基层税务部门税收执法内部控制研究 ——以Y国税局为例

　　1.1.1选题背景

　　加强内部控制是xxxx、xxxx提出的明确工作要求。2014年10月十八届四中全会通过《xxx关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和2015年12月xxx、xxxx印发的《法治XX建设实施纲要（2015-2020年）》都清楚表示：“加强对XX内部权力的制约是强化对行xxx力制约的重点”，提出“对财政资金分配使用、国有资产监管、XX投资、XX采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期加大轮岗交流力度，强化内部流程控制，防止权力滥用”。XXXxxxx报告从党肩负的历史使命、所处的历史方位出发，对健全党和国家监督体系作出部署。要实现党内监督全覆盖，必然要求实现对所有行使公权力的公职人员全面监督。XXXxxxx报告对促进我国监察制度变革进行筹划，提出扩大试点范围，成立省、市、县监察委员会，继而设立国家监察委员会。这是事关全局的重大政治体制改革，是贯彻落实XXXxxxx精神的重大举措，释放出全面从严治党一刻不停歇的强烈信号。其是xxxx、xxxx基于依法治国理念，从我国治理现代化的角度上确定的全新要求，表明强化行政机关的内部控制是今后我国法治进程的重要发展方向。在此背景下，纪检监察、检察、财政、审计等监督部门都大大加强了对职务违纪违法行为的监督检查力度，对行政机关依法行使权力提出了新的更高要求。近几年，xxxx管党治党越来越细越严，已经把强化责任追究、加大问责力度作为落实全面从严治XXX主体责任和监督责任的重要举措。XXXxxxx以来，中央正风肃纪力度越来越大，据中纪委监察部网站信息可知，2013年到2016年时间内，国内总共有101万人接受党纪政纪处分。

　　2015年以来，税务系统各项变革活动全面进行，《深化财税体制改革总体方案》和《深化国税、地税征管体制改革方案》开始制定出来，此次改革涵盖税收征管的全过程、各环节，涉及税收工作的方方面面，改革内容包括纳税服务的创新、管理方式的变革、信息化建设、组织体系优化等方面，营业税改征增值税、从无差别管理到分级分类管理的转变、从所有纳税人都实行属地管理到提升大企业税收管理层级的转变都包含在其中。此次改革立足当前、着眼长远、面向未来，着眼于服务纳税人，实行一系列创新性服务措施，例如细化后的96项具体措施中有30多项与纳税服务有关；也着眼于服务经济社会发展，提出了全面建立纳税人信用记录；还着眼于服务我国税收发展，立足于解决税收管理中存在的突出和深层次问题。可见，此次改革是我国税收事业发展史上具有里程碑意义。

　　面对责任更实、问责更严、改革更急的现实情况，作为重要的经济执法部门，国家税务总局将内部控制提上了更高的位置，并将其作为落实全面从严治党主体责任、加强党风廉政建设的重要举措，可见内部控制在税务系统的实施意义重大。本文从税务系统内部控制的顶层设计延伸至相关具体措施在基层国税机关Y国税局的执行情况，在深入开展征管体制改革的大背景下，对基层税务机关税收执法内部控制进行研究，明确意义、发现问题、分析原因，提出相关的改进措施。

　　1.1.2选题意义

　　理论意义：内部控制资源于管理学，针对风险设置防范措施，合理保证机构或人员履行职责使命并实现总体目标的过程，在会计学、审计学中广泛应用，在发展的过程中逐渐涉及公共行政学领域、公共经济学领域等诸多领域，现已成为涵盖面更为广泛的交叉性学科。税务系统作为中央垂直管理的行政执法部门，从国家税务总局逐级延伸到乡镇税务所，具有机构扎根深、从业人员多、政策更新快、业务复杂多样等特点。尤其在基层税务部门，在全面从严治党、深化改革等大背景下，行政执法水平、内部管理水平和公务人员素质与时代要求不符的现状逐步显现。然而，在此现实情况下，针对税务部门内部控制的研究存在一定的脱节，理论体系的搭建与基层一线实际也有不匹配之处。本文尝试在已有研究的基础上，结合山东省潍坊市Y国家税务局的内部控制实践情况，阐述内部控制理论在基层一线税务部门的应用情况，从环境、人员、管理、制度等方面分析基层税务部门税收执法内部控制存在的问题，并从监督问效、职能转变、信息化平台搭建等方面探索现实背景下内部控制理论与基层实际的有效结合。

　　现实意义：一方面，内部控制在税务组织的使用是贯彻相关税务组织从严治党主体责任的关键抓手。首先是管控权力。利用科学的工作事项程序、岗责与流程，产生风险防控网络体系，加强对权力行驶的约束与监管，从根源上避免权力被滥用。其次是加快廉政发展。创建与开展内部控制，可以扎起制度的牢笼，使用制度管权、管人、管钱，为权力增加防腐剂、戴上“镣铐和枷锁”，进而产生不能贪、不敢贪的反腐体系。最后是加强团队创建。利用创建人事与其余行政管理风险防控完善体制，可以高效防止选人用人上的歪风邪气与腐败问题，促使领导人员忠于职守，担负自身责任。另一方面，内部控制是完善监督体系的有益补充，是税务系统在创建立体监督体系是寻找到的全新方式。和目前的纪检监察、巡视巡察、督察审计等“事后问责”监督模式不一样的是，内部控制可以将风险防控当做方向，利用查询、整理、评价税务活动中的多种风险，修订且高效贯彻众多制度、规则与方式，依赖信息化方式完成对税务活动风险的事前警醒与事中干涉。内部控制系统的创建，建立完整的税务事前、事中、事后的监督体系。

　　XXXxxxx以来，全国税务系统深入推进内部控制机制建设，树立了“治未病”的理念，通过以风险防控为导向，以“制度+科级”为重点，切实构筑制度防线、流程防线、信息防线和监督防线，进一步健全税收权力运作制约与监督制度，确定完善且高效的制度规划，提升内部管理质效，促进税收执法权和行政管理权合法合规运行。国家税务总局党组XX、局长王军强调，内部控制机制建设是一项全局性工作，对“干好税务、带好队伍”，构建全面从严治党新格局，扎实推进税收现代化建设都有重要作用。建立内部控制体系是税务系统切实贯彻XXXxxxx提出的“健全权力运行制约和监督体系”的重要举措，是深化国地税征管体制改革的迫切需要，也是推进税收治理体系和治理能力现代化的必然选择。在税务系统，内部控制被提上了新的政治高度。国内外许多专家学者和税务工作者纷纷结合学科背景、工作经验，对税务部门内部控制进行了研究和思考。

　　1.2.1国内文献综述

　　1.XX内部控制研究

　　内部控制起源于西方的企业管理，20世纪70年代开始，各国为解决XX管理效率低、成本高、风险大等问题，借鉴引入企业内部控制机制，逐渐形成了XX内部控制。X在此方面的研究和实践起步较早，XX内部控制体系建设有其先进性和代表性，国内诸多学者以XXX内部控制研究的基础上进行了更深入的探索，并通过比较分析得出对我国XX内部控制发展和完善的启示。

　　刘正阳（2017）通过对中美XX内部控制在内部控制目标、执行效果、立法角度的差异进行比较分析，提出我国XX要完善配套指引、强化执行、重视内外部监督、通过绩效发挥人力重要作用等方面的启示[1]。

　　周卫华（2011）在XXX内部控制研究的基础上继续探索，提出为更好的适应我国国情，建立更加有效的税收征管内部控制制度，可以以COSO内部控制框架为基础进行搭建。随着XX内部控制研究的逐渐深入，针对我国现实国情的内部控制存在的问题、原因及对策分析也逐渐丰富[2]。陈涵、陈爱华（2013）在《行政事业单位与企业内部控制规范：差异分析》中，通过对COSO框架中的五个关键要素进行对比分析找出异同点，并以此框架为基础，分别从各个方面对行政事业单位内部控制提出了合理化建议[3]。

　　高健、朱久霞（2017）对我国行政事业单位内部控制出现的控制观念弱化、制度不完善、监督受阻、数据无法共享等问题进行深入分析，并提出了相应的改进措施[4]。

　　秦颖（2016）通过将XX内部控制与企业内部控制进行对比找出了二者的不同之处，分析了我国XX内部控制存在的问题，并从制度方面提出了构建XX内部控制培训体系与合理的绩效考评制度、合理改进内部控制信息化系统、建立有效的风险评估机制等5条意见建议[5]。

　　2.税收执法风险研究

　　现在“风险管理”是一个热词，经济发展在控风险，金融管理在控风险，企业管理在控风险，维护社会稳定和加强党风廉政建设实际上也是控风险。可见风险无处不在，远离风险、控制风险、让社会经济和各行各业在健康的轨道上运行，是各方面共同的愿望。各级税务部门是国家关键的经济执法组织，承担组织财政收入、调节经济与收入分配的关键任务，其执法行为皆关乎国家和纳税人利益，处在利益分配的风口浪尖上。围绕税收这个主业，风险便从征税和纳税两个方面产生，相应的风险可分为纳税风险和征税风险。

　　我国相关学者和税务工作者对税收执法及其风险的研究不断深入,其中不乏税收理论专家的经典解读，也有税务工作者结合自身工作经历的务实言论，更有国家税务总局对相关问题的权威定义。

　　在2017年发布的《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》中提出，税务系统内部控制内容主要包含政策修订、税收执法、行政监管等风险和因此出现的廉政风险[6]。此处，税收执法风险表示税务机组织和内部职员在实际执法时期，由于主观故意或者过失，伤害集体利益或行政管理相对人正当权益的概率，包含税款征收风险、税务管理风险、纳税服务风险、税务稽查风险、出口退（免）税风险、税收法制风险和其他税收执法风险。

　　在税收执法风险产生的方面，冯曦明（2007）将税收执法风险定义在执法过程中因为未完全按照法律法规的要求开展工作而导致国家和纳税人的利益收到损害的行为。他认为，产生执法风险的原因是法律依据不完善、外部环境的不利影响、纳税人纳税遵从度不高等[7]。而郭亚光（2008）认为，其原因是来自于执法程度不规范和实体法律不完善两方面，并有针对性的从如何强化税收执法监督制约机制和健全税收法律体系方面提出了意见建议[8]。从税收征管角度出发，贺焱（2006）认为实际经济形势高速发展、经济形势瞬息万变，不利因素也应运而生，以至于执法风险和难度也同趋势增大[9]。

　　何梦（2015）从不同方面与层次分析各类税收执法风险产生的深层原因，主要从组织管理因素（考核机制缺失、执法人员能力水平、执法人员的局限性）、体制因素（法律体系不完善、执法不规范、税收司法存在缺陷）、环境因素（宏观环境、地方XX）三个方面进行了分析[10]。李玉红、汪月祥（2013）认为税收执法风险产生的主要原因在于体制制度的不完善、信息的不对称、税务人员的对风险的认知不足、税收执法水平有限、系统内部监督和绩效管理不到位等[11]。李斌（2013）聚焦于人的因素，有针对性的分析了导致税收执法风险的原因，主要包括了执法人员素质需提升、税收执法风险意识缺失、税务系统人力资源管理机制有待进一步完善等因素，并针对上述原因提出了要以提升执法人员素质、能力和道德修养等措施[12]。尹仕慧（2016）则重点关注了信息不对称原因所引起的税收管理的质量和效率的相关问题，认为在税收执法过程中也存在着一定程度的信息不对称问题。作为代表国家行使征税权、筹集财政收入的重要经济执法部门，由于征纳双方所看重的事项不同，从而产生了信息不对称的情况[13]。

　　在如何应对税收执法风险方面，朱进（2016）在总结归纳实施税收风险管理意义的基础上，继续探讨税收风险管理的实施流程与运行环节，他从转变职能、完善风险识别、丰富涉税信息、加强人才培养等方面提出了加强税收执法风险管理的建议[14]。陈甲取（2013）认为，要坚持依法行政和依法治税，积极探索创建减少税收执法风险的高效制度，主要从相关法律体系建设、税收执法组织建设、加强税收执法队伍建设、优化税收执法环境建设等方面加强税收执法控制[15]。

　　在风险管理理论的引入方面，李小平、朱珊（2009）在归纳总结税收执法风险的基本概念和特点的基础上，深入剖析其产生原因，着重对规范执法行为和防控风险进行了阐述[16]。段光林（2008）借鉴企业风险管理，以COSO内部控制框架体系为基础，分析我国防控税收执法风险的先转和问题，深入研究减低税收执法风险的措施，具体从优化环境、明确目标、加强评估、加强防控四个方面提出具体的建议[17]。

　　3.税务系统内部控制机制建设研究

　　在借鉴国内外先进经验及国内各XX部门内部控制实践及理论研究的基础上，税务系统逐渐形成了特点鲜明的内部控制体系。国家税务总局对税务系统内部控制理论也进行了阐述，冯慧敏（2009）认为健全的制度是内控机制建设的根本保障，明确风险点是推动此项工作开展的基础[18]。刘剑文（2009）[19]对内部控制的理论基础分析和税收执法基本原则界定来自于法律的视角，并在此基础上进一步阐释其在法制监督体系中的重要地位，指明内部控制与其他监督形式联系和区别。

　　在《中国税务报》推出的《内控机制建设访谈录》[20]栏目中，刘丽坚（2017）认为，内部控制就是一张“横向全覆盖、纵向一体化”的税务工作风险防护网，能够有效过滤工作风险，规范税收执法，提升内部管理，促进权力合规运行，减少税务干部“越线”“触电”的风险[21]。

　　在不断更新内部控制意义及地位的基础上，税务系统对如何理解和处理好内部控制与内部监督的关系进行了研究。郭晓林（2017）认为，内部控制与督审监督（执法督察和内部审计）是相辅相成、相互促进的，是税务系统强化风险防控的重要手段，对于规范执法行为、维护财经纪律和促进干部廉洁自律具有重要作用[22]。然而，内部控制以过程管理为导向，注重事前预警和事中控制，“治未病、保平安”，其对象是“两权”运行中的各个环节，是全面风险防控，而督察审计主要监督税收执法行为和财务管理行为。

　　国家税务总局负责内部控制工作的督察内审司相关负责人员（2017）认为，税务系统内部控制不能停留在梳理业务流程上，必须以风险为导向，建立控制错误、纠正偏差的工作机制，以此体现内部控制的特色[23]。《构建制度体系夯实内控基础——国家税务总局督察内审司有关负责人谈内控制度体系建设》（2017）的报道中，相关负责人员认为，制度建设应以税务总局和省局为主，不能层层延伸，遍地开花，各省国税局要做好内部控制机制建设的统筹工作，市级以下税务机关主要是做好落实工作。

　　石文潇（2017）认为，依法征税是税收新常态的本质特征，也是税务部门内部控制的战略目标和根本原则。要真正做到依法征税，需要从内部控制多个部分着手，了解税务组织的重要控制点。他通过分析新常态经济的三大特点和新常态下税收工作的四大趋势性变化，从确定目标、增进沟通、优化流程和加强监督等方面探索了税务部门内部控制的改革思路[24]。

　　韩桂锦（2014）认为，当前的风险防控存在误区，有的单位认为风险点排查的越多越好，虽然面面俱到，但是缺乏针对性，无法确定出真正的高危风险点。另外，随着税制改革的持续深入和征管模式的不断改进，国税部门的机构、岗位、人员和业务流程相应发生调整，风险的内容、等级和防控措施也应随之动态更新，有的单位这方面跟进的不够及时，风险控制功效明显滞后[25]。

　　县级税务机关与市级税务机关相比，内部控制存在着更多薄弱环节，对其内部控制进行进一步完善对提升行政水平具有重要意义。陈天哲（2017）从行政单位的性质、预防腐败、提升单位管理和服务水平等方面分析了内部控制对于基层税务机关的重要意义[26]。

　　依法行政是依法治国基本方略的重要组成部分，并被各级XX提上了前所未有的高度，其核心是要求是依法治“权”，而非单一的、浅层的依法治“事”。黄玉远（2013）认为，基层国税机关直接面对纳税人，管理的是“税事”，使用和体现的是“税权”，是“税事”“税权”的直接承担者和行使者。作为基层一线组织的县局和分局，其依法行政水平直接关系整个税务系统的工作质量。而面对干部依法行政观念弱化、制度建设不理想、执法监督不到位的现象，他认为要建立注重过程控制的执法体系，加大基层国税机关执法监督防控的力度[27]。

　　牟可光（2010）在与各国税收执法内部控制机制建设比较分析的基础上，对税收执法内部控制机制建设提出了相关建议，具体有强化监督、强化风险防范、强化控制活动等方面。在执法过程中，由于内、外部环境的复杂性，其他控制方法的相对弱化，决定了强化税收执法内部控制是必然选择[28]。

　　史峰（2007）对税收行政执法内部控制的外部性进行了研究，认为外部化的主要原因是税务部门对管理高效率的追求、XX履行管理职能的推动作用和弥补内部控制缺陷。他分析，税收行政执法存在的主要问题是税收执法不严、税收执法权缺乏保障、执法质量不高、税收执法内部控制手段落后，而原因主要是国家税收立法不完善、税收执法机构设立不健全、税收执法内部控制制度不完善、缺乏对税收执法人员有效的控制[29]。

　　4.深化征管体制改革研究

　　2015年10月，中央全面深化改革领导组织第17次会议审议通过《深化国税、地税征管体制改革方案》，明确提出了国税、地税征管体制改革的目标是到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制[30]。

　　邱中国（2016）结合自身工作经历和工作岗位特点对基层征管模式改革进行了积极探索，他认为基层税务机关征管模式仍存在一些问题，例如组织体系有待完善、岗责流程有待理顺、运行机制有待加强、税收共治有待深入、绩效评价有待健全等问题[31]。

　　张文霞（2016）分析了当前税收征管面临的深化改革、税源管理、信息管税等方面的形势，剖析了税收管理理念、征管组织架构、机构职责定位、纳税服务、征管方式、风险管理、征管制度、人员素质上存在的问题和不足，提出应该从优化组织结构、调整征管职责、创新纳税服务、转变征管方式、改进执法督察等方面进一步完善税收征管改革路径[32]。

　　深化征管体制改革迅速推进，涉及征管方式转变、管理机制完善、组织体系建设等多个方面。许本虎（2016）认为风险管理应该作为深化征管体制改革的核心内容，征管体制改革的复杂性、重要性、宏观性决定了加强风险管理具有重要意义，并提出了要建立持续性、常态化的征管改革风险监督机制，从而促进内部控制得到有效执行，有效防控税务干部的因改革所带来的执法风险[33]。

　　1.2.2国外文献综述

　　1.内部控制相关研究

　　内部控制最早起源于X，其初始形态是内部牵制，由X经济学家狄克思（L.R.Dicksee）对其概念进行了进一步补充和说明，其理论假设两前提是两个人或者两个部门合伙舞弊的可能性远低于一个人或者一个部门，将其核心认定为防止错误事项以及舞弊行为，认为其有职责分工、会计记录、人员轮换三个要素[34]。

　　1992年，XCOSO委员会（全国虚假财务报告委员会下设发起人委员会）公开《内部控制整合框架》，并在其中提出了将组成要素确定成控制环境、风险评估、控制操作、信息沟通与监控五方面，内部控制目标有了更清楚的设置，即经营效率和效果、财务报告可靠和符合法律法规。此项研究初步确立了内部控制框架的基本内涵，是被最广泛认可和接受的理论，之后诸多学者的研究和实践都是在此基础上进行的[35]。

　　2009年，COSO委员会公开《内部控制系统监督指南》(Guidance on Monitoring Internal Control Systems)，主要基础是1992年制定的内部控制综合框架，主要改变就是从公司风险管理框架变成内部控制整体框架，进而高效深化对于监督审查的了解，促使相关机构能够更加方便、直观、密切地监督本单位内部控制的有效性，在有效性未达到要求的时候可以及时进行纠正[36]。

　　Thomas（2012）认为内部控制可以为降低XX的风险水平做出极大的贡献。在对127个样本的研究中他发现，尽管较大的XX其人员数量、工作种类、资金流动都更为繁琐复杂，但实际风险的差异化与其规模大小没有必然联系，实际上却与XX的相关制度机制是否完善密切相关[37]。

　　2.XX内部控制相关研究

　　XX内部控制的相关立法最早出现在《1789年法案》中，该法案首次从法律层面对XX建立会计和报告系统提出明确的要求[38]。随后，出现的《预算与会计法案》[39]以及《预算与会计程序法案（1995）》[40]等相关法案开始涉及到XX的内部控制，但从其实施效果来看却是差强人意。

　　1982年，《联邦管理者财务诚信法案（FMFIA）》正式颁布，法案明确指出内部控制的改进和评估责任应由其机构主要负责人来承担，并以公开报告的方式自觉接受公开监督，从而使得XX内部控制的有效性得以提高[41]。

　　Edward（2007）在COSO内部控制框架理论的基础上，进一步结合《萨班斯奥克斯利法案》的相关理论内容，在大量针对性的评估和测试的前提下，对XX部门在借鉴企业内部控制成果的思路和做法进行了阐述，对XX以此为模板建立符合自身特点的内部控制体系进行了分析研究[42]。

　　2014年，X审计总署GAO对《联邦XX内部控制准则》进行相应的修改，在学习COSO报告分析结论的前提下再次对XX内部控制进行定义，明确了XX内部控制的主体、客体、目标等内容，对XX内部控制内涵和外延的理解也进一步加深和丰富[43]。

　　3.税收风险相关研究

　　1992年，Stone与Yates在对风险结构的3因素模型分析的基础上，对风险的内在含义进行了深入剖析，明确提出风险由3大要素构成，即由于潜在损失产生的不确定性、损失大小以及损失。这种观点的产生为现代风险理论搭建起了主要的概念框架，从本质上体现了风险的内在含义[44]。

　　风险管理的理念早在中世纪的欧洲就已露雏形，在上世纪的X其真正的发展，风险管理作为一个单独的科学管理学科首次被欧X家正式提出。二十世纪三十年代，而其作为重要课题引起理论界的高度关注则是因为X经济危机的爆发。从1931年开始，对保险与风险管理的研究逐步开展并被X的管理协会保险部认可[45]。

　　21世纪以来，税收风险已经引起了世界各国的高度重视，越来越多的专家、学者、税务工作者开始对其进行研究。2004年，COSO委员会在原本《内部控制整体框架》的前提下，格外凸显风险管理在内部控制系统内的功能，且制定《企业风险管理整合框架》(Enterprise Risk Management Integrated Framework)[46]。欧盟经过2004年至2006年的周密计划和悉心筹备，税收征管中的风险管理指导原则初步确定，并全面的、系统的提出了操作性强、具有实际意义的管理方法和管理程序，涉及到纳税服务管理、税收执法过程、风险管理环境等多个方面[47]。

　　1.2.3述评

　　近年来，我国XX对内部监督管理的重视程度越来越高，内部控制也受到了前所未有的重视，并成为了XX管理的基础之一，在过去和将来一段时间内，内部控制将成为学术界研究探索和税务部门依法治税的热点和焦点问题。内部控制与税收执法的有机结合已经是大势所趋，其规范税收执法行为、规避执法风险、保障纳税人权益、保护税务干部等方面的作用显而易见，并将越来越显著。前期，内部控制在税务部门也有一定的实践和探索，学术界也对此有详实的研究，为本文的研究分析提供了坚实的基础。但是，从上述文献论述中可以看出，国内XX内部控制的研究与国外相比略显滞后，尤其是与X相比起步较晚、研究不够深入。同时，在为数不多的XX内部控制研究中，与税务部门相关的研究和探索稍显欠缺，且研究多集中于风险管理、财务管理、绩效管理、依法行政等，而与基层一线税务机关息息相关的税收执法内部控制研究较少，实践意义有限，未能紧跟征管体制改革的步伐。因此，本文旨在借鉴内部控制相关基本理论的基础上，对税收执法内部控制进行研究，着重以Y国税局的实际情况为例，详细剖析基层国税税收执法内部控制的不足之处，深究其理论和现实原因，并对如何完善提出可行的意见建议，从而不断提升依法行政、廉洁从税，为XX职能转变和征管体制改革提供可能的参考。

　　1.3.1研究思路

　　本文以深化征管体制改革为背景，从税收行政执法、内部控制等有关观点着手，对当前内部控制的现实环境、内涵、特征、遵循的原则等进行分析，对内部控制在税务部门的发展和现实意义整体情况进行评价；其次，以税收行政执法内部控制为着力点，详细分析税收执法过程中出现的问题和原因，通过以Y国税局为例进行SWOT分析，指明基层税务部门税收执法内部控制的优势、劣势、机遇、挑战；最后，通过对基层一线国税局Y国税局的税收行政执法内部控制取得的效果、未解决的问题、产生问题的原因进行具体研究，有的放矢提出具有可行性的针对基层税务部门的税收行政执法内部控制的完善建议。

　　1.3.2研究方法

　　本文主要采取文献分析、调研分析、指标分析、实证（案例）研究等方法，分类描述如下：

　　1.文献分析法。通过查阅关于深化征管体制改革、内部控制、税收行政执法等方面的诸多文献，认真学习、研究、分析，了解内部控制的产生、在行政部门的发展以及在税务系统内的应用情况，在此基础上进行了梳理和总结，理清思路、找准方向，为论文选题和研究方向打下了坚实的理论基础。

　　2.调查研究法。本文以山东省潍坊市Y国税局（县区局）为例，分析内部控制在基层税收行政执法方面的应用情况以及存在的问题。在对该局行政执法内部控制情况进行研究分析的过程中，多次深入县级国税局、乡镇税务分局、样本企业进行调研，向各层次税务干部和纳税人代表了解相关情况，较为全面的掌握了真实的数据资料和现实情况。

　　3.案例分析法。对内部控制、税收行政执法等方面的相关理论部分进行详细的归纳和阐述后，结合Y国税局的实际工作情况，对税收执法实证（案例）进行分析，分析内部控制对于税收行政执法的重要意义，并找出在改革背景下所呈现出的不足之处，深究其原因，有针对性的提出改进和完善的意见建议。

　　1.3.3技术路线

　　

　　1.4.1研究内容

　　本文开篇先对全面从严治党、全面推进依法行政和深化征管体制改革大背景进行阐述，对研究的意义、目的进行介绍，简要概括国内外对税收执法内部控制的研究现状，并对文章的论述层次进行了简要说明。随后，对税务部门税收执法内部控制所涉及的内部控制、税收执法、税务部门内部控制的相关概念和理论等进行论述，分析税务部门内部控制的特点、原则和发展历程，旨在对文章所研究探讨的概念进行明确、范围进行界定。其次，通过对具有代表性的Y国税局进行SWOT分析，阐述税收执法内部控制面临的优势、劣势、机会、威胁，为本文的重点分析进行铺垫。再次，本文以县级国税局Y国税局为例，将研究焦点落在基层税务部门税收执法内部控制方面，结合COSO框架体系，对该局税收执法内部控制的问题和其原因进行深入分析，使意见建议更方便基层实施、更贴近基层实际。最后，针对Y国税局税收执法内部控制存在问题，从增强干部综合素质、培育内控文化、加强信息共享、推广应用信息化平台等方面提出完善基层税务部门税收执法内部控制的意见建议。

　　1.4.2创新点

　　就目前研究来看，我国行政事业单位内部控制研究多数是对整体情况的总结归纳与提出建议，而综合考虑征管体制改革背景和基层税务机关执法特点的研究相对薄弱。

　　1.与深化征管体制改革的背景紧密联系。深化征管体制改革工作正在推进中，而本文的落脚点正是作为改革前沿单位山东省潍坊市国税下属的县级国税部门Y国税局，这使得研究更具有前瞻性和现实意义。

　　2.与基层税务部门的工作实际紧密联系。本文将研究的重心下移至基层税务部门，其面对的行政和税收执法环境更加复杂，其服务对象涉及大型国企、个体工商户、普通公民等多个层次，其内部控制也存在更多的薄弱环节，基层税务部门执法水平直接关乎社会民生和经济发展。同时，社会各界对税务部门的关注越来越密切，以基层税务机关为切入点来研究内部控制，对其他基层部门有更多的借鉴意义。

　　3.与税务部门税收执法的主业紧密联系。税务部门是中央垂直管理的行政执法部门，相对于一般行政事业单位，税务部门加强内控机制建设有着特别之处，例如，管理层级多、队伍规模大、工作责任重、执法风险高等特点。尤其是，基层税务部门属于XX的“窗口”，直接面对数以亿计的纳税人，在税务征收、管理、稽查等过程中，极易发生执法风险，损害国家利益或侵害个人权益。上述工作特点决定在基层必须组织和实施好内控，以进一步防控风险、优化服务、提升形象。

　　本章重点是分析内部控制、税收执法有关定义，分析税务系统内部控制的关键内涵、遵从原则、特征等主要内容，对税务部门内部控制的发展历史开展深入研究，为当前税务部门内部控制的分析准备良好基础。

　　2.1.1内部控制概念

　　内部控制源自国外的公司管理，1949年X会计师协会的审计程序委员会在《内部控制，一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》文章中，对其概念做出相应的解释：“内部控制主要包含组织部门的设计与公司内部使用的全部彼此协调的方式与举措。上述方式与举措都用来维护公司财产，查看会计数据的精准性，提升运作效率，促进公司坚持贯彻本身确定的管理方针。”[48]X反虚假财务报告委员会下设的发起人委员会（COSO）内部控制概念的诠释是“企业董事会、管理层和其余人士为完成下述目标准备相应保证而执行的程序：运作效益与效率，财务报告的真实性与遵从合适的法律条文。”

　　国内对内部控制概念被普遍认可的，主要是三个规范和制度：首先是2008年5月，财政部、审计署、证监会、银监会、保监会共同修订的《企业内部控制基本规范》，提出内部控制概念是：“内部控制是由公司董事会、监事会、经理层与所有职员执行的、主要目标是完成控制目标的过程。”[49]二是2012年财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，把其概念确定成：“内部控制表示组织为完成控制目标，利用修订制度、贯彻措施与实施程序，对经济项目的风险开展预防与管控。”[50]三是2014年，财政部修订的《财政部内部控制基本制度（试行）》，把内部控制确定成：“内部控制表示利用查询、整理、评估财政项目和管理时期的多种风险，修订、健全且高效执行的众多制度、规则、程序与方式，对财政部运作风险开展事前预防、事中管控、事后监督与改正的动态过程与制度，提升内部管理能力。”[51]

　　国家税务总局在《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》中规定：“内部控制，表示将风险预防当做方向，利用查询、整理、评估税务活动内的多种风险，修订、健全且高效执行众多制度、程序、方式与要求，对税务项目风险开展事前预防、事中控制、事后监督与改正的动态管理过程与制度。”

　　换句话说，内部控制是一张税务工作风险防护网，具有“横向全覆盖、纵向一体化”的特点，能够有效的规范税收执法，过滤工作风险，提升内部管理，促进权力合规运行，减少税务干部“越线”“触电”的风险。

　　2.1.2税收执法概念

　　马克思之前指出：“国家存在的经济体现就是捐税。”赋税是“行xxx力整个机构的生活源泉。”国家授权税务组织利用行使自身公共权力，以确保公共权力的机构也就是国家的存在与正常运转，所以税收执法是税务部门代表国家行使公共权力。

　　税收执法是利用税务部门行使多种管理职权来完成的。国家利用修订、制定、执行众多有关税收管理的法律规则，产生大量的、彼此联系的税收法律条文。即便税务记录、管理、稽查等众多彼此不同的管理活动，类型与方式出现差异，但是本质上依旧属于执法活动，是行使税收执法权的现实活动。所以，税收执法权的行使流程也就是执法过程[52]。

　　而税收执法权则是指法律、法规确定的国家机关按照税收法律、法规的规定征收税款及从事有关税收管理活动、实现税收法律、法规既定的“立法”本意和目的的权力。简言之,税收执法权就是执行税收法律、法规和其他规范性文件的权力。更具体的来说,就是指税务部门及其工作人员依法享有、执行和使用税收管理法规的职务权力。税收执法权具有国家权力、行xxx力、法定权力、职责权力等特点。

　　税务体系内部控制需要关注风险导向，重点内容包括政策制定风险、税收执法风险、行政管理风险以及由此产生的廉政风险。风险是对目标的实现产生影响的可能性事件，是现代组织管理的一大核心理念。它具有普遍性，即风险无处不在；具有特殊性，可以分类可定级；它可能造成一定的后果，影响组织目标的充分达成；它又是可控的，通过采取一定的措施和方法，可以对风险实施有效的管控。税务系统实施内部控制立足于“干好税务、带好队伍”的组织目标，基于风险管理可控理念，坚持风险导向，对税务工作风险科学分类，按照“制度+科技”的基本思路，制定和完善一系列制度、流程、方法和标准；同时，大力推进内控监督平台建设，推动软件内生化防控，进而对税务工作风险开展事前预防、事中控制、事后监督与改正，为部门目标的实现保驾护航。

　　2.2.1政策制定风险

　　政策制定风险，是指税务机关在制定税收政策的过程中，因目标或导向失误、制定依据不充分、与上位法相抵触、制定程序违规等，造成国家利益或行政管理相对人利益损失的可能性。根据政策制定风险涉及事项或环节的重要程度、发生概率、危害程度等因素，将其分为高、中、低三个等级。

　　一是高风险，是指违反税务部门规章和税收规范性文件制定管理规定，制定的税收政策存在超越法定权限、违反上位法等问题，导致国家利益、行政相对人合法权益遭受损失，造成严重后果的风险。

　　二是中风险，是指违反税务部门规章和税收规范性文件制定管理规定，制定税收政策存在不正确履行程序、规定不适当等问题，造成较为严重后果的风险。

　　三是低风险，是指违反税务部门规章和税收规范性文件制定管理规定，制定税收政策存在不正确履行程序、立法技术不高等问题，造成轻微后果的风险。

　　2.2.2税收执法风险

　　税收执法风险，是指税务机关及其工作人员在税收执法过程中，因故意或过失，损害国家利益或行政管理相对人合法权益的可能性。包括以下内容：

　　一是税款征收风险，主要指在税款的征收、缴库、退库、调库、追征和办理税收优惠等工作中存在的风险。

　　二是税务管理风险，主要指在税务登记、发票管理、认定管理、纳税申报、税额确认、行政许可、凭证管理、证明办理、对纳税人备案事项的后续管理等工作中存在的风险。

　　三是纳税服务风险，主要指在宣传咨询、信用评价、权益维护、中介机构管理等工作中存在的风险。

　　四是税务稽查风险，主要指在选案、检查、审理、执行等稽查工作中存在的风险。

　　五是出口退（免）税风险，主要指在出口退（免）税申报受理、审核、核准、办理等工作中存在的风险。

　　六是税收法制风险，主要指在行政处罚、行政复议、行政诉讼、行政强制、行政赔偿等工作中存在的风险。

　　七是其他税收执法风险。

　　2.2.3行政管理风险

　　行政管理风险，是指税务机关及其工作人员在内部管理过程中，因故意或过失，损害国家利益、管理秩序或相关当事人合法权益的可能性。包括以下内容：

　　一是人事管理风险，主要指在机构编制、人员录用和调配、干部选拔任用、干部监督、考核奖惩、工资福利、干部档案管理、教育培训等工作中存在的风险。

　　二是财务管理风险，重点表示在预算管理、会计与决算管理、国库统一收付管理、国有资产管理、主要建设管理等活动中出现的风险。

　　三是XX采购风险，一般表示采购预算管理、立项管理、采购需求与计划管理、采购实施、合同管理、检验和资金支付、档案管理等工作中存在的风险。

　　四是政务管理风险，主要指在公文处理、会议管理、印章管理、保密管理、信息披露、应急管理、绩效管理等工作中存在的风险。

　　五是信息系统管理风险，主要指在信息系统建设、业务流程控制、数据应用管理和信息安全等工作中存在的风险。

　　六是内部监督风险，主要指在巡视巡察、纪检监察、督察审计、督查督办等工作中存在的风险。

　　七是其他行政管理风险。

　　2.2.4廉政风险

　　廉政风险，是指税务机关及其工作人员在政策制定、税收执法与行政管理活动内使用职权寻求不正当利益等xxxx活动的可能性。此风险的关键表现形式是：在人员录用调配时期通过权钱交易买官卖官而造成的任免调配管理风险；税务人员在经费审查时期私自修改资金用途、使用不真实票据套取现金而造成货币资金管理风险；税务人员没有依照预算或规划开展采购业务、修改采购程序与模式、需要纳入统一采购的项目并未进行统一采购而造成的XX采购管理风险；没有对国有资产实施归口管理且确定使用责任、没有依照要求处理国有资产而造成国有资产管理风险；税务人员没有全面根据基建项目预算而不断扩张建设规模，留存、套取、私自使用基建项目资金而造成的基建项目管理风险[53]。

　　2.3.1全面覆盖

　　内部控制理念需要表现在税收执法的多个部分与流程。其中目标并非是单独组织或部门可以独自完成的,其属于全局性的的复杂项目。税收管理制度的变革、政策条文的修订、征管方式的确定、信息化方式的使用、人力资源调配等有关管理活动,不仅需要尽早完成本身业务目标以外，也需要为税务执法内部控制的实际实施营造和谐环境,如此也促使多种项目管理目标和综合管理目标相符合,最终产生内部控制的合力。

　　全面覆盖原则表示包含税务活动的全部领域，影响决策、实施、监督的所有过程，覆盖全部组织、机构、职位与职员。税务组织的内部控制建设需要贯彻到部门内部全部人、财、物等全部要素，需要对其开展全面把控，一直贯穿部门活动的所有过程，必须让部门各个方面都接受约束，才可以激发内控建设的现实价值。

　　2.3.2突出重点

　　基于马克思主义哲学理论,在研究、处理现实问题的时候需要关注事物的主要矛盾与矛盾的主要方面。我们在实施内部控制时，精力是有限的,不可能面面俱到,也无法全面关注到每一个细节。并且，不是税务部门所有的风险点都需要通过内部控制来进行方法和规避。所以在内部控制的执行时期，我们需要站在全面控制角度上，全面重视主要业务与高风险行业。基于高效管用、方便操作、少而精良的理念，在风险检查的前提下，彰显重点主体、领域、流程、任务，全面研究近期出现的违法违纪活动，结合可能出现的一些潜在重大风险，对风险点开展整理、评价、论证，明确需要重点与全面控制的风险，开展全面防控。基于全新情况与全新变动，按时调节补充关键风险点，动态调节防控举措。突出重点这一原则的主要特点是指税务部门内部控制在贯穿单位活动的全过程中，持续强化对税务活动重点领域、流程、岗位风险的预防与控制。

　　2.3.3权力制衡

　　权力过分集中或权力实施过程中约束性低,可能会做出不科学的甚至是错误的决定,形成工作效率低下,甚至会有部门腐败、个人腐败的问题出现,出现伤害国家利益与纳税人正当权益的事件。所以，相关控制组织需要确定自身权力，保证关键环节无重合,且权责对应,不然遇事会发生多头管理、效率不高的问题,或者出现彼此扯皮、逃避问题。所以，《税收征收管理法》第十一条清楚要求“税务部门负责征收、管理、检查、行政复议的人员的职责需要明确,此外相互分离、相互制约”。主要体现在,在内部控制的设计时期，需要关注体制牵制,依照执法环节与项目重点设定职能组织,税务组织内部人员、部门和业务流程等部分需要彼此约束、彼此监督，科学划分权限与范畴,按照岗位确定职责,保证重要职务彼此划分,程序制约。具体实施过程中，可以在重点岗位上实施轮岗制、不相容职务分离、重要环节让多个组织或者人员负责、保证重要项目不受单人管控，减少xxxx舞弊与腐败问题的出现。

　　2.3.4融合联动

　　与政策制定、税收执法、行政管理和党风廉政建设等工作紧密结合、深度融合、高度契合，形成整体联动效应。

　　2.3.5持续改进

　　所有单位与机构都在持续变化，内部控制体制的创建本身为单位服务，所以税务机关的内部控制建设需要秉持不断改进的原则，不只要满足机关发展需求，此外也需要持续健全，在现实中进行创新，改进内部控制的方式方法，逐渐打造符合自身实际要求的内部控制制度。持续改进的具体表现为强化动态管理，及时发现和纠正存在的问题，根据内外部工作环境和工作要求的变化不断优化完善，使内部控制与人员规模、业务重点、风险水平相适应。

　　2.4.1工作定位高

　　税务系统内控机制建设是一项全局性、系统性的工作，是税务总局贯彻落实中央全面从严治党主体责任要求的重要抓手，是强化组织管理有效性的重要手段，是防控各类税务风险的重要措施，是落实中央巡视的一项重要成果，对“带好队、收好税、执好法、服好务”具有十分重要的意义和作用。从2009年起国家税务总局党组积极推进税务系统内控机制建设，特别是XXX十八以来，总局党组更加重视税务系统内控机制建设，王军局长在每年的全国税务系统工作会议和全国税务系统党风廉政建设工作会议上均把加强内控机制建设作为重要内容进行科学筹划。提出相关税务部门持续加强对内控制度创建的引导，按照“一把手”负总责和“谁主管谁负责”的原则，细化目标任务，层层传导压力，层层抓好落实，以领导干部这个“关键少数”带动“最大多数”抓好内部控制建设。

　　2.4.2覆盖范围广

　　税务系统内部控制内容分为政策制定风险、税收执法风险、行政管理风险以及由此产生的廉政风险，不仅规范了行政管理权，也规范了税收执法权，实现了对“人、财、物、征、管、查”的全覆盖。同时，内部控制适用于总局、省局、市局和县局，与其他行政事业单位的内部控制相比，税务系统内部控制覆盖范围更广，从总局到基层，极大地拓展了风险防控范围和能力。

　　2.4.3制度体系全

　　税务总局将建立包括基本制度、专项制度、操作规程、管理制度的“四层架构”制度体系。上述制度从抽象到具体，由一般到特殊，将税务工作事项分解细化为一个个具体的风险指标，形成了一张风险防控“矩阵图”。进一步优化了总局各制度流程，提升了风险防控整体效能。

　　2.4.4信息化程度高

　　与此同时，税务总局正积极强化技术支撑，推进信息化平台建设，着手建立统一的内控监督平台。依托现有信息化资源，总局出台了实施意见，深入推进内控内生化，将内控理念和方法内嵌入每一个税收业务软件中。通过信息化方式，基于风险指标体系与划分，创新工作流模块，对所有业务的办理程序、审查审批环节、办理时间提出严谨要求，促使所有工作流程信息开展自动对碰，完成对执法运作效果的计算机控制，避免人为控制的主观性；强化软件资源的汇总，促使行政、人事、财务、监察、绩效考核等数据系统做到全面共享，进一步提升内控制度的监控水平与效率，实现内部控制对各类税务工作风险的动态监控。

　　我国税务系统内部控制建设发展时间长，在财政部制定《行政事业单位内部控制规范（试行）》以前，税务总局已从防范廉政风险入手，在全系统开展内控机制建设。纵观我国税务系统内控机制建设历程，大致经历了三个阶段：

　　2.5.1孕育起步阶段

　　孕育起步阶段（2008年-2011年）。其主要特点是税务总局以廉政风险防控为着手点，自主探究实施内控机制建设，全面创建廉政风险防控制度系统结构。2008年，国家税务总局局长肖捷在全国税收工作会议上首次指出创建与健全税务系统内部控制制度的想法，提出将内部控制机制当做税收制度体系创建的核心内容。2009年，国家税务总局印发《关于完善内部控制机制加强廉政风险防控的工作方案》，由2008年11月xxxx审查新组建的审计督察司与纪检监察部门共同牵头，最先在总局内实施内部控制制度试点活动。2010年，国家税务总局明确国内专业化管理“三步走”计划，确定把内部控制机制进一步引入税务变革与专业化管理规划内。

　　2.5.2发展深化阶段

　　发展深化阶段（2012年-2015年）。其主要特点是积极开展内控机制信息化探索，在这一阶段全国税务系统内部控制建设迈出坚实步伐，并取得有效突破。在2014年召开的全面推进税务系统内控机制信息化升级版建设视频会议上，王军局长明确提出了“两覆盖、两优化、两提升”的内控机制建设工作目标。2015年1月，国家税务总局举办内部控制机制信息化升级会议，对相关税务部门的内部控制功能测评与相关软件研发确定清楚的时间计划。2015年7月，国家税务总局在全国税务系统依法行政工作会议上，王军局长提出抓好内部控制软件宣传使用立体化，流程体制标准化，业务软件改善长久化，内部控制信息监控实时化的发展目标，依靠信息化强化对税收执法权与行政管理权的监管与约束。

　　2.5.3全面提升阶段

　　全面提升阶段（2016年-）。2016年7月20日，在总局2016年第5次重点工作推进会议上，王军局长就进一步加强税务系统内控机制建设提出了三个进一步的要求，即：要进一步提高认识、进一步统筹推进、进一步强化保障。近期，国家税务总局局长王军又提出了“朝深里做、朝宽处拓”、“狠抓落实”、“紧盯狠推”的工作要求。从此税务系统的内控机制建设主体责任实现转换，内控范围由廉政防控转向全面防控，内控体系围绕“制度+平台”双线并行，内控建设向纵深发展、全面升级迈进。

　　本章对税收执法内部控制的基本概念进行了界定，对税务部门内部控制的关键内涵、创建与实施时遵循的原则、特点、发展历程等进行了阐述，旨在使文章的研究内容和范围更加明确。

　　第3章Y国税局税收执法内部控制基本情况及SWOT分析

　　在第二章，对研究内容的相关概念进行了界定，并对部分基础性内容进行了分析。为更加充分、详尽地了解Y国税局税收执法内部控制情况，使得分析研究更加全面可靠，针对内部控制的宣传方式、接受程度、实际作用等问题进行了实地调研，针对税收征管、税务稽查、纳税服务等核心问题对主要负责人进行了重点走访，共计走访基层国税分局8个，与机关12个科室的主要负责同志进行了座谈。本章主要以Y国税局为例，以相关走访调研情况为基础线索，对基层税务部门税收执法内部控制进行典型分析，简述其组织架构，并重点进行SWOT分析，探究基层税务部门税收执法内部控制的优势、劣势、机遇、挑战。

　　3.1.1 Y国税局基本情况介绍

　　1994年Y市国税、地税机构分设，Y市国家税务局于当年开始独立运作，Y国税局是正科级全职能局，依照工作任务，对应设定内设组织、直属组织与事业部门。2017年，征管体制改革以来，按照“属地+行业”原则设置机构，设有8个基层分局，级别均为副科级；设有稽查局1个直属机构，级别为副科级；局机关设有11个职能科室和1个信息中心（事业编制），级别为正股级。全局总人数169人，前台协税员37人，管辖全市12000余户纳税人，人均征税额1690万元。

　　2013年-2017年，Y国税局累计组织税收收入114亿元，其中，增值税收入80亿元，消费税收入15.8亿元，企业所得税收入14.6亿元，车辆购置税收入3亿元，税收收入年均增长11.2%。2017年，全局共完成各项税收收入28.6亿元，为Y市经济社会发展提供了坚实财力保障。

　　

　　Y国税局的主要责任包含贯彻税收法律条文、规章制度和规范性文件，且根据地区现实情况，分析修订详细的执行方式；贯彻实施税收征收管理法律条文、组织规章和相关文件，分析修订详细的执行方案，组织开展系统内部税收征收管理变革；主要管理本区域中央税、共享税和法律条文要求的基金（费）的征收与税源管理、纳税评估、反避税与稽查活动，尽量收取全部税款；承担增值税专用发票、普通发票与其余税收票证的管理任务；承担计划与组织开展本系统纳税服务系统创建任务；修订与监督实施本系统纳税服务管理体制；贯彻实施纳税人权益保障规章体制，分析修订详细的执行方式；全面实施对纳税人进行分类管理与专业服务，全面实施对规模庞大公司的纳税服务与税源监管；承担本区域进出口税收与国际税收管理工作等13项工作。其中，10项与税收执法直接或间接相关。同时，也明确指出其有“监督检查本系统的税收执法活动和内部行政管理活动”的职责，这就要求该局通过内部控制等手段对税收执法进行监督管理。

　　Y国税局目前的征管范围包括增值税、企业所得税、消费税、车购税等4个税种，主要税收业务涉及拟订征收管理详细实施方式；对相关税种的详细业务问题进行诠释与处置；组织实施相关税种的纳税评价、税源监管等活动；监管增值税专用发票；参加相关税种的纳税辅助、咨询业务、税收法律救济活动；全部开展出口退税管理活动；监督审查进出口税收方针的实施状况；全面实施综合性税收征管法律条文、机构规章和规范性制度，拟订详细操作方式；分析指出现代化征收管理与具体征管规程健全的意见；担负税务登记、纳税申请、普通发票管理、税控器具宣传使用等任务。

　　3.1.2 Y国税局税收执法内部控制主责部门和管理部门的职责

　　根据《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》规定，目前省级以下税务部门内部控制主要由内控主责部门和内控管理部门组织实施。管理部门有责任统筹、协调、指导、检查主责部门开展相关工作，主责部门有责任向管理部门进行反馈和提出改进的建议。相比于国家税务总局、省国税局、地市级国税局，基层税务部门的内部控制主责部门和管理部门侧重于实际操作、制度落实，更注重有效性、针对性，基本制度、专项制度的制定以及内部控制信息化平台的建设等工作则基本由国家税务总局组织开展。

　　

　　目前，Y国税局的各内控主责部门已经根据职责要求对操作规程进行了完善，组织实施了风险识别、风险定级和风险应对，并适时开展了内部控制自我评估。Y国税局内部控制管理部门的各项职能主要由政策法规科承担，根据制度规定和上级要求，其主要职责包括以下四项：一是统筹、协调、指导本系统内部控制工作，对内部控制工作进行总体部署，并提出实施方案，召开联席会议推动工作开展，对基层分局进行指导；二是组织本机关所属部门和单位制定、完善相关制度和操作规程；三是组织对本系统内部控制工作的检查、考核和评价，对内部控制出现的不足开展深入分析，指出合理建议；四是重点处理日常事务。

　　3.2.1实践基础扎实

　　自2008年开始，国家税务总局就开始以廉政风险防控着手，积极探索推行内控机制建设，着力构建廉政风险防控制度体系框架。每年的全国税务系统工作会议和全国税务系统党风廉政建设工作会议上均把加强内控机制建设作为重要内容做出安排部署。总局、省局、市、县市区局各级均对内部控制建设进行了积极的探索，各单位对内部控制的概念、作用、流程等均有一定的了解。自2010年，Y国税局就开始了对内部控制的探究，并充分借鉴山东省潍坊市其他县区国税局的经验，大力推进内控预防体系建设。强化重点领域监督，基层分局长考核，考核方法细化，责任追究明确，组织实施到位；干部交流轮岗范围广、力度大，形成了干部交流轮岗常态化；充分利用ZC国税研发的“内控预防监控提醒软件”，对40项重要税收业务进行实时提醒，增强了对权力风险的预警提醒，降低了关键部位的权力运行风险；采取明察暗访、走访纳税人、规范财务和用车管理、兼职监察员、家庭助廉等措施，对权力的监督制约比较扎实。近年来，Y国税局对内部控制工作更加重视，各项工作深入开展。进一步梳理风险点和各项内控制度，逐步建立起一整套内容全面、程序严密、配套完整、有效管用的内控制度体系；优化流程防线，针对权力运行的特点和节点，通过流程的优化和管控，形成了既相互协调、又相互制约的工作机制；推进信息防线，继续加强信息化建设，实现业务软件风险防控内生化，研究进一步提升内控信息化水平的方法和路径；强化监督防线，进一步做好巡视、督察、审计等监督检查工作，以查促管、以查促控。

　　按照总局、省局、潍坊市国税局及Y国税局党组要求，Y国税局印发《Y国家税务局内控机制建设工作实施方案（Y国税发〔2017〕14号）》，对内控机制建设工作中各科室职责分工明确如下：

　　表3-1 内控机制建设职责分工明细表

 

　　3.2.2组织保障到位

　　在领导层面，Y国税局高度重视内部控制工作，从局机关到基层分局，形成了主要负责人亲自抓、分管领导具体抓的工作氛围，成立了以党组XX、局长为组长、各副局长为副组长、各科室负责人和分局长为组员的内控工作领导小组，分管内控的纪检组长为办公室主任，负责Y国税局内部控制工作的日常开展。同时，该局还根据内部控制工作要求和各层次负责人变化情况，及时调整内控工作领导小组人员分工，明确了工作职责。在具体工作人员层面，现阶段各级税务机关均设有内部控制部门或承担内部控制工作职责的相关部门，并由其来负责内控机制建设的日常工作。Y国税局的内部控制管理部门设在政策法规科，该科室现有人员5名，其中研究生1人、本科生4人，所学专业涉及财务会计、公共管理、会计学、国际经济与贸易等。为适应工作需要，该科室在2013年、2015年、2016年按照工作需要调入了3名大学生，对人员进行了进一步补充，充实内控力量。在内部控制主责部门和各基层分局，绝大多数单位按要求安排专人负责内控工作，其中局机关12个科室均有专人负责，8个基层分局中有5个有专人负责、3个设有联络员，确保内控机制建设工作正常开展。

　　3.2.3技术支撑有效

　　税务部门信息化程度高，各类信息化软件自上而下贯穿于税收管理工作的每个层面，基层税务干部能够较为熟练地掌握各类软件的应用。Y国税局现在使用的金税三期核心征管软件不断更新，各类税收数据真实、完整、可提取，内控内生化工作有序开展；该局还高度重视绩效管理工作，绩效管理系统广泛应用机关各科室、各基层分局均对绩效管理系统的应用非常熟悉，并以此作为工作的指引，以绩效管理平台为依托，对内部控制工作的导向作用明显；2015年，数字人事系统在山东省潍坊市国税局试点运行，Y国税局是县区国税局试点单位之一，对数字人事的认可度高，对其中的业务能力升级、廉洁自律、绩效挂钩等情况都非常认可，对干部的风险防控意识的提升起到了促进作用。

　　3.3.1人员结构不合理

　　1.年龄结构不合理。税务部门，尤其是基层税务部门，基层一线执法人员年龄普遍偏大。在Y国税局，部分基层税务分局平均年龄50岁左右，如，2017年XD分局平均年龄达到52岁、LT分局51岁。一线执法人员工作年限较长，在一定程度上有利于积累经验，对于类似于征纳冲突等问题的处理有一定的帮助，但也应该清楚地认识到其对计算机的操作熟练度、规章制度的更新及时性存在一定的不足之处，如XD分局中，2016年-2017年之间，只有分局长和分局副局长两人主动要求参加或参加过市级以上的专业化培训。

　　2.新进人员使用不合理。从2014年，Y国税局共招录24名公务员，而18名集中在局机关，其中7名从事行政工作，如2名在办公室工作、2名在人事科工作，仅有6名充实到基层执法队伍中，执法人员水平一直得不到明显提升；在公务员招录中，对内部控制相关的专业人才的引进较少，部分内控工作人员缺乏相应的学科背景；由于机构编制的限制，人员配置不足以满足不相容岗位完全分离的要求。

　　3.3.2税收业务压力过大

　　近年来，税务部门的改革和工作创新比较频繁，全面实施营改增、征管体制改革、“放管服”改革、供给侧改革的重大的改革项目占用的较多的人力、财力、物力，兼顾内部控制工作的精力略显不足，加之部分地方XX由于民生改善、城市建设的高速推进，对税收收入的需求和调度也更为迫切。

　　在2015年全面推开营改增期间，Y国税局在未明显增加人员的情况共从地税局接收纳税人2402户，比原有所管辖纳税人9743户增加了24.65%，极大地增加的税收业务量，无形中也带来了执法风险的增加。随着“放管服”改革的持续推进，Y国税局积极响应山东省国税局的部分涉税事项“全程网上办”的要求，包括报告类、发票类、申报类等5大类44个事项实现了“全程网上办”，并公布“最多跑一次”的项目，大力减少入户执法项目，在给纳税人带来方便的同时，对Y国税局税收执法的质量产生了一定影响，也使得该局获得纳税人实际生产经营状况的难度进一步加大，进而不利于税收执法内部控制的有效开展。

　　2011年-2016年，Y市一般公共预算收入年均增长12.4%，2016年达到29.9亿元，是2011年的1.9倍；固定资产投资年均增长17%，2016年达到380亿元，是2011年的2倍。2017年，一般公共预算更是突破30亿元，增长5.8%；固定资产投资390亿元，增长5.5%。可以看出，地方XX的各项投资、支出均有不同程度的提升，对税收收入的刚性需求也不断提升，这都使得Y国税局税收执法工作面临更大的压力。

　　3.4.1深化征管体制改革

　　深化征管体制改革的重要内容之一是改革属地固定管户方式，在合理分类税源与涉税事项前提下，激发多个层级与部门比较优势，分级分岗担负涉税事项管理责任，逐步建立与分类分级相适应的专业化组织体系。尤其是改革税收管理员制度、实施纳税人分类分级管理和优化征管资源配置，对税收执法工作的重点内容进行了全面理顺，为税收执法内部控制的深入开展提供了极好的契机。Y国税局按照山东省国税局、潍坊市国税局关于分类分级专业化管理的要求，在保持税款入库级次不变的情况下，进一步明晰征纳权责，以风险管理为导向，以资源集约化、机构扁平化、机关实体化为支撑，以现代信息技术为依托，对纳税人和涉税事项进行科学分类，对局机关12个职能科室和8个基层分局的管理职责进行合理划分，初步实现了对全部基层分局办税服务职能的上收，8个基层分局中的6个不再具有属地管理的职能而改为根据行业分类实行专业化管理、个体纳税人集中管理，其余2个分局实行属地加行业的管理模式，把优势征管资源分配给税收风险或税集中度较高的纳税人身上，开展现代化、差异化管理。

　　3.4.2内控监督平台上线

　　全国税务系统内部控制监督平台已完成开发测试，目前正处于试运行阶段。平台建设是税收现代化建设的重要组成部分，有利于构建人机结合的内控机制，更好地发挥内控的作用、实现内控的目标，为税收执法风险和行政管理风险的防控监督提供有效地科技支撑，为税收事业的健康发展保驾护航。平台采取“一个平台、六个子系统、两级部署、分级使用”的建设模式。一个平台，就是“内部控制监督平台”；六个子系统分别是，内控管理子系统，税收执法风险监控分析子系统，行政管理风险监控分析子系统，税收执法责任认定与过错追究子系统，督审工作流程子系统和工作辅助支持子系统；两级部署是由税务总局、省局两级部署；分级使用是提供税务总局、省局、市局、县区局分级使用。

　　平台以强化税收执法权和行政管理权的内部控制和监督为着力点，充分利用金税三期核心征管软件数据集中与应用的成果和优势，努力构建以金税三期为依托，以内部控制执行和风险防范为导向，以信息钻取、分析加工、整理输出为主线，以疑点分析、过程控制、问题整改、过错追究、结果运用为重点，覆盖国税、地税业务，服务税务总局、省局和基层局，努力实现内部控制和督察内审工作的规范化、专业化和现代化。在Y国税局的内部控制实践中可以发现，过去内控要求零散分布在各个不同的制度和软件之中，定位较低，重点不突出，要求不统一，措施不严格，效果难以彰显。现在通过建立完善的内部控制制度体系和内控信息化建设，逐步编织起一张“横向全覆盖、纵向一体化”的税务工作风险防护网，可以确保风险识别、应对的一体化和标准化，提高防控和监督成效。

　　即将正式上线运行的内部控制监督平台包括内控管理系统、税收执法风险监控分析系统、行政管理风险监控分析系统、税收执法责任制考核系统、督察审计流程管理系统、工作辅助支持系统六大系统，是集监控、分析、评价、考核、支撑功能于一体的综合性应用平台。过去，税务系统内部控制是“制度+人工”，现在是“制度+科技”，可以很好地运用信息化手段防控风险，同时内控平台赋予各级税务机关自行制定指标和模型防控风险的自主权，畅通上下级沟通渠道，使上级能够及时获知风险情况并可通过风险发布、基层内控建议、任务推送等模块，及时向更广泛范围内发布，提醒全系统予以应对，形成风险处置的快速反应机制，改变过去防控滞后、问责滞后的被动局面，提高系统的整体风险防控速度。此系统的运行达到了内部控制的“机控”目标，然而我们也应该清楚地认识到，部分税务干部可能未能意识到内部控制对于风险防控来说并不是万能的，就像在金税三期核心征管软件上线初期，部门税务干部在操作过程中只要无阻碍就执行下一阶段，从而导致低级失误。内控平台上线后，也可能会出现基层税务干部过于依赖平台、忽视自主学习税收业务知识的情况，从而导致干部自身的执法水平提升慢、业务知识积累少的情况。

　　在第2章理论分析和概念界定的基础上，本章从整体上阐述Y国税局税收执法内部控制的基本情况。本章着重通过SWOT分析，以具体的Y国税局为例，论述税收执法内部控制的优势、劣势、机遇和威胁，较为全面地阐述该局内部控制所面临的整体情况，为之后进行深入剖析奠定基础。

　　第4章Y国税局税收执法内部控制成效及问题分析

　　在第3章介绍了Y国税局内部控制基本情况和进行了SWOT分析的基础上，本章以相关内部控制理论为指引，从Y国税局税收执法内部控制取得的成效、存在的问题、问题产生的原因等方面进行深入探索，从而更好的了解该局税收执法内部控制的现状，并以此为基础来探究目前基层税务部门税收执法内部控制的总体情况。

　　从中央到基层，各级税务部门均是重要的经济管理和行政执法部门，尤其是基层一线税务部门直接面对纳税人，是税收执法的最初环节、基础环节、重要环节，面对全面从严治党新形势、新任务、新要求，在深化征管体制改革的关键时期，各级税务部门对加强税收执法内部控制的重要性和必要性有了更充分的认识，开展了一系列卓有成效的工作，并取得了一定的成绩。

　　4.1.1夯实了依法治税理念

　　作为典型的XX内部控制，税收执法内部控制早在2009年就已经开始形成并进行推广，在2018年1月《全国税务系统内部控制管理制度（试行）》[54]施行以来，税收执法内部控制这一理念逐渐得到认可并深入人心。Y国税局在不同阶段、针对不同的对象，因地制宜地开展工作。一方面，领导带头筑牢拒腐防变的思想。在2017年4月《全国税务系统内部控制基本制度》施行以来，Y国税局即成立内控机制建设领导小组，并以基本制度、专项制度为指引，领导干部带头学、亲自抓，先后在多次党组会、局务会、支部会对内部控制相关制度和防腐倡廉的相关标准进行学习，从上到下消除了部分干部认为的“管一会”“紧一阵”。另一方面，执法人员法治思维逐步增强。多次召集分局、业务科室主要负责人参加的内部控制专题会议、机制建设推进会议等，对执法岗位职责、风险、应对措施等进行探讨，形成了全员、全面防控风险的良好氛围。同时，各部门、各分局及时分析在税收执法过程中遇到的具有典型性、代表性的风险点，主动对工作进行总结和部署，积极与内部控制管理部门、主责部门沟通，使风险防控更加贴近实际工作。

　　在2013年1月-2017年12月之间，为进一步夯实干部依法治税的理念，不断推进税收执法内部控制工作的开展，Y国税局实施分级分类培训，丰富培训方式，优化培训师资，强化培训评估，增强培训实效。连续10年在全市国税工作会议上强调依法治税、廉洁从税等相关工作，法治理念和风险防范意识深入人心，带动全员素质提升。据统计，先后组织、参与过内部控制相关业务培训12次，税收政策法规专项培训27次，税收执法业务培训5次，反腐倡廉专题警示教育10次，领导干部党纪法规培训9次，各类党风廉政教育12次，风险防控和内部控制座谈会等8次，参与人数达到1700多人次，对税收执法更加严格的要求，防控执法风险的意识越来越强。局内干部能够更好地应对税收执法、纳税人遵从等风险进行分析；对地方刚性需求与经济税源不足的之间矛盾能够充分认识；“营改增”“放管服”改革后，户管压力剧增，新业态不断涌现，对后续管理、风险防控提出巨大挑战有了更加直观的认知。使各单位和每名干部充分认识、深刻理解全面从严治XXX重要性紧迫性；转变了少数纪律观念淡薄、对自我要求不严、存在侥幸心理的情况；对上级部署和出台的制度规定高度重视，不折不扣地落实，杜绝“经验主义”和“情感执法”，坚决抵制与新要求不相符的习惯做法。

　　4.1.2明确了执法岗位职责

　　税收法定原则是一切的税收征管行为都应当遵循的，《宪法》第56条要求：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”为税收法定原则准备了坚实的宪法基础。在上述情况下，《税收征收管理法》第3条再次对其进行清楚划分：“税收开征、停征和减税、免税、退税、补税，根据法律要求执行;法律授权xxxx要求的，根据xxxx修订的行政法规的要求实施。任何机关、单位与个人不得违违背法律、行政法规的要求，私自作出税收开征、停征和减税、免税、退税、补税与其余同税收法律、行政法规相抵触的决定。”但是，可以看出无论是《宪法》还是具体的涉税法律法规更多的是在架构、体系等方面对税收征管进行界定和规范，而延伸到税收工作一线的税收执法具体行为的自由裁量权则没有有效限定，其规范性还有待进一步提高。就Y国税局的具体情况来看，从税收执法内部控制工作开展以来，结合上级国税局部门制定的基本制度、专项制度、制度索引，该局对岗位职责进行了全面梳理，进一步明确责任、细化权限。在税收执法内部控制方面，目前昌邑市国税局已经参照国家税务总局制定的《全国税务系统内部控制基本制度（试行）》，由局内政策法规科牵头，税政科、征管科、税源管理二科、纳税服务科、稽查局等协同配合，对与税收执法相关的62个工作岗位、125项具体职责、78个执法事项进行了梳理，明确了责任、规范了流程，并在此基础上有效限制了税收执法中的自由裁量权。

　　4.1.3提升了风险识别水平

　　依法治税是依法治国的重要组成部分之一，也是实施税收执法权的基本要求，也是税收法定原则的有效体现。作为基层税收执法单位的Y国税局，在深化征管体制改革、营改增、“放管服”改革等大背景下，面对政策变化快、业务量上升、纳税人情况复杂等现实挑战，在税款征收、税务稽查、纳税服务等方面存在一定的风险。内部控制的有效实施，Y国税局通过对风险点进行梳理、评价、排查，结合国家税务总局下发的《税收法制工作风险内部控制制度（试行）》等8个内部控制专项制度的指导，有效帮助局内执法人员认清了存在执法风险环节；该局严格落实各项规范制度,规范执法过程，在规避执法行为风险的同时更好地规避了执法过程不理顺而带来的风险；该局政策法规科牵头，监察室、人事教育科共同推进，持续开展执法风险专题教育和警示教育，执法人员对较为严重、明显的违反法律法规的行为有了较强的辨识能力。

　　Y国税局紧紧围绕总局“两覆盖、两优化、两提升”的工作目标，本着自我查找、自我教育、自我保护的原则，按照“程序法定、流程简便”的要求，对已有的业务规范、工作流程逐条梳理、细化分析，对每个人、每个岗位的工作项目、审批环节和所执行的法律法规和规章制度等进行分解，全面排查风险点。共对7个方面28类86项内容进行了排查，排查出高风险点57个，中风险点12个，低风险点57个，排查出高风险岗位业务科室9个，非业务科室3个，基层分局8个，初步摸清了风险点的岗位分布特点。

　　结合前期调查研究的结果，以COSO内部控制框架体系为理论基础，从控制环境、控制活动、信息沟通、监督反馈、风险评估五个方面对Y国税局税收执法内部控制存在的问题进行分析。

　　4.2.1控制环境方面

　　1.重视程度不够。面对繁重的工作任务，Y国税局的部分工作人员仍然存在惯性思维，例如，收好税就是干好了工作，只要税收数据上去了，税收执法内部控制只是锦上添花的事情，对内部控制的必要性没有清醒的认识，更有部分同志认为此项工作是多此一举的。2016年以来，在总局、省局、市局下发了推进内控机制建设的相关文件后，此类想法有一定的好转，但政策法规科等部门在牵头开展工作的时候仍有部分人员存在抵触心理。在对8个分局的走访中，更是可以发现执法人员重视税收业务而忽视了内部控制工作，且极少主动去学习，多是被动接受。

　　2.非税收业务因素制约。就Y国税局的情况来看，其税收执法内部控制在很大程度上受到了包括当地XX在内的其他环境因素的影响。该局在行政运行资金方面很大程度上要依赖当地XX的帮助和支持，对其提出的一些要求难以拒绝。而当地XX由于民生改善、社会治理、经济发展、招商引资等方面均需要极大的财力支持，且其对于税收法定原则的认识有待提高，出于政绩的考量，对Y国税局提出的部分要求与现行的法律法规有些背离，导致税收执法内部控制效果大打折扣。

　　3.干部整体水平有待提高。据Y国税局人事教育科相关负责同志介绍，该局干部平均年龄在46.32岁左右，在基层国税局分局则达到了50岁左右，执法人员教育背景高低不同，业务水平参差不齐，职业素养也存在一定差距。尤其是一线执法人员，参与到系统性、集中化学习培训中的机会较少，知识储备未能与时俱进，执法行为、执法过程均存在不合适的情况。

　　4.人才支撑不足。Y国税局的内控管理部门设立在政策法规科，现有在职干部5名，专职内部控制人员仅有1名。而其他科室、分局中，并无专职内部控制人员，负责该项工作的干部至少还需承担1项其他工作，其工作精力难以保障。

　　4.2.2控制活动方面

　　随着税收执法内部控制的开展，Y国税局进行了许多有力的探索，依法行政水平有了显著提升，部分措施也取得了一定成效。例如，“三位一体”的监督体系，即执法督察、纪检监察、巡视三个部门共同开展监督检查，避免的重复检查也有效防控风险；纳税人分级分类管理，在一定程度上解决了由于税收管理员对某一纳税人的直接管理而导致的“人情执法”问题；税务稽查过程中各环节分离，案件选取、税务检查、案件审理、执行等程序相对独立。但是，在控制活动方面仍然存在一些普遍性问题。

　　1.一人多岗情况普遍存在。目前，Y国税局的人员机构设置均由上级机关决定，局机关机构繁多，基层一线执法人员数量相对不足，而要将税收执法的全部职责进行一一落实，一人多岗的情况必然出现。以至于过多的权力集中到一个人身上，各个环节之间的监督制约弱化，由于精力有限而出现执法质量的下降，执法风险、廉政风险发生率上升。

　　2.过程控制相对弱化。在税收执法的过程中，缺乏有效的全程监督，风险提醒往往在事前进行，执法督察往往在事后进行，而非全程跟踪提醒，事中监督存在一定的空档期。据了解，对Y国税局而言，对于税收执法的监督大多来自于每年例行的执法督察，其存在明显的滞后性、依赖性，在自身执法全过程中没有形成内在的制约监督体系。

　　3.岗责分配不够合理。各项税收工作都具有系统性和复杂性，各事项之间环环相扣、紧密联系。就Y国税局情况分析，各环节之间的界限还不明确，岗位职责存在模糊区域。例如，纳税评估工作的性质和定位还未有准确的政策依据，而其实际操作中却与税务稽查有诸多相近之处，而这恰恰使得征、管、查的分离失去了作用。可见，标准不清、权责不明将使得内部控制的监督制约作用大打折扣。

　　4.2.3信息沟通方面

　　顺畅、高效、可靠的信息沟通是规范税收执法、加强内部控制的前提，但就Y国税局的实际情况来看，信息沟通的效率、广度、深度都需要进一步提升，缺乏有效的信息沟通的内部控制将难以发挥其防控作用。

　　1.内部信息沟通方面。局机关与分局之间、机关各科室之间、各基层分局间的信息沟通和共享均处在表面，而未形成长期有效的机制。如，增值税管理部门在对某企业进行辅导时，发现其企业所得税加计扣除的操作存在风险点，事后的沟通仅限于将风险点口头转告所得税管理部门或者基层分局而无纸质资料的传递。又如，在省局开展的执法督察工作中，往往疑点信息是在检查前期予以下发，而非实时提供，信息共享的效率较低。

　　2.外部信息沟通方面。税收执法过程中所需要的信息较多，涉及到XX各部门、纳税人、金融部门、第三方机构等多个层面，很多工作的开展都离不开外部信息的支撑，而这些信息的沟通共享存在一定的障碍。如，在2017年3月份审计署济南特派办对Y国税局管辖范围内的某大型地炼企业的检查中，检察人员按照规定要求Y国税局提供了相关是涉税数据，并对该地炼企业提出了处理意见，但其检查事项、检查过程、处理依据等均未与Y国税局进行沟通。此类单方面的信息提供将数据共享的效果大大削弱。

　　4.2.4监督反馈方面

　　1.结果运用不充分。在近几年配合上级开展的专项执法督察和注重开展日常执法督察中，Y国税局不断丰富督察形式、强化数据分析，取得了一定的成果。但是，对于执法督察中形成的阶段性成果，未能及时总结提炼，对于相关情况的通报不全面，对规范执法的警示性不足，从而导致部分执法风险仍得不到重视。如，在2016年配合省局开展的72个执法督察项目中，Y国税局仅对省局收集整理的针对四个专项督察的30余篇典型案例进行了传达学习，而没有形成与本局实际情况相关的典型案例，对于普遍问题的表现形式、产生原因、潜在风险未进行透彻分析。

　　2.执法监督的针对性不足。就2016年-2017年的执法督察情况来看，Y国税局仍停留在被动按照省局、市局的安排开展执法督察，以及按照审计部门、财监办等部门的要求进行配合检查整改。检查过程多是在固定的时间、抽调固定的人员对规定的项目进行检查，重点检查、日常检查虽然也已经开展，但是成效不明显、力度不强，尤其是在分析研判上不够深入，执法监督的重点不明确，与本地的特点结合不够密切。

　　3.监督职权设置不合理。Y国税局的执法督察、内部审计、内部控制等工作均由政策法规科承担，未单独设立督察内审部门，但同时该科室还承担着所得税管理等工作，监督权、管理权同时存在，权限分割不明确，监督效果被削弱。

　　4.2.5风险评估方面

　　1.风险评估的时效性不够。税收执法风险存在于行使税收执法权的每个环节，每一个步骤都有其潜在风险。而就Y国税局内部控制情况来看，风险评估大多只在税收执法活动之前，事先评估提醒、事后监督分析等工作相对扎实有效，而执法过程中的防控工作相对弱化，出现了两头抓得严、过程抓不实的情况，对风险的跟踪评估有待加强。

　　2.程序风险认知不足。对于具体执法行为的风险评估，Y国税局已经进行了相对详实的研究分析，对于相关行为导致的风险有了基本认识。在“放管服”等改革的大背景下，国税部门对于服务越来越重视，因此Y国税局出现重结果、轻程序的情况，对于程序方面存在的风险没有充分的认知。

　　3.缺乏个性化的风险评估。税收执法风险在不同岗位、不同地域、不同人群中存在个性化差异，而在Y国税局等基层税务部门，风险评估大多是针对不同进行的，风险评估的结果难以应用于同一层级的每个个体。如，Y国税局下属的8个基层分局职责各不相同，5个基层分局的职能是管理辖区内的所有国税纳税人，而3个基层分局则是管理营改增纳税、房地产企业等，个性化不足的风险评估将导致后续的风险应对措施不科学、不管用。

　　4.3.1环境因素

　　1.重税收数据轻规范执法。税收数据在一定程度上反映了经济社会发展情况，上级下达的收入任务对税收收入数量、增长率等指标有较高的要求，且有时与当地经济发展情况不匹配。这都使得税务部门不得不以“组织收入为中心”，Y国税局在连续5年的工作计划中将组织收入工作摆在重要位置，为了完成收入任务难免会出现税收执法刚性弱化的情况，如与纳税人协商以纳税评估代替税务稽查的情况。加之放管服改革要求持续推进简政放权、放管结合、优化服务、不断提高XX效能，在一定程度上出现了强调服务纳税人而削弱了税收执法刚性要求的情况。

　　2.地方XX干预。目前，地方XX“唯GDP论成败”的情况有了极大改善，但为了经济社会发展和民生改善，需要充足的税收收入支撑，而其对税收工作的研究不深入、了解不充分，指导意见、考核指标的科学性有待提高，加任务、要收入的情况仍然存在，税收执法的公平公正受到了威胁，迫于压力税收执法内部控制形同虚设。

　　3.纳税人素质参差不齐。部分纳税人对税收政策不了解、掌握不全，导致税收政策落实存在偏差。受企业规模限制，一些中小企业没有聘用专业的财务人员，只是凭借主观认识进行纳税申报，不够及时准确，导致错误申报或者放弃享受税收优惠的情况。个别纳税人受利益驱使，千方百计寻找税收征管漏洞，想方设法逃避管理，一旦税务机关放松监管，就利用各种手段达到少缴或者不缴税款的目的。诸如此类情况的存在，使得内部控制失效，风险防控更是“防不胜防”。

　　4.3.2制度因素

　　1.税收法律不完备。宪法中未明确反映与规定税收法定原则，基础性、全面性、指导性的税收基本法并未创建。大部分发达国家宪法对税收法定原则基本上都提出清楚要求，但是国内宪法到现在没有清楚要求，除了“公民有依照法律纳税的义务”一句有关税法的含义以外，对XX机关的权力、义务、纳税人的权利等重大的需要在宪法中确认的基本原则问题均未作规定，特别是涉及征税主体依法征税的原则性问题也是法定原则的核心问题均未涉及。同时，我国现行的税收法律中，仅有《征管法》《企业所得税法》《个人所得税法》《车船税法》4部税收实体法律，税收立法多以行政立法为主，法规较多，立法结构不合理。

　　2.税收政策执行有待理顺。近年来，我国税制改革不断提速，特别是伴随着税务行政审批制度改革、征管体制改革、营改增以及各种规范的出台，各项新的税收政策层出不穷，原有的税收政策也是变化频繁。当前一些税收法规政策，发生在其余法律、法规、制度相抵触或者和同级文件相对立的问题，此外在新旧税收法律方针的衔接使用上要求含糊，导致现实税收执法活动受到阻碍。

　　3.内部控制相关制度与征管改革不相匹配。当前，内控基本制度、专项制度、操作指引等均已经正式下发，并予以推广执行。但是，深化征管体制改革的相关要求、方案还处于征求意见环节。在基层税务分局，有的是属地管理、有的是分行业管理，存在不确定性，其与基层的契合度还有待进一步提升。

　　4.3.3管理因素

　　1.全面掌握涉税信息的难度较大。在税收执法的过程中，所需要的信息来自于XX相关职能部门、金融保险行业、公共服务部门等，信息的源头较为分散、覆盖面广，沟通协调没有相关机制的支撑，想要全面掌握所需的基础信息难度较大，降低了税收执法规范性。

　　2.绩效管理的导向作用不明显。在近几年下发的绩效管理指标中，Y国税局将税收法治工作质量、内控机制建设列入其中，起到了一定的风向标、指挥棒的作用。但是，分析每年的考核结果可以发现，差异度不高、工作质量体现不明确，未能起到良好的导向作用。

　　3.整改惩戒机制不完善。在执法督察过程中，严肃有余、惩戒不足，检查力度、广度、深度较好，问题整改存在仅停留在纸面的情况，对于发现的问题、出现执法过错的税务干部却没有给予相应的处理，存在走过场的情况，在一定程度上制约着内部控制的有效发挥。

　　4.3.4人员因素

　　1.专职人员数量的保障水平不高。按照总局、省局、市局要求，各地国税部门应设置专职内控人员，而在实际落实中却难以保障，从事内部控制的人员多为兼职，往往还承担着大量的其他具体工作，兼顾日常监督等工作存在一定难度，内部控制力量相对不足。

　　2.干部素质与实际要求存在差距。随着内部控制工作的深入开展和各项改革的持续推进，对税务干部防控风险的能力和综合业务水平提出了更高的要求。而在基层单位，面对系统性、复杂性的税收执法工作，由于缺乏专业知识的学习或缺乏从事相关工作的经验，认知风险、应对风险的能力不足。

　　3.人力资源储备不足连贯性不够。内部控制工作具有长期性和连续性的特点，而就Y国税局的情况来看，无论是在局机关还是在基层分局，从事该项工作的人员大多从业时间较短、学历较高、计算机操作水平较高，其岗位流动性强、稳定性差，难以保障内控工作的长期性、连续性，极大的影响了内控工作质效。

　　本章节通过对Y国税局税收执法内部控制组织框架体系、内部控制主责部门、管理部门的职责等情况进行了介绍，分析了税收执法内部控制取得的成效。最后，通过实地调研等方式了解其存在的问题，探究问题产生的原因，为提出完善基层税务部门税收执法内部控制奠定基础。

　　税收执法内部控制是一项长期的、系统的、全面的工作，贯穿于税收工作的方方面面。在第四章中，以具有代表性的Y国税为例，对税收执法内部控制的成效进行了分析，着重研究了其存在的问题和问题产生的原因。而这些问题的存在，影响了内部控制的有效实施，在一定程度上影响了税收执法的合法性、规范性、有效性，甚至使得公平、廉洁、高效的目标的实现阻碍重重。在第五章，以COSO内部控制框架理论为基础，从控制环境、控制活动、信息沟通、监督反馈、风险评估五个方面，较为系统的提出完善和优化税收执法内部控制对策建议，力求使其保障水平、防控能力得到提升，从而促进税收工作的有序开展。

　　税收执法内部控制的有效运行，离不开良好的控制环境，环境是影响其效果的根本。优良的控制环境除了与法律架构、外部环境等相关之外，但对其进行优化的难度较大。除此之外，执法者综合素质、内部控制组织架构、内控文化氛围也与其息息相关。

　　5.1.1增强干部综合素质

　　税收执法权的执行者有着至关重要的作用，也就是说税务干部的风险意识、执法能力、思想认同是税收执法内部控制的关键因素。

　　1.加强干部执法水平培训。税务干部执法水平的高低直接影响了税收执法内部控制的有效性，影响了税收执法合法性、规范性。因为我们要从多个角度加强干部的执法水平。一是加强岗前业务培训。对新入职的或者是更换岗位的干部进行上岗前的职业技能培训，筑牢其职业基础，使干部的知识储备、风险意识、责任意识可以更好的适应执法岗位需要。二是加强岗位实训。定期组织局机关内控管理岗位、风险防控岗位人员到基层分局进行实训，直接接触税收执法业务并与纳税人接触，积累实践经验。三是加强经验传承。采用“以师带徒”等方式进行防控风险的经验传递，解决因某一干部离开工作岗位而带来的短时间的内部控制缺位问题。

　　2.加强干部风险意识教育。思想意识决定工作态度，工作态度决定工作成效。税务干部必须要对税收执法风险予以高度重视，这是内部控制工作能够起到其应有的作用的前提和保障。一方面，可以用实际的案例对干部进行警示教育，不断提高对执法风险的警惕性；另一方面，要通过日常的宣传引导，时时刻刻提醒干部要警钟长鸣、防控风险。

　　3.实行岗位轮换。伴随征管制度变革的持续深化，对税源专业化管理提出的标准更加严苛，对职员执法能力的要求越来越高。对专业岗位、重要岗位实施定期轮岗，既符合上级干部管理的要求，也有利于干部的发展，岗位轮换、异地任职等措施可以在一定程度上解决“人情执法”等问题。

　　4.加强人才库建设。可借鉴省局、市局相关经验，建立内部控制、执法督察等专业人才库，在面对重要任务、重点工作时，可以迅速组织相关人员合力公关，提升专业化程度和工作质效。

　　5.1.2增强内控机构建设

　　建立具有相对独立性、自主性、直接对领导层负责的内部控制部门，使其能够在较少受到外界因素干扰的情况下开展工作，这是完善控制环境、优化税收执法内部控制的重要途径。对于基层税务部门来说，专职内控部门未设立，以Y国税为例，其所属科室（政策法规科）负责所得税、政策法规、执法督察、内部审计等工作，且局机关各职能科室之间相对独立，在设置内部控制措施时存在交叉项、忽略项，全局性有待提高。为完善基层税务部门内部控制，可以从以下三方面着手。

　　1.设置独立的内部控制部门。该部门直接对局党组负责，除了做好税收执法内部控制外，还应担负内部审计等监督工作，确保执法规范，也保证内部行政廉洁高效。

　　2.成立内控工作小组。在全局范围内成立内部控制工作小组，内控管理部门专人负责全局性的内部控制工作统筹协调，分设内控办公室、信息支持组、宣传组等；内控主责部门也要有专人负责本部门的内部控制工作，并指导基层分局开展工作。

　　3.设定相关权限。在干部晋升、调动、退休、评优时，内部控制部门应有权提出意见建议，为党组、局领导决策提供参考。

　　5.1.3增强内控文化建设

　　文化，是一种潜移默化的力量，能在无形中使人们朝着同一个方向、同一个目标努力。内部控制文化的形成、推广，有利于税收执法人员形成共同的内控认同感，而基层税务部门的内控文化则可以分为精神文化、制度文化、工作文化。

　　1.精神文化。就是要培养树立税务干部的法治精神，养成自觉学法、用法、守法习惯，税务部门要定期开展党风廉政、内部控制、依法行政、风险防控等专题教育，形成良好的内部控制精神氛围。

　　2.制度文化。通过加强法纪条规及制度的学习，提高规范执法的自觉性和主动性，使在制度内执行税收执法权成为自觉行为，使按规矩办事、按制度办事成为税收执法人员的普遍认同，切实把内控的要求和责任落实到每个工作环节和岗位。

　　3.行为文化。依托“互联网+”，充分利用国家税务总局网络学院、内部网站、便民办税服务平台、手机移动办税平台和微信公众号等，开展宣传、培训，进一步提高干部职工在法律、法规的框架内行使权利的能力，从而提高执法质量，规避执法风险。

　　控制活动存在于税收执法的全过程中，是确保规范执法、防控风险的规定和程序，如岗责划分、工作目标、过程控制、行政授权、运转保障等都是控制活动。完善控制活动，对内控机制建设、增强防控风险的能力具有重要意义。

　　5.2.1明确岗位责任

　　基层税收执法由于面临的执法对象、所处的执法环境都有其特殊性，上级部门梳理的岗位职责等规定具有很好的指导意义，但是实际操作却有些模糊。所以，对于基层税务部门而言，要以上级规定为引导，根据其科室、分局的实际职权完善岗责体系。具体来说，可以从以下三个方面着手：

　　1.梳理权力事项。深化征管体制改革已经深入开展，各部门、各分局的职责已经发生了变化，例如，部门分局职能已经由纳税人的直接管理者变为了同职能科室责任类似的某一税收事项的管理部门，对此，应该及时进行更新，严格划分不同权力的使用范围。

　　2.进一步排查风险点。要根据税收职能变化，及时评估岗位风险，针对风险点和风险等级，明确各基本岗位的责任，细化分解各岗位工作标准、权限和责任，调整完善工作流程，为建立职权清楚、责任明晰的岗责体系打好基础。

　　3.完善相关规定。在权力事项梳理、风险点排查的前提下，进一步以正式规定、正式文件的方式对此事项予以明确，有效规避在风险发生后的责任推卸问题。对于不同的岗位职责进行精细化、数字化管理，对每个岗位工作内容、工作时限、工作质量、工作目标进行细化，使每个岗位都可以直截了当的明确做什么、怎么做、做到何种程度。

　　5.2.2加强绩效管理

　　税务部门是实行绩效管理较早的部门，同时自上而下推广的数字人事工作也有序开展，绩效文化基本建立，绩效基础相对扎实，导向性作用明显，所以将内部控制与绩效管理相结合，必将促进税收执法水平进一步提升。在2018年，山东省国税局下发的绩效管理办法中，对内部控制工作提出了要求，但是具体内容相对笼统，基层实践中将会出现一定的偏差。所以，作为基层税务部门，一方面，应以明晰、管用为根本，在绩效管理指标中对内部控制工作提出要求。本着减轻基层负担又促进基层发展的原则，可以将内控各项目标融入到绩效管理中，按季度进行考核，发挥绩效管理指挥棒的作用。另一方面，要注重内控指标对绩效管理的反作用，将内部控制的理念融入到绩效指标的制定中，税收工作、内部行政工作的绩效指标制定要符合内部控制的要求，不能为了完成上级的考核任务，而忽视了风险防控。

　　5.2.3注重过程管理

　　税收管理是过程的管理，税收行政执法的管理也要注重过程的管理，也必须按照岗责规定，注重流程规范，实施过程控制。

　　从改革的大趋势来看，要将全面贯彻落实上级关于深化税收征管改革的系列部署和深入开展税务系统内部控制相结合，实现办税服务厅实体化、机关业务处室实务化、风险管理一体化、业务工作规范化、税收管理社会化的税收征管新模式，实现内控工作流程清晰、节点明确。

　　从税收执法的具体工作来看，不但要控制实际的执法行为，还要加强对金税三期等系统操作的控制。在实际执法过程，要有明确的政策约束，从税务人员的执法资格、税务文书的规范、执法行为的规范等各个方面进行管控，严格征收、管理、稽查衔接过程的控制，严格人与人之间权责的交接，出现违规行为，立即终止，不再进行下一环节。在金税三期、出口退税平台等系统的操作中，要设置阻断程序，对违规操作进行提醒并予以阻止。在本章的第六部分将对内部控制信息化系统进行详细介绍。

　　信息是基础，沟通是方法。在税收执法的过程中，信息是每个环节能够前后接续的基础，是每个执法过程所产生的结果的具体表现。通过真实信息的交换和沟通，使得税收执法人员可以有效地开展工作，履行其执法的职责。高质量、高效率的信息沟通，可以使从事不同执法环节的工作人员按照一定的组织顺序相互结合在一起，形成发展合力，加快全部税收活动的顺利进行。对于怎样进行信息交流，可以从以下三个方面着手。

　　5.3.1加强信息沟通的基础建设

　　有效的信息、畅通的沟通，与基层税收执法工作息息相关。基层税务部门应该在信息收集传递人员及职责、信息沟通的时间节点及事件节点、信息质量审核、信息传递途径等方面下功夫，以相应的制度、规定来予以明确，做好信息沟通的基础性工作。

　　1.明确时间、事件节点。以时间表、路线图、明白纸等形式，并借助内控平台、数字人事系统等网络平台，将梳理的信息沟通交换的时间节点、事件节点予以明确，使得信息传递无间断、无阻碍。

　　2.加强信息质量审核。涉税信息数量较为庞大，尤其是营改增之后，金融业、建筑业、交通运输业、服务业等纳税人的管理由地税部门转到国税部门，对于基层国税部门来说，更是出现了信息量剧增的情况。这就要求各信息接收部门要进一步加强信息的审核工作，减少因为信息质量不高带来的执法风险。

　　3.畅通信息传递途径。建立行之有效的信息沟通传递机制，按照项目化对税收重点工作进行分类，项目组定期牵头召开多部门的联席会议、座谈会，或搭建信息交互平台，实现信息的共享和传递。

　　5.3.2加强上下级之间的指导反馈

　　对于Y国税局这样的县级税务机关，对上接受总局、省局、市局的领导，对下级基层分局也有指导的职责，在信息的搜集和传递中，其承上启下的作用非常重要。

　　1.及时准确把握信息。对于上级下发的法律法规及时学习、掌握，对收到的税收执法疑点、风险点认真研究，时刻关注综合办公系统、总局税收法规库等，适当的情况下邀请上级部门进行现场授课、实践教学，力求所掌握的信息无理解偏差。

　　2.及时准确传达信息。在准确掌握信息、理解信息含义的基础上，及时向基层税务分局进行传递，要加强信息共享，使各分局有权限获得有效的征管数据，科学分析数据，提高数据的利用率。

　　3.及时准确反馈信息。在基层税务分局，未实行分行业管理的情况下，大多直接面对纳税人，是最基层的税收执法权执行者。作为其上级，例如于Y国税局，对基层分局，要建立执法问题收集机制，既要了解各项税收法律、法规、规章在推广的过程中遇到的问题，也要了解其在执行中的困难；对上级局，要及时将遇到的困难、发现的问题、潜在的风险进行反馈，使税收执法日趋规范、内部控制日趋严密。

　　5.3.3加强各部门之间的沟通协调

　　由于职能的差异，局内各部门所获取信息途径、种类、侧重各有不同，总体来看信息具有多样性，单就某一部门来看又相对单调，用于分析时往往比较片面，不能进行系统性的研究。所以，要加强局内各职能部门之间的信息沟通协调。

　　1.对于常规信息，要定期予以发布，并注重信息的正确性、有效性，尤其是综合性的工作，要共同研判，确保基础信息的可靠性。

　　2.在搜集信息的过程中，要注意提升效率，在执法督察等全局性工作中，对于同一信息或同类信息各需求科室一次性提取、共同使用。

　　3.在后期信息的分析和整理中，要注重研究成果的分享，进一步加强信息的综合利用。要将分析有效信息后得出的内部控制、风险防控等结果进一步转化，使其为风险提醒、风险预防、执法质量评估、绩效管理等工作提供参考依据和措施指向。实现纪检监察、督察内审、内控部门与业务部门相互之间上下联动、高效运行、配合密切的工作制度，着力解决职责相互交叉、配合不默契等问题。

　　5.3.4加强与系统外部门的信息共享

　　基层税务部门所面对的纳税人行业分布比较广，除自身掌握的登记信息、申报数据等，其他信息的获得多依赖于质检部门、工商部门、金融机构、住建部门的支持。而在数据搜集的过程中，经常会出现信息传递不及时的现象。同一纳税人的不同信息掌握在不同的部门手中，例如，金融机构拥有企业的征信情况、税务部门拥有企业的纳税情况、住建部门了解房地产企业的工程进度等。而各项社会综合治理，都不是单打独斗可以解决的。对于基层税务部门来说，在一定范围内，各XX职能部门可以共同搭建信息共享的平台或健全信息共享机制，探索深层次的信息共享，形成全面的综合治税新格局。

　　监督，作为税收执法内部控制的最终环节，是保障基层税务部门税收执法合法性、规范性、公平性的最后一道屏障，内控部门的监督作用至关重要，其作用能否有效发挥，关乎基层税务部门依法行政的水平、关乎税收执法工作的有效性、关乎纳税人的切身利益、关乎税务部门的形象。所以，内控部门要充分发挥其监督职能，规范执法行为、约束执法人员，实施跟踪问效、严肃执纪问责。

　　5.4.1加强税收执法跟踪问效

　　税收执法监督是全程的，更是动态的，所以在开展执法监督时要注重跟踪问效，通过全方位的监督来实现全程监督，实时掌握执法质效。

　　1.自觉接受上级监督。作为承上启下的县级税务机关，要从思想上改变对执法监督的抵触情绪，将执法监督作为检验工作成效的有效手段。要敢于将风险摆出来、将问题摆出来，主动寻求防控风险的方法和解决问题的途径。

　　2.时刻关注基层税务分局的执法情况。充分利用调研、座谈、配合审计、执法督察等途径，加强对下的监督指导工作，可以将执法情况检查、通报与绩效管理讲评会相结合，一并部署同时开展。

　　3.严密机关内部各职能部门的相互监督。由内控部门、纪检监察部门、巡视部门牵头开展税收执法监督检查，广泛开展随机抽查、交叉检查，打破科室界限组成执法监督项目组，使各职能科室在更公正的角度开展监督，消除监督死角、防止人情监督。

　　4.发挥纪检监察部门的监督作用。要发挥党组织在税收工作中的中流砥柱作用，他为监督检查工作奠定了良好的政治基础，是开展一切执法监督、行政监督的重要引领，彰显了“从严”“从实”的态度。

　　5.4.2严肃责任追究

　　1.注重在同一标准下进行问责。要确保责任追究的公平、公正、公开，坚持实事求是的原则，做到有政策依据、有违规事实。对于同一执法问题，要用同一标准进行责任追究，不能因职务层次、工作量、年龄等因素而改变，问责要体现刚性。

　　2.加大责任追究力度。加大责任追究是保证各项监督有实际效果的关键环节，对于各类违反违法违纪案件要做到有案必查、违法必究、追究必严。要进一步落实“一案双查”制度，既要追究当事人责任，又要倒查追究相关领导责任，包括党委和纪委的责任。要按照法律法规的规定，不包庇、不纵容，按照违法违纪标准给予处分、移送司法机关。

　　3.加强警示教育。要注重总结监督中发现的问题，对有警示教育意义的案件要深入剖析原因，找出防控方法，并将相关教训予以分享。同时，积极与上级部门、其他部门沟通，选取具有典型性的案件，代表性的案件，在系统内部进行讲解，发挥反面典型的警示作用。

　　4.加强整改反馈。注重对执法监督检查中发现问题的整改，设立整改台账，对机关各科室、各基层分局的整改落实情况加强调度，并从税收执法内部控制的角度去分析问题产生的根本性原因、提供可行的整改意见，对基层存在的普遍问题统一汇总，报送上级部门寻求解决、防控方案，探索建立整改督导和反馈机制。

　　5.4.3及时调整监督重点难点

　　执法监督的重点和难点应该随着税收重点的工作的变化而变化，并非一成不变的。

　　1.建立监督重点调整机制。由内部控制部门牵头，业务科室充分参与，定期对重点工作任务进行分析，对各项工作的流程进行研判，并根据实际情况，适时调整监督重点难点，使监督对象与重点工作进程相匹配。

　　2.搭建监督重点难点发布平台。借助局内网络、数字人事系统等办公平台、利用短信、微信等及时公布监督重点难点，引导内部控制人员和执法人员进行监督预防。

　　风险评估是基层税务机关及时识别、有效分析税收执法工作中与内部控制目标的实现相关的风险，并合理制定出相应的风险应对策略。风险评估应该有效的防范风险，能够最大程度的限制基层税务部门或者税收执法人员在履行职责、行使执法权过程中所必须要面对的风险的发生，能够最大程度的将不可预知的风险限制在可控的范围之内。税收执法因为阶段、行业、地域的不同，呈现出多样性，因为我们要将动态理念、全程理念、定制理念融入到风险评估制度建设、模板制定、具体执行等各个方面。

　　5.5.1完善风险评估机制

　　山东省国家税务局提出了健全“省局集约统筹、市局实体运作、区县局专业应对”的一体化税收风险管理工作机制的要求，做法值得借鉴。而作为基层税务部门以分级分类的专业化管理为基础，以确切的岗责为提前，以防控执法风险为导向，以资源集约化、机构扁平化、机关实体化为支撑，以现代信息技术为依托，对纳税人与涉税事项开展合理划分，对基层税务组织所有科室、所有基层分局的风险评估工作、目标、程序开展科学设定，把优势征管资源分配给执法风险或集中度较高的纳税人，从而建立起专业化、差异化的执法风险评估机制。

　　5.5.2探索建立评估模型

　　探索创建执法风险评估模型，要根据初期风险评估效果，选择分辨风险的高效模式，为精准明确风险、预防风险奠定良好基础。分部门建立评估模型，从分析不同执法权限的业务流程、制度规范、执法依据及其规律入手，分部门、分项目确定评估方法。建立推广程度较高的评估指标体系和评估模型，对同一执法项目或类似执法项目的合法性、准确性进行综合评估，并通过评估结果进行风险提醒。同时，要将评估模型中加入对风险处置、反馈等情况的评估，从而解决“改了还错”的问题、解决风险处置“不知对错”的问题。在同一项执法活动中，探索建立分过程的评估模型，从而使得评估更加细致、结果更加可靠，也有效规避了评估不到位而导致的后续风险。

　　5.5.3开展定制化评估

　　征管体制改革的重要事项之一就是改革属地固定管户模式，对纳税人和涉税事项开展合理分类，对税务组织相关层级、组织管理职责开展科学划分，使用风险管理观点与方式，依靠当代信息科技，提高少数复杂涉税事务的管理层级，把珍贵的征管资源分配给税收风险或集中度高的纳税人，开展规范化、现代化、科学化管理。积极推进资源集约化和机构扁平化改革，为专业化管理提供支撑和保障。

　　因此，风险评估工作也要体现出个性化和定制化。以Y国税局为例，其所在地的地炼企业、纺织企业、化工生产企业比较多，对其风险评估工作来说，就是要在省局风险评估指标落实的基础上，创新开展符合当地行业特点、执法水平的风险评估。

　　“税务系统内部控制监督平台”是基于落实全面从严治党主体责任和金税三期的信息环境而开发建设的，服务于防控税收执法和行政管理风险，加强内部控制和监督的信息化软件。其功能主要包括“控制、督审、纠偏、评价、推送”5个方面。根据总局工作部署，3月1日起平台进入正式运行阶段，山东省是第二批推广上线单位，基本税务部门要借助平台上线的契机，不断加强推广应用，强化税收执法权和行政管理权的内部控制和监督，充分利用金税三期数据集中与应用的成果和优势，努力构建以金税三期为依托，以内部控制执行和风险防范为导向，以信息钻取、分析加工、整理输出为主线，以疑点分析、过程控制、问题整改、过错追究、结果运用为重点，努力实现内部控制工作的规范化、专业化和现代化。为发挥平台建设性作用，实现平台建设目标，应当做好以下工作：

　　5.6.1对上线和推广进行统筹规划

　　各基层部门要严格按照总局文件要求和省局工作部署，加强平台上线工作的组织领导，在总局、省局、市局方案的基础上制定平台上线工作方案，明确有关部门平台上线工作职责、工作任务、工作要求，确保上线工作有领导、有组织、有计划。要建立联席会议制度，定期听取各单位的上线运行工作汇报，统筹安排工作进度，及时研究解决存在的问题，确保平台上线顺利运行。

　　5.6.2积极运用平台开展工作

　　平台建设，基础在开发，重点在使用，关键在管理。政策法规部门（督查内审部门）只是内控的管理部门，各业务部门才是实施内控活动的主体，在保证内部控制部门用好平台的基础上，要充分调动各级主责部门的积极性。在平台使用中，各级业务主责部门要按照实际工作需要，及时将风险点和风险防控措施加载到平台中，并可以在平台中设置相应的内控指标对应用软件防范不了的风险进行补充防范，同时，要积极鼓励机关科室、基层分局通过内控建议等方式向上级部门反映基层的内控需求，促使风险得到有效、及时的控制。各级管理部门要积极利用平台开展好督察、审计、税收执法过错责任追究等工作，并充分运用平台提供的功能，积极建立指标，加强对主责部门内控情况的监督。

　　5.6.3加强人才的培养

　　培训是开展好推广上线工作的基础，基层税务部门要在学习、总结、消化上级各类培训内容的基础上，精心组织开展有针对性的培训，保证培训覆盖推广上线的所有单位，让税务干部及时掌握制度规定，熟悉操作流程，尽快度过上线磨合期。培训可采取分级分类的形式，业务部门主要培训内部控制管理子系统；对基层分局主要培训税收执法责任管理与过错追究子系统以及内部控制管理子系统；内控部门要全面进行培训，以这种方法不断提高培训效率。

　　5.6.4提供有力的支持和保障

　　各单位要精心挑选懂业务、懂技术、责任心强的人员组建专业支持团队，通过远程咨询、现场指导等方式，保障辖区内所有平台使用单位技术支持到位。同时，要畅通问题反映沟通渠道，建立问题解决机制，明确有关工作职责，确保各级反映问题有渠道、有反馈、能解决，使平台运转更平稳高效。

　　5.6.5广泛进行宣传动员

　　各单位要结合平台上线，不断拓展宣传渠道，积极开展内外部宣传，提高平台知晓率，要使大家明确推广内部控制监督平台是为了防范税收执法和行政管理风险，是为了保护税务干部，不会影响办税效率，不会增加基层负担，不会妨碍主体业务软件的运转，为平台全面推广上线营造良好舆论环境。在平台运行过程中，要持续加大宣传力度，以实例宣传防控成效，激发各级税务干部参与平台建设，使用平台、完善平台的积极性。

　　在当前形势下，基层税务部门税收执法内部控制仍存在一些问题，税收执法的质效还有待进一步提升。本章从控制环境、控制活动、信息沟通等5个方面有针对性提出在基层具有操作性的完善建议，在到打牢基础、提升合力、借力于内控监督平台上线等方面提出了具体的措施，对充分发挥内部控制在基层税务部门的作用具有一定现实意义。

　　第6章结论与展望

　　内部控制在税务部门的建设和实施是税务总局党组落实全面从严治党主体责任、加强党风廉政建设所采取的重要举措。各级税务机关以XXXxxxx、xxxx精神为指导，充分认识内部控制在促进治理体系和治理能力现代化中重要意义和作用，将其作为税务系统落实全面从严治XXX重要抓手，深化各项税收改革的重要手段，加强“两权”监督的重要载体，提升税务系统内部管理有效性的重要措施。税收执法内部控制的建立和实施更是在落实依法治税要求、规范税收执法、转变干部作风、保障纳税人权益方面具有重要意义。

　　本文以基层税务部门为研究对象，选取了山东省潍坊市Y国税局为研究样本，通过调查研究和实证分析，对基层税务部门税收执法内部控制情况进行研究，并探究进一步完善的措施。主要结论包括以下几个方面：

　　第一，税务部门实施内部控制具有必要性。一是税务部门具有管理层级多、执法风险大、税收任务重等显著特点，实施内部控制具有积极意义；二是内部控制是税务系统在构建立体监督格局中的有益探索，内控体系的建立，打通了税务系统事前、事中、事后监督的链条；三是实施内部控制可以实现对税收执法风险的全面梳理、实现对各岗位责任的进一步明确、实现对风险的防控，从而使得对税务干部的管理有了抓手、对税收主业的开展有了保障；四是实施内部控促进了各项税收政策的规范、全面落实，也使得税收执法的各个环节可以在规定的职权范围内执行，限制了执法过程中的自由裁量权。

　　第二，税务部门实施内部控制取得了一定效果。从整体来看，内部控制使得依法治税更加深入、税收执法更加规范、干部作风更加优良、纳税人权益也得以保障。从实例分析中我们也可以发现，在基层税务部门税收执法内部控制的效果也是积极的。主要体现在三个方面：一是无论是领导干部还是一线执法人员，其法制观念都更加牢固，拒腐防变的思维和税收法治的思维已经深入人心，县局机关和基层分局面对“营改增”“放管服”改革、征管体制改革等重大改革时均体现出较强的依法行政理念；二是执法岗位职责进一步理顺和明确，根据内控基本制度、专项制度的要求，各基层部门可以自行有序地开展岗位责任梳理工作，将原来的模糊概念、模糊区域也进行了明确，使得责任划分更加清晰，执法权的行使更加准确；三是通过对执法风险点的排查、梳理、确定等，基层税务部门的风险识别能力、风险应对能力、风险防控能力均有提升，尤其是一线执法人员的风险识别水平显著提升。

　　第三，基层税务部门税收执法内部控制仍存在问题。由于地方XX干预、制度办法不完善、绩效管理导向性欠缺、部分干部素质不高等原因，导致基层税务部门税收执法内部控制仍存在问题。具体表现在：一是控制环境方面，部分基层领导干部对内部控制的重视程度不够，内控专业人才培训和储备不足，税收相关的部分考核指标数据与实际情况不符；二是控制活动方面，一人多岗的情况仍然存在，权责划分不明确，对节点、事件、结果的关注较多，而过程控制相对弱化；三是信息沟通方面，税务部门内部沟通存在不及时、不全面的情况，在外部沟通方面税务部门从工商部门、金融机构、住建部门等获取信息的难度较大，统筹协调的各个环节较为复杂，没有建立起长效机制；四是监督反馈方面，对监督结果的使用不充分，监督的针对性不足，监督职权设定不甚合理；五是风险评估方面，未能做到全程评估，针对不同基层分局的个性化评估没有开展，对程序风险的认知不足。

　　第四，完善基层税务部门税收执法内部控制的意见建议。针对基层税务部门税收执法内部控制存在的问题，可以探究从以下几个方面进行完善：一是对控制环境进行优化，从人员素质、机构设置、文化建设等方面，夯实内控的根基；二是对控制活动进行完善，明确岗位责任、加强绩效管理的导向性作用、注重对过程的控制，增强防控风险的能力；三是进一步通畅信息沟通，在加强基础性建设的基础上，加强上下级之间的、内部各科室之间的、外部单位之间的信息沟通，以有效的信息沟通提升内控工作合力；四是更加注重监督反馈，要对执法的全过程进行跟踪问效，并根据实际情况及时调整监督的重点，对监督中发现的问题要及时沟通、严肃处理；五是风险评估需要更加深入，对风险评估机制进行完善，探索建立风险评估模型，有针对性的开展风险评估工作；六是加强内控平台的推广应用，借助平台上线这一有利契机，充分使用平台中的各项功能，为内部控制信息化建设提供有力支撑。

　　[1]刘正阳.中美XX内部控制差异比较与借鉴浅析[J].财务与会计,2017,05:69-69

　　[2]周卫华.关于构建我国XX内部控制体系的研究[J].中国管理信息化,2011,6:18-20

　　[3]陈涵,陈爱华.行政事业单位与企业内部控制规范:差异分析[J].会计与审计,2013,10:178-181

　　[4]高健,朱久霞.行政单位内部控制存在的问题及对策[J].Commercial Accounting,2017,05(10):107-109

　　[5]秦颖.XX内部控制研究[J].现代营销,2017,07:282-284

　　[6]国家税务总局.全国税务系统内部控制基本制度（试行）(税总发〔2017〕22号）[RB/OL],(http:/130.9.1.168/zhuanti/n1858231/n1858449/c1863606/content.html),2017-08

　　[7]冯曦明.税收执法风险产生的原因分析及防范对策[J].税务研究.2007(10):25

　　[8]郭亚光.当前我国税收执法风险分析[J].税务研究.2008(5):12

　　[9]贺焱.浅议税收征管风险[J].税务研究.2006(6):15-16

　　[10]何梦.基层税务机关执法风险防范对策研究[D].苏州:苏州大学,2015

　　[11]李玉红,汪月祥.防范税收执法风险的思考与建议[J].财会研究,2013,09:15-17

　　[12]李斌.导致基层税收执法风险的人力资源因素[N].中国税务报,2013-7-3(06)

　　[13]尹士慧.税收执法风险控制研究[D].济南:山东财经大学,2016

　　[14]朱进.税收风险管理的实践探索[D].南京:南京大学,2016

　　[15]陈甲取.浅谈税收执法风险成因及防范路径[J].宿州教育学院学报,2013,01:42-44

　　[16]李小平、朱珊.税收执法风险防范与控制[M].南京:江苏人民出版社,2009:36-42

　　[17]段光林.风险管理理论对降低税收执法风险的启示[J].税务研究.2008(5):23-24

　　[18]冯慧敏.税务系统给内部控制机制建设实践与调研[J].中国纪检监察报.2009(12）

　　[19]刘剑文.税收执法内部控制机制刍论[J].中国政法大学学报.2009(4)

　　[20]国家税务总局督察内审司.走进内控-税务系统内部控制问答录(一)[EB/OL],（http:/130.9.1.168/zhuanti/n1858231/n1858456/c1868936/content/html）2016-12

　　[21]刘丽坚.内控机制建设访谈录-建好内控机制编好税务工作防护网[N].中国税务报,7月12日,A1

　　[22]郭晓林.内控机制建设访谈录-强化责任担当推动工作落实[N].中国税务报,7月14日,A1

　　[23]税务总局督察内审司相关负责同志,构建制度体系夯实内控基础[N].中国税务报,7月17日,A1

　　[24]石文潇.对新常态下税务部门内部控制的思考[J].经贸实践,2017,6:(6-12)

　　[25]韩桂锦.深化内控机制建设加强廉政风险防控的实践与思考[DB/OL].(http:/76.16.16.88/art/2014/2/24/art_38882_826145.html),2014-02-24

　　[26]陈天哲.FN县国税局单位层面内部控制研究[D].安徽:安徽大学,2017

　　[27]黄玉远.基层国税机关依法行政现状及对策[DB/OL],(http:/76.16.16.88/art/2013/12/3/art_38904_811820.html),2013-12-03

　　[28]牟可光,税收执法内控机制研究[J].税务研究,2010,09:71-76

　　[29]史峰,税收行政执法内部控制机制研究[D].大连:东北财经大学,2007

　　[30]中央办公厅.深化国税、地税征管体制改革方案（中办发〔2015〕56号）[EB/OL],http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n1845541/n1845546/c1955421/content.html),2015-12

　　[31]邱中国.关于新形势下税收征管模式改革的思考[DB/OL],((http:/76.16.16.88/art/2016/12/21/art_38904-1049692.html),2016-12-21

　　[32]张文霞.对深化税收征管改革路径的探讨[DB/OL],((http:/76.16.16.88/art/2016/6/29/art_38904.1011247/html),2016-06-29

　　[33]许本虎.征管体制改革形势下基层税收风险管理的思考[DB/OL],((http:/76.16.16.88/art/2016/5/09/art_38904_997588),2016-05-09

　　[34]程新生.内部控制理论与实务[M].北京:清华大学出版社,2008,2-2

　　[35]Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO).Internal Control Integrated Framework[Z],1995,10-15

　　[36]COSO,Guidance on Monitoring Internal Control System[Z],2009

　　[37]Kelley T P.The COSO report:Challenge and Counter Challeng[J].Journal of Accountancy 1993,175(2):10

　　[38]Constitution of the United Seates,U.S.Constitution[Z].1789

　　[39]Constitution of the United Seates,The Budget and Accounting Act[Z],1921

　　[40]Constitution of the United Seates,Budget and accounting procedure bill[Z],1995

　　[41]Constitution of the United Seates,Federal manager’s financial integrity act[Z],1982

　　[42]Edward J.Examing Internal Control Issues in Small and Large Local,Governments[J],Internal Auditing,2012,27(4):11-17

　　[43]GAO.Standards for internal control in the federal government.[Z].2014

　　[44]Yates J F,Stone E R.Risk appraisal[C],New York:John Wiley,Sons Ltd,1992

　　[45]孙星.风险管理[M].北京:经济管理出版社,2011:37-40

　　[46]The committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(COSO).Enterprise Risk Management Integrated Framework[R].2004

　　[47]尚伟.我国税收执法风险管理研究[D].北京.财政部财政科学研究所,2012

　　[48]X会计师协会审计委员会,内部控制，一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性[Z],1949

　　[49]企业内部控制基本规范（财会〔2008〕7号）[EB/OL],

　　(http://www.cicp-cics.org.cn/htm/7717/127670.html),2008

　　[50]行政事业单位内部控制规范（财会〔2012〕21号）[EB/OL],(http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201212/t20121212_713530.html),2012

　　[51]财政部内部控制基本制度（财办〔2014〕40号）[EB/OL],(http://jdjc.mof.gov.cn/zhuantilanmu/nkgz/201412/t20141205-1163549.html),2014

　　[52]宋玉鹏.税收执法风险的规避研究[D].吉林:吉林大学.2010

　　[53]柳光强.内控机制在税务部门的应用探讨[J].《税务研究》,2017,03:

　　[54]国家税务总局.全国税务系统内部控制管理制度（试行）（税总发〔2017〕92号）[EB/OL],