广东省连南县精准扶贫政策执行的精准性研究

　摘 要

中国的扶贫工作开始于上世纪80年代中期。经过几十年的不懈努力和奋斗，取得了不错的成就。2020年11月23日，中国832个国家级贫困县全部脱离贫困。扶贫工作取得优异成绩的同时，也存在着由于执行偏差而造成政策执行精准性不足的问题。本文在对广东省连南县的精准扶贫政策执行情况调研的基础上，客观分析了在政策执行中暴露出来的问题，利用史密斯的政策过程模型深入分析了影响政策执行精准性的因素，进而提出相关政策建议。

结合连南县的实际案例分析，笔者认为当地精准扶贫政策执行中存在以下不精准的问题：精准扶贫政策自身存在缺陷,导致精准识别出现偏差和覆盖范围不全；政策执行主体缺乏系统的培训,组织机构权责不明，导致执行不精准；政策目标人群的素质较低，限制了政策的执行；政策环境较差且交通不便，影响政策的执行。政策执行精准性的提高，可以从以下几方面进行完善：一是不断完善扶贫政策，确保政策的准确性；二是增加政策执行主体相关培训课程，提高政策执行能力；三是提高目标群体的综合素质和政策理解能力，提高他们的脱贫积极性和脱贫能力；四是营造良好的政策环境，加大精准扶贫的宣传力度，通过对精准扶贫政策进行详尽的宣传说明，增加贫困人群对政策执行的理解度和支持度，减少精准扶贫政策执行的障碍，为政策执行营造了了良好的执行环境；健全监督机制，加大对扶贫资金和扶贫项目的监督，确保资金和项目都落在实处，保证政策的顺利开展。

关键词：精准扶贫；精准性；政策执行；政策过程理论

一、绪论

　　（一）研究背景及意义

　　1.研究背景

中国的扶贫工作始于20世纪80年代中期。经过几十年的不懈奋斗，取得了不错的成绩。但是，扶贫过程中一直存在扶贫精准性不足的问题。2013年11月，XX在湖南湘西考察时首次就“实事求是、因地制宜、因地制宜、分类指导”作出重要指示。精准扶贫是以实现最广大人民的利益为目标，把改善民生、保障民生作为工作目标，通过定向帮扶，保障人民权益和合法利益，提升人民的幸福感和获得感。从第一次被提出到今天，xx、xxx和中央有关部门出台了一系列政策性文件，使得精准扶贫得以落实并不断发展。中国脱贫攻坚取得了显著的成效。“十三五”期间，全国5000多万农村贫困人口摆脱了绝对贫困，基本解决区域性整体贫困问题。2020年11月23日，中国832个国家级贫困县全部脱贫摘帽。扶贫工作在取得一定成果的同时，也存在因政策执行的偏差导致政策执行的精准性不足的问题。扶贫工作暴露的深层问题不仅影响扶贫工作的有效发展，也影响了农村贫困家庭脱贫致富。

在精准扶贫政策实行过程中发生的精确度不足问题，不仅没有为人民群众带来实益，也会造成不可估量的损失。精准扶贫政策的效果如果达不到预期目标，将直接影响贫困人口的生产、生活水平，造成人民群众对XX的执政能力产生质疑，进而影响党和XX的形象。反贫困工作具有长期性和持久性的特征，2020年绝对贫困的消除意味着我国脱贫工作的重心将从消除绝对贫困转变为巩固脱贫攻坚成果、解决相对贫困，实现共同富裕。扶贫工作重点将转向建立解决相对贫困的长效机制。建立扶贫长效机制，对于打赢扶贫攻坚战、巩固扶贫成果具有重要意义。

本文从公共政策执行的角度出发，结合史密斯政策执行过程模型，分析广东省连南县精准扶贫政策执行中存在的问题，探索产生精准扶贫政策执行不精准的原因，并提出改进建议。

　2.研究意义

（1）理论意义

本文选取了广东省连南县的具体案例进行深层次的剖析，结合当前我国社会发展现状和当地的特色进行研究，弄清精准扶贫政策执行精准性不足的深层次原因，寻找精准扶贫的共性问题，针对性地对精准扶贫政策执行精准性不足提出相应的解决对策。同时，对连南县精准扶贫政策执行的特殊性研究中可以寻找到广泛适用于各地精准扶贫政策实施的普遍性对策，为其他地区精准扶贫提供有益经验，为精准扶贫战略的精准实施提供一些新思路，丰富了相关理论研究。

（2）现实意义

通过对精准扶贫政策内涵的深刻把握，对连南县精准扶贫政策实施过程的深入研究，分析政策执行过程中精准性不足的具体表现，并提出相应解决对策，让政策达到满意的执行效果，提高扶贫政策的实施效率，稳固脱贫成果。

（3）文献综述

　3.国内外对贫困的研究现状

贫困一直是一个困扰全世界人民的大问题，由于各国的政治制度的不同和经济发展水平的差异，所采取的反贫困政策也各不相同。通过相关文献梳理发现，国外学者对精准扶贫政策的研究比较少，对于反贫困研究主要集中于致贫原因和减贫措施这两方面。

首先，关于贫困户致贫原因的研究。国外学者从不同的视角出发，分析出致贫原因具有多样性。Malthus T R是最先研究贫困问题的学者之一，他觉得造成贫困的主要原因是人口不断的增长导致对经济发展的需求增大，从而对生态环境造成了一定的压力，造成了社会总储备减少、生产效率的下降的后果，最终造成贫困的产生。[]阿玛蒂亚森（2011）则从个人“能力”的视角分析了导致一个家庭陷入了贫困的主要因素,他认为陷入贫困的主要原因并不是单纯家庭经济收入的低下，而是因为个人基本权利的缺乏，比如，被剥夺了在教育、医疗等方面的基本权利。[]

其次，关于贫困的治理方面的研究。Peter Davis (2011) 认为，在扶贫过程中，要采取生产性措施进行干预，如土地政策、农业政策、贷款政策等，为贫困户创造生产条件，促使他们摆脱贫困。由于XX和社会在其中起到的作用相对有限，必须要贫困户激发内在因素。[]N. Chjioke ABAH (2016) 认为，必须根据各国的具体情况和实际人口普查来制定减贫机制，并根据贫困户的分类制定更准确的减贫战略。与此同时，还需要制定完备的XX扶贫方案，落实各级责任，在XX和脱贫群众之间建立稳定的联系，根据贫困群众的需要不断调整政策，以便更好地适应扶贫工作和配置公共资源[]关于如何解决贫困治理问题，国外学者的研究早于我国，很多学者都结合不同国家的社会特征进行研究，并提出了很多研究策略和研究方法，但专门针对精准扶贫问题的研究不是很多。因此，在研究我国精准扶贫问题时，要立足于本国国情。

　　4.国内对精准扶贫的研究

自“精准扶贫”提出以来，受到了学者们的极大关注。学者们对精准扶贫的研究主要集中在内涵实质和理论意义等基础性的研究和精准扶贫政策执行的实践性研究这两个方面。

首先，对于精准扶贫的基础性研究主要有三方面：第一，精准扶贫内涵实质研究；第二，精准扶贫的意义研究；第三，精准扶贫政策本身的研究。其情况如下表：

表1-1精准扶贫基础性研究内容：

其次，对精准扶贫执行的实践性研究。第一，关于扶贫对策。王鑫和李俊杰认为最优帮扶政策的制定需要以扶贫对象的致贫原因、发展意愿和市场需求为依据。徐龙顺、 李婵、宋娜娜、黄森慰认为精准扶贫的精髓是全面、科学和高效扶贫。[]第二，关于政策执行主体的研究。姚迈新(2010)指出，XX对扶贫资源的配置、管理和运行具有绝对控制权[]。徐龙顺、李婵、宋娜娜、黄森慰认为精准扶贫的精髓是全面、科学和高效扶贫。[]李金龙和杨洁(2017) 认为，在中国农村，政策执行环境复杂多变，缺乏有效的监督机制，村组干部拥有着很大的自由裁量权，导致精准扶贫政策的执行扭曲[]。何得桂和董宇昕(2018) 发现，由于执行机构能力不足，不同职能部门之间缺乏协调，导致政策预期效果与实际成效存在差异。[]第三，关于政策执行中存在的问题及对策。刘铮和浦仕勋认为，精准扶贫存在三方面的不足：扶贫对象识别手段单一、少数民族地区文化资源扶贫力度不足、贫困群体发展能力较难提高。[]在政策执行不精准方面，吴永婵（2017）认为在精准扶贫工作中存在着人情识别、表面执行、选择性执行、追加实施等现象的原因是政策的执行主体存在主观上的消极意识。[]田进、任闪闪(2017）指出精准扶贫政策执行过程中存在着一些与预期不符的偏差的原因主要是扶贫目标人群难以独立参与、现行框架管理体制存在弊端、扶贫治理工作条块分割和扶贫资金收支存在障碍。[]在关于提升精准扶贫政策执行成效方面，王春福着重强调了公共精神在XX执行中的重要作用。他强调，仅仅从执行工具上提高XX执行力是行不通的，政策执行主体的价值取向是影响执行力的主要因素。

简要评述：综上，国内专家学者对精准扶贫政策的政策解释和分析相关问题都做了一定研究，对精准扶贫政策的执行研究也较为全面，但也存在一些不足，需要进一步完善发展。就精准扶贫政策执行的精准性来说，能够直接查询到的文献较少。因此，本文结合连南县的实际情况，对精准扶贫政策执行的精准性进行分析研究。

　5.国内外政策执行研究现状

政策执行是政策执行者采用一定的方法和广泛运用不同的手段，采取特定的行为模式，以实现政策目标的过程，是将一种概念性政策付诸实践的动态过程。政策目标实现的仅有的方式是政策执行，政策执行的效果也会影响政策目标的完成度。政策执行在公共政策学中占有重要地位，但直到1973年以X联邦XX“奥克兰计划”为研究对象的《执行》一书出版后，学者们才开始关注这一领域。普雷斯曼和韦达夫斯基在根据X联邦XX的“奥克兰计划”写成的《执行》中指出，政策没有达到决策者的预期目标的原因是政策没有按照决策者的设想进行落实。他们的研究在西方公共政策学领域开启了对政策执行的研究，掀起了一场影响深远的“执行运动”。

“执行运动”这一时期政策执行研究成果丰硕。学者们提出了关于政策执行研究的途径、模式和理论。政策执行研究的途径主要分为 “自上而下”途径和“自下而上”途径以及“整合型”途径。“自上而下”途径的重点是政策制定者，他们认为政策是由上级规划和制定的，而下级则遵循上级具体指示采取行动。这样，政策执行就可以看作是一条指挥链，决策者在政策过程中处于优势地位，执行者必须按照决策者的指示完成政策目标，决策者也要对政策的效果承担主要责任。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》和史密斯提出的政策执行过程模型都是采用了“自上而下”的研究模式。“自下而上”途径与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以从参与政策进程的所有行动者开始。它认为政策能否达到预期目标取决于政策执行者的承诺和技能。利普斯基提出的街头官僚理论中提到，政策的最终实践受到政策执行的基层公务员影响，因为他们是政策执行的一线人员，可以与政策目标人群直接接触，并且在执行过程中享有自由裁量权，所以他们的意愿和态度以及行为会对政策的执行效果产生重要的影响。由于公共政策参与主体的多元化和公共事务的复杂性，学者们整合了以往的研究路径，赋予政策执行更多的相关因素，“整合型”途径应运而生。这种途径强调政策制定者和政策执行者之间的关系以及执行机构间的网络关系。

中国对公共政策执行的研究稍稍落后于国外，20世纪90年代以前，中国的研究主要还是学习和阐述西方相关理论。90年代开始，我国的学者才开始结合国内具体情况，对公共政策执行展开深入的研究。国内学者对“公共政策执行”问题的研究主要集中在内涵介绍、政策执行过程、公共政策执行影响因素、执行偏差等几大方面。如下表所示

表1-2对公共政策研究的相关研究

简要评述：国内外学者对政策执行的模式、理论、途径等各方面进行了多维度的探讨和研究，现阶段对公共政策执行的研究已经较为丰富和全面。而在精准扶贫政策出台之后，国内学者也对这一领域进行了相关的研究，研究主要集中于精准扶贫政策实践过程中遇到的问题以及解决措施。

（1）研究目的、研究方法和研究思路

　6.研究目的

本文结合精准扶贫政策实施的背景，以广东省连南县为具体案例，结合实地调查和理论分析，探讨当前连南县精准扶贫政策执行精准性的问题，主要研究目的有：

第一，广泛阅读研究精准扶贫的相关文献，了解和把握国家层面和连南县地方层面对精准扶贫政策的相关文件，对精准扶贫政策执行精准性有一个宏观的定位。

第二，通过对连南县精准扶贫政策执行精准性的实地调查与统计，了解连南县精准扶贫政策的执行情况、取得的成效以及存在的问题

第三，依据调查结果，剖析连南县精准扶贫政策执行精准性不足的原因，探讨合理解决问题的对策与建议。

7.研究方法

本文首先对精准扶贫的各类文献进行理论梳理，然后对连南县精准扶贫政策执行进行实证研究，以连南县居民和扶贫工作人员为调研对象。首先采用问卷法对居民和扶贫工作人员采取随机抽样的方式发放问卷进行调查。另外，再采用访谈法针对性地选取部分扶贫工作人员进行调研。具体的研究方法有：

文献研究法：围绕本论文题目，以确定的研究目标为依据，通过广泛查阅和了解相关文献来获取资料，从而加深对精准扶贫各方面情况的理解和掌握。这一方法有利于综合前人的研究经验，了解课题的全貌，为之后的研究打下理论基础。

问卷调查法：针对所要研究的精准扶贫执行精准性问题和需要了解的情况，设计出相应问题和指标选项形成一份调查问卷，并请求当地居民和扶贫工作人员作为调查对象根据各自的情况填写该问卷以获取材料和信息，帮助分析问题的研究方法。

访谈法：是指通过访问者和被访者面对面地交谈，了解被访者的行为和相关基本情况的研究方法，具有较强的灵活性和适应性，需要访者恰当地进行提问，且能够捕捉重要信息。本文主要采用结构式访谈法进行调研，事先针对要了解的问题，列好访谈提纲，对于每位被调查者，使用同一份访谈提纲，便于统计工作的进行。

　8.研究思路

本文主要研究精准扶贫政策的精准性。首先对精准扶贫政策和政策执行精准性的相关文件和文献进行理论研究；其次以连南县为例，进行实证研究，研究该县精准扶贫政策的执行情况，在实证研究的基础上总结连南县在精准扶贫政策执行过程中，精准度不够的原因，并探究解决问题的方法。

　　二、基本概念和理论基础

　　（一）基本概念

　　1.精准扶贫的概念

精准扶贫是根据不同贫困地区的环境和不同贫困农户的情况，运用科学有效的程序，准确识别、帮助和管理扶贫对象的一种扶贫方式。主要包括精准识别、精确帮扶、精确管理三大模块。

表2-1精准扶贫三大模块基本内容

精准扶贫更加注重扶贫效果和扶贫精准度的提高，精准扶贫是实现全面建成小康社会的重要保障，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要途径，是逐步实现共同富裕的重要基石。

　2.政策执行的概念

政策执行是实现公共政策目标的重要环节。目前学者们已经从多个角度对公共政策执行概念进行了界定。具有代表性的观点有两种，一是将政策执行界定为一个过程。一种观点则是认为政策执行是一系列行动或者行为。具体如下：

表2-2 政策执行概念的区别

结合本文的研究，本文倾向于过程观点。政策执行是指政策执行主体通过特定的组织机构，利用各种政策资源，采取相应的手段和措施，将政策概念转换为现实效果，从而实现政策目标的动态过程。

3.政策精准性的概念

政策精准性，是公共政策的一种内在属性或者自身状态，即公共政策在政策目标、政策对象、政策文本内容、政策执行、政策效果等方面具备精准的特定存在状态以及影响效果[]。公共政策的精确性来源于对政策主体的精确规定、政策主体的精确界定、政策目标的精确界定和政策工具的精确选择。要实现政策的精准性，需要从公共政策精准性的供给机制分析，如下表2-3分析：

表2-3公共政策精准性的供给机制分析表

（二）影响扶贫政策执行精准性的主要因素

　　1.扶贫政策本身的不完备

政策本身的完整性是政策能够得到精准执行的前提条件之一。理想化的公共政策需要具备符合法律法规、科学合理的且可行性高的条件。如果扶贫政策本身存在缺陷，那么政策实施一开始就会受到各种各样的限制。不完善的政策主要表现为政策目标和政策内容模糊；没有针对具体的社会问题、政策方向不明确；具体的政策措施超越现有的条件，可行性低；政策支持的不完善，相应的政策体系的缺失，也是导致政策执行偏差的因素。

　2.政策执行主体导致的偏差

根据“经济人”假设，如果政策的执行会涉及到执行者的自身利益，执行者可能会为了确保自身利益的最大化而做出越轨行为。政策执行者的认知水平、能力、以及个人偏好等因素也会影响政策执行的精准性。当政策执行者为组织和机构时，如果组织和机构存在结构不合理、职责不清、沟通协调困难、组织制度存在缺陷等问题，也会导致政策执行不精准。

3.目标人群缺乏认同和配合

政策目标群体是公共政策发挥预期效果的目标群体，是政策直接效果的客体。目标人群的接受度、认同度和信任度也会影响政策的实施。精准扶贫政策的对象是贫困人群。精准扶贫政策的实施效果离不开贫困人群的配合。只有贫困人群对精准扶贫政策有较高的认同感和接受度，他们才会主动接受政策规范并且积极主动地配合行动。

4.政策执行环境不理想

政策执行环境是影响政策执行的外部因素，会对政策执行的效果产生难以忽视的作用。影响精准扶贫政策的执行的环境主要有经济环境、政治环境以及文化环境等。政策是植根于特定的政策环境之中的，政策执行环境的复杂性和不稳定性，严重影响政策最终效果的实现。

　（二）史密斯政策执行过程模型

X科学家史密斯（T.B.Smith）是第一位构建政策执行影响因素及其过程模型的学者。他在《政策执行过程》一文中之处，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素都是政策执行过程中所牵涉到的重大因素。如表2-4所示

表2-4 政策执行过程模式因素分析表

　三、连南县精准扶贫政策执行的精准性问题分析

　　（一）调研方案设计

　　1.研究目标

本次调研的目的是通过实地考察了解连南县精准扶贫政策实施的基本情况，并对当地村民进行问卷调查，了解村民对精准扶贫政策的看法，以广东省连南县为具体案例，结合实地调查和理论分析，探讨当前连南县精准扶贫政策执行精准性的问题，希望通过对连南县精准扶贫政策执行精准性的实地调查与统计，了解连南县精准扶贫政策的执行情况、取得的成效以及存在的问题。依据调查结果，剖析连南县精准扶贫政策执行精准性不足的原因，探讨合理解决问题的对策与建议。

　2.研究对象

连南县普通居民、精准扶贫对象、村委干部等

　3.调研方法

问卷调查：通过线上和线下问卷，调查广东省连南县居民对于精准扶贫政策实施的了解情况、看法和建议。

结构性访谈：通过恰当的提问，与受访者面对面地交谈来了解受访者是如何看待当地精准扶贫政策以及对此的态度和建议。

4.调研内容

本次问卷调查重点在于连南县居民对精准扶贫政策实施的了解情况，从居民的基本信息、精准扶贫政策的执行情况、精准扶贫政策执行存在的问题这三个角度进行了解，希望通过对连南县精准扶贫政策执行精准性的实地调查与统计，了解连南县精准扶贫政策的执行情况、取得的成效以及存在的问题。

（二）连南县精准扶贫政策执行的精准性现状

　　1.调研问卷的基本情况

本次调研采用问卷调查的方式，从居民的基本信息、精准扶贫政策的执行情况、精准扶贫政策执行的不足三方面进行调查。收集问卷一共160份，其中有效问卷160份。具体结构如下：

在性别的分布上，受访者男性占35.63%，女性占64.38%（图3-1）。在年龄分布上，受访者有10%在20岁以下，58.13%在20-40岁之间，23.13%在40—60岁之间，8.75%在60岁以上（图3-2）。在受访者中有10%是小学程度，28.75%是初中文化程度，12.5%是高中文化程度，16.25%是大专文化程度，有32.5%是大学本科及以上文化程度（图3-3）。家庭年总收入中，3万以下占比36.88%, 3万-5万占比36.25%，5万-8万占比15.63%，8万-10万占比8.13%，10万以上占比3.13%（图3-4）。受访者的家庭收入主要来源：种植业占比6.25%，打散工占比26.25%，外出务工占比33.13%，养殖业占比6.25%，其他占比28.13%。（图3-5）

在笔者实地调研的过程中也发现，村里见到的居民绝大部分是老年人和小孩子，村里的青壮年都外出求学或者务工，留在村庄里的青壮年寥寥无几。

　　2.连南县精准扶贫的基本情况

连南瑶族自治县，位于广东省清远市，由于地处粤北山区，自然条件比较恶劣。连南县有七个镇、69个行政村,总面积1306平方公里，山区占比88%，2019年末户籍人口176445人。全县69个村中有65个村在2015年被核定为省级贫困村。在扶贫攻坚过程中，连南县积极开展精准脱贫工作，精准扶贫工作取得了显著成效。派出1个驻镇工作组、69个驻村工作队共 2611人，实施扶贫项目 122 个，152 家企业倾情帮扶立业兴业，建成4个安置点、异地搬迁176 户，改造危房629户，2127人住上“新”家、安居乐业。2.39万人获得医疗救助，7802人获得教育补助。因地制宜，建立兰花、食用菌、茶叶等扶贫主导产业项目23个，开展劳动技能培训7462人，举办扶贫招聘会100多场，就近就业或外出务工2132人。2020年贫困人口退出比例100%。

　3.主要扶贫工作

（1）“四个精准”的落实

连南县充分调动全县力量进行扶贫，“四个精准”得到落实。“四个精准”主要指精准识别贫困人口、精准落实帮扶责任、精准把握致贫原因、精准使用扶贫资金。具体措施如下表所示：

表3-1“四个精准”具体情况

（2）“五个全覆盖”的落实

连南县继续加大XX扶贫措施和力度，确保各项保障措施的落实。一是对相对贫困人口实行基本医疗“全覆盖”，为贫困人口半途参保开通绿色通道，让他们从次月起可以享受医保待遇。目前，5438名城乡贫困人口的医保已100%落实。二是对无劳动能力的贫困人口实行基本生活保障“全覆盖”。为失去劳动能力的人群提供农村最低生活保障，并予以相应补助。三是对因灾致残返贫人员实行救助“全覆盖”。这些人员将会被纳入社会救助范围和精准扶贫户名单，并获得相关补贴。四是对全县农村危房，实行改造“全覆盖”。通过深入实地调查核实贫困户的状况，对只有C级危房或D级危房且长期居住在其中的贫困户提供维修和重建房屋支持。五是对贫困户子女实行生活补贴“全覆盖”。每学期为建档立卡贫困家庭的学生发放1500元的生活补助。

（3）特色扶贫模式的开发

连南以市场为导向，推进产业扶贫，建立脱贫长效机制。一是发展光伏发电扶贫项目。连南县分布式光伏发电扶贫项目于2019年全面建成并网发电，共有分布式光伏电站52座，装机容量4165.85千瓦，预计年发电收入约320万元。二是大力发展主导扶贫产业。依托该县乡镇的自然资源，充分利用山清水秀、山清水秀、田园风光、乡土文化等自然优势，因地制宜发展建立兰花、食用菌、茶叶等7类主导扶贫产业，全县建成特色产业扶贫项目23个。例如，在位于林区的大龙村建设香菇基地，通过搭建扶贫蘑菇棚和设立食用菌棒厂，帮助林农转型，实现脱贫致富。三是打造特色旅游扶贫模式。将旅游开发与精准扶贫有效衔接，推出“旅游+农业”模式，在建设莲花、兰花、茶叶等种植基地的同时，将农区打造成景区，发展休闲观光农业，打造出农业观光、采摘、休闲为一体的乡村旅游产业链，拓宽贫困人口增收渠道。

（三）连南县精准扶贫政策执行过程中出现的不精准问题

　　1.扶贫对象识别不精准

精准扶贫名额是由上级XX和有关部门进行分配的，而具体的名额确定工作是由村干部进行的。虽然贫困户的识别与确定的过程经过商议、公示、审核、复核、公开的程序，但是在贫困户的识别上也会存在依靠“人情关系”的情况。村干部与村干部有亲近关系的村民容易评上贫困户，反而与其关系远、不熟悉的且真正有需要帮扶的村民落选。在识别过程中，为了能在规定时间内完成上级XX所分配的任务，村干部可能会按照简单的标准排除非困难户，比如看私家车、商品房的拥有情况，缩小识别范围。

精准扶贫政策的客体不精准，在精准扶贫政策执行过程中需要提升识别的精准度。在调研对象对精准扶贫政策有没有针对当地的现实情况的回答中，回答有的占比56.88%，回答没有的占比43.13%（图3-1）。在精准扶贫政策覆盖是否合理中的回答中，认为非常合理占比17.5%，合理占比38.75%，不合理占比32.5%，完全不合理占比11.25%（图3-2）。在回答对当前贫困户的识别是否满意这一问题，回答满意，识别很准确占比16.25%，回答满意，但测算不准占比35%，回答不满意，因为有房有车等被排除占比8.75%，回答不满意，收入测算不准占比13.13%，回答不满意，有家庭托关系评得占比14.38%，回答不满意，其他占比12.5%（图3-3）。在回答当前的扶贫项目有没有漏掉贫困家庭或者错置给非贫困家庭这一问题时，认为有的占比45%，认为没有的占比19.38%，回答不清楚的占比35.63%（图3-4）。

　　跟据以上的调研数据显示，在贫困户识别问题中，只有一小部分是认为满意和识别准确的，在受访者中有近一半的人认为当前的扶贫项目存在漏掉贫困家庭或者错置给非贫困家庭的情况。据受访者反映，扶贫干部在工作过程中受到主观因素的影响，导致出现遗漏、人情关系等问题。在政策执行过程中，只有提升识别的精准性，才能制定出“量身定做”的帮扶方案,减少粗放灌溉，实现精准滴灌。

而且在识别过程中涉及家庭收入的私密性问题，大多数村民存在防卫心理，不肯报出准确的收入；甚至可能为了贫困户所能享受到的福利政策，而谎报家庭收入，导致精准扶贫过程中精准识别工作的难度增加，出现漏评、错评情况。

据连南县X镇的扶贫工作人员说，在精准识别过程中，大家都不愿意报出真实的收入，他们过于依赖国家扶贫政策，都希望自己是贫困户，拿国家的扶贫资金。所以精准扶贫不仅要资金扶持，还要进行思想上的扶贫。

因为村民都想享受扶贫政策带来的福利，在涉及家庭收入问题时，隐瞒真实收入，导致精准识别出现不精准状况。

　2.部门协作不足和政策协调不够

当前连南还仅仅从精准扶贫政策上考虑解决相对贫困人口的问题，没有站在在乡村振兴全局的角度上考量。在扶贫工作中，不少单位认为扶贫工作是扶贫办公室的专属，还抱有“事不关己高高挂起”的心态，对扶贫工作缺少认识和配合。在精准扶贫政策的不断推进过程中，政策协同性也存在不足。精准扶贫政策的执行需要各执行主体和相关部门之间互相协调配合，才能使各执行主体充分发挥各自的智慧和才能，保证精准扶贫政策最终效果的实现，解决相对贫困人口的问题。

　3.扶贫项目安排出现的偏差

连南县的扶贫项目大多是劳动密集型和技术密集型项目。因为连南县位于山区，出于亚热带季风气候，雨水和光照充足，适宜烟草、茶叶的种植。连南县的扶贫项目也有兰花、食用菌、茶叶、烟草种植等扶贫项目，为百姓增收。但是扶贫项目与扶贫对象之间存在较大的矛盾。当地大部分青壮年都外出务工，留在本地的基本上都是老年人和小孩字，这部分留守居民的劳动能力较弱，文化水平不高，难以学习和掌握相关技术，不适合劳动密集型和技术密集型项目。但是在扶贫项目安排的过程中，思虑不足，导致扶贫项目执行出现偏差，项目效果难以发挥出来。在走访过程中，也可以体会到村民对扶贫项目的无耐。茶叶和烟草的种植需要到山上除草施肥和驱虫，需要长期维护植物的生长，这个过程中劳动强度还挺大。有部分村民是因病、因残以及缺乏劳动力而导致的贫困，这些劳动强度较大的扶贫项目，实在不适合这些人群。

据受访者介绍，他们参与项目之后，仅仅勉强把植株种下，后续的维护措施实在没有精力去完成。

据连南县X镇的扶贫工作人员说，当地的贫困户大部分受教育程度低，基本上只有小学和初中学历，难以掌握技术，导致收入低下。

扶贫项目的安排和扶贫对象之间存在一定的矛盾，扶贫项目执行出现偏差。没有对扶贫对象的致贫原因进行详细分析，会出现扶贫项目的安排偏差。

4.政策执行过程宣传力度不足

在精准扶贫政策执行过程中，政策执行者掌握政策的详细信息，而百姓对政策了解相对较少，政策执行者和政策目标人群之间存在信息差，容易导致政策执行者出于对自身利益的考量，选择性地执行扶贫政策，造成政策无法真正得到落实，导致政策的最终结果出现偏差甚至相悖的情况。

在调研中发现，当地在政策执行中宣传不到位，政策目标人群对政策的了解不深。在是否对当地XX开展的扶贫项目有了解的问题中，有了解占比25.63%，没有了解占比50%，不确定占比24.38%（图3-10）。在了解扶贫政策的渠道中，电视、广播、网络、报纸占比26.88%，信息布告栏站牛逼24.38%，村委会占比26.88%，其他人占比21.88%（图3-11）。在有没有扶贫信息公示中，经常有占比23.13%，偶尔有占比35%，从没有占比14.38%，不知道占比27.5%（图3-12）。在近三年是否享受过扶贫政策相关福利中，有享受占比33.13%，没有享受占比43.13%，很少占比23.75%（图3-13）。

　　在精准扶贫政策执行过程中要做好宣传工作，才能提升百姓对此的熟知度，打造良好的政策执行环境。根据以上的调研结果发现，只有25.63%的受访者对当地XX开展的扶贫项目有了解，也就是说有绝大部分人对此是不了解的；只不到40%的人觉得生活水平因为精准扶贫提升了，说明当地的精准扶贫工作的宣传工作有待加强。在精准扶贫政策执行过程中注意政策的宣传工作，让百姓在潜移默化中提升对精准扶贫政策的了解，有利于提升目标群体对精准扶贫政策的支持度，为政策执行营造良好的环境氛围，进而减少精准扶贫执行过程中的阻力。

在精准扶贫政策执行过程中要提升百姓的参与意愿和参与度，提高百姓参与脱贫致富的扶贫项目的积极性。在调查过程中也不难发现，受访者对精准扶贫项目不了解，甚至不清楚自己是否有享受扶贫政策福利，对扶贫项目的参与度意愿不强烈，参与度也不高。

　（四）存在问题的原因分析

　　1.精准扶贫政策自身存在缺陷

政策本身的完整性是政策能够得到有效执行的前提条件之一。如果扶贫政策本身存在缺陷，那么政策执行之初就会受到各种各样的限制。扶贫政策本身存在的问题有两点：一是政策制定不完善，二是扶贫政策覆盖的对象不全面。

精准扶贫政策必须要明晰政策的方向、目标、内容等各个方面，才能让精准扶贫政策的执行者和目标人群对政策的具体实质有一个准确的认知和理解。由于不同地区、不同贫困户的情况不一样，致贫原因也各不相同，造成制定科学合理的扶贫政策的难度较高，需要花费极大的人力物力和财力去进行详细考察和求证。而且在政策的制定很大程度上取决于决策者本身的经验和能力，这就导致了在确定最终的扶贫政策时，缺少实地考察、论证以及民意的征集，造成扶贫政策覆盖对象的不全面，政策也就不能有效执行。精准扶贫政策的目标人群是所有低于贫困标准线的人口和家庭。在识别贫困户时，连南县主要是以家庭收入为单一的识别指标。但是实际上，导致贫困的原因是多种多样的，单靠单一的标准来识别贫困户，导致了精准识别不精准，精准扶贫政策的覆盖范围不全的结果。

　2.政策执行主体缺乏系统的培训,组织机构权责不明

政策出台之后，政策执行主体的执行能力决定了政策的执行程度。精准扶贫政策的精准执行需要一个高效能的执行机构。但是在实践中，执行主体的执行效率并不高。其原因主要有以下两点：第一，政策执行者本人对精准扶贫工作热情度不高，服务意识不足，在无法追责的情况下，会导致扶贫效果大幅度下降；第二，执行主体部门协调能力弱，在扶贫任务繁重时，配合能力较弱，不能合理高效的处理扶贫工作，脱贫工作也不能有效开展。在扶贫一线的部分执行者，由于自身文化水平和能力的限制，不能完全理解扶贫政策的内涵，而且由于缺乏系统的培训，导致政策执行能力得不到提升，政策目标也不能完美实现。

政策的高效执行也需要有一个高效的组织机构作为后盾，高效的组织机构要求明确政策主体的责任部门，厘清政策实施过程中分工分责问题，在明确主体责任承担部门时也要协调好其他协助部门的权力责任机制。但是在实际执行过程中，一直存在权责不明确、职能相互交叉的现象，导致政策执行效率低下。

　3.目标群体综合素质不高

史密斯模型认为政策目标群体在政策执行过程中处于重要地位，政策目标的素质和能力以及态度会直接影响政策执行的效果。群众自身的素质，也影响这精准扶贫政策的执行效果。人的文化水平在一定程度上会影响自身接受新知识和新事物的速度。由于受到文化水平的限制，居民对扶贫政策的理解比较浅显，不能够很好地认同扶贫政策，更别说配合政策的执行。而且因为理解能力的不足，导致扶贫产业技能培训效果不佳，居民不能很完美的掌握相关职业技能。由于连南县位于粤北山区，加上历史遗留因素和交通环境的制约，使得该县社会经济发展缓慢，基础设施不完善，整体的教育水平不高，导致该县的部分政策执行目标群体文化素质不高，对政策的理解程度也较浅显，这在很大程度上制约了政策精神的全部实现。

　　4.政策环境不理想

由于政策宣传不到位，政策目标群体不能充分的认识到政策执行与自身的密切关系，对政策的认同感低下，不能很好地配合政策的执行，影响了扶贫政策工作的开展。连南县几十个行政村，区域大且村落分散。政策宣传不到位除了受地理位置限制外，还受政策执行主体影响。扶贫工作人员如果对宣传工作不重视，在宣传的时候敷衍了事，对扶贫对象采取的也是一种消极敷衍的态度，这就十分影响群众参与到精准扶贫工作上来，间接影响了政策目标的实现。

精准扶贫政策涉及的内容十分广泛，单单依靠XX自身对精准扶贫政策的执行进行监督是完全不够的，还需要社会的监督。经过调研发现，当地在政策执行中宣传不到位，政策目标人群对政策的了解不深。根据调研问卷的结果分析，只有25.63%的受访者对当地XX开展的扶贫项目有了解，也就是说有绝大部分人对此是不了解的。政策内涵没有完全传到政策目标人群中，村民对扶贫政策知晓度较低，对精准扶贫政策的内容也难以理解深刻，于是难以对精准扶贫政策的执行进行监督。外部监督的缺失，会导致精准扶贫政策出现问题。

四、提升连南县精准扶贫政策执行精准性的对策建议

　　（一）不断完善扶贫政策，保障政策的精准性

政策制定是精准扶贫政策工作开始的前提，需要借助现代科学技术、方式、合理合法的程序制定政策。精准扶贫政策的可行性和规范程度对政策的执行有着重要影响。政策的制定过程中，必须依据扶贫的相关理论，在理论的指导下进行统筹规划，不能脱离科学理论的指导。政策的制定也需要民主化。在政策制定过程中需要引入社会资源和社会力量以及征求广大人民群众的意见，实现共同参与，促进扶贫政策决策的民主化发展。 在提升政策决策的民主性的同时，也要以政策落实的实际情况为依据进行灵活调整。根据实际调研的结果不断修正扶贫政策，以适应现实情况。

改变依靠单一的收入标准来识别贫困人口的方法，建立多维度的识别标准，提高识别的精准度。可以从家庭收入、家庭经济状况、家庭人员的健康状况等方面来建立多维标准，让识别结果更加符合现实的贫困状况。根据识别结果，针对不同的贫困户的现实情况，从医疗、教育和就业等各方面进行有针对性的帮扶。根据“因人施策”的原则，为每一个贫困户进行一对一的脱贫规划，有针对性地安排扶贫项目。比如对因为生存环境过度极端而致贫的贫困户，可以进行异地搬迁；对因病因残致贫的贫困户，可以为其参加社会兜底保障项目；对有劳动能力的贫困户，可安排种植或者养殖类扶贫项目，或者为其提供劳动技能培训，让其有自力更生的能力。不同类别的脱贫模式的共通之处就是提升贫困户的参与度和发挥他们的主观能动性，鼓励贫困人口主动参与到扶贫政策的执行过程当中来。

　（二）对政策执行人员进行培训，提高工作能力

扶贫工作是一个长期且动态的过程，这个过程涉及到农民、XX、村委会等不同的群体，所以开展有关扶贫工作的培训会是必不可少的。通过培训会提高政策执行人员对政策的理解和内涵的把控，确保扶贫工作能够顺利进行。通过集中开展系统培训、交流学习和定期考核的方式，切实提升精准扶贫政策执行者的理论知识和工作水平。提高了实操业务水平，在一定程度上也能减少工作阻力，提升工作效率。与此同时，加强工作人员的思想道德理论教育，提升工作人员的道德素养和职业素养，减少因为个人私欲而出现偏差的行为。在工作中留有自由发挥的空间，鼓励扶贫工作人员在扶贫过程中发挥主观能动性，在工作中实现自我价值。建立相应的奖励制度，出台相应的奖励措施，利用奖惩手段来调动帮扶工作人员，激发他们的学习和工作积极性，提高工作热情。完善考核评估制度，根据实际的脱贫成绩和贫困户的参与度、满意度等指标对扶贫工作进行考核。对工作成绩优秀的工作人员给予表扬和奖励，对工作落实不到位的工作人员进行批评教育，对不作为、少作为、隐瞒等情况进行相应的惩罚，确保工作高效进行。

在精准扶贫政策执行过程中，除了提高工作人员的个人能力，还要增强各个部门的协调和配合。要增强部门协作意识，建立部门协作制度，加强部门协作，形成工作合力。注重规范部门间的协调配合管理。原则上，一个部门负责一件事。对于需要多部门管理的事项，应明确牵头部门，厘清政策实施过程中分工分责问题。

（三）提高目标群体的综合素质

处于贫困地区的目标人群思想观念较为落后，不利于当地的经济和文化建设。在进行物质扶贫的同时也要进行文化扶贫，物质扶贫能够促进经济发展，而文化扶贫能够开阔人们的视野，提升目标人群的文化素养，不仅可以为脱贫致富提供思想上的保障，还可以提升对政策的理解能力。虽然扶贫是XX应尽的责任，但是脱贫还需要靠自己的努力，双方一起行动才能更快使贫困者摆脱贫困。在精准扶贫过程中，一些贫困户过度依赖扶贫政策，一直想享受扶贫政策带来的资金和福利。通过开展思想教育，可以提高贫困群体的脱贫意识和积极性，促进他们积极脱贫。加强与贫困户的沟通，制定适合对方情况的扶贫方案和措施，鼓励贫困户发挥主观能动性，让他作为扶贫项目的主体，实现自主脱贫。对抢占扶贫资源却不愿意自主脱贫的贫困户，进行严格约束，比如撤销一定的扶贫资源来维护帮扶的公平性和资源利用的有效性。XX在扶贫方式上也可以改一味“输血”的模式为“造血”模式，开展职业技能教育，提高贫困人群自身的就业能力和综合素质，提高他们的脱贫积极性和脱贫能力。在进行思想上的扶贫和技能上的培训之后，贫困户拥有了脱贫的主动性和脱贫的技能，会使脱贫变得更为简单和高效，也不会在精准扶贫结束之后出现返贫结果。

（四）营造良好的政策环境

　　1.加大精准扶贫的宣传力度

精准扶贫政策的执行者和执行目标群体之间本身就存在信息不对称的情况，加上在政策执行过程中有意识或无意识地排斥目标群体的参与，使得两者之间信息掌握差异越来越大。通过对精准扶贫政策的宣传，可以加深贫困人群对政策执行的认识，减少与政策执行的冲突，为政策执行提供良好的执行环境。首先要保证宣传人员有良好的素质，能够准确地解读政策内容并且传达给目标群众。其次，可以采取多种多样的宣传方式，比如通过电视、报纸、广播、网络媒体、发放传单、粘贴通知公告等方式，让距离不再是政策执行的限制。也可以通过开展精准扶贫政策解读座谈会、印刷地方扶贫宣传手册、走访群众等方式加大对扶贫政策的宣传，为贫困人群讲解扶贫政策，解答他们的相关疑问，确保扶贫政策真正被目标人群熟知。目标群体自行了解政策内容，可以提升他们的主动性和积极性。精准扶贫政策就是要让贫困户全程参与到政策落实过程当中，以增强贫困户的自我发展能力，实现自主脱贫。

　2.健全监督机制

为了保障扶贫政策目标的有效实现，还要对政策执行进行全过程全方面的监督。加大对扶贫资金和扶贫项目的监督，确保资金和项目都落在实处。既要加强社会监督，让政策执行过程接受广大人民群众的监督，让政务公开化、透明化，也要加强内部监督，可以建立专门的监督机构，或者进行交叉监督，保证监督的独立性以及公平性。在扶贫过程中，首先，要增强精准扶贫相关信息的公开透明度，公开扶贫资金的分配情况和具体使用细节和数额。只有公开相关信息，才能对精准扶贫政策的执行情况进行有效监督和评估。其次，XX要充分发挥监督机构的监督和震慑作用，防止权力的错位。再者，充分发挥社会群体、群众组织、公众个人和大众传媒的力量，进行对精准扶贫政策的社会监督。增加社会力量对精准扶贫政策的实施过程进行监督，可以改变因为监督主体单一而监督力度较弱的局面。

　结论

2020年国家级贫困县全部脱贫摘帽。扶贫工作取巨大成就，但是由于反贫困具有长期性和持久性特征，绝对贫困的消除意味着我国脱贫任务的重心将从消除绝对贫困转向巩固脱贫攻坚成果，解决相对贫困问题，实现共同富裕。精准扶贫工作取得一定成就的同时，也存在着在政策执行中因为执行偏差而造成精准扶贫政策执行精准性不足的问题。精准扶贫工作中暴露的深层次问题，不仅影响扶贫的有效开展，同时也影响了农村贫困户的脱贫致富。研究精准扶贫政策执行出现的相关问题，有利于为今后巩固脱贫攻坚成果，解决相对贫困问题。

结合连南县的实际案例分析，笔者认为当地精准扶贫政策执行中存在以下不精准的问题：扶贫对象识别不清；部门协作不足和政策协调不够；扶贫项目安排出现偏差；政策宣传力度不足。政策执行精准性的提高，可以从以下几方面进行完善：第一，不断完善扶贫政策，保障政策的精准性；第二，对政策执行人员进行培训，提高工作能力；第三，提高目标群体的综合素质，升对政策的理解能力，提高他们的脱贫积极性和脱贫能力；第四，营造良好的政策环境，加大精准扶贫的宣传力度，通过对精准扶贫政策的宣传，可以加深贫困人群对政策执行的认识，减少与政策执行的冲突，为政策执行提供良好的执行环境；健全监督机制，加大对扶贫资金和扶贫项目的监督，确保资金和项目都落在实处，保证政策的顺利开展。

国内专家学者对精准扶贫政策的政策解释和分析相关问题都做了一定研究，对精准扶贫政策的执行研究也较为全面，但也存在一些不足，需要进一步完善发展。就精准扶贫政策执行的精准性来说，能够直接查询到的文献较少。因此，本文结合连南县的实际情况，对精准扶贫政策执行的精准性进行分析研究。

由于笔者的知识结构、学术水平有限，看待问题的角度和方法不够准确，本论文存在许多不足之处。关于精准扶贫政策执行的问题还需要深入研究，本文只是简单地从政策过程模型对精准扶贫政策执行进行了有限的探究，并未涉及更多方面的内容。

　致谢

时光飞逝，还依稀记得初到华南理工大学报道的第一天，转眼就要毕业了。回首过去四年的本科生生活，我在学到了相关的专业的知识，使我的人生向前迈了一大步。我未来会将自己在学校里面学到的专业知识运用到工作之中，为社会的发展贡献出自己的力量。

在此我要衷心的感谢我的老师。在本人的写作过程中，无论是选题，还是构思，再到论文的书写，老师都给予了我很大的帮助和指导。老师耐心仔细、严谨育人的工作态度为我今后的工作和生活树立了积极的榜样。

感谢在大学里面教导我们的各授课老师，他们的谆谆教诲让我在学习上得到了提升，并且顺利完成了所有学业。感谢我亲爱的舍友，她们的善良、热情和勤奋感染了我，我们一起度过了愉快的大学生活，并结下了深厚的友谊，希望未来我们友谊长存。

感谢我的家人，在我求学路上给予我的帮助和支持，感谢他们为我提供了温暖的港湾，一个温暖的家。

广东省连南县精准扶贫政策执行的精准性研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月8日

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