清前中期地方官员考课制度论析

摘要

官员的考核自古以来就是关系着国计民生的大事，尤其是地方官员，其直接“牧养”当地百姓，其一言一行直接干系着社会稳定、XX形象。近些年来，我国打虎拍蝇，大力整治xx腐败，以期将权力牢牢地锁进制度的笼子，官员考察问题又一次成为了社会的焦点问题。清，中国最后一个封建王朝，享国二百余年，其人口开历朝之最，疆域奠定了今天新中国的版图，其在地方官员考课制度上的宝贵经验，对我们今天的公务员治理意义非凡。

　关键词：清代地方官员；考课制度；公务员考核

一、清代考课制度的形成与完善

清朝是中国最后一个封建王朝，也是一个少数民族入主中原的王朝，统治者接受了汉族文化的洗礼，即所谓的“明主治吏不治民”，非常重视对官员的监督管理。清朝享国二百余年，其疆域之大，奠定今天中国之版图，人口之多也开历朝之最，这些都与其对官员监察考课的重视是分不开的。在古代信息交通都不发达的情况之下，对官员，尤其是对地方官员的考课尤为艰难。女真人在建国之初，就对官员的监督及奖惩有着明确的规定，尽管在一定程度上来说，这些规定并不成熟，然而，仍然起到了像刘邦“约法三章”似的效果，随着女真人深入中原腹地，其汉化程度不断加深，取法更似明制，其考课制度也逐渐成熟。

（一）形成时期

1.关外时期

努尔哈赤七大恨告天，十三副铠甲起兵，建立后金，在其初建之初，行政系统草创，官员配置刚呈现雏形，这时就开始了对官员的考课监督，但是这种考课并非是一种成体系的，有计划的，更多的是一种应变类的，稀散的呈现在史料中，天命六年十二月十八日：“努尔哈赤命令官员们书写自己的功过，于明年正月初五具奏，由大汉斟酌审定，颁给敕书。”明末，随着后金不断与明朝发生摩擦，对明朝的蚕食不断加剧，众多汉族官员效忠于后金XX，这时官员里混杂着满族官员和汉族官员，这就要求一种考课制度能同时兼顾这两类官员。作为一个少数民族建立的XXX，相较于当时的明朝XX，很明显后金的政治方面，还是落后许多的，故此当时的后金统治者，大量借鉴明朝的考课制度。这其中最具有精髓的，便是考满制度，考满者，指对官员的品格，在任的成绩做出的考察，三年一考，共九年，有初、再、通考之分。1631年，即天聪五年，这一年六部初建，规定考满开始实施，“以六部各官三年考绩，分别升授官职”。这一时期由于后金XXX所控制的领土有限，对中央和地方官员的考课区别并不是非常明确。

2.顺治帝时期

1644年，明朝灭亡，吴三桂引清军入关，山海关大败李自成，入主中原，王朝疆域急速扩展，旧有的制度已经不能满足需要，清初多尔衮摄政，那时地方官员的考课，要求督抚自行陈奏，以其自述内容作为考核依据，这点无疑是问题满满，并不能起到应有的监督效果，顺治七年多尔衮病逝，两年之后，规定地方官员的考满，“在内四品、在外布政使以下各官，俸满三年，移送吏部、督察院考核，分为称职、平常、不称职三等具题。”考满制度作为清初的一项官员监督制度，在激励人才服务清朝起到了一定的积极作用，在康熙四年被废除，三十一年间，吸引了大量人才，也为经历了明末农民战争而饱受摧残的中华大地贡献了一批卓越建设者，随着清朝逐渐安定繁荣，这项制度不能满足统治者的需要，被废止，告别了历史舞台。

清朝作为少数民族建立的XXX，其旧有的制度偏于习惯法，但随着其不断地发展壮大，尤其是其统治的群体成分日趋复杂，各个民族杂含期间，尤其是汉族为主体，这就使其有意无意的学习借鉴前明的政治制度，使自己的政治制度不断发展成熟，也为日后清朝的考课制度积累了宝贵经验。

（二）完善时期

1.康雍乾时期

考满制度被废除后，京察和大计逐渐被统治者所重视，早在顺治二年，便有了外官的大计制度，也是三年一次，顺治八年，又确定了京察制度，京察开始考课督抚，虽然如此，但是也只在公元1656年实行过，属于临时性措施，并未形成制度。考满废除后，大计又重新进行，仍然是三年一次，康熙六年，京察复行，也是三年一次，但在康熙二十五年停止，直到雍正帝登基后，才又开始，自此成为定制。当然，除了这些，皇帝出于对地方官员的不信任，也会进行一些不定期考察，如年终密考，但是对于考课结果，不论是定时的，还是非定时的，官员们都存在着敷衍搪塞，不受控制的现象。故此，不论是康熙，还是乾隆，都曾训斥过这种现象，但是人性的阴暗，并不会因为皇帝的几句话就烟消云散。针对于此乾隆帝专门发下谕旨，让官员们直接递送密折来让督抚对其下属官员进行客观真实的评价，但是结果并不理想，敷衍搪塞仍然大量存在，故此乾隆帝又安插眼线，来监视地方官员，可惜仍然是不理想，地方官员仍然是官官相护，广结党羽，地方官员考课制度的矛盾开始逐渐显示出来。

2.嘉庆帝时期

乾隆去世后，嘉庆皇帝即位，其之所以能够得继大统，便是在众多皇子中嘉庆帝没有什么明显的优点，也没有什么明显的缺点，故其即位后考课制度仍沿用前代，即京察考核督抚，其余文官则交予大计考察，当然，仍有一些计划外的考察。随着康乾盛世的落幕，清王朝的政治经济危机也逐渐显现了出来，影响了考课制度的效率，而官吏晋升混乱，仕途拥挤，这些考课制度的矛盾，又进一步加剧了其政治经济危机。

为了挽救统治，嘉庆帝也做出了一些调整，例如惩治贪腐，整顿吏治，制定了各种法规条例，但是收效甚微。总的说，当时清王朝已经是积重难返，在此情况下，一些改革措施并不能起到什么作用，但是不能因此否定其改革的意义，不管其是否挽救了清王朝的统治，但是这种改革的精神，是值得后世学习和借鉴的。

二、清代考课制度运行机制

　（一）考课标准

考核制度的核心便是考核标准，如果标准不合理再精细的制度也没有任何意义，清入关之前，考核标准较为散碎，不成体系。例如天聪八年，“以抚养之善否、户口之繁简，分别优劣。”崇德二年，标准也很简单，“办事勤敏而无过犯”。入关之后，随着统治地区的逐步扩大，原有的标准很明显过于简单了，于是，XX便探索出一种更加合理的考课标准“四格六法”，四格分别是“才”、“守”、“政”、“年”，每格分三种共十二类，六法是“不谨”、“罢软无为”、“浮躁”、“才力不足”、“年老”、“有疾”。四格六法“的前身是”四格八法“，相较后者，少了“贪”、“酷”两项，因为清统治者认为此二者过于恶劣，三年一考很明显不足够，故此特意摘出随时发现，随时纠弹。”四格六法是京察、大计所用。在进行一些规定外的考课时，仍有不明文规定，但是实际考核需要遵循的准则。

1.地方督抚的考课标准

以前，实行考满制度的时候，曾要求督抚自陈其事，官员们的确是态度谦恭，辞藻华丽，但是千篇一律，起不到实际作用。京察确立之后，督抚的考核标准参照“四格六法”，其实“四格”与“六法”就是一对反义词。在不同时期，“四格”要求的四项的重视程度是不一样的，顺治康熙时期，由于XXX刚刚建立，国家百废待兴，急需建设、招揽人才，故此对官员的才能非常重视，排序依次是“才”“守”“政”“年”。到了雍正时期，国家XXX基本稳定，已经步入了康乾盛世，官员的作用主要是维稳，加上当时官员xx，国库欠款严重，更看重官员的品德和政绩，故此排序又变成“守”“政”“才”“年”，可见不论哪个时代，年龄永远不是衡量官员最重要的因素，当然，这个时候官员自陈制度仍然时有时废。

不定期考课时时存在，尤其是督抚位高权重，一旦脱离中央控制，对皇权威胁极大，更是不定期考课的重点目标，不过不定期考课主要侧重于对官员品德的考察，因为督抚对皇帝的忠诚主要是要靠品德来进行维持的。不过，一旦出现突发事件，皇帝也会派人对其进行才能政绩考核。总的来说，像这种非定期考核，主要就是一种对某方面进行的考核，不属于综合考察。

2.其他地方文官考课标准

督抚以下文官按照制度是由大计考察，其标准仍然是“四格六法”，其标准仍然与督抚相同。但是四项重视顺序有所区别，顺治、康熙时期的考核标准的重视程度依次是“守”、“才”、“政”、“年”。雍正时期则是“守”、“政”、“才”、“年”，乾隆后则是“守”、“才”、“年”、“政”。可见操守一直时考核的核心标准，因为地方文官直接面对百姓，有着维稳作用，品德高尚有助于维护XX形象，巩固国家XXX。

不定期考课仍然存在，其中年终密考是其中重要制度，督抚负责汇报属下官员情况给皇帝，而皇帝则根据这些汇报，对地方官员进行赏罚。其标准不在严格按照“四格六法”，主要看重官员的政绩，并且“贪”、“酷”，也是重要标准，一经发现，随时参劾。

　（二）考课程序

除了良好的标准，一项程序能否顺利运行，其运行程序是否正义也是至关重要的，如果运行程序不正义，那么其结果也很难符合正义标准，良好的考课程序是考课制度的重要保障。考课程序的实施通常由吏部进行。因为吏部“掌天下文职官吏之政令，以赞上治万民。凡品秩铨叙之制，考课陟黜之方，封授策赏之典，定籍终制之法，百司以达于部，尚书侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以部邦职。”还规定“考功掌考课，三载考绩。京察大计各听察于长官，著迹计薄。”

1.地方督抚的考课程序

督抚最初是依靠自陈来参与京察，其程序较为简单，督抚将文本呈送吏部，吏部再交给皇帝。自陈停止后，考课没有什么固定方式，程序也是一样，官员升职罢免也没有什么规则，京察开始后，这种情况开始改变。乾隆即位后，对前代的政治制度进行了修正，也包括考课制度，1759年，京察的考课程序被规定为：吏部将官员履历和政绩列成清单具题，候旨定夺。这种程序被称为列题。列题共分两本，总督、巡抚一本，其他京官一本。在《钦定六部处分则例》中对列题有着明确的规定，“凡应进履历之大院京堂等官，吏部先期行文内外各衙门查取，令将各员任内事迹功过详细开明，于正月咨送到部。”即督抚任内政绩需要吏部记录，形成题本，转送皇帝。

督抚的不定期考课，没有什么固定的流程，通常皇帝会亲自接见督抚，或者派人去考察督抚，判断其应急能力，形式较为多变。

2.其他地方文官考课程序

在考满制度仍然施行时，地方文官主要由督抚撰写评语，移送部院，交给考察官评述。如果考察不公，则要连同考察官一并治罪。

考满废除后，地方文官主要由大计考核，大计考察属于逐层考察，自上而下层层递进。总的来说，大计分为两种，一种为“考题”，是针对布政使、按察使的，即所谓的藩台和臬台，还有一种称为会复，即是针对道以下官员进行的。考题的程序就是由督抚直接考察，出具考语题奏，奏给吏部，由吏部进一步汇总。“布政使、按察使，由督抚出考，资部汇核具题，候旨定夺。”会复的程序则是按照层级来的，县到州到府到藩、臬最后汇总到督抚，督抚造册呈送吏部，吏部核准后造册呈送给皇帝。

层层考绩看似公平，实则问题明显，官员们私下结党受贿之风盛行，且信息链过长，很容易在传递过程中产生遗漏或误读。“各属员由其长官考核，有一定的合理性，但又难免因私人恩怨、上下级行政连带关系，而出现瞻循、压制以及考语空言避实之事，吏治败坏之时，这种情况更为严重。”

（三）考课结果

确立了一系列标准，经过一系列程序的检验，对官员的考课就算是结束了，在此之后，就是得出考课结果，进行一系列的赏罚。由于人与人之间素质良莠不齐，参与考核的官员数量又巨大，很难集中统一处理，因此，划分不同等级，再分等级分别进行处理。顺治、康熙时期，大概分为三等，第一等为卓异官员，第二等为普通官员，第三等为八法应去官员。雍正后，考核等级进一步细化了，第一等仍然为卓异官员，第二等则被分为三种，第三等不变。

按照“四格六法”，将官员分别按照才、守、政、年进行评价，其中才分为两级：长、平；守分为三级：清、谨、平；政分为两级：勤、平；年分为三级：青、壮、健。一等卓异官员要求四项俱佳，即才、守、政、年皆为一级才可，并且还有一些附加条件，在处理案件，平衡物价，征收赋税，安定地方等也需要符合一定标准。而二等普通官员，与一等卓异官员相比，便是操守不够一级这一档，普通官员的守为平，而在才、政、年方面相差不大，各种搭配都可以。在考课中平等官员的比例是最大的。当然，在不同的年份，平等官的考课等级会有所区别，有的平等官会被擢升为卓异官员，有的降级列为八法官员，更多的会在平等官的三个层级中有所浮动。“大计之年，将数量巨大的平等官员具体划分考等层次，这样虽然没有奖惩，但官员考等的升降，亦对这一官员群体起着一定的激励作用。”八法应去官员则是根据四格中看是否有“才短、守浊、政怠、年老”情况，四者有一，则受八法处分。考等的划分则是为了为进一步的奖惩做准备，优者可以得到擢拔，差者则要被惩罚，平等官员也会给予相应的位次。这样做有利于朝廷辨识优秀人才，清理“不材之人”，精简XX机构，增强公信力，充分发挥考课制度的奖惩制度的作用。

针对优秀官员擢拔主要有五种方式进行奖励：第一是引见，给予被奖励者名誉，这是最高的奖励。引荐后由皇帝考察其是否属实，但是事实上这种程序较为形式化，引见结束后给予该官员一定的赏赐和升迁。第二是升官、晋级和加俸，一般对优秀者都基于一定的升官和加俸，对特别优秀者可升两级。第三种为给予汉族官员的奖励，可以将汉人划为旗人，如果已经在旗，便可以升旗。第四是赏赐衣服，匾额，赐字等，这是一种荣誉奖励。第五是封赠上代，荫蔽子孙，也就是我们常说的光宗耀祖，这时清朝士大夫追求的最高目标，由于儒家思想的影响，这是清代官员比较看重精神层面的奖励。

有合格的官员自然就有不合格的官员，六法就是对这些官员的划定，“凡入于六法者，则劾。”被参劾者没有数量限制，但除了雍正一朝，各朝的参劾官员数量基本相同。按照清朝法律规定，原则上各级官员在面对大计时是平等的。也就是说，不能参劾品级较低的州县官，但在实际运作上，州县官仍然是参劾的对象。参劾的官员由于是由皇帝做最终决定，所以其有资格被引见去见皇帝（贪、酷两项除外）。参劾如果属实，处罚方式主要有三种：第一是罚俸，有一月到两年不等。第二是，降级留任，有降一级的，有降两级的，也有降三级的。第三是革职，“革职后如果仍有余罪，则交刑部以律治罪；有疾病的年老官员，则令其休致。”如果走到刑事处罚，则有抄家，流放，死刑等，具有极强的威慑力。

三、清代考课制度的启示

（一）清代考课制度经验

1.完善的制度

清朝在建立之初就尝试将制度法制化，并且进行了一系列精细的制度安排，并且除了明文规定的，还进行很多计划之外的考课，达到两手准备。我国正在向“第二个百年奋斗”目标前进，为了实现这个目标，对XX公务人员的要求尤其重焉，关于公务员的具体考核，虽然国家颁布了《公务员法》，但随着科技的进步，时代的发展，不同地区情况日趋复杂，很难找到一个万金油的标准去直接全部套用，而且目前在《公务员法》中，只有短短五条是关于公务员考核的，数量稀少，内容简单，并起不到应有的效果。这点清朝则做的很好，在其会典、律法中都有详细的规定，这点值得我们学习。科学的考察标准和程序也是公务员考察制度的必不可少的关键，考核标准最重要的就是有一个合格的“大标准”，在大标准下再根据不同地区，不同情况进行一系列的分解细化，使其具体合理，具有可行性。清XX在这一点上做的很好，既有“四格六法”总的原则，又可以根据不同情况进行一些适当的调整，这点对我们今天的政治生态也是具有良好的参考意义。

2.固定考察与随机考察结合

固定考核与随机考核相结合的情况，也是一个良好的经验，当然，清朝由于受时代限制，仍然有其的局限性，其定期考课经常被天灾或战争所阻碍，这种现象被称为“展期”，“展期”的存在，导致官员往往懈怠办公，随机考课也有这样的情况。目前以我们掌握的信息科学技术，一年一次的考察已经是很轻松可以做到，在此基础上，可以适当增加考察的频率，以期更好的掌握公务人员的动态。当然，考察也不宜过滥，过滥容易造成资源的浪费。总之定期考察与不定期考察的结合，可以提高办事效率，增强XX公信力，是一个值得借鉴的制度。

（二）清代考课制度教训

1.考核监督的力度不利

清XX虽然力图维持官员的清正廉洁，并且设计出在当时看来较为合理的考课制度，但是仍然未能肃清其腐败的吏治，并且这种情况一直持续到清朝灭亡。其重要原因之一便是其缺乏对考课的监督力度，虽然在考课过程中，督察院往往在其中扮演着监督者的身份，这是清朝考课制度中自我监督的一项设计，这种制度一定程度上可以减少腐败弄虚作假的现象出现。但仍未能防止考课中官官相护，并且缺乏外部监督，最终这一制度也成为利益交换的工具。目前，我国的公务员考察仍然保有一定的封建色彩，官员考核结果如何，仍然是由上级决定，缺乏与其工作相关人员的意见，随着科技的进步，社会在不断发展，问题也逐渐多了起来，在这种条件下，这种考核的方式恐怕不尽人意，不能全面反映被考核者的情况，极可能发生徇私舞弊的现象。当前我国XX正在力图建立一种内部外部双重保险的制度，既保证监察机构在内部进行考察，也号召群众进行外部监察，将权力关进制度的笼子。

2.考核结果的利用乏力

清XX另一点较为失败的便是其对考课结果的利用不尽人意，大多数奖励，惩罚并不能起到激励官员洁身自好的作用，并且，在统治者处理官员时，对经济问题往往睁一只眼闭一只眼，尤其是重臣，宠臣，只要其行为不威胁皇权，xx腐败行为便被默许，这就导致“一任清知府，十万雪花银。”在君主专制的情况下，人治色彩很重，各项制度往往并非按照法律规范而行。并且其过于针对底层官员，导致考课往往成为政治斗争的工具。如今我国打虎拍蝇，对表现良好的公务员既有激励晋升通道，对懒政乱政官员也有追责制度，并且有申诉通道，这就能够更好的激励广大公务人员，并且一切依法办事，一切照章办理，这才是社会主义法制的基础。

结论

在古代儒家思想的影响下，清朝的考课制度，从刚入关时便不断发展，经历了几代统治者的不断完善，由刚开始简单的套用明朝制度逐渐开始向适合自己社会发展情况的制度进行演变。这位清朝澄清吏治，选拔人才，安定社会，团结民众都起到了巨大作用。其确立“四格六法”的考课标准，但在不同时期，不同官员之间，侧重点又有所不同；程序上层层递进，步步为营，非常精细；在结果是，清朝统治者也花了一番心思，设计了赏罚分明的奖惩措施，又安排了官员的申诉通道，既有物质奖励，又有精神奖励。通过这一系列的措施，努力使考课制度向着更加公平、合理的方向前进，尽管在当时时代的限制下，不可避免的会有一些问题，但这仍给我们今天的公务员考核提供了宝贵的经验。但是清朝由于这样或那样的历史性因素的限制，考课制度仍然存在着不少的问题，比如其最明显的便存在着对汉族官员的偏见，在处罚制度、考课标准等方面汉人、满人有着明显不同。再者就是其过于针对底层官员，导致其底层官员往往成为党争的牺牲品。再者就是官员频繁调动，导致其对业务熟悉程度较低，对其工作能力做不到真实的考课。最后，人治色彩较重也是其不完美的地方。我们对其要保持警惕，取其精华，去其糟粕，吸取前朝的经验教训，完善我们当前的公务员制度，以至于努力迈向“第二个百年目标”，实现中华民族伟大复兴，完善社会主义法治制度。

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致谢

时光荏苒，岁月如梭，转眼临近毕业，在此论文结束之际。特此表达我对老师的感谢，大学四年间，我经历了很多，也学到了很多，尤其是刘老师对我的谆谆教诲，使我受益良多，在此衷心感谢老师对我的耐心指导，祝您身体健康，万事如意。

接着要感谢黑龙江大学XX管理学院的每一位老师，在我在大学生活的四年里，他们的帮助与教诲，时时刻刻温暖着我，让我得以顺利地度过这四年美好的大学时光，这是我人生中宝贵的财富。

最后我要感谢XX管理学院的同学们，他们都是祖国的未来，民族的希望，社会的栋梁，我忝列其中，倍感惭愧，如果说大学时间最令我骄傲的是什么，那就是我和如此优秀的同学们生活过四年，这不仅是我的大学生活，也是我人生中浓墨重彩的一笔，使我使之不尽，用之不竭的力量源泉。