论行政法上的信赖利益保护原则

　　行政法的基本原则体现行政法的基本精神，承载着民主、公平、正义、法治等多元价值，在把握行xxx的基本规律和功能的基础上，调整行xxx和公民权的关系，是现代行政法体系的根基；同时指引具体概念的界定和规范的建立，并在无具体规范时作为裁判依据，被应用于具体案件的审判中，这对于我国依法治国，建设社会主义法治国家具有重大意义。我国行政法体系逐渐健全的过程中，学者与实务工作者逐渐重视基本原则的作用，不断对基本原则的内涵进行完善，其中信赖利益保护原则就是后起之秀。相较于依法行政等原则，它起步较晚，研究还不够全面，但是该原则对个人利益的关注无疑奠定了其地位。总结该原则的经验并探索未来发展方向，对XXX的法治建设有不可替代的作用。

　　信赖利益保护原则进入行政法视野之后，与之相关的著述不断涌现，学者们关于信赖保护原则的定义层出不穷，难以统一。但是信赖利益保护原则的基本精神是一致的，即：公民基于对XX权威的信任，根据公权力机关的行为安排自己的生活，因此XX从事公共事务管理活动的行为具有确定力，不得随意改变、撤销，否则会对公民因信任而取得的利益造成损害，破坏法秩序。

　　信赖利益保护原则的构成要件通常被认为是如下几点：

　　1.存在信赖基础

　　信赖基础是是公权力机关作出的行政行为，是公民信任公权力机关并进一步安排自己生活的前提。XX依据公权力作出的行政行为包括具体行政行为、规范性法律文件等，因为该行为的法律外观能够引起相对人的信赖。同时，行政机关的行为应当到达相对人，通过公示、当场作出、文书送达等方式使相对人能够知晓行政机关行为的内容，否则，相对人不了解或不完全了解行政行为的内容，对该行为的信赖更无从谈起。

　　2.具有信赖表现

　　相对人信任行政行为的存在，根据行政行为的内容安排自己的生活和工作。此要件要求公民、法人或者其他组织具有表现于外，可以被人识别的行为，如行政相对人已将XX给予的生活保障费用用于日常生活。若有内在的意思表示而没有行为无法满足信赖保护的要件，相对人还没有付诸行动，通常情况下很难判断相对人受到什么利益损害。

　　3.信赖值得保护

　　被保护的信赖应当是正当的信赖，行政相对人对行政行为的作出善意且无重大过失。相对人需要在主观上没有过错，在参与行政行为作出的过程中注意遵守法定义务，其根据一般人的知识和经验，可以认为行政行为是合法有效没有瑕疵的。满足以上条件，相对人由于行政机关的行为而获得的利益就是值得保护的正当利益。

　　如果撤销行政行为的违法事由可以归责于相对人，则此种信赖不值得被保护。公民、法人或者其他组织不得在参与行政行为的作出的过程中具有主观恶意，或者在行政行为作出后明知其违法仍然依据它作出相应生产生活安排。如《行政许可法》规定，相对人通过不正当手段如欺诈贿赂取得的行政许可不应当适用存续保护，需要被撤销；并且财产保护方式也不应当被适用，被许可人因此获得的利益不被保护。

　　4.与公共利益相比，信赖利益更值得保护

　　除以上三者外，个人利益与公共利益的衡量问题是否应当成为信赖利益保护原则的要件存在争议。有学者认为，行政机关在作出行政行为时应当对其中的利益进行评价和衡量。当信赖利益显著大于公共利益时，应当对信赖利益进行保护。也有学者认为，上述观点混淆了两个概念，信赖保护的构成要件和具体适用条件是不同的。公共利益和信赖利益的衡量仅决定财产保护或存续保护方式的选择，并不是拒绝抑或应用信赖保护规则的要求。笔者以为，财产保护的方式与适用依法行政原则而不适用信赖利益保护原则的结果是一致的，行政行为均应被撤销而给予赔偿或补偿。

　　1.诚实信用原则说

　　诚实信用原则常见于私法领域，指在平等主体之间应当秉持诚实，恪守承诺。诚实信用原则是民法中的帝王条款，目的在于在平衡各方的利益，维护社会的和谐与稳定。[周佑勇.行政许可法中的信赖保护原则[J].江海学刊,2005(01):108-111+239.]这一原则是否为信赖保护的理论依据存在诸多争议。有学者认为行政法上的信赖利益保护原则是援用平等主体间的诚信原则的结果。[[日]盐野宏：《行政法》，北京：法律出版社,第1999年版，第58-59页。]支持一般法律思想理论的学者认为，诚信原则为公法与私法普遍适用的原则，公法领域发现较晚并不意味着公法中不存在这项原则。

　　而反对者认为信赖利益保护原则的依据应当为宪法位阶的原则，而诚信原则并没有到达这项要求；诚信原则中两者的地位平等的，而信赖利益保护原则是行政法律关系中的适用原则，目的在于保护相对人利益，约束行政机关。[王贵松：《行政信赖保护论》，济南：山东人民出版社,第2007年版，第101页。]

　　笔者认为，诚实信用原则应当为信赖利益保护原则的理论来源，后者为前者的翻版或转化。从历史角度，行政法的发展晚于民法，在行政原则产生的过程中对民法原则有所借鉴，从中推导出了信赖利益保护原则，两者的精神是相似的，即使强调两者适用对象和目的不同，也是针对不同部门法作出的细节调整，不影响“诚信”的共同精神内核。

　　2.法的安定性原则说

　　法安定性理论的具体内涵包括两个方面：一为法律本身的安定性，不得随意变更。其二，是根据法律规定通过行为所达成的法律关系的安定性，即法秩序的安定性。公民会根据法律规范规定的权利义务预估自身或者他人行为的后果，因此除非符合法律规定的条件，立法和行政机关制定的规范应当具有可预期性，不得制定溯及既往的法律规范，否则会造成法律制度的混乱；行政行为是对法的具体落实，具有存续力，除法定例外条件，行政机关不得随意变动、撤回已经生效的行政行为，损害公民因生效行政行为取得的利益，应当维持原有的法律状态和法律关系。

　　3.基本权利说

　　德国有学者将信赖利益保护原则的基础定位于基本权利。在个案之中，法官并非依据抽象的信赖利益保护原则论证案件结论，而应当以规定基本权利的法律规范为大前提，运用该原则的基本规则阐释实定法的内涵。如联邦宪法法院认为,基本法第14条规定了财产保护权，旨在“保护对基于合宪法律所形成的财产权的信赖”。[刘飞.信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察[J].法学研究,2010,32(06):3-19]因此若行政机关损害相对人基于信赖而取得的财产，基本法14条就会成为法院裁判依据。基于规定基本权利的法律的规范功能，信赖利益保护原则才能实现保护公民权利的功能。

　　4.法治国家说

　　法治国家原则是一项宪法原则，它要求法居于最高地位，一切机关、组织、个人都受到法律支配，任何国家机构和个人的意志不得高于法律；法律应当是稳定、持续、具有可预测性的良法。法治国家说统率基本权利说、诚信原则说和法的安定性说，后三者的内涵寓于法治国家的宪政原理之中，法治国家说的要求包含前述三种理论。因此信赖利益保护原则是该理论在行政法领域的具体落实，行政机关应当遵守法律，不得随意改变已作出的行政行为、反复无常。

　　1.有利于个人利益的保护

　　正如前文所述，信赖利益保护原则的理论渊源之一就是保护公民的基本权利，公民向行政机关授权，行政机关取得行xxx力，因此并非XX给予公民恩赐，相反公民的权利是行政机关权力的来源，行政机关在作出行政行为时，应当受到维护公民权利目的的约束。公民的权利通过制定宪法得到实际保护，没有法律依据，公民的基本权利不得被行政机关侵犯。该原则强调了保护个人权利的精神。

　　另一方面，信赖利益保护原则的核心就是对个人利益的保护和考量。其尚未在中国产生时，只依据依法行政原则作出行政行为有时会损害公民的合法权利。例如行政机关给予相对人的合法行政许可因为法律法规规章的变化应当撤回，这符合依法行政原则的要求，否则该行政许可就会与新的法律抵触，但是相对人有理由相信，行政机关作出的行政许可在授予期间内均可实施，一旦行政主体撤销该许可，相对人因为该许可投入的资金与人力将难以挽回，同时也会损害公民与XX间的信任关系，因此，信赖利益保护原则给予信赖利益补偿，有存在的实际必要，在执法与司法实践中保护了公民利益。

　　2.有利于建设法治XX

　　2004年，《全面推进依法行政实施纲要》首次提出法治XX的概念，并且将“诚实守信”即信赖利益保护原则作为实现法治XX的要求。因此法治XX建设的过程中，研究、发展、应用信赖利益保护原则是应有之义，该原则的不断完善在促成法治XX的目标实现的道路上发挥重要作用。

　　因为信赖利益保护原则的存在，行政机关在立法过程中不得制定对相对人有溯及力的法律规范，如此方可维护法律的尊严和法秩序，提升XX公信力；在执法过程中，公民、法人和其他组织对行政机关所为行政行为产生合理信赖，行政机关不得反复无常，不得随意变更或撤销已经生效的行政行为；在司法救济过程中，相对人可以就因行政机关违反信赖利益保护原则的行为请求补偿或赔偿。法治XX是有限、服务、诚信、透明和责任XX。[宋振威,熊文钊.新中国法治XX建设的回顾与展望[J].行政管理改革,2019(07):13-21]诚实守信是公民与XX良好关系形成的基础，也是其他要求的前提。XX对行政行为的变更应当慎重，对公民因信赖其行为而导致的损失负责，信赖利益保护原则的学理研究更为深入的探讨其内涵，为实践中落实法治XX建设相关文件的内容作出更为细致的规划。

　　3.有利于建设诚信XX

　　行政法目标由“管理论”转向“平衡论”，XX与相对人的关系日益多元化，不仅包括体现管理服从关系的行政决定，而且兴起运用行政指导、行政合同等非强制性手段达成行政目的的方式。这要求相对人自愿决定是否采取举措听从行政主体的建议、诱导，行政主体不可在这类行政活动中强行干预相对人，而应充分说理，与相对人协商。若行政机关反复无常，随意变更已经做出的行政行为，公民、法人会失去对行政机关的信任不再与之合作，这会损害行政主体与相对人的良好合作与信赖关系，并且会对某些不适宜运用强制手段的领域产生不利影响，如高科技产品的研发和生产。对于传统以强制力为后盾的行政行为，公民可能迫于压力遵从行政命令，但是XX诚信的形象荡然无存。

　　我国行政法的目标、理念随社会的发展而发生变化。过去的一段时间由于“管制XX”理念的存在，XX将行政管理任务的实现作为管理目标，导致官僚主义与形式主义等问题，随着服务型XX理念的兴起，XX应当以服务者而非管理者的角色出现，在作出行政行为时行政机关应当以服务于民，方便百姓为原则，那么将相对人的利益纳入考虑范围就是理所应当的了。

　　1999年，我国最高人民法院通过《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，该解释第59条虽然没有规定信赖利益保护原则的具体内容，但是立法者开始从私人利益的角度思考问题，在维护公共利益的同时，私人利益的保护进入行政法视野，并在实践中得到运用。这是该原则在立法与司法中的萌芽。

　　2003年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国行政许可法》。根据全国人大草案审议意见及法工委参与许可法立法人员作出的释义，该法第8条与69条为信赖利益保护原则的具体体现。[乔晓阳：《中华人民共和国行政许可法及释解》，北京：中国致公出版社,第2003年版，第30页。]这是我国首次在立法中充分肯定信赖利益保护原则，是原则确立的标志。

　　2004年3月，xxxx发布《全面推进依法行政实施纲要》，确定诚实守信为依法行政的基本要求，这一要求提出了信赖利益保护原则的基本内容，成为原则确立的重要依据，并且强调了地位的重要性，将其作为全面推进依法行政的要求，与合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一并列。此后，在《法治XX建设实施纲要（2015-2020）》等多次文件中将诚实守信作为法治XX的特征之一。

　　在司法实务中，最高人民法院于2005年3月在益民公司诉河南省周口市XX等行政行为违法案[最高人民法院行政判决书，〔2004〕行终字第6号。]的案件判决中首次使用“信赖利益”一词，指出在该案中“信赖利益”是行政相对人信赖XX的行政行为的合法投入，行政机关在改变、撤销、废止行政行为时，应当对信赖利益进行合理弥补，以实现公共利益和个体利益的平衡。随后在司法实践中的应用日渐增多，普遍得到认可。现阶段信赖利益保护原则在我国的适用具有如下特点：

　　1.信赖利益保护原则的适用范围越来越广泛。除了一般行政许可领域，信赖利益保护原则被应用于行政允诺、行政登记、国有土地出让、行政惯例等问题中，可以为合法或者违法行为，可以是具体行政行为，也可以为抽象的规范性文件，作为信赖基础的行政行为的范围大为扩展。

　　例如郭伟明诉广东省深圳市社会保险基金管理局不予行政奖励案[广东省深圳市中级人民法院行政判决书，第78号。]中，深圳市就社保违规问题规定，举报经核实，市社会保险管理机构应当按规定对署名举报人进行奖励。郭伟明基于对该规范性文件的信赖，举报帮助追回了违规金额。即使郭伟明与被举报的违法行为有关，但是规范性文件中并未对举报行为进行限制，相对人有权信赖该规定，与此相对应，行政机关不得以《奖励办法》中不存在的条件为由违背《奖励办法》的规定。在此案中，相对人的信赖基础可以为规范性文件。

　　再如郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民XX行政处理决定案，[最高人民法院再审行政判决书，〔2014〕行提字第21号。]相对人的土地使用证从颁发到被注销的间隔时间长达九年，豫星调味品厂信赖该行为而在案涉土地上进行投入，纵使行政行为的作出是违法的（行政机关未尽审慎审查的义务而颁发使用证），仍应当将信赖利益纳入考虑范围。

　　并且，违法的行政惯例也可以成为信赖基础，如吕梁市工伤保险管理服务中心履行法定职责案[山西省高级人民法院二审行政判决书，第135号。]中，行政惯例为信赖的基础。吴小琴丈夫所在兴无煤矿一直采用不定期缴纳的方式缴纳工伤保险费，这违反了工伤保险管理工作的相关法律。然而，这种做法也是本地多家煤矿的长期缴费方式，并非只有兴无煤矿一家采用；行政机关对这种方式予以认可，并未要求兴无煤矿缴纳滞纳金等。因此在实际工作中，不定期缴费方式已经成为行政惯例，被多数相对人反复实践，行政主体也承认这项惯例。作为相对人的兴无煤矿据此形成内心确信，并加以实践的行为不应当成为保险机构否认保险缴纳及核定支付工伤保险待遇的理由。

　　2.信赖利益保护原则的不同思路。尽管信赖利益保护原则的构成要件已经在学理上形成了较为统一的观点。但是在司法实践中的审判思路却并不相同。总结起来主要有以下两种：信赖基础与信赖表现共同导致信赖利益；信赖基础本身产生信赖利益。前者如郭伟明案，行政机关的规定与郭伟明的举报属实共同导致信赖利益。后者如谷西村委会诉洛阳市人民XX土地行政许可案，[河南省洛阳市中级人民法院二审行政判决书，第142号。]谷西村委会在同等条件下有获得案涉国有土地的优先受让权，这是洛阳市人民XX的行政允诺，信赖利益保护原则构成了行政允诺的客观基础。其未通知谷西村委会，将国有土地使用权给予洛阳石油分公司，侵犯了谷西的优先受偿权，损害了XX相对人之间的信任关系。

　　模式的选择并无必然规律，如云龙汽车公司案与益民公司案均为行政许可争议，但是采用的分析路径却不同。这是法院根据个案实际情况，为解决行政争议作出的判断，以平衡行政效率和公民、法人、其他组织的信赖利益。

　　信赖利益保护原则是一项与依法行政原则相制衡的基本原则，侧重在与公共利益的衡量中保护个人利益，对这个原则的研究标志着中国行政法学的发展从依法行政的形式法治走向实质法治，是法治国家建设的重要一步。然而虽然在《全面推进依法行政实施纲要》等XX文件中多次出现对其内涵的表述，在我国基本法律的高层级规范性法律文件中却很少看到它的身影，只有《行政许可法》中有相对明确的阐述，其第8条与69条规定了合法行政许可与违法许可情形下对信赖利益的保护。

　　信赖利益保护原则的地位毋庸置疑，法律条文作出准确文字表述以明确、彰显它的价值理所应当。更重要的是，正如本文所述之信赖利益保护原则的发展现状，实际审判工作中法院已经在行政登记、承诺等多个领域适用了此原则，并非局限于行政许可法；法院借助该原则分析的思路以解决问题为导向，并没有统一的规则。这充分说明了实践中对该原则适用的需求，实务工作呼唤理论研究的发展，法院需要借助信赖利益保护原则进行论证，那么如果法律条文中没有原则相关的文字，一方面会使使用三段论分析的法院裁判理由缺乏依据，没有可引证的法律法规，另一方面相对人也难以信服，增大行政争议的解决难度，增添诉累。

　　这个问题集中体现在对违法的授益行政行为的处理上。按照依法行政原则，违法的授益行政行为，应当及时被撤销，否则阻碍相应的法律法规的施行，有损法律尊严。但是如果相对人善意且无重大过失，因为信服XX具有的权威，相对人有理由相信该行政行为合法并做出对应的举措，按照信赖保护的要求，对相对人的信赖利益应当适用存续保护的方式，至少不得随意撤销行政行为，并且应当弥补相对人的信赖利益损失。在王东义等诉新沂市人民XX等拆迁案[最高人民法院再审行政裁定书，〔2016〕最高法行申2745号。]中，虽然行政机关将涉案违法建筑纳入征收范围并给予补偿于法不合，但是若撤销该房屋征收决定会损害其他被征收人的信赖利益，原行政征收决定得到维持。实务中这个案件即体现了两个原则的冲突，最高法院在本案中最终否定了依法行政对违法行政行为的适用，转而支持信赖利益保护原则。

　　两种原则代表不同价值追求，依法行政原则要求回复合法状态，信赖利益保护原则要求XX不得反复无常，行为应当具有稳定性，避免因此损害相对人利益。这就需要法官在具体的案件中通过一定标准对两原则进行考量。

　　在适用信赖利益保护原则时，行政机关应当在公共利益与信赖利益之间进行权衡，但行政机关明显更偏向于公共利益，经常以模糊的公共利益来覆盖信赖利益，如九江市丽景湾项目纠纷案中，[余凌云.对行政许可法第八条的批判性思考——以九江市丽景湾项目纠纷案为素材[C].中国法学会行政法学研究会.中国法学会行政法学研究会2008年年会论文集（下册）.中国法学会行政法学研究会:中国法学会行政法学研究会,2008:190-200.]九江东磁房地产公司开发丽景湾项目依法办理了各项手续。然而项目如期施工并投入大量资金后，行政机关忽然撤回了用地规划、工程规划、施工许可等多项许可，理由仅用一句“公共利益”简单带过，就将案涉用地改为大片绿地。这种说理显然并不充分。

　　这源于我国法律尚未对公共利益作出明确界定，当客观情形发生变化时，由于公共利益的需求，行政机关可以变更或撤回已作出的行政许可。但是由于未对“公共利益”的概念作出规定，行政机关可以任意行使自由裁量权，动辄否定信赖利益保护原则而撤销已作出的行政行为，对相对人的合法利益造成损害。倘若行政机关对公共利益的认定有误或者假借公共利益的名义为行政行为，由于缺乏法律依据，法院对行政行为的审查也会存在争议。

　　（四)信赖利益保护原则补偿范围过于狭窄

　　在《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第15条规定，对于行政特许的事项，如果法律、法规等规范性文件没有规定撤回或变更行政许可的补偿标准，补偿数额一般按照相对人实际投入的损失确定。

　　在这种情形下，行政机关适用信赖利益保护原则时，仅承担相对人因信赖行政机关的行政许可而受到的直接损失。在益民公司诉河南省周口市XX等行政行为违法案中，最高法院的理念也是如此，仅支持益民公司铺设管道等投资的直接损失。并且从信赖利益的含义来看，公民法人、其他组织正是出于对行政行为面向未来产生效力的信任而做出相应行为，他们因此期望得到的利益必然是长期的、稳定的、面向未来的，包括了预期利益。即使在行政行为做出后的某一个时间点该行为被废止或撤销，只弥补该时间点之前产生的利益并不符合相对人的期待，相对人不服如此判决，行政机关与相对人之间的争议并不会根本得到解决。

　　如果认为行政主体补偿公民、法人的实际损失和预期利益数额过大，会给财政造成沉重负担，但是实际上XX在决策之时就应当谨慎评估，考虑与重大决策有关的因素。扩大信赖利益保护的范围，一方面有助于保护公民的利益，另一方面可以使XX更为慎重的作出行政行为。目前较改革开放前期较为稳定，法律、政策随社会形势变更相对较缓，扩大信赖利益内涵有可能性，如果通过成本收益的分析方法现阶段仍不适于规定这项内容，纠正信赖利益内涵也具有必要性，将来条件成熟时修改规定也应当将其纳入考虑的范围。

　　信赖利益的保护方式主要包括存续保护方式和财产保护方式两种。存续保护是指维持行政行为的效力，以保护相对人的信赖利益；财产保护是指行政机关虽然变更、撤销、撤回了行政行为，但是通过弥补财产损失的方式对相对人的利益损失进行补救。存续保护相较于财产保护，对相对人的利益保障更为全面，公民的生活不会受到行政主体影响，但是存续保护也存在不足之处，若行政机关使应当撤销、变更的行政行为继续存在，可能会对公共利益造成重大损害，两者难以兼得，行政机关只能在改变行政行为与维持之间做出选择，容易陷入两难困境；而财产保护为改变法律行为效力的同时，补偿行政相对人的财产损失，将保护的关注点从被信任的行为上转移到财产价值里，可以平衡公共利益和个人利益。因此在德国法中，为了解决存续保护过于单一的问题，加入了财产保护方式。[李垒.论授益行政行为的撤销——以《德国行政程序法》第48条规定为视角[J].政治与法律,2012(04):140-149.]

　　然而，我国《行政许可法》第69条规定，对于违法的行政许可，行政机关可以撤销；不可撤销的情形仅限于对公共利益造成重大损害，这并不属于信赖保护的范畴。所以我国目前对于违法授益行政行为的保护力度不足，实质上并没有将存续保护的方式纳入其中。即使对于违法行政行为，相对人基于一般人的判断也可能对行政主体产生信赖，若不规定存续保护的方式，相对人的利益会失去最有力的保障。

　　信赖利益保护原则的规定仅见于《行政许可法》，但是其必要性和重要性要求信赖保护在其他的行政法领域立法中得到落实。但是我国现行的行政法立法皆为分散立法，没有一部统一的法典，逐一修改落实会消耗大量社会资源，明显是不现实的应对方式。跟随行政立法的潮流，把目光投向行政程序法典或行政就是极为自然的了。

　　关于行政程序法典制定的讨论，曾一度被纳入立法的议事日程，但已逐渐降温，相反几年来有学者提出研究制定行政法典。[章志远.中国特色行政法法典化的模式选择[J].法学,2018(09):86-94.]有学者提出，行政法总则的制定可以仿照《民法总则》体例，[满鑫,李淮.XXX行政法学的新使命——中国法学会行政法学研究会2018年年会综述[J].行政法学研究,2019(01):93-105.]在制定行政法总则时，应当提取行政法领域具有共性、体现行政法一般特征的内容作为“公因式”，对行政法的基本原则、行政法律关系主体、行政法律关系内容、行政行为、行政责任和监督、行政诉讼时效等问题作出规定。那么开篇的基本原则一章中，应将信赖保护纳入体系中，在对行政行为效力的规定时，可以对撤销、废止行政行为的条件、法律效果等具体的情形进行阐述。具体阐述与规定可以明晰信赖保护的内涵，为执法工作提供明确的行为的具体规则，为司法工作提供指引和法律依据；在基本原则中规定信赖保护，首先肯定了信赖利益保护原则的重要地位，彰显对个人利益的关怀，同时在法律规定有遗漏，或与现实生活脱节无法适用之时作为人民法院审判行政争议案件的原则加以引证，起到填补立法空白、缓和社会矛盾、丰富发展原则内涵的作用。

　　行政行为虽然违法，但是在该案中依法行政原则与信赖利益保护原则在个案中的冲突需要通过公共利益与个人利益的衡量来解决。若个人利益在个案中更值得保护，则适用信赖利益保护原则，若个案中公共利益更为重要，就应当适用依法行政原则。

　　其次，两种利益的衡量应当考虑如下因素：违法行政行为作出的时间长短；违法行政行为的严重程度；撤销违法行政行为对相对人的影响，维持行政行为对公共利益的损害等。违法行政行为存续的时间越长，如五年以上；行为违法的程度越轻，不属于明显、重大违法的情形；若撤销行政行为对公共利益损害严重，撤销对相对人信赖的损害较大等，那么应当适用信赖利益保护原则，反之适用依法行政原则。在龙门县南昆山中科电站诉广东省林业厅林业行政许可案[最高人民法院再审行政裁定书，〔2016〕最高法行申2471号。]中，相对人就超审批范围使用的林地层报广东省林业厅申请，并获得许可多年。虽然该行政行为违法，但是最高法依据相对人已经获得行政许可多年的实际状况，否定了对违法行为的撤销。再如饭垄堆公司诉国土资源部国土资源行政复议决定案[最高人民法院再审行政裁定书，〔2016〕最高法行申1002号。

　　]中，最高法院认为，存在瑕疵甚至违法情形的行政行为并非均应当撤销，而是应当根据不同的情形作出不同处理。行政机关应当权衡撤销对法秩序的维护与撤销对相对人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等相关因素综合作出判断。

　　首先，应当结合学理讨论合理界定公共利益的内涵。公共利益涉及的是不特定人的利益而非特定群体，利益的主体具有“公共性”；公共利益的内容应当符合国家建设需要，符合一般社会利益，具体内容具有广泛性，包括公共安全、公共卫生、弱者保护等方面。市场机制通常不足以提供符合公共利益的事业，XX通过统一有组织的活动成为最大提供者。

　　更为重要的是，仅采用抽象概括的方式会使规定缺乏可操作性，在实践之中因为私欲而适用模糊的公共利益概念作出有违法的精神的行为并不少见，因此可以借鉴《土地管理法》第45条规定，对典型的涉及公共利益的事由逐一列举，如军事和外交需要、基础设施建设需要等。一方面，可以为行政行为作出具体的指引，另一方面对滥用公共利益概念的行为可以有效的限制。虽然这种方式存在挂一漏万的问题，但是对于行政机关执行法律和法院审查行政行为有很好的指导作用。针对可能遗漏的缺陷，应当在列举时规定兜底性的条款，其他未明确列举但是应纳入保护范围的事项，其程度和重要性应与已经列举出来的事项相当。

　　除界定公共利益的实体内涵，应当设立公共利益界定的程序保护机制。在涉及公共利益概念需要作出行政决定的事项当中，应当提高行政机关的决策水平。一方面可以提高决策机关的层级，相比基层的法院与行政机关更易受到利益的影响，或者专业水平不足的限制，由中级法院或行政机关作出更为公正。可以将涉及公共利益的案件列入中级法院“其他重大复杂的案件”中，提高法院审级；行政机关作出的决策涉及公共利益的界定，应当层报上级部门批准。另一方面，公众的参与度既可以监督行政机关依法行政，防止权力滥用，降低滥用“公共利益”概念的风险，并且，行政机关应当通过听证会、论证会、专家咨询等方式听取意见，采纳合理的建议，使得决策更为科学化。

　　信赖利益保护原则应当借鉴域外“完全补偿理论”，[]该理论认为，信赖利益的补偿范围包括实际损失与预期利益。实际损失就是指公民、法人或者其他组织因损害行为而受到的全部现实损失，预期利益是行政机关应当补偿相对人合理范围内预期获得的收益。具体来说，实际损失通过市价加以确定，预期利益则给予行政机关一定的自由裁量权，判断相对人某一预期利益的合法性和正当性。在我国其他立法中，规定了公平补偿、合理补偿、适当补偿等情形，也有一定参考价值。仍以益民公司案为例，判决除给予益民公司的投入损失之外，该公司与其他公司的施工合同、索赔函等因素也应当纳入考量的范围。

　　在违法授益行为作出新的规定时，应当补充存续保护的保护方式。对于继续维持违法行为是否会损害社会公共利益的顾虑，可以考虑借鉴德国法律的做法，对违法授益行政行为进行合理分类，将其区分为给付金钱与可分物的行为，和非给付金钱与可分物的行为。考虑到前者仅仅涉及财产问题，如果相对人有值得保护的信赖利益，行政机关可以予以维持，但是后者可能涉及国家的重大利益。也许这种分类方式并不是最科学的，但为我国信赖保护方式的立法问题提供了思路。

      参考文献