摘要
贸易投资一体化已成为推动经济全球化和世界经济增长的重要力量。越来越多的国家和地区参与到世界经济发展的洪流中，其政策对贸易与投资的宏观环境、行业组织和企业行为产生了深远影响。而对外承包工程作为我国对外经济合作领域的主力军，随着“一带一路”倡议步入高质量建设的工笔画阶段，对外承包工程亟需加快创新发展，转型升级。国家十分重视对外承包工程行业的高质量发展，主要通过或制定政策，或发布专项报告，或专门立法等行动来对其进行服务、促进、保障和监管。本文在广泛收集2019年至2021年3月期间中央xxx和各部门发布的128份政策文件（不包括各地方层面的政策文件）并对其进行计量分析的基础上，基于政策工具理论视角，采用内容分析的方法，以《商务部等19部门关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》为分析样本对其进行编码、频数统计等量化分析；从政策工具和政策目标两个维度，建立对外承包工程政策的分析框架。通过对结果的梳理、描述和评价，有助于对现有政策工具的布局有比较直观的认识，认清政策理论目标与政策实际执行的差距。据此，为各级XX在制定与调整促进对外承包工程高质量发展政策时提供一定的参考与帮助。
关键词：对外承包工程；高质量发展；政策分析
第一章绪论
1.1研究背景
1.1.1历史背景——对外承包工程的发展变迁
我国对外承包工程行业发展具有深厚的历史背景和政策背景[]。改革开放前，因极左思想我国做出“不做国际承包商”的错误做法，在对外经济贸易方面坚持保守主义。改革开放以来，我国积极实行开放的外交政策，对外经济合作事业迅速发展，也由此开启了对外承包工程行业的发展。回首这40多年来，可以把我国对外承包工程的发展历程分为四个阶段：
1978年至1982年的起步阶段：1978，根据中央的批示精神及国内外情况，中国土木工程公司、中国建筑工程总公司、中国公路桥梁工程公司中国土木工程公司以及中国成套设备进出口公司率先开展了对外工程承包业务，由此揭开了中国对外工程承包业务的序幕。1978-1982年，中国共批准了29家企业从事对外工程承包业务，累计签订对外承包工程和劳务合作合同755项，合同额12.5亿美元，完成营业额5.6亿美元。业务发最到45个国家和地区，其中西亚和北非为重点市场，工程项目主要是房建和筑路、项目的规模较小，承揽方式以分包和承包施工为主。
1983年至1999年的初步成效阶段：随着中国对外开放的不断扩大，这一时期我国对外工程承包合同额和营业额均稳步增长，重点市场发生转移，涉及领域不断扩大。1983-1989年，中国累计签订对外工程承包和劳务合作合同额115.6亿美元，完成营业额72.2亿美元。在1998年，中国新签对外承包劳务合同金额已达17.7亿美元，完成营业额101.3亿美元，首次突破百亿美元大关。市场进一步扩大，合作领域更为广泛，业务扩展到130多个国家和地区。亚洲成为中国最大的承包工程市场。对外工程承包项目除以住房、路桥等土建工程居多外，也开始承搜一些技术含量较高的项目，如电站、糖厂、化肥厂等。
2000年至2012年为快速发展阶段：中国对外承包工程企业是最早走出国门，参与国际竞争的企业之一，经过二十多年来在国际工程承包市场的摸爬滚打，通过与国际工程企业的竞争与合作，已经在国际工程承包市场占领了一席之地。EPC总承包已成为我国对外承包工程的主要方式，并逐步向BOT等更高层次的方式发展。大规模项目越来越多，2000年合同金额超过1亿美元的项目只有9个，2004年增长到30个，而2006年达到96个。从由改革开放之初仅几家发展为如今中国对外承包工程商会会员单位达1300家，还有各省市对外承包工程商会的会员单位，以及未在商会登记注册的公司，从事对外承包工程业务的公司预计逾万家企业组成、门类齐全、具有一定国际竞争力的队伍[]，业务范围也在向技术性较强的领城不断扩展，项目越做越大，经济效益和社会效益明显提高。
2013-现阶段为稳定增长的转型升级阶段：国际工程承包是我国最早、最成熟的“走出去”方式，特别是“一带一路”倡议落实以来，在对外经济合作中发挥着先导性作用。
2019年4月第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕，此次峰会的召开标志着“一带一路”建设从1.0版升级到2.0版，进入更高质量的“工笔画”新阶段。从“走出去”到“一带一路”倡议，我国对外承包行业地位不断，国家也越来越重视对外承包工程的发展，在国家层面的顶层设计中也能看到对外承包工程业务越来越多的“影子”。
总的来说，这么多年来我国对外承包工程业务得到了相当大的发展，取得了令人瞩目的成就。但是，随着世界经济体逐步摆脱经济危机和泡沫经济的创伤，新的国际经贸规则正在形成，国际市场竞争更趋激烈，贸易摩擦、贸易保护主义不断增强，我国对外承包工程业务面临的诸多问题越来越显现:我国开放型经济质量还不够高，业务形式仍主要集中在劳动密集行业，技术应用有限，金融和出口信用保险体系尚待完善，企业管理、融资、创新能力亟待提高，风险与挑战并存。
1.1.2政策背景——近年中国有关对外承包政策的变迁
对外承包工程前期是属于对外服务业务，现在是作为对外经济合作业务，不管是以前还是现在，都受对外经贸政策的影响与管制。中国在经贸市场的开放一直是审慎、渐进的，这不仅是因为对外贸易所涉及的资金额巨大，更重要的是，对外经贸领域的开发在一国经济中极具敏感性。结合对外贸易政策和对外承包工程开始的时间，可以把相关政策分为四个阶段：
第一阶段为1978至1992年，改革开放后计划商品经济体制下有限的开放性保护经贸政策。1978年十一届三中全会以来，高度集中的经济体制逐步向市场经济体制过度，我国开始实行渐进开放和自由的对外经贸政策:下放对外贸易经营权，实行政企分开，建立海外贸易机构，对关税法全面修订，实行出口承包责任制和对外贸易经营代理制等改革。尤其是1988至1992年，放款了外汇管制制度，实行出口退税政策，采取出口导向战略，鼓励和扶持出口型产业，开始鼓励发展加工贸易，鼓励吸收外国直接投资，建立进出口协调服务机制等。
第二阶段为1992年底至2001年社会主义市场经济体制下开放型适度保护贸易政策。1992年10月后中国进入社会主义市场经济阶段，开始有步骤地建立符合国际经贸规范的体制和政策：取消汇率双轨制，实现汇率并轨;架强法制建设，建立和出台了知识产权、反倾销、货物贸易及大量技术规则等一系列法律法规；实行鼓励出口的信贷政策，设立中国进出口银行等。
第三阶段为2002至今，2001年12月11日中国正式加人世界贸易组织(WTO)，成为其第143个成员。从2002年开始，以加入WTO为契机，中国经贸对外开放进入了一个崭新的阶段，即融入经贸全球化阶段。中国加入WTO后，履行了对WTO的一系列承诺，有计划、有步骤地加大了对外经贸的对外开放。该阶段经贸自由化程度显著提高，完善品牌、大经贸、科技兴贸等市场多元化战略，合理推行出口导向政策和进口替代政策等。
中国对外承包工程是建设中国开放型经济的重要组成部分，发展对外承包工程有利于促进商品贸易、技术贸易、服务贸易和海外投资。目前，中国对外承包工程已开展了四十多年，业务发展到了相当大的规模，但至今仍是仅靠有关部门的红头文件来规范企业的经营活动，界定劳工的权利和义务，因此，XX部门应当对国际工程承包给予高度重视，应尽快制定和完善有关法律法规，规范对外承包工程活动，加快转变XX职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，落实企业市场主体地位。
1.1.3现实背景——现阶段对外承包工程行业发展状况
党的十八大以来，在共建“一带一路”倡议引领下，对外承包工程发展进入新阶段，取得显著成效，一批重大项目已成为共建“一带一路”的可视性成果。对外承包工程涉及境外工程项目投融资、设计咨询、设备采购、建设施工、运营管理等多个方面，对带动中国产品技术服务“走出去”和深化国际产能合作、促进国内经济转型升级、实现我与相关国家共赢发展发挥了重要作用。当前，国际国内环境正发生深刻复杂变化，对外承包工程发展既存在较好机遇，也面临诸多风险挑战。
1.1.3.1中国对外承包工程行业优势
全球经营能力提升，业务领域不断扩大。中国资本、中国装备、中国技术、中国建设越来越受到国际社会的广泛认可，在交通工程、电力工程、房屋建筑等合作领域，得到了业主和各合作方的认可，业务份额不断提升，国际竞争力不断加强，业务由发展中国家向发达国家推进。全产业链走出去明显。中央企业在中国对外承包工程行业里保持着主导地位，地方企业、民营企业跟随，呈现出明显的出海梯队。领军企业或龙头企业带动全产业链走出去格局更加明显。合作共赢已成为共识。中国对外承包工程企业已经意识到企业间的联合对防范风险、实现共赢的重要性，中国公司之间的联合，工程企业和设计咨询企业或设计院的联合，工程企业和工厂的联合等已成为趋势，优势互补，提高了综合竞争实力。多方合作趋势加强。企业与通信、电力、冶金、化工、建材、农业、机械制造等生产与装备制造企业合作，不断开拓新的业务空间，打造业务发展新的增长点，如企业采取的交通基础设施与周边土地综合开发、房地产开发、资源换项目、农田基建和粮食加工相结合等方式。
1.1.3.2中国对外承包工程行业弱势
中国对外承包工程企业国际化程度不高。根据全球承包商250强榜单显示，上榜的前10家中国企业平均国际营业额76.4亿美元，平均国际化水平（国际营业额/全球营业额）为10.1%。而榜单前10家外国承包商平均国际营业额高达152.1亿美元，平均国际化水平为57.3%[]。我国对外承包工程企业的国际化水平与发达国家的对外承包工程企业相比，还有很大差距。从业务涉及的行业来看，我国的对外承包工程偏重于技术要求较低的基础建筑领域；从承接的项目上看，绝大多数项目的利润率偏低，经济价值含量不高，甚至还存在一定风险，设计咨询业未能跟上发展的需要。从项目融资方式来看，目前，我国企业项目融资主要还是依赖主权担保，项目融资、次主权担保模式难以被普遍接受；企业融资渠道窄、融资成本高，融资难度大，资金落地困难。
1.1.3.3中国对外承包工程行业机遇
随着“一带一路”交通运输网络的不断扩大，为各国经济发展、货物和人员往来提供便利。国内推进供给侧改革，推动制造业升级和新兴产业发展，发展工业互联网，推进智能制造，成为企业发展动力和战略指引。“一带一路”倡议得到越来越多的国家响应，为中国对外承包工程事业拓展了更大的空间。国内相关政策营造了一个好的环境助力企业走出去，推动了对外承包工程持续、健康发展。全球城市化发展带来的机遇。随着新兴经济体和发展中国家人口增长和城市化建设加快，新建基础设施建设缺口大；发达国家基础设施老旧，普遍存在更新升级的需求。通过改善基础设施来拉动经济发展已经成为各国XX的共识。后疫情时代，各国或将出台经济刺激政策，减弱疫情对经济发展和社会治理所产生的冲击，大力改善民生，优化投资和营商环境，拉动经济发展，基建发展将迎来更多的机遇。
1.1.3.4中国对外承包工程行业挑战
受国际经济环境变化、新型冠状病毒疫情在全球范围内蔓延、国际油价震荡、中美贸易摩擦升级等不利影响，全球工程市场不确定性因素增多，资本避险情绪持续升温，导致相关项目规划需求缩减或者推后实施，部分国别市场基建项目发包量明显减少，新项目签约推迟，现有建设项目大范围出现了停工停产，相关国家负债率提高，还款能力减弱。大多数发展中经济体公共债务水平高，很难实施大规模经济刺激计划。同时，疫情正迅速破坏许多发展中国家债务可持续性，进一步限制其实施刺激措施的能力。国际承包工程业务正朝着大型化、复杂化的方向发展，东道国XX和业主对承包工程企业的综合能力要求越来越高，业主所在国也越来越多地提出了转让技术、带动当地企业发展、再投资、同工同酬等要求。其他国际多边金融机构日益关注社会和环境可持续发展议题，要求项目参与方增加透明度，企业参与国际项目招投标面临更为严苛的要求。国内对企业对外投资监管严格，审批程序和时限不能满足企业对外投资决策需要。以上问题造成企业参与境外投融资项目面临“签约难、生效难、落地难”的困境。同时，企业开展境外业务也面临着税收负担重、双重征税等突出问题。
2020年8月14日，商务部合作司与中国对外承包工程商会共同组织召开了《关于促进对外工程咨询高质量发展的指导意见座谈会》，并同步开展了线上线下调研工作。2019年9月，《商务部等19部委关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》，2021年1月，《商务部等19部委关于促进对外设计咨询高质量发展有关工作的通知》，这两份文件为新形势下对外承包工程高质量发展指明了路径。
XX的政策是决策者之间、决策者与相关行为主体、XX部门内部之间等各利益方相互博弈的结果，他们的利益及目标的实现受彼此行为影响，即XX与利益主体是相互影响关系。党的十九届五中全会提出“推动共建一带一路高质量发展”，坚持共商共建共享原则，深化务实合作，促进共同发展。推进基础设施互联互通，坚持以企业为主体，以市场为导向，遵循国际惯例和债务可持续原则。这是xx的要求，同时也是中国对外承包工程企业的奋斗目标。构建国内国际双循环新发展格局是国家应对复杂的国内外形势做出的新的部署和安排,XX通过持续出台相关政策促进、规范和保障企业跨国经营活动，在构建双循环新发展格局中将起到衔接器、稳定器和助推器的重要作用，成为我国提振对外承包工程及相关产业业务的有效动力。
1.2研究意义
1.2.1理论意义
首先，为对外承包工程政策的相关研究提供了新视角。对外承包工程发展政策是一种制度设计和安排，政策工具的合理有效使用是对对外承包工程高质量发展目标实现的重要保证，而目前对政策工具的关注鲜少在对外承包工程的政策研究领域出现。本研究基于政策工具视角，构建对外承包工程发展政策的二维分析框架，探讨XX政策在设计和安排层面存在的拥挤、缺失与不足等问题，为今后对外承包工程高质量发展政策的相关研究提供了方法论上新的参考。
其次，从政策工具层面，全面考量促进对外承包工程高质量发展政策的现状与效度，从更加科学、全面、符合实际的顶层设计为抓手促进对外承包工程高质量发展，为XX在政策创新方面提供了一定的理论依据、路径探究和改革契机，具有重要理论意义。
1.2.2现实意义
从政策目标和政策工具出发构建政策分析框架，结合直接利益方当前面临的机遇与挑战分析政策合理性，不仅能清楚的知道利用何种政策工具对症下药，而且通过目标与现状之间的差距为未来指明重点建设的方向，捕捉政策的空白点，助力配套政策落地，提高政策效率和质量，完善政策创新体系，发挥顶层设计的引领作用，加快XX职能转变，推动XX、企业、行业组织协同创新，着力构建以企业为主题，市场为导向、产学研向结合的技术创新体系，加快对外承包工程转型升级和高质量发展，提升我国在全球产业分工中的地位，加快实现由世界工厂向技术强国的跨越，具有重要的现实意义和紧迫性。
为更多对外承包工程政策的出台提供了可能。政策工具是XX治理经济社会的重要手段和有效途径，是政策目标与实施结果之间的桥梁和纽带[]。构建基于政策工具视角的政策分析框架，通过结合理论与实际，从顶层设计层面设定政策目标的辐射范围，从现实困境中找出与目标的差距，探索各政策工具的协同作用机制，进而提高政策执行力度。
1.3研究思路
首先本研究的第一章为绪论，对外承包工程政策背景入手，通过SWOT分析其现阶段的行业状况，进而引出政策出台背景及研究意义。本文第二章，明确研究方法之后，有针对性地阅读对外承包工程、国际工程、政策分析、政策工具等与本研究领域相关联的大量国内外文章，书籍和研究报告，对承包工程产业政策、政策分析以及政策工具等相关理论有一个基本的梳理，对本文后面研究的开展给予理论支持。
其次，在第三章从“政策目标-政策工具”两个维度构建政策分析框架，每个维度的指标都下分为若干个二级，用来界定各指标，防止界限模糊导致数据有误差。这一章为后面两章核心内容的框架基础。先对搜集到的128份政策文本进行梳理，利用计量统计进行简要的分析以求了解对外承包工程政策文件大环境，包括对外承包工程政策可能会涉及的领域、分布特征等。第二步，对《指导意见》进行内容分析，通过编码、频数统计等核心操作对结果进行分析。明确方法与完成建系之后，根据所得结果在第四章进行实证分析。最后，基于结果分析进行总结，得出结论及政策建议，内容具体在第五章。本文技术路线如图 1-1：
图1- 1技术路线图
1.4研究方法
1.4.1文献研究法
文献研究法，是指对与研究内容关联性较大的理论和应用文献进行的查询、收集、
阅读、整理、归纳并提出独到见解的一种研究方法，为客观和科学地获取研究问题的信
息，需要进行适当适量的有针对性的挑选和分类整理，该方法就是文献研究法[]。本文基于认真查阅并分类整理国内外关于承包工程以及政策分析框架、内容分析等的相关研究的基础上展开，然后通过学习该领域内一些经典理论知识并加以引用创新，并通过国内外文献的综合整理和交叉总结，为下一步研究打好坚实的理论基础。借鉴优秀的学者们已有的研究方法和研究成果，并在自己理解的基础上为本文核心内容即建立框架过程中，不断思考为自己的研究提供新的视角的研究新的思路方法。
1.4.2内容分析法
内容分析法是一种技术，这种概念界定最早是于1952年由BernarndBerelson提出[]，技术性体现在用定量的方法对所要研究的内容加以描述，从内容本身出发，从而使其具有客观性和全面性。
由于内容分析法既有定量分析的特性，也有定性分析的特征，因此，一直以来学术界对内容分析法的有所争议。大多数学者认可和支持内容分析法是定量分析与定性分析的统一体：作为定量分析是从内容分析法通过频数统计来直观展现某种现象出现的频率（刘伟，2014）[]；而如果单单只是看到这个方面就容易导致对研究内容本身的忽视，看不到表象与内在联系的规律特性。本文将基于内容分析法的标准过程：发现研究问题——选定分析内容——建立分析单元——构建分析框架——数据化与分析五步骤展开论述，具体应用是：确定要对外承包工程高质量政策研究这一问题之后，通过广泛搜集近些年国家层面发布的有关我国对外承包工程发展的政策文本，确定样本数量、选取范围、类型等信息的筛选，将最终确定好的政策文本作为研究样本，然后根据政策工具视角，多方位多角度构建由政策目标和政策工具二维分析框架，根据分析框架对研究样本按照编码规则做好编码，以及频数统计等量化工作，然后通过统计结果来发现规律和存在的问题。
第二章文献研究及理论基础
2.1国内外研究评述
2.1.1承包工程
在我国，“对外承包工程是指中国的企业或者其他单位承包境外建设工程项目的活动，包括咨询、勘察、设计、监理、招标、造价、采购、施工、安装、调试、运营、管理等。”由于这类工程项目因其经济及资源等要素的需求而具有跨区域、跨国家的特征，因此在国际社会普遍叫其国际工程，并且除了项目承包和建设，还包括更高层次的项目运营和管理，国际工程既指我国企业涉外投资和参与的各种工程，也指国际组织、外国XX或公司来我国投资和实施的工程。
国外对关于国际工程、工程承包的研究领域十分宽泛，涉及地理、经济、政治等学科，研究的内容包括但不限于国际工程的风险管理、面临的风险、与企业的绩效、工程管理等，也包括对我国“走出去”企业的关系、“一带一路”的相关研究,当然也包括西方一些机构、媒体、学者对我国企业海外投资的基于地缘政治的片面化研究，意识形态色彩比较严重，很多时候都被用来当做是“中国威胁论”的辅证。
现有关于工程承包的研究，多关注在其项目的风险[]、交易模式[]、成本、合同管理[]、项目阶段[]、行业竞争[]、利益分配[]、合同风险[]等方面。虽然，也有学者有关于工程承包方面的政策[]、工程总承包政策[]等的研究成果，但其研究的内容主要涉及对政策文件演变的整理和梳理[]。自国家发布对外承包工程高质量发展相关规划和各省市政策纷纷出台之后，在对外承包工程高质量领域的研究文献也开始增多。张哲从“十三五”时期中国对外承包工程企业的发展成就、贡献和经验的总结[]；王晓红也从“十三五”时期对外承包工程的回顾出发，从六个方面提出了“十四五”时期推动高水平对外开放的措施[]。但是，经过查阅发现，关于对外承包工程高质量发展的文献内容主要分为：一是是通过定性分析即结合对外承包工程当前的发展状况及存在的问题进而提出对高质量发展的建议[]；二是基于对外承包工程高质量发展的影响因素而展开的研究[]；三是针对对外设计咨询与对外承包工程影响关系的研究[]。其中所占比重较大的，跟本研究有较大相关性的文献主要表现为XX、商会、企业、银行等不同领域的相关负责人对政策的解读[]和个人意见建议[]。目前在对外承包工程领域鲜有针对政策内容进行系统地政策分析的文献，基于此，本研究可以在一定程度上弥补其空白。
虽然在对外承包工程领域缺乏相应政策分析的研究，但可以将研究领域放大至制度与对外承包工程企业的研究上时，可以在理论层面得到很好的启发。现有关于制度环境对企业影响的研究较多：Buckley（2007）最先开始关注制度环境与中国企业“走出去”之间的关系，指出中国企业倾向于在制度质环境不确定性较高的地区进行投资活动[]。德马赫赫和穆罕默德阿塞姆则从企业施工合同工程师入手，提出收益测量或评估的决策辅助框架[]。陈闻鹤等学者运用空间计量模型得出XX效率、法律、产权制度等促进对外承包工程的经济效益[]。也有许多学者将多维度多领域的研究视角引入对外承包工程的研究中，像总承包商视角[]、竞争优势理论视角[、产能利用率视角[]、对外投资视角[]等，不仅拓宽了现有的研究视角，还充实了此领域的理论框架，奠定了理论基础。
通过研究视野的拓宽和理论知识的积累，进而发现政策分析方法在其它领域的研究与发展成果，非常值得本研究借鉴和比较学习。
2.2理论基础
2.2.1政策工具理论
2.2.1.1政策工具
国内外学者对政策工具理论的研究深入且广泛。研究内容多以概念、特征、效果评估等为主，并逐步演化为完整的理论体系。政策工具的分类对政策分析有重要作用：一是能够指导政策工具选择[]；二是有利于XX为解决相应问题提供适当工具[]。不同学者基于对政策工具分析理论的理解，对政策工具分类的标准有所差别：欧文·E·休斯指出政策工具是一种调节XX行为的方式和机制[]。Salamon则觉得它是一种为了政策顺利实施的手段[]。Pierre等人将政策工具的含义总结成工具、技术、手段三个层次[]。
其次，也有许多学者根据功能对其进行类型：Rothwell和Zegveld提出的类型作为政策工具分类里认可度和引用度最高的一种，是以功能差异为依据分别划分为：供给型政策工具、需求型政策工具和环境型政策工具[]。豪利特与拉米什把政策工具分为自愿性、混合性与强制性三大类十小类[]。Borras等（2013）觉得可以将之分为规制、经济转移和软性工具三种类型[]。仲伟俊等将政策工具分为资金投入、人才引进和培养等十六类要素[]。
2.2.1.2政策框架
随着各学科的学者不断创新，政策工具扩展到经济、社会、环境等领域上，借此东风，政策分析框架得到了广泛的应用，如黄萃等的风能政策分析框架[]，政策力度与政策工具的组合形式[]，政策效力和政策类别[]，政策目标[]、政策分类[]、政策效力[]以及信息公开维度[]与政策工具的组合形式。
随着综合政策的各项基本要素不断研究，学者们进一步提出了三维一体的政策分析模型。在三维分析框架方面，一些学者采用目标和执行与之相组合[]；还有学者则选取政策主体目标的组合形式[]，其他的组合形式如政策力度和稳定性[]等等。总的来说，从不同的角度出发，分类结果也不一样，甚至通过要素的不同组合，得到不同的二维、三维分析框架。
第三章政策分析框架建构
3.1政策文件的选择及方法
3.1.1政策文件选择和样本确定
国家层面的对外承包工程政策，实效性、目的性和针对性均较强，领域覆盖范围大；部门层面则对领域布局更深、子领域覆盖面更广[]。研究发现，当前国家层面的对外承包工程专项政策并不多见，用于指导对外承包工程行业的相关政策，既包扩专项政策，也包括分布于各部门综合类政策文件中的相关政策要点。因此，本文将对外承包发展政策界定为：国家和部门层面促进对外承包、承包项目、对外合作业务、行业发展的政策体系中，促进对外承包工程行业及企业发展的相关内容，以及促进对外承包工程高质量发展的专项政策。
以求研究更全面科学，本文在政策文本分析方法上分为两步骤进行：第一步，在构建政策分析框架前，先对本研究收集到的所有与对外承包工程行业有关的政策文件进行了分类和计量分析；第二部，选取2019年9月发布的《商务部等19部门关于促进对外承包工程高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）为研究对外承包工程发展政策的样本，进行内容分析，如图3-1所示。
图3-1对外承包工程政策文本分析流程图
3.1.2政策文件来源及筛选说明
本文所选取的对外承包工程政策文本及基础数据和信息，来自于xxx、商务部、统计局及其它行业主管部门网站上政务公开、政策发布等板块的公开政策数据。研究采用关键字搜索法，首先以“规划”“纲要”“意见”“通知”等为关键词，收集发布的各类政策。其次，依据“相关性”原则对政策进行筛选，将包含“对外合作”“对外项目”“承包工程”“经济合作”“国际工程”等与对外承包、行业发展及对外合作相关的文件纳入研究样本。为了提高政策文本选取过程中的科学性、代表性和针对性，本文建立了如下政策文本选择和遴选标准：一是政策颁布时间为2019~2021年3月；二是政策出台部门为xxx、商务部等国家层面权威部门；三是政策内容涉及对外承包工程发展的政策文件，不包括各类告示、批复等。经检索和查阅，共获得直接相关或相关度较强的文件128份，其中国家层面23份，部门层面67份，如表3-2,表3-3,表3-4所示。
表3- 1对外承包工程政策文件汇总表
3.1.3分析方法确定
目前，对我国对外承包工程政策进行量化分析的文献鲜少，对其政策工具使用是否合理进行研究的文献更是凤毛麟角。所以，本文先采用文献计量法对128份对外承包工程有关的政策文件进行分类计量，根据统计结果分析得到对外承包工程有关政策的分布特征及部门间协作强弱程度；第二部，采用内容分析法和定量分析，选取一份特定的对外承包工程发展专项政策文本即《指导意见》作为内容分析样本，根据政策工具理论建构二维的政策分析框架，其次对其政策文本的分析单元进行定义，即对政策条例的内容进行编码，将符合框架的政策编号纳入分析并进行政策工具的频数统计，最后，根据统计结果分析该政策制定是否合理并以此为依据为未来对外承包工程发展政策的优化提供建议。
3.2政策分析框架的构建及量化指标
3.2.1X维度-政策工具
本文选取政策工具作为政策分析框架的X维度，政策工具是指XX在制定政策时为实现其政策目标而使用的手段。在政策工具的分类上借鉴Rothwell和Zegvold最具代表性的供给型、需求型和环境型三类政策工具划分，将对外承包工程发展政策工具分为供给型、需求型和环境型三种。选取此种分类一是因为虽然对外承包工程发展政策研究才刚刚起步，还未找到在该领域内可以借鉴的分类模型，但是在高新技术、电子商务、旅游开发、医疗资源等政策分析中Rothwell和Zegvold的分类被广泛应用，具有代表性和借鉴性，对后续政策制定和优化具有启示意义；二是通过对《指导意见》具体内容进行检验得知，供给型、需求型和环境型三类政策工具完全包含了《指导意见》中使用的政策工具，相对来说解释科学、边界清晰、可操作性较强，符合当前研究情境。
3.2.1.1供给型政策工具
供给型政策工具是指XX通过提供或给予物质或非物质的要素以促进政策对象的发展，在政策中主要表现为对该领域及主体的推力。基于XX采取的不同推动要素，本文将《指导意见》的供给型政策工具细分为以下五类具体措施：资金支持、公共服务（中介服务）、人才智库、科创技术、基础设施，如图3-2所示。
图3-2《指导意见》政策工具分类及量化指标
3.2.1.2环境型政策工具
环境型政策工具是指XX为了政策对象的持续发展而营造的良好发展环境和发展空间，也表现为通过法律法规、监督管制等手段净化环境，减少风险增加其稳定性，通过知识产权、风险识别等措施保障其环境安全，作用于其外部环境进而产生间接的影响。根据XX影响的不同环境领域和方式，本文将《指导意见》的环境工具细分为以下五类具体措施：综合规划（包括目标、原则等）、法规管制、奖惩考核、金融财税、和产权保障。
3.2.1.3需求型政策工具
需求型政策工具是指XX通过激励或合作等方式吸引或搭建、开拓第三方资源增加政策对象内需力，形成拉力。本文基于XX使用的不同拉动方式，对《指导意见》需求型政策工具进行细分为以下五种：贸易管制、企业/机构、XX采购、品牌效应、产业产能，如图3-2所示。
3.2.2Y维度-政策目标
政策目标是指XX基于对问题的识别而制定的解决方案最终要达到的预期效果，即制定某项政策的目的，政策目标既是政策工具的参照也是政策效果的评估标准。通过对《指导意见》规定的目标进行个人解读和概括分析，将其分为经济目标、社会目标和环境目标三个层次12项指标，如图3-3所示。
图3-3政策目标分类及量化指标
3.2.2.1经济目标
经济目标是指XX制定该政策是为了满足自身和公共政策的需要，或为了获得直接经济效益为目的。本文中对《指导意见》的经济目标具体细分包括产业规模变化、市场份额、企业转型升级和提质增效四个方面。
3.2.2.2社会目标
社会目标是指XX制定该政策是为了满足公民社会和社会组织的需要，或为了获得政策附带效益的目的，附带效益是指不仅会对特定对象产生作用，还会波及与之相关的领域甚至整个社会。本文中对《指导意见》的社会目标进行细化包括高端人才、社会影响力、互利共赢、规范有序四个方面。
3.2.2.3环境目标
环境目标既包括自然环境也包括制度环境、国际环境，是指XX制定该政策是为了满足国家宏观层面顶层设计的需求和战略目标的实现，或XX为了获得该政策的潜在结果。潜在结果是指有些政策能在较短时间内产生效应，但有些政策其效益的产生需要较长时间，藏在环境中潜移默化地产生影响，潜在结果虽不能向直接结果和附带结果带来明显改变，但其潜在影响可能是巨大的。本文中对《指导意见》的环境目标具体细分包括绿色环保、统筹协调、体制改革和国际地位四个方面。
3.3政策分析二维框架构建
综合以上政策工具维度和政策目标维度，最终形成了对外承包工程政策的二维分析框架，见图3-4.
图3-4政策分析二维框架
3.4《指导意见》文本内容编码
分析单元是内容分析中最小也是最重要的元素，可以是独立的字、词、句或段落等。为保证政策文本的意思表达完整，首先，对已选取的《指导意见》的文本内容按其政策编写逻辑和具体条款进行编码，全文可分为总体内容（3项），加快形成对外承包工程发展新优势（6项），加强对外承包工程的促进和服务（7项），完善对外承包工程的监管和保障（4项）和组织实施五大部分，共计20项内容，集中体现XX通过各种政策工具促进对外承包工程高质量发展的政策设计。然后，根据已建立的二维分析框架，将其分别归类，最终形成基于政策工具的《指导意见》文本内容分析单元编码表，见表3-１。
表3-1《指导意见》文本内容分析单元编码表（节选）
3.4.1编码方法
本标准采用分层次编码方法，将《指导意见》划分为大类、中类和小类三级。代码由三位阿拉伯数字组成。大类代码用一位阿拉伯数字表示，从1开始按顺序编码；中类代码用二位阿拉伯数字表示，前一位为大类代码，第三位为中类顺序代码；小类代码用三位阿拉伯数字表示，前二位为中类代码，第三位为小类顺序代码。当本标准大类、中类不再细分时，代码补“0”直至第三位。以分析单元“XX新时代中国特色社会主义思想为指导”的编码过程为例，大类为1，中类为1-1，小类为1-1-1，因此，其代码为1-1-1，则下一条分析单元“坚持新发展理念”代码为1-1-2，以此类推，如下表3-2：
表 3- 2代码说明表
第四章实证分析
通过对128份与对外承包工程相关的政策文件进行计量分析研究和对《指导意见》的文本内容分析，从对外承包工程政策在其它政策中的分布、XX部门间的协作情况、对外承包政策的领域分布、《指导意见》中政策工具使用情况等多个角度，对对外承包工程发展政策及其要素进行了实证分析。
4.1政策计量结果分析
对128份涉及对外承包工程的政策文件进行计量分析，结果如图表4-1所示：
图表4-1政策文件计量结果统计图标
4.1.1政策制定主体分布情况
政策制定主体是指负责政策的制定、执行、监控和评估的XX组织机构。图表4-1中给出了制定文件的主要部门，涉及23个主体，包括xxx，xxx组成部门15个，xxx直属机构2个，xxx直属特设机构1个，直属事业单位1个，部委管理的国家局3个。政策制定主体全为国家层面的部门和机构，结果符合我们政策的筛选条件。
收集的128份政策中，90份为单部门制定，即政策制定主体只有一个，38份为两个及以上多部门联合制定发布。（说明：在计算部门政策数与总政策的占比时，部门联合政策数也包含在内，因此出现同一政策在不同部门重复叠加导致计算总数大于实际总政策数的情况，但是对此项的分析结果并不产生影响。）从整体来看，商务部颁布政策总数量高达42项，总量第一；xxx、发改委、税务总局总量相差不大，占前四。xxx、商务部、发展改革委和税务总局在规划和设计我国对外承包工程方面发挥了主要作用，占比55%；其次是财政部和工业和信息化部，占比15.2%。从部门单独发布的政策数来看，xxx作为各部上级机关，统筹规划各部门工作，政策涉猎范围大，虽单独发布政策数高达23项排第一，但政策文件内容通常只是涉及对外承包工程，对外承包工程转项政策数量并不多。商务部作为对外承包工程行业的主管部门，单独制定的20项政策文件中对外承包工程政策专项文件数为5，总数为7份。
4.1.2部门间协作性分析
在所有128份文件中，部门联合颁布的政策达38项，占比29.7%，其中商务部和发展和改革委员会联合发布政策数量最高，财政局、工业信息化部和税务局也占相当部分，说明在对外承包工程行业政务事物主要涉及这五个部门，且他们彼此间协作性较好，其余各部门在对外承包工程领域协作较少。在对这些部门政策文件进行浏览时，发现对外承包工程的监管、发展等相关政策涉及财税政策、贸易政策、就业政策、产业政策等政策，跟区域经济发展以及利用外资等经济活动都有较大关联，涉及商务部、海关、外汇、税务、人力资源等多个XX部门。因此，XX部门间政策的协调一致性对外包项目的稳定、有序、高效进行至关重要。
但是，在现实实践中，由于各部门分别制定政策，缺乏正式的跨部门政策协调机制。各个部门在制定政策时，从本部门的目标和管理范围出发，关注的内容往往是对外包企业、人员或者项目的管制、规范性条例，例如，海关关心的是如何加强监管力度防止走私，税务部门关心的是如何防止税收流失，都较少关注如何提高业务效率和鼓励外包企业加长国内产业链的政策目标。
4.2对《指导意见》文本内容分析
通过对《指导意见》的分析单元进行编码和频数统计，得到以下频数分布表，见表4-1：
表4-1《指导意见》中政策工具频数分布表
4.2.1政策工具频数分析
分析表4-1可知，《指导意见》集环境型、供给型和需求型政策工具的运用于一体，为对外承包工程的高质量发展提供了良好的环境和支持。通过政策工具的定量分析发现，环境型政策工具应用占41.3％，供给型政策工具的使用达到31.9%，需求型政策工具的使用比重最小，为26.8％。进一步分析具体政策工具不难发现，在环境型政策工具中，综合规划所占比重最大，高达45.6％，而金融支持、税收优惠所占比重之和不到１5％。这说明当前中国XX主要通过一些指导性的政策条例来促进对外承包工程高质量发展而非通过激励性措施激发其行业主体的活力，同时，对其在财务和税收方面的支持和优惠措施均比较少。在供给型政策工具中，公共服务方面措施所占比重最大，这说明中国XX主要通过提供各种行政服务来促进对外承包工程行业的发展，对外承包工程对XX的服务支持依赖性较大，因其行业活动的涉外性质，XX的外交活动对其产生重大影响，因此，这也说明了XX加快转变职能方式，积极促进多边合作的重要性。在需求型政策工具中，XX采购与贸易管制所占比重均为零，直观展现了《指导意见》的“空白点”这也为后续政策的完善提供了充足的空间。
4.3“政策工具-政策目标”二维框架分析
在基本政策工具维度分析的基础上，引入目标评价维度影响因素，得到政策工具在目标评价维度上的分布统计结果，如图4-1。
图4-1政策工具在目标维度的频数分布图
由图4-1可知，通过《指导意见》政策文本对对外承包工程高质量发展的目标进行分析发现，社会目标所占比例高达49.3％，这说明中国XX对行业和社会的规范有序运行有较强的组织领导力，XX的各类政策和规则在行业自律、企业经营行为和市场秩序的规范方面起着主要作用。此外，XX十分重视同其它国家和地区的互利共赢以及对外承包工程的社会影响力，并希望通过各种手段来提高自身的国际影响力。经济目标所占比例环境目标占比最少为22.1%，环境目标主要涉及绿色发展、经济体制改革、国际地位等宏观层面的战略目的，表明中国XX偏向于在经济、社会的微观、中观层面使用其政策工具，宏观层面更多的是通过综合规划类工具的使用进而统筹规划、整体推动。
4.3.1供给型政策工具不协调
总体来看，在供给型政策工具中各政策工具的使用比例并不均衡，其中，公共服务使用最为频繁，占整个供给型政策工具的43.2％，而资金支持所占比重为0。但是纵观各部门和省市的涉及对外承包工程的政策条件，不难发现里面有对对外承包企业的各项资金支持、项目补贴，但是在《指导意见》中却没有具体体现出来，跟其实际执行情况具有一定的偏差。
4.3.2环境型政策工具过溢
根据频数统计分析发现，环境型政策工具的使用比重较大，达41.3％。这说明在过去一段时间里，中国XX逐渐清楚地认识到对外承包工程对于促进对外经济合作发展的重要作用，通过《指导意见》的出台，为对外承包工程的开展创造良好环境。但是，目前中国的对外承包工程虽处于大国地位但对外承包工程企业国际化程度不高，这种现状要求环境型、供给型与需求型政策工具协调发力，共同促进对外承包工程政策的发展。环境型政策工具过溢势必削弱供给型政策工具的“推动力”和需求型政策工具的“拉动力”。因此，要协调好各政策工具所占比重。进一步分析不难发现，在环境型政策工具中，综合规划措施运用最频繁，占整个环境型政策工具的45.6％。这说明当前中国对外承包工程市场调节机制尚不健全，只能通过政策这一灵活的手段去规范协调。综合规划性措施的广泛运用只能为对外承包工程高质量发展提供宏观上的指导，并不能产生切实的效果。因此，要适当缩减综合规划性措施使用比重，加大XX在金融、税收等方面的支持力度。
4.3.3需求型政策工具使用不足
总体来看，《指导意见》仍偏向于对环境型和供给型政策工具的应用，二者所占比例之和达73.2％，需求型政策工具使用比例偏低，且内部工具使用不合理，过于依赖企业和相关机构的拉力以及对产业链整合发展的需求，XX的支持力度不够。XX通过采购和贸易管制可以开拓相关产业市场，减少市场的不稳定性和风险性，为相关企业大胆创新与研发提供保障。不仅能拉动企业创新发展，还能给本国企业给与更多归属感，进而充分调动企业通过高质量走出去增加品牌效应，拓宽国际市场规模，进而拉动需求。但在《指导意见》政策文本中，需求型政策工具使用很少，XX采购和贸易管制措施出现“空白”，需求的拉动作用并未得到充分的体现，在市场经济条件下，与供给的推动作用相比，需求的拉动作用来得更直接、更有效。因此，应适度扩大需求型政策工具的使用比重，同时注重其使用比例和均衡性。
结论
我们在看到政策促进产业发展的同时，也应该意识到，任何政策都不是面面俱到的，都会有侧重点和疏漏的地方。对政策进行客观的分析，才能让更全面地了解存在的问题和对比找出改进的方向。本文主要研究成果有：
对128份内容涉及对外承包工程的政策文件进行计量分析；对对外承包工程专项政策文件即《指导意见》进行内容分析、编码和频数统计等量化工作。构建对外承包工程政策分析的二维框架，创新提出政策目标的“经济、社会、环境”三层次分类方法、分类依据及12项二级指标。通过对《指导意见》及现阶段对外承包工程政策文件分类分步骤进行深入分析，得出了3点结论。虽然本文研究得出了以上结论，但审视全文发现，本研究仍在以下方面有待完善：
关于政策目标维度的划分，是本人在阅读了各优秀学者关于政策分析、政策目标等相关文献和关于政策效果的分类、评估方法等一系列相关文献和书籍的基础上，基于自己的理解和知识背景提出，所以在命名、定义等方面可能存在一定缺陷。第二，基于文献研究发现，有些学者对频数结果进行力信度检验，也有部分学者没有检验这一步骤，基于频数结果直接展开分析，鉴于本人知识和技术有限，故本文中也未做编码结果及频数的信度检验，这种做法是否合理有待进一步验证，需要进一步完善本研究。第三，本文中对一些概念的解释是基于自身理解而分析的，如有不当之处，请批评指正。此外，由于个人能力有限，只选取《指导意见》仅一份政策进行内容分析，因此，本研究的样本数量是否足够也没有进行验证。本研究体现了鄙人对对外承包工程高质量发展政策的分析，并不代表XX部门在相关问题上的态度和立场。同时，国内政治、经济、社会形势和相关政策处于不断变化和调整之中，本文所反映的信息与实际状况有可能存在差异，判断所依据的基础信息也可能存在局限，处理和拟合后的数据可能与实际情况有较大的差距。此外，由于论文的撰写较为匆忙，加之本人能力所限，必然存在不足，尚请各位老师及读者不吝批评指正。
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致 谢
随着论文及答辩的结束，四年的大学生活也要画上句号了。四年为一梦，这场梦能想起来只有感激了。
十分感谢我的导师。本论文是在老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。导师那温柔和煦、不急不躁的待人待物方式不仅减轻了我的焦虑，也让我更加专注地沉浸在论文的撰写当中。从课题的选择到论文的最终完成，老师都始终尊重并支持我的想法，给予我细心的指导和不懈的支持。
还要向班主任老师及大学四年所有的老师致以最诚挚的谢意和崇高的敬意。
感谢我的父母，支持我所有的决定，理解我的想法，感谢你们给了我一个轻松愉快的家庭环境，让我能心无旁骛地投入毕业论文的撰写。
感谢我的亲人、朋友们，舍友及同学们对我无言的帮助，正是由于你们的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本文的顺利完成。在这里请接受我诚挚的谢意，谢谢你们
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