集团化办学、学区化管理的方式有效联结不同学校师资、设施设备及教学活动，扩大现有优质教育资源的影响力。推广大学区招生制度，设立初中办学绩效、特色学科建设等资金。通过办学模式、管理方式的创新打破区域之间、学校之间、学段之间的隔阂，促进优质教育资源扩大与升级。

　2.办学资源均衡配置政策

在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，提到教育公平的重点在于促进义务教育均衡发展，根本措施是合理配置教育资源。顺德教育“十三五”规划在有关办学资源配置的建设内容中的首要政策就是加强投入，特别是要保障硬件设施的投入并落实相应的建设任务。基于现实情况和未来增长需要，制定并配置新的义务教育设备与设施标准，在建设过程中调整学校布局，以便满足生源流失地区学生就近入学的需要。加快改造和建设一批高质量的基础教育学校，补齐户籍生和政策性借读生的学位缺口。

2018年，顺德区推出了《顺德区义务教育学校及幼儿园未来五年（2018-2022年）建设专项规划》（实际上为2016-2022年，其中21-22年为五年提升计划中的两年延伸）[25]，对全区人口增长趋势以及未来教育资源供给需求的增长做出了预测。计划在2016至2017年度扩建4所高中和9所小学，2018年度新建两所初中和两所小学，改建或扩建4间小学，在2019至2020年度新建三所九年一贯制学校和三所初中、一所小学，对共计11间小学进行扩建。

《意见》要求全面实施校舍安全工程，按照“一校一策”的原则，对不符合评估标准的学校实行严格的整改方案，以期使得各项校舍用地指标符合国家规定要求。至 2021年底，全区要争取消灭“麻雀学校”以实现教育资源的整合，解决学校间因办学规模不同导致的教学质量存在巨大差距的问题。提高学校用地效益，继续对现有学校进行挖潜扩容，集约土地提高办学效益、学位供给能力。大力引入社会资源参与教育工作，鼓励社会资源以托管、冠名、捐资助学等方式支持教育发展。

　3.教师队伍建设提升政策

与过去“十二五”规划中的过分强调均衡的绩效分配方案不同，顺德教育“十三五”规划中明确提出要推行教师绩效工资制度的改革，包括不断优化教师收入分配机制，调整教师收入结构，建立教师收入稳定增长机制，稳步提高教师待遇。构建与学校办学绩效相挂钩的教职人员绩效激励机制，根据办学目标的相应完成情况，适度拉开学校间绩效差距，优绩优酬，对人才实行重奖，从而激发教师队伍的积极性。

规划中还包括了改革公办学校教师管理制度。十三五期间顺德推行以“名师、名校长、名专家”培育为重点的“三名工程”，为教师队伍中优秀人才的成长搭建发展平台，并让他们发挥示范和带动作用，促进教师队伍人员素质的提高。深化区教育人事制度改革，探索公办教师退出机制，实施职称评定制度改革，改革校长选拔聘任制度，逐步推进学校岗位设置管理工作。

2019年出台的《关于推动教育高质量发展的若干意见》也提到了要大力提升教师待遇，以留住区内优秀的教育事业人才。通过构建新的绩效奖励分配机制，把教育待遇的提升落到实处，将个人绩效奖励部分的金额与教师个人的教学工作考核成绩挂钩，将教师队伍的绩效奖励与学校整体的办学效益挂钩，通过经济上的补贴保证教育人才队伍的稳定。健全公办教师工资长效联动机制。另外还要进一步完善教师公开招聘制度，向全国范围内招聘教育领域的高层次人才，从各大师范类高校中设点招聘，吸引年轻的教育人才前来顺德实现职业梦想。深化“区管校聘”改革，优化义务教育学校中层管理队伍的结构，完善校长教师定期轮岗交流机制。构建教师专业发展层级体系，研究教育事业单位岗位设置补充计划，缓解全区中小学中级职称岗位不足制约年轻教师成长和专业发展的问题，加强教师发展中心建设，为教师专业提升创造条件。顺德区还计划推动建立编外教师聘用制度，探索“雇员制教师”模式，以解决当前义务教育阶段公办中小学教师编制供给不足与实际工作存在人手缺口之间的矛盾。

　　4.义务教育质量提升政策

顺德教育十三五规划中针对义务教育教学质量提升目标的重点在于创新人才培养模式，全面推进素质教育。启动顺德优秀少年人才促进计划，创新教学模式，希望能培养出适应时代发展潮流的新一代创新型人才。推进以“核心基础•思维课堂”为核心的课堂教学改革，注重培养学生思维能力，做到增效减负，提高课堂效率。依据中考、高考的改革发展方向，探索走班制、选课制等分层教学手段。在关注全体学生的基础上，尊重学生个体间的差异，注重学生综合素质培养和个性化发展。

规划中还提到了要强化教研在教育发展中的引领作用，出台相关人员绩效激励政策。鼓励教研人员的流动，尝试建立责任区域划分制度，构建起区、片、校三级教研联动机制，实现县域内教研工作的有效整合。厘清区、镇街两个层级对于义务教育阶段教研业务指导的责任划分，加大区对初中教研的指导力度。

《关于推动教育高质量发展的若干意见》则提出要强化学科建设，提高课堂教学质量。通过推进教研工作，加强不同镇街之间同一学科备课组的交流沟通，总结出一批可推广的优秀课堂案例。建设统一的学生学业监测数据库，便于对学生学业成绩的总体情况实现及时的追踪与跟进，同时也有利于实现优秀学生的集中培养。将小升初、初升高之间同一集团内部的衔接等品牌学校建设政策与优生培养措施相结合，探索实行初中与高中“2.5+3.5”培养模式，为区内中学留住优质生源。

在推进教育信息化方面，除了推出教育信息化2.0行动计划以外。《意见》还提出要加快互联网出口速度，以“互联网+教育”的理念为基础，将教育信息化和教学质量提升结合起来，建设面向未来的顺德智慧教育。推进顺德教育城域网提速扩容工程，在县域范围内全面推进数字校园的建设，打造顺德教育大数据平台、学业质量提升监测系统及优质教育资源共享三位统一的顺德教育云平台。

5.学校管理改进政策

在基础性的考试招生制度方面，《顺德区教育事业发展“十三五”规划》提出要坚持义务教育阶段公办中小学免试就近入学制度，通过零增量、逐步消除的方法，一步步取消大班额；规范民办学校招生行为，实施全区统一的高中招生政策，力争在2018年基本实现100%全区统筹招生。完善随迁子女入学政策，依法保障特殊人群平等接受义务教育。同时通过探索部分初高中自主招生制度的改革，实现学段间更有效的连接与延续。推行公民办同步招生政策，民办学校纳入审批地统一管理，即学位申请不再是只可取其一，家长和学生可以根据自身情况同时申请公办和民办学校的学位，并分别在申请平台上进行录取工作。根据最新的民办教育学校招生办法显示，民办学校要先进行包括政策性直招、特殊人才子女直招和就近入学直招在内的特定招生，再进行统一招生。

2018年，顺德区发布《关于进一步规范民办普通中小学校管理工作的意见》[26]，除了对民办学校设立及办学许可审批加强规范管理外，重点提到了要规范民办学校的招生行为，招生计划要上报教育行政部门审核，还要求民办学校不得限制报名人数，且坚持免试入学原则，招生入学以面谈为主，不得收取各类竞赛成绩或奖励证书，不得以此作为报名和招生入学的依据。这份文件还特意提到要规范民办学校的收费行为，最终在2020年形成了《佛山市顺德区民办中小学义务教育阶段收费标准制定申报指引》[27]并出台，为制止民办学校乱收费、高收费的现象提供了政策依据。以上措施顺应了近年来义务教育阶段民办学校的招生方式从自主择优转向免试就近入学的趋势，从一定程度上推动了义务教育阶段各类学校的公平竞争。

2020年，广东省教育厅出台《关于进一步规范普通中小学招生入学的指导意见》[28]，在该文件出台后，佛山市及包括顺德区在内的下属五区都对新一年的招生工作入学计划进行了一定程度的修改，具体表现在要求所有公办民办学校都要严格遵守并全面落实义务教育免试入学的规定，小学一般采用按地段对口入学，初中则采用按地段对口、小学对口直升或电脑摇号派位等方式，对口直升的中小学还要按照强弱原则进行调配以保证入学公平。严厉禁止学校利用违规手段“掐尖”招生。这些措施在一定程度上阻止了民办学校垄断优秀生源，有利于优质教育资源的普及，但是否会在后续执行中出现偏差还有待观察。

在开展针对民办教育的管理工作方面，规划中除了提到要建立起义务教育阶段营利与非营利民办学校分类管理制度，扶持普惠性民办义务教育机构发展以外，还提到了鼓励其他社会力量引入社会资金开办不同层次的民办学校。一方面要满足近年来引进的高层次人才对优质学位的需求，建设一批高端民办学校，从而增强城市的吸引力。另一方面，随着工业园区和高新园区建设，通过规划建设一批中端民办学校以解决外来务工人员子女的学位需求。开展混合所有制办学试点改革，鼓励和吸引多种社会力量参与合作办学。

《关于推动教育高质量发展的若干意见》中对混合所有制办学有了新的解释，鼓励建设国有资产参与举办的非营利性民办学校。同时探索民办学校办学效益与招生规模挂钩的机制，计划修订一系列关于民办学校的评估和认证制度，促进民办教育的健康发展。

　三、评估方案与具体评估

　　（一）评估维度的设计

目前，国内针对教育政策评估的研究总体而言仍处于起步阶段，针对不同类型的教育政策，学者认为应采用不同的政策评估模型。伴随着量化研究和质性研究的竞争愈加激烈，政策评估领域里关于实证主义取向还是解释主义取向应该成为主流范式的讨论也变得热烈起来。一些学者认为传统的实证主义评估过分依赖数据化成效，简化或忽略了不具备可测性的政策效能，同时难以把握政策过程和环境的复杂性和不确定性[29]。胡伶认为教育政策评估标准体系的建构需要考虑三个原则：一是必须反映教育政策的属性特征，二是能反映教育政策的整个过程，三是标准在技术上既能进行收集和加工，又能在量化的基础上加以分析[12]。

在不同的研究方法分类方面，刘彦林结合研究方法和研究内容，将教育政策评价研究分为理论思辨类、实证研究—描述统计类、实证研究—计量分析类、综述类、指标体系设计类、文本分析类等六个大类[31]。

目前国内义务教育阶段仍然缺乏统一的大规模的教育评估检测体系，缺少足够的积累数据对教育政策效果评估的结果变量提供足够有说服力的证据。除了以中考为代表的针对学业水平的测试以外，义务教育体系缺乏足够全面的考察手段，但即使是像中考这样的统一考试，对学生学习能力的考察仍然是相对片面的，很难完整说明一段时期内教育政策对学校教学质量的提升有多大影响。

“十三五”期间顺德区义务教育政策出台以及实施的时间距离现在较近，由于教育政策的收益具有周期性、隐蔽性以及难以用货币或实物衡量的特点，很难在如此短的时间内通过具体的量化评估得出其完整的绩效或产出，尤其是关于教研政策改革方面的投入—回报周期较长，且部分政策成效难以用数据进行量化分析如教学环境对学生成长的心理影响、义务教育阶段的课堂教学改革在非考试科目中的成效等。

顺德教育“十三五”规划属于特定时期内的教育政策，具有明显的长期性和滞后性特征。教育政策评估若以结果为取向的话，常以学生的学业成就作为可测量的因变量，而目前更为注重政策绩效、试试效果评价的实证类研究的可操作性不强，因此更适合采用案例研究或综合评估模式，用于梳理某个时间段内某类或某项政策的内容及演进，总结政策成效及问题，并最终给出政策改进建议。如，李峻从办学规模、教师队伍、经费补贴等方面结合数据指出近三十年来我国农村职业教育政策取得了一定成效，但相关政策在计划性、可操作性、透明度、连续性上仍有进步空间[32]。

白贝迩在其研究中则提出教育政策评估标准应是形式、事实、价值的统一。形式标准包括政策文本的指向性、政策体系的延续性、政策程序的法定性；事实标准包括效率标准即投入与产出的比例问题、效果标准即前后效果的差异化分析、效能标准即政策效果与政策诉求或预期的契合程度；价值标准包括公平性标准和促进人全面发展的标准[33]。

在国内关于教育政策评估指标体系的设计中，从过程评估的角度入手具备较强的操作性，如袁振国从预评价、执行评价、后果评价三个阶段进行设计，二级指标则包括13个小项，最终三级指标则采用定性的概括性问题来表述，如图3-1所示[34]。

　　图3-1 袁振国《教育政策学》中的评估指标体系

高庆蓬通过参考借鉴国内外相关研究，根据包括评估标准制度、教育政策层次和内容维度、评估类型维度在内的三维逻辑框架，构建了一个由六个评估标准和22个评估指标组成的评估体系，如图3-2所示[13]。

　　图3-2 高庆蓬基于三维框架的教育政策评估指标体系构想

秦建平、王妍针对教育政策的三个阶段，构建了教育政策“三段N维”的评估模型。第一个阶段主要描述的是决策过程，将围绕独立科学论证、公开宣讲与讨论、民主决策三个维度来进行讨论；第二个阶段是关于教育政策文本合理性与实操性的八个维度，主要考察政策设计是否基本符合SMART原则，即S（具体）、M（可测量）、A（可实现）、R（现实性）、T（时限性）；第三个阶段针对政策实施进程与绩效，包括政策透明度、政策实施进度、政策目标达成度等三个具体维度[36]。

本文将试图参考上述评估模型的指标设计，根据评估目的和类型，结合政策的内容特点以及实际收集到的数据情况，选取并设计了相应指标，采用定性的概括性问题，对“十三五”期间顺德区义务教育的相关政策进行综合性评估，形成了如图3-3所示的教育政策评估体系。

　　图3-3此次研究设计的教育政策评估体系

这个指标体系的前两个指标设计参考的是秦建平、王妍设计的“三段N维”评估模型，这个评估模型的出发点是允许社会各界力量都能参与到实际决策过程当中；其次是最大限度地公开决策程序和相关信息，允许公众对政策进行咨询和质疑。这两个阶段能够很好地覆盖政策评价过程中预评价和执行评价的内容并形成科学合理的讨论，但在后果评价阶段的表述则相对较为模糊，对于具体教育政策的绩效评估指标描述过于宽泛，因此本文在“政策绩效”指标中将高庆蓬所设计的教育政策指标评估体系中二级指标和三级指标的相关要求与顺德教育“十三五”规划中的具体教育政策结合起来，以便对政策绩效及后果评价进行更加详细到位的表述。

（二）政策的具体评估

　　1.第一个阶段：决策过程

（1）科学论证

根据顺德区2015年8月起施行的《顺德区重大行政决策程序规定》（以下称《规定》）[37]中，决策程序包括了决策提请，决策起草，风险评估，公众参与，专家论证，合法性审查，集体审议七个具体环节。

评估模型中有关两个以上的独立科学论证的指标是为了使XX决策信息更加完整，防止专家意见的局限性对政策效果的影响，避免公共利益受到侵害。而《规定》中关于组织专家论证会时，只提到应邀请相关决策咨询机构内部人员进行讨论，或者将部分问题委托给外部的专业机构，并没有提及多个独立论证或备选方案的必要性，而在关于顺德区“十三五”规划前期筹备的文件与新闻报道中，也鲜有公开关于独立论证和备选方案的消息，可见顺德教育在科学论证这一项准备工作上还存在着不足。

（2）面向公众公开讨论

关于面向公众的阐释宣讲与公开讨论的方面，根据相关文件要求，起草部门应就决策征求意见稿通过多种不同形式向社会公开征求意见，特别提到进行公众参与的，应通过电视、报纸、网络等公众媒体进行。无论是通过听证会还是座谈会形式征求意见，都应该以不同形式向社会公布以保障市民的知情权。在佛山市顺德区人民XX网上，自2015年起，政务公开一栏中关于义务教育阶段的消息只查阅到了15年顺德区教育局召开政策咨询会议、区教育改革领导小组办公室关于《顺德区全面深化教育综合改革工作设想》公开征询公众意见的通知以及2017年区教育局关于《关于进一步规范民办中小学校管理的工作意见（征求意见稿）》征询公众意见的通知。在这个部分当中，顺德相关教育政策的公开信息是存在缺失的，可见教育部门在进行政策决策特别是是重大事项或规划决策的过程中缺少对市民意见的听取，更像是教育系统内部的自我改正机制在起作用而非外部的纠错机制为其提供了必要的修改意见。

（3）民主决策

民主决策指的是多方代表在政策决策过程的参与程度，包括该领域的专家、利益相关人士以及决策者本身等。在顺德区义务教育政策指定的过程中，按照《意见》中的规定以及网上公布的信息，近年来并没有举办过关于顺德教育政策的公开听证会，更多的是由决策起草部门参照区XX制定的区决策咨询委员会章程，组织相关专家进行论证，或在日常工作调研的过程中到基层学校去采纳参考一线教育工作者的意见，而公众则较少参与到决策过程中。而根据2020年《中共佛山市顺德区教育局党组关于落实区委巡察组第二组反馈意见整改进展情况的报告》[38]，区教育局存在执行重大事项议事规则不严格的问题，具体表现在党组议事规程和范围不够完善，“三重一大”事项的决策流程和范围不够明晰等方面，需要在之后的工作中进行整改，让更多的利益相关方参与到教育政策的决策中。

　2.第二个阶段：文本形成

（1）文本形式

在该指标体系中，文本形式指的是政策文件的形式。在关于顺德区“十三五”期间关于义务教育的政策中，《顺德区教育事业发展“十三五”规划》、《中共佛山市顺德区委 佛山市顺德区人民XX关于顺德区全面深化教育综合改革的工作意见》、《顺德区义务教育学校及幼儿园未来五年（2018-2022年）建设专项规划》、《关于进一步规范民办普通中小学校管理工作的意见》、《顺德区推动教育高质量发展若干意见》等相关文件都是以行政文件的形式出台的，属于地方政策，但不属于法律法规实施意见或法律法规。

（2）目标及其措施合规性

政策目标及其措施合规性这项指标考察的是政策文本与国家政策、法律法规是否矛盾，以及落实国家政策目标的程度。根据《顺德区重大行政决策程序规定》，决策起草部门的法制机构会先对草案进行合法性审查，其审查意见将会作为报送材料的一部分。区XX法制机构将在15个工作日内提出合法性审查意见，具体会从权限范围、内容合法、程序合法三个方面进行审查，以确保政策不会违反教育法律法规。总体而言，顺德区在“十三五”期间大力推进义务教育阶段的学校建设，坚持就近入学，增加教育经费，提高教师待遇等举措并没有违反《中华人民共和国义务教育法》的相关内容。在《xxx关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（以下称《意见》）中提到的推动教育优质资源整合与普及、鼓励学校管理体制创新等多项举措，与顺德教育“十三五”规划中提出通过探索新的办学发展模式，通过学校联盟、名校托管、教育共同体、集团化办学等模式实现优质教育资源的共享的政策内容是一脉相承的。《意见》中还提到了要推进办学资源的合理分配，推进义务教育学校标准化建设，通过学位扩容等措施，解决部分学校和班级容量超负荷的问题。这个思想在《顺德区义务教育学校及幼儿园未来五年（2018-2022年）建设专项规划》中得到了很好的贯彻，通过丰富义务教育办学资源来解决目前分配不均的困境。在《意见》关于加强和改进学校管理的内容中，提到了各地区要因地制宜地设定符合教育公平原则的招生入学办法，这在顺德教育“十三五”规划以及后续各年度的招生入学工作计划当中也有明确的内容提及。至于《意见》中其余的目标包括合理配置教师资源，鼓励县域内校长和老师的交流、保障特殊群体平等接受义务教育、建立教育质量评价体系、为义务教育阶段的学生减负增效、加强组织领导和督导评估等多项内容都在顺德教育“十三五”规划中有所体现。

（3）目标具体明确程度

政策目标具体明确程度这一指标指的是政策是否有明确的对象、时间和对应的达成标准。在顺德教育“十三五”规划中，部分各级各类教育发展目标都有较为具体的量化数字作为参考。例如在关于义务教育普及的目标中就提到要将小学适龄儿童少年入学率保持在100%，九年义务教育巩固率达到99％，初中毕业生升学率不低于99％，残障儿童接受教育率不低于99％；关于新建扩建一批义务教育阶段的学校、创建九年一贯制学校和品牌学校也有较为明确的对象与达成时间，这些硬件设施建设相关的政策在《顺德区义务教育学校及幼儿园未来五年（2018-2022年）建设专项规划》中有更为详细的具体目标。同时，在推进素质教育，提高教学质量的内容方面却缺少具体的量化指标作为政策指引，这一方面固然是因为学生的个人成长短时间内较难用简单的数据统计来进行衡量，另一方面也是因为注重综合素质培养，尊重个体差异，推行增效减负，在某种程度上是与顺德教育在短期内“出成绩”，在市内或者省内的中考、高考成绩中展现区内义务教育学校的竞争力，吸引优质生源的政策出发点是有所抵触的。在顺德区《关于进一步规范民办普通中小学校管理工作的意见》中，并没有单独提到政策的具体目标，而是将重点放到了相关措施以及程序设置上，从这个角度上看，这项政策的目标具备明确的对象，但缺少明确的时间和相应的达成标准，且难以被量化。

（4）目标可测性

政策目标可测性指的是监测目标实现与否的信息数据渠道是否畅通，目标是否可监测。在“十三五”规划期间，相关政策的目标可测性最强的无疑是建设专项规划中的政策，通过建立项目表的方式使得从2016年起每一年的政策目标落实情况都能得到准确的监测，而且新增学位和相关学校的信息都能在网上得到公布。顺德教育“十三五”规划中关于义务教育的发展目标方面，学校建设和硬件配置上的目标能够得到监测，尽管有关小学和初中的差异系数以及义务教育质量评估监测方面的目标数值则并未对外公布，但有关部门一直在对相关的指标数据进行监控，每年都会在内部公布的区内学校绩效排名中也会参考其中的数据，通过计算即可得出监测目标实现情况的相关数值。而民办教育方面的政策目标则相对较为模糊，也缺少明确的数值要求，难以进行测量与监控。

（5）目标现实性

政策目标现实性指的是现实条件发展与目标之间的差距以及目标实现可能性的大小。在义务教育阶段学校建设任务方面，原本顺德区义务教育学校的硬件条件就相当不错，作为全省首批全国推进义务教育发展先进区域之一，可以说顺德教育的“先天条件”是非常不错的。而且自2016年起，顺德就已经着手于教育教学硬件设施的建设，包括新学校的建设立项以及一大批改建扩建工程。整体而言，顺德这批学校的建设规划是循序渐进的，充分尊重了人口增长的规律以及各地对教育资源的实际需求，政策目标实现的可能性是得到相应项目规划保障的。至于探索学区化建设和学校共同体发展模式的相关政策，尽管当时顺德教育的优质资源并不能充分满足需求，优质生源和教师的外流都较为严重，学科教研、尖子生培养、国家级竞赛等方面起步都比较晚，但通过大力的人才引进以及对新学校的建设，是能够初步满足部分集团化学校品牌的建设的。至于组建办学联盟、探索对口招生、鼓励与名校的合作交流或是针对民办学校的规范办学等，则可以利用行政力量推进这类政策，目标实现的可能性是充分存在的。实现政策目标较为困难的应是在推行减负政策，尊重学生差异化发展和鼓励综合素质的培养，因为中考、高考的存在，应试暂时而言还会是义务教育阶段的教学核心，至于个性化教学、鼓励全面发展，更多的只能成为学生在“主科”学习以外的点缀，用于丰富他们的课余生活。毕竟目前来说我们的教育还是以结果为导向的，推行减负政策以及鼓励“素质教育”既不符合本区域内通过改革政策摆脱义务教育阶段成绩落后于邻近地区现状的目标，又不能满足学生与家长对于学习成绩提高的核心需求。

（6）目标与措施关联性

在政策措施与政策目标关联性这项指标上，顺德教育“十三五”规划中关于义务教育的具体目标包括了以下几点：保障适龄学生的入学率，优化小学和初中布局结构，民办与公办中小学形成良性竞争的局面，构建义务教育鲜明办学特色和品牌。通过对义务教育阶段学校建设规划的执行，可以有效缓解公众对义务教育资源的迫切需求，针对需求缺口调整中小学的布局，保障随迁子女和高层次人才所需的公办学位；通过规范民办学校管理工作，促进公办与民办的竞争和发展；通过教育集团化和建设九年一贯制学校，有助于建设区内教育品牌，吸引优质生源。值得注意的是，像京师励耘实验学校这样一所新设立的九年一贯制学校，XX投资巨大，甚至还引入了北京师范大学这样的优质资源，却属于“国有民办”体制，即由当地国企出资，私人资本管理。虽然挂着非营利性体制的招牌，但初中学费高达每人每学年三万元人民币（2020年标准），小学学费也达到了每人每年两万五千元，尽管顺德以民间私有经济活跃而著称，可是这样相对较高的学费是否给那些有资格享受优质教育资源的顺德学子设置了过高的准入门槛呢？

（7）措施操作性

政策措施操作性考察的是对于执行者而言，政策能在多大程度上落实到具体操作。通过适当规划、保障经费投入、加大考核力度，落实义务教育学校建设规划是相对而言较为现实的，硬件设施建设各方面条件也比较成熟，有大量的经验可以借鉴。至于建设学校联盟、探索学区化建设、创建品牌学校等目标，并没有硬性的成绩要求，更多的是考验当地教育的软实力例如宣传能力、对优秀人才的吸引力、资金投入的力度等，且国内外已有成功案例能够作为参考，实际上推行的难度并不算大。民办学校的规范化办学则可完全通过强化措施如加强审批力度、修订招生计划、对教学进行督查、规范收费项目和资产管理、登记机关年检制度等方式来达成目标，政策目标实现的难度并不在于教育部门本身，而在于民办教育机构。例如今年顺德区教育行政部门根据年度招生计划数编定了各民办学校的“招生学位号”，实行新生一人一编号。此举目的在于严格控制民办学校的招生规模，防止招生乱象频发。政策措施操作性相对较弱的应是在义务教育阶段实现减负，在中考、高考为绝对主导的国内教育体系下，应试暂时而言还会是中学甚至小学阶段的教学核心，在这个前提下，无论是家长还是教师，都会把提高学生的应试成绩作为第一要点。这就相当于要求学校一边承担起本校教学考试成绩提升的指标，一边还要为学生减轻负担，这在现阶段的教育环境中无疑是鱼与熊掌不可兼得，实际操作难度非常大。

（8）政策实施检视

政策实施检视制度这一相关指标注重是否存在定期的政策实施跟踪评价机制，其评价主体及结果应用是否明确合理，有无反馈机制和向社会报告机制。顺德教育“十三五”规划中特地提到了健全检视制度，要建立规划实施监督机制，定期发布政策评估并向同级人大报告教育事业发展情况，主动接受来自教育系统外部的监督，严格落实相关人员问责制度。要健全教育重大改革与发展问题专家咨询制度和社会公示制度，完善决策信息的收集反馈机制。但相对应的是顺德教育政策缺乏第三方评估，教育部门在这过程中既当裁判又当球员，公布的信息数据欠缺完整性，社会公众获取相关信息的渠道较少。

　3.第三个阶段：政策绩效

（1）投入程度

据统计，顺德区财政投入用于教育事业支出2016年为43亿元、2017年53亿元、2018年59亿元、2019年63亿元。年均增长近10%。2016-2019年全区教育经费投入总量达342亿元，平均每年超过85亿元，位列佛山五区之首。具体情况如图3-4所示。

　　图3-42016-2019年顺德教育投入情况

为了鼓励镇街积极支持新建扩建学校，对于在“十三五”期间完成的义务教育公办学校建设工程，顺德区财政给予新增教学建筑面积200元/平方米的补贴。在这五年期间区财政在这项计划中的总投资约1.5亿元，而各镇街承担的义务教育学校建设投入预计将超过33亿元。如图3-5所示，在五年建设规划中16年到20年学校建设计划在各镇街的分布中可以看出，这些新建扩建工程并不是绝对意义上的均匀分布，更多的是依据各镇街自身的现实需求和经济实力来决定的。

　　图3-52016-2020年顺德义务教育中小学建设计划分布

（2）优质资源共享情况

初步统计，截止至2019年底，顺德区义务教育已成立各种办学模式的教育集团39个，参与学校超过140所，学生覆盖率近80%，区内现有的品牌初中学校已经全面实现学区化、集团化办学。对比起2021年年底全区实现中小学校集团化办学和学区化管理全覆盖的目标，这样的进度可以说是基本符合计划的。

根据顺德区2017学年中小学办学绩效评估结果成绩获得A等级的学校名单，初中14所学校当中，有10所公办中学和4所民办中学；根据招生范围的划分标准来看，面向全区招生的学校除了4所民办学校外还有一所隶属顺德一中教育集团的公办学校，其公办初中在各镇街中的分布为：杏坛1所、容桂1所、北滘2所、均安1所、乐从2所、大良1所、伦教1所，勒流、龙江以及陈村没有学校入选。

在48所小学里，有7所民办小学，41所公办小学。除民办学校以外，其余学校均采用就近入学的方式，A类公办小学在各镇街的分布如下：大良11所、乐从4所、容桂8所、北滘2所、伦教6所、陈村3所、龙江2所、杏坛2所、均安2所、勒流1所。

在2019 学年绩效评估评为 A 等次教育事业单位名单中，公办学校在15所初级中学中占据了12所，民办学校减少到3所；除面向全区招生的顺德一中外国语学校外，A类公办初中在各镇街的分布如下：龙江1所、容桂1所、均安2所、杏坛2所、北滘2所、乐从2所、勒流1所，陈村、伦教、大良没有学校入选。

在48所小学里，公办学校和民办学校的比例则维持不变。A类公办小学在各镇街的分布如下：大良7所、乐从6所、容桂7所、北滘7所、伦教5所、陈村6所、龙江2所、勒流1所，杏坛和均安没有学校入选。

从上述报告的数据中可以看出，顺德区中学与小学的办学绩效并没有随着同一镇街或同一学区内某一学段的强势而表现出明显的获益，以大良镇为例，17年仅有1所初中为A类学校，却有11间小学进入榜单。19年的初中名单仍然榜上无名，小学入选数量却仍并列第一名，说明学段间的集团化办学连结成效并不明显。而在同一学段的比较中，初中学校在各镇街的分布显得十分零散，比较难以判断集团化的成果，而小学阶段的分层情况依然较为明显，原本较为突出的镇街办学成绩延续了一定的强势，而第二梯队镇街的入选数量则仍然较少，说明优质教育资源在某些镇街形成了相对聚集的态势，有利于学区或集团内部资源的共享，促进学区整体的强势发展。

（3）办学资源配置情况

据统计，2017年至2019年，顺德每年都超额完成学位和宿位建设目标，三年共建设学位33390个，宿位24840个。其中2019年较2017年学位建设增长率131%，宿位建设增长率289%。如图3-6所示，学校建设专项规划进度良好，符合政策预期。通过办学资源的合理配置，能有效化解中心城区户籍生分流问题，同时全面遏止生源非正常外流现象。

　　图3-62016-2020年顺德义务教育建设规划完成情况

其次，在解决义务教育学校校舍安全问题上，顺德成立工程专责小组，全面落实义务教育阶段学校加固、扩建等专项工作，解决部分学校证照不齐导致无法改扩建问题。顺德区财政投入近3000万元于2019年启动31所区属公办学校501栋合共143万平方米校舍安全鉴定工作，截至2019年8月底，已全部完成。总体校舍安全指数高，完全可保障学校办学、师生学习和生活安全，个别需加固的项目已立即启动加固提升。

2020年顺德有19个学校建设项目开工建设，预计能新增学位27710个，宿位20110个，较2019年分别增长113%和60%。此外，针对初中学校办学条件相对薄弱的“四大件”（空调、宿舍、功能场室、信息化），顺德也一一部署落实：2020年实现全区中小学教室（含实验室）空调全覆盖。但在推进学校饭堂、运动场、实验室等基础设施、功能场室的建设和改善，建设标准化理化生实验室方面，顺德义务教育学校的建设还未能完全满足新中考要求，需要在规划中增加对这些用地规划的详细分区。

在信息化建设方面，顺德区、镇街设立年度信息化专项经费；建设千兆及以上骨干网，无线网络校园全覆盖，智慧教室占班级总数的50%以大良街道为例，截至2019年，大良的中小学已全面建成数字化校园，92%学校实现100兆光纤接入互联网；共有网络多媒体教室1383间，中小学常规教学仪器设备达标率均为100%，实验开出率达到100%，信息技术课开设率达到100%；所有教师均会操作使用计算机、多媒体和互联网教学技术，所有学科均能运用多媒体网络教学，课时覆盖率达到100%。

如图3-7所示，通过近年来的努力，顺德义务教育的资源配置取得了一定的进步。

　　图3-7 2016及2020年顺德义务教育资源配置情况（部分）

如果将《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中资源配置方面的7项指标与顺德区当前情况对比，如图3-8所示，不难看出顺德义务教育在初中阶段的资源配置整体而言还是符合期望的，大部分学校的指标都达到了全国优质标准，但少数学校还是存在教育资源严重不足的情况，领先学校和基础落后学校之间的差距还比较大。

　　图3-8 2020年顺德区初中关于资源配置的7项指标概况

（4）教师队伍建设情况

截止至2020年的数据统计显示，顺德小学专任教师共有10284人，专科以上学历占99.97 %，本科以上学历占88.07%；初中专任教师共有6274人，本科以上学历占99.17%。上述占比情况均已超越省定的珠三角2020年建设目标。由图3-9可以看出在师资力量的对比方面，顺德相较于南海，在小学阶段的差距并不大，但在中学阶段存在一定差别，特别是在资深教师的数量上还是稍占下风。

　　图3-92020年义务教育阶段顺德与南海的教师队伍情况对比

在师生比的数据方面，根据2019年的统计，顺德区普通中学平均每班教工数为1人；普通初中平均每一教师负担学生数为12人，在佛山市五区中数量最少；小学平均每班教工数2人；小学每一教师负担学生数为22人，与禅城区、南海区持平，仅多于三水区。

近年来，顺德深度推进教育人才队伍建设，加大力度引才、营造氛围留才、构建体系育才。近3年共引进高层次教育人才（含正副校长）348人；近5年，平均每年完成619名教师招录工作，其中，研究生学历占16%，985、211名校优秀毕业生占28%，为优化顺德教师队伍结构源源不断注入新力军。

从2011年起，顺德已启动民办学校公办教师的回流工作，目前各镇（街道）基本完成属地民办学校的公办教师回流到镇内其他义务教育学校任教工作。德胜学校公办教师的回流工作也正按步骤推进，预计2018年基本完成。

顺德全区拥有在职特级教师 22人，省“特支计划”教学名师6人，特级、“特支”教师总量居全市首位；正高级教师21人，副高级教师2954人；区高层次教育人才总量为4381人，占专任教师15.1%，居全市前列。今年顺德有17名教师被佛山市认定为“省级基础教育领军人才”，在市内占比27%。通过校招共引进210名优秀毕业生，其中硕士研究生125人，占比40.3%。来自211、985院校128人，占比44.5%。通过推进高层次教育人才确认和服务保障工作，畅通佛山市和顺德区高层次教育人才确认渠道，顺德区将争取实现2021年底高层次教育人才占比达18%的目标。

根据2019年的统计，教师个人奖励性绩效工资部分（每人每月1000元，从5月起执行）已发至当年的8月份，顺德区镇两级共投入7000万元。顺德区教育局在研究制定学校绩效考核工作方案后，根据2018学年度绩效考核结果，于2019年底分别由区、镇（街道）财政一次性核拨2019年5月-12月共8个月的单位奖励性绩效工资经费，此后单位的奖励性绩效工资将在每年底发放。以激励为主的教师收入分配机制正不断激发教师队伍的积极性。

从2019年3月起，顺德区启动义务教育学校行政干部换届聘任工作，交流轮岗校领导80人（正副校长各40人），交流任职率达到19%。首次面向全区范围选聘副校长共179个职位(初中48个，小学131个)，打破了原本镇街间的壁垒。2019年中选聘的副校长179人，平均年龄为40.6岁(最小年龄为30岁)，其中高级职称80人，占比44.7%。

（5）教育质量提升情况

2018年顺德区参加了国家义务教育质量监测，在语文、数学、科学等学科的校间差异较小，均衡表现好，在全市5区中位居前列，具体数字与排名则并未公布。

在佛山市2020年中考中，前100名高分考生中81名来自南海区，其中11名就读于公办学校，顺德区有5名考生进入前100名，4名来自民办学校，1名来自公办学校。2019年中考前50名中有36人来自南海，其中10人就读于公办学校，700分以上（总分720分）的高分考生共有153人；相比之下，顺德区699分以上的考生仅有17人，其中绝大部分来自民办学校。不难看出，现阶段两区的初中阶段教育教学质量，特别是尖子生层面的差距还是非常大的，这从另一个层面也显示出目前两区在优质义务教育资源上的差距之大，即使同是公办初中，顺德的高分考生无论是在数量还是分数上还是稍逊一筹。

区内方面，2020年公办初中的中考成绩（部分）如图3-10所示，即便是在顺德区内公办初中内部，教学质量还是存在着不同程度的差距，600分以上的高分层人数差距明显，从这前24名学校的招生范围来看，它们大部分都属于镇街中学，其中北滘、陈村、勒流、大良各有3所学校入围，乐从、伦教、均安都有2所学校入围，龙江有1所，容桂有5所学校入围但排名均不靠前，杏坛没有学校进入前24名。

　　图3-10顺德各镇街公办初中升学率及顺德一中录取情况一览表（部分）

尽管短时间内还存在着学业成绩上的总体差距，但值得注意的是随着品牌学校建立带来的声誉提升，区外优质生源逐渐开始回流。数据显示，2019年~2020年，初中在区外就读的顺德学子每年回流人数达280名以上。另外，就“小升初”方面，全区前100名优质生源外流率从2018年50.5%，2020年降至14.95%。今年全区前1000名优质生源外流152人，较2019年下降了114人，2018年下降了239人，外流情况得到有效缓解。这显示出顺德区近年来教育改革的成效开始被市民所认可。

截至2020年，随着大教研和课堂改革的推行，顺德区一大批先进教育人、先进教育单位不断涌现：76名区中小学课堂教学改革先进教师、46个区中小学优秀学科组、16个区中小学学科课程实验基地、20个区中小学课堂教学改革先进学校、1个课堂教学改革先进镇街、1个区域联合教研先进镇街。而在“隐性成果”方面，目前，顺德搭建了“3+3”联合教研平台搭建，开展分片联合教研和召开不同学段间的教学研讨会，为教研工作的质量提升建立了高效优质的交流机制，为顺德义务教育教学质量的提高提供了新动力。

（6）学校管理提升情况

根据2020年的数据统计，顺德区共有幼儿园学生数108415人，小学学生数201537人，初中学生数85186人，高中学生数70677人。全区入幼率100%,小学适龄儿童入学率为100%，初中入学率为100%，普通高中毛入学率为101.68%，普通高中升学率为99.01%。“三残”儿童入学率100%，“三残”初中入学率100%，维护了特殊群体的受教育权利。义务教育学校学生基本情况统计如图3-11所示。

　　图3-11 顺德义务教育学校学生基本情况

随着民办学校的发展以及上级XX相关政策的出台，结合当前区内公办、民办教育的发展情况，顺德区教育局也在逐年修正对民办教育机构的管理措施。例如在较为突出的公办教育品牌使用问题上。2015年前后，在区教育局的引导下，顺德一中德胜学校、养正西山学校、嘉信西山小学已完成更名手续；顺德一中附属小学新德业学校也在2019年年底更名为顺德本真未来学校；顺德一中实验学校的更名工作也在有序推进中，将于2022年完成全区民办学校与公办教育品牌基本脱钩，标志着民办学校正式步入建立自主品牌阶段。

　四、顺德区“十三五”义务教育政策问题及建议

　　（一）问题

　　1.容易造成学校同质化

推动集团化办学固然有利于梳理区域内教育品牌的声誉，但如果不对集团内部管理加以注意，容易演变成一家独大的情况。当教育集团中原本在教学质量和人员配置方面较为强势的学校相关人员在集团内掌握的话语权过大时，容易出现原本相对独立的特色学校变成了带头学校的“分校”，发扬一脉相承的教育理念会变成强制灌输办学指导思想，导致教育生态的同质化，使得一些学校失去原有的办学特色，例如杏坛的一些村镇学校原本以武术训练作为课外教育的特色，但却和集团内其他的一些面向城区招生的学校鼓励艺术素质培养的原有传统相冲突。这些办学特色的缺失不仅会使这部分学校丧失竞争力，逐渐沦为集团带头学校的附庸，还会导致教育质量的下降，无法满足学生多样化、个性化的成长需求。这样只是在形式上推动了优质教育资源的覆盖，却无法形成教育资源的双向输出，违背了集团化发展的初中，不利于教育的实质公平。

　2.可能导致新的不平衡

以升学为导向的优质教育资源，包括如师资、生源等要素显然是导致义务教育阶段地区、学校间激烈竞争的重要资源。虽然相关政策的出台旨在改善教育均衡不充分的局面，但受资源稀缺性影响，这种局面并没有根本改变。培养优秀学生、鼓励尖子生的发展成为当前家长对顺德教育的迫切需求，但同时也要防范新的办学模式中出现不同学校甚至集团和学校内部之间发展失衡的状况。在名校集团化办学的环境下，新扶持的学校或许会获得较好的条件和资源，其名气对优质生源而言也很有吸引力，因此在这个过程中如何平衡好树立办学品牌和教育事业发展均等化之间的矛盾将成为顺德义务教育未来的关键问题。

要注意像“国有民办”例如像京师励耘这类型新学校的设立与政策初衷的出现偏差，通过合作办学获得大量区外的优质教育资源，虽顶着非营利的头衔，学费标准却居高不下，对普通学生设立了很高的门槛，若教育部门不加以控制，容易加剧区内教育资源不均的现象。另外，在加强区内尖子生的发掘和培养时，如何把握好在突出有潜质学生与兼顾优质教育资源惠及绝大部分学生之间的平衡，防止出现各种形式的“尖子班”、“火箭班”等教育资源实质失衡的现象也是新时期政策调整的一个难点。根据许丽英的教育补偿机制理论[37]，顺德教育正从“十二五”规划期间的弱势倾斜取向即对起步低、基础差的地区和群体予以优先照顾，着力保障他们教育发展的底线需求，逐渐向“十三五”规划的强势倾斜取向靠拢，即在教育资源配置上优先满足条件和基础好的地区和学校。稍有不慎，都会造成义务教育公平性失衡的情况出现。

　3.政策信息透明度过低，缺乏有效监督

目前，顺德教育系统的相关网站上对现有义务教育事业情况的介绍还较为笼统，对有关政策的解释局限在召开教育系统的内部会议以及寥寥几次的记者招待会上，对外宣传途径严重依赖本地媒体，政策介绍不全面不系统，容易造成群众对最新的政策一知半解的情况，政策解释的责任几乎全部推到了基层教育工作者的身上，使得一线教师除了繁重的日常教学工作以外还增加了额外的任务，极易造成政策落实出现偏差的情况。地区间的学业数据和教学资源的具体情况也没有对外公开的途径，使得公众难以判断本地区义务教育教学的真实水平，缺乏必要的社会监督。而从监管评估的主体来看，只有教育行政部门内部的评估者，缺少像国外的第三方评估，使得对教育事业和教育政策的研究缺乏客观性。

　4.区域内优质教育资源易被稀释

目前，尽管教育集团化、学区化的制度建设总体来说十分顺利，但仍然需要正视顺德区优质教育资源现阶段总量不足的现实。推动优质教育资源均衡化对于在各集团或地区中教学成绩相对突出的学校而言仍然非常吃力，一是头部学校干部、骨干教师人员本身较为紧张，在短时期内，优质学校自身的优质资源总量并不会迅速增加，优质教育资源（尤其是人力资源）不得不在各校区之间进行重新配置；二是面临合作交流经费需要挤占原有的办学经费预算的情况；三是在教育集团内部形成了少数学校一拖几的情况，需要名校同时对多个学校开展对口帮扶工作，结果受到各种条件的限制，不利于充分发挥合作办学的效果；四是交通、食宿等较为困难，频繁的交流会给本校教学安排和管理带来一定影响。集团内部管理职责不明、教育经费和教师编制等政策缺失，制约着名校与分校之间的合作交流进一步落实。因为学校层面的实质性交流容易受到现实管理体制的制约，顺德区针对义务教育阶段集团化办学的指导意见尚未出台，教学资源未能有机融合从而实现取长补短，更多的只是局限在行政管理人员内部的流动，再加上学校负责人调整或退休等人员变动因素，很难有效地实现名校文化的传承和发扬。同时缺乏强势的监督评价机制，也让这项政策的落实程度缺乏保障。

　（二）建议

　　1.保障义务教育经费的投入

在资金、设施设备和人力资源等多方面设定统一的投入标准。要对偏远地区，薄弱学校进行政策性倾斜。通过政策投入上一定程度的倾斜，起步较晚、基础薄弱的地区和学校可以改善办学条件，提高教学质量，稳定教师队伍，以满足大量人口导入的实际教育需求，为随迁子女享受同等优质的教育资源提供条件。通过教育经费的合理分配，使基础教育得到充分保障，保留部分地区学校的办学特色，鼓励公办教育和民办教育在竞争中发展，在发展中竞争。要想保证区域内义务教育学校的竞争力和吸引力，防止人才流出，义务教育经费的保障工作是不可动摇的基础。

2.加强对教师的绩效补贴鼓励

要进一步完善学校办学绩效评估指标体系，建立奖惩分明的教师考核评价机制，继续推动教研体系的改革创新，健全教育、宣传、考核、监督、奖惩相结合的师德建设长效机制，严肃查处师德违规行为，重视教师队伍的作风问题。加大教师招聘力度，进一步完善聘任制以满足教师编制缺口的问题。提高高层次教育人才安家补贴标准。完善有利于年轻教师成长的岗位设置政策，加强教师发展中心建设，为教师专业提升创造条件。通过提高优秀教师的待遇来留住教育人才，优秀的师资与生源是最宝贵的教育资源。优化教师交流机制，提供对优秀教师到其他学校交流授课的补贴，促进教育资源在集团或学区内部的流动，使得教育集团化真正落到实处。目前顺德义务教育公办学校的教师待遇相比之前已有不少提升，但与珠三角其他地区对比还是存在一定的差距，需要持续对绩效奖励方案进行修改和补充，使其能最大程度地激发教师队伍的积极性。

　3.推动相关管理机制的建设

要进一步规范民办学校行为，探索建立第三方质量认证评估、办学效益与招生规模挂钩、失信惩治等机制，促进民办学校良性发展。按照相应规划坚定不移地落实好硬件设施建设政策和教育软件的配套措施。持续推进各镇街的教育考核工作，要探索将社会各界力量纳入到考核主体当中去，保障群众的知情权，毕竟教育事业事关每一位居民。教育部门要帮助镇街和学校“把脉”，从过往教育体制的管理者向服务者转变，为学校、教师、学生解决教育过程中的难题提供必要的帮助。

　4.加大教育信息宣传力度

各级教育部门、宣传部门要加大教育信息的宣传力度，利用新媒体的传播优势为本地区内学校的建设和发展呐喊鼓劲，扩大教育品牌的知名度，为学校吸引更多优质生源。同时要加强相关教育政策和执行信息数据的公开，通过多种方式向社会公众解释教育政策的变动和趋向，加强群众对教育政策的理解，不能把政策宣传的重担全部压在基层一线教育工作者身上。

　结论

在意识到顺德义务教育在“十二五”期间存在显著问题和缺陷后，顺德教育部门迅速在教育事业“十三五”规划中提出了修正的措施，并在后续几年中陆续推出一系列相关的配套文件。通过对这些政策文件的总结和梳理，本文从五个方面对其进行了分类。之后通过参考国内外教育政策的评估指标体系，结合现实情况选取了相应指标进行评估体系的构建，并采用定性描述和定量指标数据结合的方法对其进行评估。最终从中发掘出顺德教育“十三五”期间的义务教育政策存在的问题并给出对应的政策建议。目前顺德义务教育优质均衡政策仍然存在决策过程不够公开、信息透明度低、部分政策目标不够明确且没有妥善处理好公平与效率之间的矛盾关系、教师待遇提升落实不到位、品牌学校建设目的和具体执行存在偏差、缺少客观的第三方评估等方面的问题。

受限于目前教育政策评估研究仍不规范，教育政策存在其自身的特点导致政策评估具有很大的局限性，难以用精准的数据或物质化的标准来衡量其产出和绩效，又因为在收集数据中遇到信息封闭的问题，在某些方面难以收集到全面而又具备完整参考价值的数据，本文在结合定量数据构建指标体系分析政策绩效的过程中遇到了较大的困难。

近年来，人民群众对于义务教育在新时代的发展要求愈发迫切，很多地区的义务教育需要提升到新的水平线以满足社会各界的期待和新一代人才发展的需要。目前，我国的教育政策评估主要还是依赖于XX自身的力量，需要更多外部力量来参与到政策评估当中，进一步完善评估视角，为教育政策的发展建言献策。相信科学合理的义务教育政策将会为我们国家和人民未来的发展奠定坚实的基础。

参考文献

[1][美]罗尔斯.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白译.北京：中国社会科学出版社，2001

[2][瑞典]胡森.国际教育百科全书（第九卷）[M].贵阳：贵州教育出版社，1990：380.

[3]刘复兴.我国教育政策的公平性与公平机制[J].教育研究,2002(10):45-50.

[4]褚宏启.教育公平与教育效率:教育改革与发展的双重目标[J].教育研究,2008(06):7-13.

[5]石火学.教育政策视角下的教育公平与效率问题研究[J].清华大学教育研究,2010,31(05):29-34..

[6]韩清林.基础教育均衡发展方略的政策分析[J].国家高级教育行政学院学报,2002(04):35-43. ​​​​​​​

“十三五”期间顺德区 义务教育政策评估

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月8日

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