昆山市张浦镇综合行政执法研究

摘 要

因我国传统社会制度和机构设置，乡镇各职能机构按照“条”专业领域在各自范围内行使行政执法权，这类执法行为虽专业性强，但易导致职能机构间权责交叉和执法空白，与之相反，乡镇综合行政执法权可以增强“块”的作用，按照属地管理理顺乡镇执法权限，填补执法空白。对此，2010年xxx确定全国首批25个经济发达行政体制改革试点镇试行改革，昆山市张浦镇为其中之一，乡镇综合行政执法改革开始推行。随后党的十八届三中、四中和十九届三中全会提出“深化行政执法体制改革，推进综合执法”，各地也根据自身实际情况进行了综合行政执法改革。

各地乡镇综合行政执法如何启动和推进改革、存在什么问题、如何解决并深化改革，成为了我国行政执法体制改革领域的重要实践课题和关注点。

昆山市张浦镇综合行政执法改革开始时间早，综合行使的执法权范围广，其改革路径适应性强。此外，张浦镇在实行权力下放、综合执法的同时，同步进行精简机构和完善公共服务，其改革模式具有充分的借鉴和参考意义。本文从整体性治理理论出发，利用文献分析法和个案分析法，论述张浦镇改革前的执法方式，分析政策的推动和实行、改革历程、纵横关系、执法机构设置、人员编制和“前台”+“后台”的新型部门架构等改革内容，再将其与其他改革模式相比较，以此来对昆山市张浦镇“扩权强镇”综合行政执法改革进行了全面的研究，进一步剖析得出张浦镇深化综合行政执法改革所面临的问题：法制建设相对滞后；纵横协调机制不够紧密；执法力量薄弱；保障机制不够健全。最后，针对综合行政执法过程中凸显的问题，本文在法律法规、运行机制、执行和监督保障四个方面提出了相应的对策和建议。

关键词：综合行政执法；乡镇改革；张浦镇

　一、绪论

　　（一）研究背景

我国传统的行政格局细分行政管理部门，单一行政行为通常会与多个部门相关，所以经常会出现多个部门共同管理同一事务，或者类似职权的情况，也就是我们常说的“重复执法、多头执法”，我国基层乡镇XX职能机构以“条”领域为界线行使执法权，行政执法“多头”现象尤为严重，直接地破坏了基层XX行政执法职能的统一性。因此，我国基层XX实施综合行政执法管理体制改革十分有必要。对我国基层XX实施综合行政执法，一方面能够从根本上推进我国行政体制的创新，从源头解决我国基层XX存在的执法问题，优化与调整我国相关XX部门的职权设置、人员编制以及机构设置，另外一方面能够更好的整合我国基层XX部门所行使的行政处罚权、行政监督权以及行政检查权。

2013年，党的十八届三中全会提出：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法”。2014年，党的十八届四中全会提出: “推行综合执法，精简市县执法队伍，适当推行跨领域综合执法。”2017年，党的十九大提出: “向省级及以下XX赋予更多自主权。省市县XX探索整合机构合作办公。”2018年，党的十九届三中全会明确指出 “深化行政执法改革，整合执法职能，统一分配执法资源，相对集中行政处罚权，着力解决多头多级重复执法的问题。”多年来综合行政执法改革深受xx重视，范围不断被拓展，改革内容不断被深化。依法治国，综合执法，被放到了XX管理中的核心位置，中共中央出台了相应的文件为基层进行综合执法改革提供了政策依据。各地根据中央的要求，做出了不同的探索和试点。

根据2020年最新统计，昆山市张浦镇土地面积110平方公里，常住人口25万，辖区内有11个社区16个行政村。2010年昆山市张浦镇被中央编办等六部委确定为全国第一批经济发达镇行政体制改革试点镇之一，2011年正式开始改革，江苏省2012年印发的《昆山市张铺镇行政管理体制改革试点方案》和昆山市2013年出台的《张浦镇关于开展综合执法试点工作的实施意见》对其进行综合行政执法改革提供了政策层面的保障。2015年通过组建“一办七局一中心”的职能机构，形成“前台”+“后台”的组织架构，将市派驻机构相关执法人员带编转入综合执法局统一执法。2016年，理清一办一中心七局四份清单；综合执法局机构建制升格为正科级；厘清“制度库”、建立“档案库”、优化“数据库”；发挥组团执法效应，推进综合执法信息化建设，初步构建治安管理、交通管理、城市管理、安全生产、环境保护、消防监督、食药监管、应急管理八大模块和 “双随机”系统。2017年增设社会综合治理办公室，成立“两办一中心七局”的组织架构（如图1-1所示）。2018，全面构建“一张网”治理格局；建成大数据综合指挥中心；加快完善执法信息化系统。2019，综合行政执法改革基本完成。

　　图 11张浦镇行政机构“前台”+“后台”的组织架构

图表来源：作者自制，内容来自昆山市XX网站

张浦镇综合行政执法改革十分成功，其“经济发达镇行政改革和流程再造”改革模式以“前台”+“后台”为核心，获得了第七届（2013-2014）“中国地方XX创新奖”优胜奖。“实行‘前台’+‘后台’模式，探索基层XX新模式”经济发达镇改革经验获得了中央编办开展的“接地气·一招鲜·见实效”创新做法征集评选活动二等奖[1]。2019年改革结束，张浦镇位列全国千强镇第36名。

2011年改革后张浦镇承接昆山市下放的665项除限制人身自由以外的行政处罚权及与之相关的行政强制权和监督检查权（昆政发〔2012〕33号），执法范围涵盖教育、人保、住建、规划、城管、水利、农业、商务、文广、卫生、食药监管、环保、计生、安监、民防和质监等方面。（如表1-1所示）

表 11张浦镇综合执法局承接665项行政处罚权分类、数量和包含内容

图表来源：作者自制，数据来自昆山市XX网站张浦镇综合执法局权责清单（2012年）

　（二）研究目的和意义

　　1.研究目的

本文研究分析昆山市张浦镇综合行政执法改革有以下两个目的：

（1）通过全面分析张浦镇改革模式在实践中的经验和效果，分析其成效，找出改革中存在的不足，并分析其原因，总结乡镇综合行政执法改革“张浦经验”。

（2）张浦镇2010年被确定为改革试点镇，2011年启动改革，改革开始时间早，经验较丰富，其改革实践路径和模式可以为我国乡镇XX改革提供一个经验丰富、适应性强的实践案例。

　2.研究意义

（1）理论意义

经济发达镇是我国乡镇行政执法改革的排头兵，张浦镇作为全国首批经济发达镇试点之一，通过多年的改革，2019年位列千强镇第36名，是我国乡镇改革先锋队，在江苏省各经济发达镇中最具有代表性，可以说张浦镇是乡镇体制改革的一个缩影，其在改革中创新性构建“前台”+“后台”的运行机制，组建“两办一中心七局”，统一编制、扎口管理，完善执法流程设计，先后获得了第七届“中国地方创新奖”以及“苏州市法治建设先进镇”、“苏州市依法行政示范单位”等荣誉称号，《昆山市开发区和建制镇相对集中行政处罚权工作方案》（昆政发〔2019〕31号）中市XX指出开发区和建制镇在参考张浦镇改革模式开展相对集中行政处罚权改革。由此可见张浦镇综合行政执法改革模式具有一定的借鉴意义。本文旨在梳理昆山市张浦镇改革过程，阐述总结综合行政执法“张浦模式”，同时分析其存在的不足并提出相应的对策建议，希望能够丰富乡镇综合行政执法改革案例库，为我国有关综合行政执法改革研究提供理论层面的参考。

（2）实践意义

张浦镇位列千强镇前茅，通过研究其机构设置、执法方式和执法程序，总结其综合执法模式，为我国基层XX构建“纵向到底、横向到边、全面覆盖”的新治理格局有奠定基础的作用。尤其近几年各地XX纷纷开展基层综合行政执法改革，所选择的路径和模式各有不同，但仍没有一套完整的改革模式可供参考。通过对张浦镇综合行政执法的研究，不仅有助于张浦镇自身进一步深化改革，有助于各地之间的相互借鉴，更有助于为我国开展统一乡镇XX综合行政执法改革提供借鉴和参考。

　（二）文献综述

学界关于基层综合行政执法的研究颇多，1996年颁布的《行政处罚法》明确规定了相对集中行政处罚权，随后产生“综合行政执法”这一概念。自21世纪以来，全面推进深化改革，2002年各地方XX响应xxx的号召开展了综合行政执法试点工作，为综合行政执法体制改革的研究提供了丰富的实践案例，为理论创新提供了保障。

针对基层综合行政执法改革动因，郑传坤（2004）指出我国基层XX行政执法存在一些不足：执法主体意识不强，公共服务意识缺乏；行政执法机制不完善，多头执法、执法重叠；监督保障机制不健全，执法权责模糊、缺少责任制问责及相关互相监督机制[2]。杜殿来（2015）认为实行镇级综合行政执法，推进扩权强镇、简政放权、增大基层自主权，有助于基层行政管理权责统一、协作紧密、决策合理、运行高效和监督有力。从依法行政的角度看，我国每部法律法规都明确规定其执法主体，这些法律法规在基层的落实主要由各个执法主体派驻机构来执行，这就导致乡镇执法机构庞杂，出现政出多门、多头执法、重复执法的情况[3]。夏德峰（2016）指出基层综合行政执法改革主要有将多个主体整合为一、按照实际需要设置执法机构、整合执法资源、精简机构统一管理的作用和意义，也有助于法律、法规、规章的精确落实[4]。王余生、陈越（2016）提出行政治理“碎片化与整体性”理念，指出我国基层行政执法实践存在执法理念碎片化、执法机构碎片化、执法机制碎片化、执法方式碎片化等一系列问题，需要消除碎片化管理，推行整体性变革，从树立整体执法理念、整合执法机构、完善执法机制、创新执法方式等方面进行改革创新，建立整体性综合行政执法模式，实现基层XX执法服务的无缝提供[5]。

针对基层综合行政执法改革内容，学术界对城市管理领域综合行政执法改革的研究较丰富，贺荣（2010）研究北京市城市管理综合行政执法并将其经验总结为以下三点：组建职能集中、执法独立的XX机构；不同层级不同职责，同级职能相互制约，类似职能适当整合；职权的行使与经济利益脱钩，建立和完善执法责任制和评议考核制[6]。王新涛（2017）研究河南部分市县城市管理综合执法改革，发现其改革起步晚，可切入点较准确，具体体现在有以下两点：整合执法队伍，城管领域行政执法权由城市管理行政执法局集中行使；以规范化管理为导向提高了执法效率和水平，明确权限、落实执法责任，使执法行为公平有效率[7]。此外对城市农业和交通领域综合行政执法的研究也不少，针对经济发达镇行政体制改革的研究较多，但针对乡镇综合行政执法的研究比较少。孙鸣（2020）通过分析江阴市徐霞客镇、昆山市张浦镇、吴江区盛泽镇和平望镇4个苏南地区典型经济发达镇改革经验，总结出加强党的全面领导、镇村治理一张网、便民服务一中心、综合执法一队伍、指挥调度一中心和因地制宜 X 举措的“1+4+X”基层治理模式[8]。

再先进的改革也无法避免出现新的问题，通过查阅大量的文献资料，发现很多学者建议基层大力推进综合行政执法改革，同时指出了综合行政执法在实践中存在以下问题和不足：法律法规制度不健全，执法主体法律地位不明确，法律依据和程序不规范；职能整合不够全面，纵横部门间协调不紧密，条块矛盾仍需解决；执法队伍建设有待完善，执法力量薄弱，同岗位不同待遇。

栗燕杰、田禾（2017）通过对徐霞客镇综合行政执法改革的观察和研究，提出了基层行政执法有必要从“小综合”走向“大综合”，从纵向为主的专业行政执法走向“块块为主”的区域综合执法[9]。从上述学者的研究中可以发现，目前我国基层综合行政执法改革逐渐从城市管理、农业和交通等专业领域“小综合”行政执法走向宽领域、全覆盖的“大综合”行政执法，而我国学界历年研究中针对“小综合”行政执法改革的研究偏多，对“大综合”行政执法的研究较少，也很少提到基层宽领域综合行政执法模式具体如何构建。昆山市张浦镇承接市级16方面665项行政处罚权及其相应的行政检察权和行政强制权，行政执法“大综合”，综合行使的执法权领域宽，覆盖面广，改革成效取得了省市的肯定。本文研究昆山市张浦镇综合行政执法改革，总结乡镇XX宽领域、全覆盖综合行政执法模式的具体构建，希望可以为我国推进综合行政执法改革提供经验。

（三）研究思路、方法及创新点

　　1.研究思路

本文依照背景论述、理论分析、现状阐述、问题剖析和对策建议的思路，从综合行政执法的概念、法律依据和理论基础入手，以昆山市张浦镇综合行政执法为研究对象，阐述其改革发展脉络，总结出改革路径和模式的同时，重点关注其住建、城管和环保方面综合执法情况，剖析其存在的不足及原因，并提出相应的对策建议。本文的研究思路框架如下（如图1-2所示）：

　　图 12张浦镇综合行政执法研究思路框架图

图表来源：作者自制

2.研究方法

（1）文献分析法

任何研究和创新都是建立在原有研究的基础之上的，因此笔者在开始研究乡镇综合行政执法之前搜集整理和阅读大量相关文献，为文章的后续开展奠定了理论基础。

（2）个案分析法

个案分析也称个案研究，是指针对某一特定对象进行广泛收集资料，详细了解、整理和分析其产生和发展过程，以此映射有关整体问题，对整体形成全面认识和结论。本文以昆山市张浦镇综合行政执法为个案研究对象，目的在于总结其改革经验及存在的问题，提出合理的对策建议，为我国乡镇综合行政执法提供一个实际案例以供参考。

　　3.创新点

本文的研究创新点在于研究对象的选择上。本文选择昆山市张浦镇为研究对象有以下三方面原因：一、改革模式适应性强。目前我国在城市管理方面综合行政执法改革案例较多，但综合范围小，对基层工业农业领域适应性不强，而昆山市张浦镇承接了城管、规划、农委、质监在内的16方面665项行政执法权，成立综合执法局集中执行，宽领域，基本覆盖基层与民众生活密切相关关的一切执法事项，再加上张浦镇于2011年开始改革，2019年改革结束，综合行政执法“张浦模式”已成熟，其模式和经验对基层XX综合行政执法改革适应性强，参考意义大。二、综合执法与机构重组并进。张浦镇不仅承接市级权力下放，综合镇域行政执法权集中行使，还同时进行行政机构改革，组建“前台”+“后台”组织架构，将行政审批、执法和监管相互分离又相互协作，完善了公共服务运行机制，提高了行政效率。三、权力下放与服务下沉并进。张浦镇不仅成立综合执法局集中行使行政执法权，还成立了便民服务中心集中行使行政审批权，便民服务中心与综合执法局作为镇“前台”，直接接触到社会群众，实现一线发现问题、一线解决，为社会群众和企业提供了便利。

　二、乡镇XX综合行政执法：概念、理论分析

　　（一）乡镇XX综合行政执法的概念

我国学术界均认为相对集中行政处罚权衍生出了综合行政执法。

相对集中行政处罚权首次确定在1996年颁布的《行政处罚法》中，随后xxx和中央1999-2002年出台的《xxx关于全面推进依法行政的决定》、《xxx关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等政策文件（1999-2002）推进了相对集中行政处罚权和综合行政执法工作。至2002年相对集中行政处罚权与综合行政执法才开始被区别开来。2003-2004年xxx先后印发了《全面推进依法行政实施纲要》、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作的通知》深化综合行政执法改革试点工作。综合行政执法在上述政策文件的基础上变成了不同于相对集中行政处罚权的一个全新的概念。

对于两者的具体概念，《行政处罚法》第16条明确指出，相对集中行政处罚权是指XX对部分行政机关的行政处罚权进行集中，划转给某一行政机关统一行使，原行政机关不再行使集中后的行政处罚权。综合行政执法是指行政主体部门在履行行政执法职责时，若有行政事项所属的行政部门与其他管理部门有职能交叉需要调整的情况，则该行政机关整合其他管理关系的行政执法权，成为具有独立法律地位的新的执法主体综合行使执法权。

综合行政执法与相对集中行政处罚权有所不同，两者有一定的区别和联系。第一，相对集中行政处罚权是实行综合行政执法的基础和核心。第二，综合行政执法是相对集中行政处罚权在内容和领域上的延伸和拓展。在内容上，综合行政执法不仅集中行政处罚权，又综合行使行政许可、行政监督和行政强制权。在在领域上，相对集中处罚权主要推行在城市管理领域，而综合行政执法改革已经超出了这个范围，应用于社会治理的各个领域。

　（二）乡镇XX综合行政执法的法律依据

第一，《中华人民共和国行政处罚法》奠定了法律基础。《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，“xxx或者xxx授权的省、市、自治区人民XX，可以决定一个行政机关行使其他行政机关的有关行政处罚权”，这条规定明确了相对集中行使处罚权的合法地位，同时也为后期推行综合行政执法奠定了权威有效的法律基础。此外，在xxx部署实施《行政处罚法》的工作文件中要求XX加强相对集中行政处罚权工作，为推行综合行政执法提供了坚实的法律保障。

第二，明确行政机关执法主体地位。相对集中行政处罚权权力集中，责任大，要求严格，又根据职权法定原则，需要由具备相关职能的行政机关来行使。可由于我国经济发展地域差异大，各基层XX在机构设置、财政和编制等方面均不同，法定的行政机关和行政执法人员难以满足相对集中行政处罚权的工作要求。因此，xxx和中央从法律法规层面允许和支持省、直辖市和自治区人民XX下放权力，确保乡镇综合执法机构有明确的执法主体地位，以此来深化推行综合行政执法改革。

第三、《中华人民共和国宪法》的授权。宪法第107条规定: “县级以上人民XX有权管理教育，计生，民政，民族事务，司法行政，经济，财政，城市建设，监察，体育，卫生，文化，公安，科学和其他行政工作，有权对行政人员的考核和任免作出命令和决定。”《组织法》第十六条规定，“依照机构精简的原则，地方各级人民XX可依据实际需要，设立必要的职能部门。”可见，基层XX有权调整或设置行政机关，有权通过委托和授权，将新的综合行政执法职责赋予一个新的或调整后的行政部门，以推进相对集中的行政处罚权工作。

（三）乡镇XX综合行政执法的理论基础

　　1.整体性治理理论

整体性治理理论20世纪末诞生，首次由英国学者希克斯于1997年在《整体XX》中提出，此后希克斯与他同事提出了建立整体XX的策略，2002年协作出版了《迈向整体性治理: 新改革议程》，整体性治理理论得到进一步完善。整体性治理理论起源有二: 一是主张建立竞争机制的新公共管理理论的衰落。新公共管理理论主张将企业管理模式运用于XX管理中，细分XX职能部门，部门间相互竞争产生激励机制，降低成本，提高效率。然而，过度细化和竞争带来职能部门碎片化和分散化、部门间协调配合难等问题，削弱了XX公共服务能力。二是主张协调合作的整体性XX改革运动的繁荣。随着新公共管理模式的衰竭，其困难和弊端充分显现，XX公共服务的成本逐渐增加，XX处理公共事务的能力逐渐减弱，公共责任的履行显得力不从心[5]。

整体性治理模式具有丰富的内涵：在理念上，以治理问题的预防导向、公众需求导向和结果导向；在组织架构和型态上，主张治理层级、治理功能和公私部门的整合；在组织结构上，坚持以功能性分工为基础；在策略上，坚持整合为主，协调和责任为辅；在手段上，信息技术和网络技术为其主要手段；在目标上，实行整体性XX，解决XX部门碎片化和分散化。此外，整体性治理还十分重视信任、责任感、预算和制度化。本质上讲，整体性治理是对XX组织按功能分工的传统官僚制和主张分割式公共服务的新公共管理的彻底反思。

通过对相关文献的阅读和分析，本文认为整体性治理有助于解决新公共管理带来的XX部门碎片化、分散化问题。从整体性治理的角度看，整合碎片化的职能部门，精简重组XX组织架构，促进XX治理跨领域的协调合作，创新管理方式，可以有效提高XX公共服务效率和治理能力。因此，以整体性治理为特征的基层综合行政执法符合时代要求，能够有效解决基层执法主体多元化、执法权分散、多部门交叉执法等困难。

　2.扁平化治理理论

扁平化治理最初有X管理学家彼得·德鲁克提出，德鲁克指出扁平化治理是指在组织的决策层和执行层之间的管理层级越少就越利于组织尽最大可能将决策权延至最远的底层，不仅提高组织管理效率，还使管理者更容易捕捉市场动态，下层员工也更容易了解管理者的决策意图，组织也会变得更加柔性化。扁平化治理以减少中间层和加大管理跨度为核心，减少中间层有助于决策者和执行者直接沟通，使信息传达快准精，误差小，有利于提高工作效率；加大管理跨度有利于决策者快捷了解到下层相关情况，能够直接管理和控制下属，降低管理成本。扁平化治理有助于XX组织机构变得更加灵活、快捷、高效，有助于打破乡镇“条条”管理结构，有效避免基层机构膨胀，降低治理成本，将更多的人力物力分配到基层，加强“块”的效能，提升执法效率。

　三、昆山市张浦镇综合行政执法改革的实践与剖析

　　（一）昆山市张浦镇改革前行政执法的情况

上世纪80年代张浦镇中的企业不到百家，人口有4万多人，而到了2010年达到了3000多家企业和20万人口，其经济总量、人口数量和城镇规模都达到了中小城市的水平，但行政管理体制机制没有跟上经济社会快速发展的速度，仍设有镇级行政管理机构和行XXX限，张浦镇遇到了成长的烦恼[10]。

尚未启动改革时，张浦镇条块分割带来的权责界限不清、交叉执法等问题较多，市级职能机构在镇上的派驻部门削弱了镇XX的权力，镇职能机构数量多，有五办二所七个事业单位及下属机构共涉及34个单位，各职能机构又各自行使执法权，存在政出多门、权力交叉、执法分散、权责边界模糊等异常现象。以流动小商贩为例，在管理环节就涉及工商、税务、公安、质检、环卫、城管等多个行政部门，对城市管理出现的这类问题派驻机构因为缺人缺科学合理的协调机制而“看得见、管不了”，镇级管理部门没有合法执法权，名不正、言不顺，无法管，导致公共事务经常出现管理真空。

乡镇XX在发展过程中存在管理不到位等问题往往有多方面原因，但张浦镇出现此类问题主要因为XX管理机制未能赶上社会经济快速发展的节奏。镇级的行XXX限无法对接市级经济总量和县级人口规模，“小马拉大车”的已无法适应张浦镇经济社会的快速发展[10]。

　（二）昆山市张浦镇综合行政执法改革的推动和落实

　　1.中央部委对基层综合执法的政策部署

1996，xxx出台相关政策启动相对集中行政处罚权试点。xxx办公厅2002年转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》深化行政执法改革。十多年来，许多基层XX在城市管理，农业，交通等领域推行了综合行政执法，而基层XX执法权分散，职能机构之间权责不清等问题得到一定程度的缓解，但仍未得到根治[11]。中央六部委2010年4月在全国15个省份确定了29个经济发达镇推行行政管理体制改革试点，江苏省昆山市张浦镇为其中之一。2013年党的十八届三中全会、2014年十八届四中全会、2017年十九大和2018年十九届三中全会先后出台了相应文件，提出“整合执法主体，推进并深化综合行政执法” 、“减少行政执法层级”等要求。

2.省XX对基层综合执法的推进

2010年江苏省有4个镇被确定为国家级试点镇，省委同年又确定了16个省级改革试点镇，20个试点镇正式启动改革，并提出改革试点镇“成立综合行政执法机构，实行综合行政执法”的工作要求。2014年省委办公厅、省XX办公厅印发《关于赋予行政管理体制改革试点镇部分县级经济社会管理权限的意见》（苏办发〔2014〕1号），进一步明确了赋予试点镇部分县级经济社会管理权限的基本原则和范围。

市XX对张浦镇综合执法的落实自2011年以来苏州市全面推进2个国家级试点镇（昆山市张浦镇、吴江区盛泽镇）和3个省级试点镇（张家港市凤凰镇、常熟市梅李镇、太仓市沙溪镇）行政管理体制改革工作[12]。根据2010年《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》的要求，以及2011年《省委办公厅、省XX办公厅关于昆山市经济发达镇行政管理体制改革试点方案的批复》的内容，苏州市提出通过授权或委托的形式下放综合行政执法权[1]。2012年昆山市人民XX印发《昆山市张浦镇综合执法试点工作实施方案》，下放市级16方面665项行政处罚权以及与之相对应的行政强制措施权和监督检查权至张浦镇XX行使，并建议市派驻机构配合张浦镇实行综合行政执法。2015年出台《昆山市重大行政决策程序规定》、《昆山市市管单位“三重一大”事项决策管理办法》（昆委〔2015〕38号）等文件指导张浦镇针对重大重要决策建立联席会议制度，依法推进科学民主决策。

（三）改革后的镇综合执法“张浦模式”

　　1.构建“前台”+“后台”的运行机制

开始改革后，张浦镇构建“两办一中心七局”的组织架构，打破镇原有机构设置，整合改革前34个行政机构和事业单位，精简成10个职能机构，分别为党政办公室（处于领导地位）、社会综合治理办公室、组织人事和社会保障局、经济促进局、建设与管理局、社会事业发展与管理局、农村工作局、财政和资产管理局、便民服务中心和综合执法局，精简了71%（如表3-1所示），实行“职能宽泛、机构精简、功能高效”的大部门式组织架构，构建了部门职责明确、协作关系紧密、沟通渠道流畅的运行机制[14]。

表 31张浦镇机构设置改革前后的对比

注：加粗字体为“两办一中心七局”中综合执行性行XXX的机构。

图表来源：作者自制，数据整理自昆山市XX网站

其中，作为“前台”，综合执法局代表镇XX综合行使除限制人身自由以外的665项行政执法权。便民服务中心为张浦镇在全国乡镇层面建立的第一个“自主审批”机构，代表镇XX统一行使行政审批权，履行公共服务职能，镇内一切行政审批只需“进一门、到一窗、盖一章”[1]。

“后台”8个职能机构则整合行使镇原行政机构和事业单位内部职能，主要负责镇内部管理职责和与上级部门对接的工作，不再有权行使行政审批和行政执法权。党政办公室负责统筹协调镇党委、XX工作；社会综合治理办公室负责综合治理、法治建设、法制宣传、社会矛盾调整和突发事件的指挥；组织人事和社会保障局负责镇组织机构建设与人力资源管理；经济促进局负责协调促进镇经济发展；农村工作局负责推进“三农”工作，促进乡村振兴和城乡发展一体化；建设与管理局负责镇住房、建筑物建设和管理；社会事业发展与管理局负责镇社会事业发展，促进社会和谐；财政和资产管理局负责对国有及集体资产的监督管理。

“前台”直接接触社会群众和企业，工作信息传送于“后台”，具有审批和执行职责，“后台”监督问责于“前台”，具有监督和管理职责。在此模式下，以“后台”建设与管理局（住建）、社会事业发展与管理局（城管）和经济促进局（环保）为例，通过搜集梳理2015年到至今张浦镇综合行政执法相关信息，笔者总结出张浦镇“后台”与“前台”的衔接和互动主要分以下三类（如图3-1所示）：

　　图 31张浦镇“前台”与“后台”综合行政执法协调配合机制

图表来源：作者自制，整理自昆山市XX网站

（1）日常综合监管执法

张浦镇建设与管理局具体负责所辖区内城市建设与管理工作的监管监督、昆山市住房和城乡建设局印发的指导意见性文件的落实和镇便民服务中心转接工作信息的处置工作，在此过程中一旦发现单位或个人违法违规事项，第一时间查清阻止违法违规行为，并上报镇便民服务中心并听取其指挥，便民服务中心决定是否抄送案件至综合执法局。此外，镇安监办负责镇“后台”机构查处违法违规事件的监督，违法违规事件涉及到行政执法，则抄送案件至综合执法局。

（2）重点排查监管执法

针对市住房和城乡建设局进行市政工程质量安全大检查等定期或突击排查后所公示的受通报批评的企业违规情况，以及局直接受理的群众的举报和投诉，张浦镇建设与管理局会进行重点排查监管，第一时间派工作人员去现场了解情况，约谈负责人，确保在最短的时间内把风险降到最低，不服从管理或涉及到行政审批、行政执法的，上报便民服务中心并听其指挥。同样，此过程中镇安监办发挥监督作用。

（3）联动专项监管执法

纵向联动：针对突发事故，张浦镇建设与管理局往往在市相关机构的领导下成立事故调查组，市镇联动管理共同执法。2015年8月22日张浦镇港浦路动迁小区B标4#楼建筑工地发生1起高处坠落事故，1名作业人员死亡。接到事故消息后，根据相关规定和市XX赋权，成立了以市安监局局长为组长，市监察局、安监局、公安局、住建局、总工会以及张浦镇建设与管理局等相关人员为成员的“8.22”事故调查组，综合执法局负责后勤监管，市镇联动快速展开事故调查工作，同时做好善后处理工作，安抚好死者家属情绪，确保社会稳定（信息来源：昆山市XX网站区镇快讯）。

横向联动：针对涉及面较广的执法事项，“前台”和“后台”通常在镇党政办公室的领导下成立专项整治工作小组，进行科学合理的分工合作，如2021年1月镇党政办公室印发《张浦镇粉尘危害专项整治三年行动实施方案》，由社会事业发展和管理局、安监办、综合执法局、经济促进局、社区卫生服务中心联合成立张浦镇粉尘危害专项整治工作小组，其中“后台”负责前期的排查摸底和后期的巩固提升，负责风险评估和检测、监督检查和制定问题清单，“前台”综合执法局配合“后台”主打中期集中攻坚，针对粉尘危害严重企业行使其行政处罚权和行政强制权，“前台”与“后台”监管合力，在很大程度上消除了镇监管监督盲区漏点（信息来源：昆山市XX网站区镇快讯）。

建立“前台”+“后台”的组织架构和与运行模式，最大程度的实现了乡镇XX机构间的分工与合作，将乡镇XX职能中心聚焦于社会治理和公共服务，实现了决策、执行、监督既互相制约又互相协调，提高了社会治理水平。除此之外，集中行使执法权和审批权也给社会群众和企业带来很多方便，促进了社会经济的发展。张浦镇2010年地区生产总值为120亿元左右，居民可支配收入为3万元，2011年启动改革，2015年组建“前台”+“后台”的组织架构，当年地区生产总值达211亿元，城镇居民可支配收入高达5万元，到2019年改革基本完成，镇地区生产总值高达239亿元，城镇居民可支配收入达7万元，镇社会经济水平直线上升（数据来源：2010-2020年昆山市统计年鉴）。

　1.创新执法机构设置

对于昆山市下放除限制人身自由之外的包括人保、规划、教育、城管、环保、水利、住建、农业、商务、文广、卫生、食药监管、计生、安监、民防和质监等16方面的665项行政执法权，张浦镇创新建立综合执法局统一对接和行使，开展行政执法“大综合”。根据2013年昆山市网站张浦镇综合执法局权责清单，综合执法局下设办公室、法制科和三个执法队：办公室负责局内部指挥、备案、财务等后勤工作，法制科负责审核监督执法、法律法规培训等工作，执法一队负责行使城管、住建和规划方面227项行政执法权，执法二队负责行使卫计、市场监管、广新、农委、环保、民防、教育和水务方面309项行政执法权，执法三队负责行使安全生产、劳动保障、燃气管理、质监和商务方面129项行政执法权。张浦镇将改革前16顶大盖帽合并为1，变分散执法为综合执法，变协调执法为直接执法[1]。

　2.加强组织内部管理

在地方编制总数不变的前提下，张浦镇首先整合镇事业单位编制资源，打破了人员编制归各事业单位管理的界线，所有人员编制由组织人事和社会保障局扎口管理，统一按照岗位职责需求对人员进行分配。其次，协调昆山市有关部门，将事业单位全部执法人员划转给张浦镇综合执法局，弥补人员编制的不足，完善执法队伍建设。为满足基层集中执法活动对执法人员素质的要求，在执法改革中，综合执法局工作人员专业化、年轻化[1]。除此之外，为了加强的党的领导，实行党政领导班子成员兼任职能机构负责人，党政班子由监督和指挥执法变为第一负责人直接执法，例如：张浦镇综合执法局局长（周雪刚）兼任镇党委委员和政法XX。除了创新人事管理制度以外，张浦镇综合执法局还统一了执法人员执法标识和执法文书格式，使综合执法工作的更加方便和规范。

除了实施绩效考评机制，得分与工作业绩、改革成效紧紧挂钩等“硬制度”的配套之外，张浦镇综合执法局还特别注重组织文化的“软制度”建设。在具体的改革实践中，张浦镇在不仅积极参加昆山市先进集体和个人评选工作，还在全镇每年评选出“改革先进个人和优秀案例”，用身边人、身边事来教育工作人员，引导大家勇敢向前、支持改革。

　3.完善执法流程设计

在执法流程中，执法信息来源是第一步，张浦镇综合执法局执法信息主要来源于以下五个渠道：

（1）日常巡查和网络布控。张浦镇综合执法局三个执法队日常在辖区内进行巡逻检查，发现问题一线查处，若非本小队执法范围，则转交给相关分队处理。此外，综合执法局通过天眼网络布控系统实时抓拍各类违法事件并上传至系统记录，加强人工结合，争取主动作为，全面履职尽责。2018年，执法信息化系统得以完善，通过日常巡查和网络布控，在城管方面，综合执法局全年累计处理流动摊贩、占道经营等违法行为5750起；处理偷倒垃圾187起；累计查处道板违停82327起。住建方面，全年累计拆除901起，拆除面积约为47万平方米；尤其是违法建设百日行动期间，累计组织拆除活动575起，拆除企业违建达32.75万平方米。环保方面，全年累计查处油烟扰民、噪音扰民、异味扰民等环保问题231件起（数据来源：昆山市XX网站张浦镇2019年工作年度报告）。

（2）上级部门转接。对于事件发生在张浦镇，但归属昆山市安监局和公安局的突发事故，当应急工作结束后，为了工作方便，市级会把应急事件后期的监管检查工作转接给张浦镇综合执法局。就如位于张浦镇的昆山市超群金属制品有限公司2018年7月8日发生一件安全事故，1名工人死亡，昆山市人民XX建立“7.8”叉车事故调查组，当事故调查组应急工作结束后，市XX建议严格落实属地安全监管责任，建议张浦镇人民XX安监办和综合执法局要会同昆山市市场监管局对事故单位进行全面检查，督促事故单位落实整改，并将整改情况报至张浦镇人民XX（信息来源：昆山市XX网站）。

（3）镇便民服务中心转接。张浦镇便民服务中心是一个事业单位性质的综合公共服务机构。与综合执法局类似，作为“前台”之一的便民服务中心也会对辖区内就公共服务类问题与隐患进行网络监控，并接受群众举报，若其在受理群众举报投诉或网络监控中发现涉及行政执法的问题，便会与张浦镇综合执法局进行无缝衔接。

（4）管区村庄监管上报。张浦镇下辖11个社区16个行政村，在镇全面整治工作当中，因综合执法局人力有限，张浦镇管区村庄往往负责日常监管上报辖区内存在的各类问题。如2020年张浦镇打击无证行医及非法医疗美容行为专项行动中，各村、社区在摸底排查阶段发挥重大作用，针对村、社区内是否存在非法行医问题进行全面调查，并将调查结果报告至镇综合执法局，充分发挥村和社区“接地气”的作用，很大程度上提升了镇综合执法的工作效率（信息来源：昆山市XX网站）。

（5）群众举报和投诉。综合执法局积极受理群众上门或来电举报和投诉，并确保快速有效解决百姓心头大患。2020年4月下旬，张浦镇综合执法局多次接到市民来电投诉多处在建工地夜间施工造成噪声污染。执法人员对此高度重视，第一时间去现场进行查看，发现问题立即约谈工程负责人，对问题工程开展行政指导，并强化夜间巡查和新增凌晨巡查。针对夜间违法施工行为，2020年4月至8月，张浦镇综合执法局针对夜间违法施工产生噪音污染行为累计罚款超11万，过程中多次普法，宣传相关法律法规，将执法、宣传和教育有机结合，有效减少施工噪声污染（信息来源：昆山市XX网站）。

张浦镇综合执法程序分简易程序、一般程序和听证程序三类。其中，一般程序最为普遍，听证程序针对重大重点案件。张浦镇将综合执法程序中立案和处罚决定相分离，参与前期调查取证和立案的执法人员不可参与后期的处罚决定工作，有效避免了在行政处罚权高度集中的情况下出现执法人员利用权力寻租的情况，避免执法人员自由裁量权过大，有效保证了综合执法的公平公正性（如图3-2所示）。

　　图 32张浦镇综合执法局一般执法程序流程

图表来源：作者自制，整理自《张浦镇综合执法局一般程序案件审批流程》（张综发〔2013〕7号）

此外，在重大案件的管理和处理中，张浦镇在执法审批流程增加了创新步骤，建立了张浦镇“两办一中心七局”行政服务联席会议制度和行政服务重大项目集体会商制度，对镇内出现的涉及范围广、影响大、情况紧急的重大、重要事项，如城管、安全和环保等，“前台”与“后台”机构进行联合协商决策，经济促进局负责企业安全生产的管理和监督，便民服务中心负责基础资料的收集和审查，综合执法局则负责对企业存在的安全隐患进行整治并作出相应处罚，镇执法和监管机构分工合作、联动执法，有效解决了党政重复决策、部门间扯皮、信息不对称等一系列问题，实现综合执法高效率和扁平化。

　（四）与其他模式比较

　　1.浙江“镇级市”模式

浙江省温州市经济发达镇综合行政执法核心为扩大县（市）派驻机构权限、使经济发达镇享有部分县（市）级权限，镇内建立城镇管理综合行政执法大队和镇行政审批服务中心，高配强镇党政领导。同时其余派驻职能机构拥有各自领域内的自主审批、处罚权。城镇管理综合执法大队是县（市）派驻机构，不属于镇内部机构，而是县级综合执法向基层的延伸。此模式只是对现有执法体制权限范围进行调整，镇综合执法不需要上级授权，改革阻力小。但缺点为仅实现了执法队伍下沉，但仍未解决基层政出多门、多头执法、力量分散的问题；同时财权事权等仍保留在县级机构，并没有真正下放，与经济发达镇综合行政执法改革目的有所不同[21]。

　2.安徽“副县级镇”模式

与浙江不同，安徽省经济发达镇综合行政执法改革虽也高配镇党政一把手，但不调整行政级别。安徽省综合行政执法模式是一种综合模式，其特点是严格依照权力属性、分类和法律依据进行下放，运用授权、委托、交办、延伸等方式实现权力下放。成立便民服务中心和综合执法局统一行使下放和委托的行XXX。同时存在一定缺点，主要为没有细化权力下放具体过程和合法性，没有规定行XXX权力下放责任主体，没有监督制约机制保障上级下放权力的行使，不利于社会群众的维权[21]。

通过客观分析，可发现江苏省昆山市张浦镇“扩权强镇”模式相比于浙江省“镇级市”模式和安徽省“副县级市”模式优于以下几方面：一、精简机构、综合执法、整合行政力量；二、行政执法权、事权一同下放，真正实现“权力下放”；三、权力下放具体实施过程、下放主体明确，建立综合执法监督制约机制，有效保障了社会群众的人权。（如表3-2所示）

表 32昆山市张浦镇“扩权强镇”改革模式与其他模式比较

图表来源：作者自制，整理自龙港市、天长市和昆山市XX网站，参考张家麟（2011）、陈峰（2017）等学者对经济发达镇行政体制改革的研究

　四、昆山市张浦镇综合行政执法存在的问题及其原因分析

　　（一）法制建设相对滞后

　　1.执法主体地位不明确

本文在研究中发现，当张浦镇工业企业生产运营过程中发生突发事故，出现人员伤亡，往往由昆山市应急管理局牵头，以市镇相关机构为成员成立事故调查组，在市人民检察院监督下通过调查取证和综合分析，查清事故原因，认定案件性质和责任，并作出相应处理和整改。而张浦镇综合执法局作为镇唯一有权执行行政执法权的机构，有权参与镇内行政执法工作，也更熟悉当地群众和生产项目环境，更了解工业企业生产运营工作，但事实上并没有参加突发事故调查工作，也不是其成员之一。

如2019年6月28日张浦镇有一待建地块住宅项目发生一起机械伤害事故，造成1人死亡，昆山市人民XX授权昆山市应急管理局成立了张浦镇新吴街北侧、锦上路东侧待建地块住宅项目“6.28”机械伤害事故调查组，由市应急管理局局长任组长，组员为市公安局、市纪委监委、市总工会、市住建局、市应急管理局、张浦镇建设与管理局相关人员。2019年8月9日张浦镇昆山杜尔伯电子配件有限公司发生一起其他伤害事故，造成一名员工死亡，昆山市人民XX授权市应急管理局建立了张浦镇昆山杜尔伯电子配件有限公司“8.11”其他伤害事故调查组，由市应急管理局局长任组长，组员为市纪委监委、市公安局、市应急管理局、市总工会、张浦镇安监办相关人员。在此类突发事故调查工作中，张浦镇综合执法局只负责中期配合事故调查组工作和后期监管工作，在调查过程中的执法主体仍然是法律规定的各个行政机关，通常为市相关机关，综合执法局并未行使其在镇内该行使的行政执法权，也无法发挥其优势（信息来源：昆山市XX网站）。

原因分析：我国行政执法法律体系是按“条”专业领域进行立法的，行政执法立法主体是相对应的行政机关，范围明确，与其他“条”领域交叉少。受此传统管理体制影响，再加上昆山市下放给张浦镇的行政处罚权只是以工作方案作为依据（《昆山市张浦镇综合执法试点工作实施方案》昆政发〔2012〕33号），市“条”领域机构放权不彻底，习惯性的行使执法权，张浦镇综合执法局镇内行政执法主体地位尚不稳定。

2.执法依据庞杂

张浦镇承接昆山市下放的16方面的665项行政执法权，张浦镇综合执法局执法一队负责城管、住建和规划方面227项行政执法权，执法二队负责市场监管、环保、教育、广新、卫计、农委、民防和水务方面309项行政执法权，执法三队负责安全生产、劳动保障、燃气管理、质监和商务方面129项行政执法权。可以发现，每一执法队任务偏多，而这些行政执法权法律依据和来源并不统一，细分每一执法队所行使行政执法权的来源，可发现其法律依据十分庞杂。以执法一队为例，其负责行使的城管方面的行政执法权法律依据就有14个，住建方面的行政执法权法律依据有13个，规划方面法律依据较少，目前只有1个（如表4-1所示）。除了规划方面行政执法权法律依据少，对于镇综合执法局执法小队来说其余行政执法权法律依据又多又杂，没有一个有关乡镇XX综合行政执法的统一的法律法规，镇级的编制，市级的权限，再加上庞杂的法律依据，使得张浦镇综合执法局在执法过程中遇到一定的困难，工作效率受到了限制。

原因分析：因乡镇XX综合行政执法起步较晚，全国各地综合行政执法实际情况又复杂多变，综合执法范围不同，到底乡镇XX综合行政执法该包括哪些方面的执法权，目前是没有统一的标准，也没有一部全国性综合行政执法相关独立法律法规。因此乡镇实行综合行政执法只以上级XX工作方案文件为依据，上级授权的执法权范围零碎复杂，法律依据十分庞杂，对乡镇XX行使综合行政执法权带来了一定的不利。

表 41张浦镇综合执法局执法一队行政执法权法律依据

　　图表来源：作者自制，数据来自昆山市XX网站张浦镇综合执法局权责清单（2012年）

　（二）纵横协调机制不够健全

　　1.纵向市镇关系：综合行政执法协调指挥机制不流畅

在市镇层面，张浦镇综合行政执法改革实行条块结合、以镇为主的办法，削减了“条”的影响，增强了“块”的作用，很大程度上实现了乡镇集中审批、综合执法、自主发展的目的。但是，乡镇与上级派驻机构之间的事权关系还没完全理顺，存在镇“后台”机构发现违规违法事件跳过镇级直接上报市级对应部门或市执法部门的情况，市镇间综合行政执法协调指挥机制尚未健全。2021年3月34日，张浦镇社会事业发展和管理局联合派出所进行网吧安全排查时发现某网吧存在允许未成年人进入，排查队立刻报告至市执法大队。市执法队联合镇社会事业发展和管理局、镇派出所对该网吧进行执法检查，依照法律规定，最终市执法大队对该网吧予以行政处罚5000元。而2013年昆山市下放至张浦镇行政处罚权权力清单中明确提到文广方面“互联网上网服务营业场所经营单位接纳未成年人进入营业场所”违法违规事项的行政处罚权下放给了张浦镇综合执法局，镇社会事业发展与管理局发现此类情况应上报便民服务中心，由便民服务中心通知并指挥综合执法局进行行政执法（信息来源：昆山市XX网站）。而市执法大队在接到报告时应转接至张浦镇便民服务中心或综合执法局，并指挥镇社会事业发展和管理局与综合执法局协调执法，而不是直接指挥镇机构行使执法权。市镇协调指挥机制、条块关系与乡镇XX综合行政执合法性问题息息相关，市级放权不彻底和干预镇综合执法会导致执法主体和制度不合法问题，会大大影响乡镇实现综合行政执法，有碍乡镇行政执法权的整合。

原因分析：乡镇原来的执法模式是各上级派驻职能机构有权行使执法权，对相对应的上级机构负责，对各自领域范围内的案件行使行政执法权，各“条”职能机构相互间交流沟通极少，现其行政执法权整合为一进行综合行政执法，可职能机构大部分工作人员甚至部分领导仍持固有思维，过度依赖上级机构，未能认清镇综合执法局独立执法主体地位，导致条块矛盾仍未消除。此外，市镇间尚未成立一套完整的协调指挥规定文件，导致市镇协调不紧密，存在市级指挥执法不合理的情况。

　2.横向同级关系：综合行政执法协调配合机制不紧密

上文介绍到目前张浦镇“前台”与“后台”协调配合执法分日常综合监管执法、重点排查监管执法和联动专项监管执法三种情形，除了针对突发事故、镇安全大排查和专项整治等情况的联动专项监管执法中“后台”机构与“前台”综合执法局会直接协调执法之外，实行频率最高的日常综合监管执法和重点排查监管执法中“后台”机构监管遇到违法违规情况并不会直接与综合执法局衔接，而是先上报“前台”便民服务中心，由便民服务中心决定是否转接综合执法局，虽然便民服务中心在中间扮演筛选信息和指挥工作的作用可以有效过滤掉部分无用信息，可以减少综合执法局工作压力，但是针对如违规停车、流动摆摊、占道经营等日常高频率违法违规事件，“后台”机构与综合执法局之间便民服务中心筛选信息就会多此一举，也会增加便民服务中心工作压力，此外针对紧急事件，先上报便民服务中心，再转接到综合执法局也会导致时间的浪费，必然会降低工作效率。

原因分析：张浦镇创新性运行“前台”+“后台”这一套新的治理模式，经验不足，需要进一步探索其运行机制，精简工作流程，“后台”职能机构与“前台”综合执法局加强直接沟通合作为其需要进一步创新探索的点之一，监管和执法有缝衔接、协调合作不紧密会导致执法时间延长，执法效率低等问题，因此，张浦镇“前台”与“后台”同级间协调合作机制还需进一步改善。

（三）执法队伍建设有待完善

　　1.基层执法工作事务繁杂，人员配备明显不足

综合行政改革后，张浦镇综合执法局承接了包括教育、人保、住建、规划、城管、水利、农业、商务、文广、卫生、食药监管、环保、计生、安监、民防和质监等16个领域，包含基层民生管理绝大部分事项的监管执法职责，涉及范围广、工作量大、任务繁重。以企业管理为例，涉及全镇11个社区16个行政村1500多家企业，工作量极大。以城管方面综合执法为例，2019年累计处罚无证摊贩972起、占道经营849起；拖离绿地违停482辆、处罚577起，二三轮停放处罚1685起，拖离260辆、查处道板违停105497起；店牌摘除1654起、面积12860平方米，清理户外广告200起、面积1150平方米；破墙开门整治情况及封门134处；擅自倾倒建筑垃圾、工程渣土60起；累计拆除各类企业违法建设729起，拆除违建面积506013.12平方米；累计开展安全生产执法检查共950多家次，处理各类安全生产相关举报51起，开具书面执法文书973份，其中现场检查457份；行政处罚106起（数据来源：《张浦镇2020年工作年度报告》）。如此大的工作量，而综合执法工作人员配置和编制调整未能及时，张浦镇行政编制和事业编制工作人员数量从2007年起就保持在58名和159名，而从2011年正式启动综合执法改革以来，综合执法局真正持证执法人员保持在21人左右（如表4-2所示），这21人还被分到办公室、法制科、执法一队、执法二队和执法三队，上述数据提到的负责环保的执法人员还需兼顾管理执法一队其余住建和规划事务，人员匹配明显不足。

原因分析：我国编制数量管理较紧，乡镇XX直接接触社会群众，事务繁杂，但因规格低，编制少，工资福利也少，生活条件也相对艰苦，因此不仅难以吸引人才，更难以满意乡镇行政执法的现实需要，人少事多的矛盾十分突出。

表 42改革以来张浦镇综合执法局人员配备基本情况

图表来源：作者自制，数据来自昆山市XX网站《张浦镇工作年度报告》（2010-2021年）

　2.执法人员综合素质不高

张浦镇实行综合行政执法改革后，因综合执法局同时承担了16个方面的行政执法权，这些行政执法权法律依据又十分繁杂，需要执法工作人员掌握多条法律法规和了解执法规范程序，因此综合行政执法对执法工作人员的综合素质和专业知识素养要求较高。而因为综合执法局持证执法人员少，实际上会招聘大量编外人员来填补岗位空白，这些编外人员缺少专业性理论知识和实践经验。部分专业性较强的岗位对执法工作人员知识素养和工作经验的要求较高，如住建方面的执法业务要求执法人员掌握物业管理规定、污水危害性及排水管道和设备的原理等专业知识；又如环保方面的业务需要执法人员对企业生产流程、排水排气各项指标和噪音污染各项指标有所了解。而没有相对学习经历的人在短时间内无法掌握这些专业执法工作所要求的理论知识和实践经验，大部分没有相关专业学习基础的工作人员无法胜任专业性较强的执法工作，易出现执法失当不当的情况，所以持证执法人员少、大量编外人员协助执法导致执法工作人员综合素质不高，对执法队伍的综合素质以及综合执法的整体水平产生了一定的不利影响。

原因分析：虽然全国各地在基层XX展开综合性执法，但其后勤保障工作未得到足够重视，综合执法人员岗前培训为其中之一。目前张浦镇综合执法局也没有定期开展严格的执法人员岗位培训，只有昆山市司法局开展过区镇综合执法业务培训，但次数不到一年一次，这导致综合行政执法人员执法知识和素养得不到保障，执法的公平正义也难以保证。

（四）保障机制不够健全

　　1.监督保障机制不健全

张浦镇综合执法局集中了多个专业领域的行政执法权，权力高度集中，而针对综合执法局行使行政执法权的监督保障机制目前只有综合行政执法联席会议制度，其主要的作用是协调指挥“后台”与“前台”多机构分工合作、联动执法。因综合行政执法联席会议隔一段时间召开一次，再加上是内部会议，对综合执法局日常行政执法工作的监督监管作用不明显，镇安监办也只是监督“后台”机构的监管工作。缺乏严谨的外部执法监督手段，带来执法人员执法失当不当、滥用权力和xx腐败的风险，不利于行政执法公平公正，降低XX信用度。

原因分析：孟德斯鸠说过：“一切有权的人都容易滥用权力”，我国基层XX综合行政执法的监督机制尚未健全，执法主体执法行为和执法过程没有得到有效监管。虽张浦镇综合执法局在相关文件说明积极接受来自人大和群众的外部监督，但实际上除了群众偶尔的举报，大部分时间人大和群众外部监督的作用并没有明显体现出来，因此需要从法律层面建立乡镇XX内外监督机制，以此来保障乡镇综合执法局“阳光执法”、“公平执法”。

　2.XX公开信息机制不健全

依照昆山市XX信息公开领导小组办公室的要求，张浦镇利用中国昆山网平台、微信公众号平台和便民服务中心信息公布平台等渠道主动公开工作信息。根据XX信息公开工作年度报告，2020年张浦镇利用中国昆山网累计公开XX信息1061条，微信公众号累计发布推送1176余条，便民服务中心全年公开信息1575条，包括XX采购信息、招投标信息、行政许可公示信息、简报、XX工作信息等种类（数据来源：昆山市XX网站《张浦镇2021年XX年度报告》）。随着网络化政务服务的盛行，XX信息线上公开程度越来越大，但乡镇XX公开信息力度依然不够有力，如张浦镇没有镇级官网，其XX信息发布在中国昆山网，因此镇机构部门只有几行简洁的介绍，机构内部设置如张浦镇综合执法局办公室、法制科和执法三小队分工和具体联系方式等尚未健全，“前台”与“后台”机构间协作配合模式也没有详细介绍以供参考，镇XX公开信息年度报告内容不全面，对举报、投诉及其处理结果一提而过，XX绩效数据难以获取。同样“后台”机构各科室也没有提供具体联系方式，如环保方面群众或企业想咨询或举报投诉无法直接联系经济促进局环保科，只能拨打经济促进局电话反映情况，再由局前线报告情况至环保科。XX公开信息机制不健全使得社会参与执法跟不上时代的步伐，导致群众监督无法到位，存在执法人员不作为或执法权滥用的风险。

原因分析：首先，受“官本位”思想影响，XX工作人员缺乏主动接受社会群众监督的意识，存在侥幸心理，XX信息公开未得到充分实践。其次，XX尚未实现“网络化”治理，未能充分利用互联网的优势，不重视社会参与。

五、完善乡镇XX综合行政执法的对策和建议

　　（一）加强综合行政执法法律法规建设

规范乡镇XX综合行政执法范围，明确综合行政执法法律主体地位。全面推进行政执法属地管理，镇域内由镇综合执法机构担任执法主力，保证综合执法局在镇域独立行使行政执法权；镇党建办公室履行好领导角色，指导促进“前台”综合执法局执法权与“后台”职能机构监管权的协调配合，监督“后台”只管不罚，保障综合执法局执法主体地位。

建立统一和规范的行政执法体系。目前还没有一部统一、规范的法律法规明确规定城市管理综合执法范围，乡镇综合行政执法部门的行政执法权是从原各不同专业职能部门综合而来[4]，法律依据繁杂，综合执法局基本上是“借法执法”，多个法律依据导致乡镇综合行政执法的执法规定不一致、权责边界模糊的现象，乡镇行使综合行政执法权往往以上级发布的综合行政执法工作方案为法律依据，这明显不符合我国行政执法法律体系的严谨、统一和规范化要求。因此，这就需要国家从立法层面规范基层综合行政执法权限、处罚标准和执法流程，完善我国行政执法体系，使乡镇综合行政执法有法可依，确保乡镇综合行政执法严格规范、公平公正。

（二）理顺综合行政执法运行机制

进一步优化乡镇综合行政执法运行机制。纵向上，完善市镇两级的垂直管理指挥链条，建立健全综合行政执法协调指挥机制。要与市一级有效沟通，实现“事”、“权”下放的科学合理性，改进“条”管理中市镇执法不协调问题。一方面理顺乡镇执法人力物力资源，合理承接市级下放权力，避免镇级执法压力超负荷。另一方面要梳理市镇两级行政执法权责范围，健全权力清单和责任清单，保持上下级协调指挥，加强各层XX间行政执法工作的规范统一和业务指导。强化属地化管理，避免市级相关部门干预乡镇综合执法局在镇域行使执法权，真正意义上实现权力的下放，实现问题在一线发现、在一线解决，逐步实现监管执法下移，提升XX公共服务末梢的反应能力。

横向上，加大“前台”与“后台”的协作配合力度，有效融合乡镇行政执法的专业化和综合化。同时简化监管与执法之间的衔接流程，提高执法高效性。针对规划、食药监管、安全生产、质监等专业化程度较高的执法领域，以及需要重点排查的业务，实行专业执法，实行横向“前台”+“后台”联动专项监管执法，避免出现综合执法失当不当的情况；而对于城管、市场监管、文广等与人民日常生活密切相关、出现频率高、专业要求不高的社会治理问题，在日常综合监管执法和重点排查监管执法过程中可进一步加大综合执法局与职能机构协调配合力度，可省略“后台”机构上报“前台”便民服务中心，再由便民服务中心转接综合执法局这一步骤。化简综合执法流程不仅有利于减少便民服务中心工作压力，也有利于加强监管与执法直接衔接，节省综合行政执法时间成本。除此之外，完善执法机构和业务监管机构间职责清单，理清权责边界，完善监管执法程序，避免监管执法中出现新的问题。

　　（三）创新综合行政执法队伍建设

创新人力资源管理机制，确保执法人员数量资质与岗位相匹配，完善执法队伍建设。一方面，实行不同身份不同职责不同管理模式。编内人员和编外人员分别划为执法人员和协管员两种身份，分别负责执法工作的“核心”和“外围”部分，两种岗位又分别设置两套绩效考核和待遇机制，不仅可以解决执法力量薄弱问题，又可以明确编内编外人员上升空间，激发岗位竞争力，一定程度上解决基层综合行政执法人少事多的压力。另一方面，建立健全执法人员管理培训机制。一要培养综合行政执法人员自觉意识，包括积极守法、积极接受监督、自主学习相关法律等；二要提高综合行政执法人员的综合素质，包括理论学习、业务技能、岗位练兵等。执法人员的培养要制度化，应得足够的重视，不应该形式主义。如建立学习培养考勤考试机制，开展交流经验座谈会，定期进行学习培养考勤考试，学员考勤考试成绩与上岗标准、职位晋升和年度考核相挂钩，逐渐提高执法队伍综合素质水平，加强和完善行政执法队伍建设。

　（四）加强综合行政执法保障监督体系

完善内部监督保障机制。厘清行政执法权责清单，建立行政过错追究制度，加强党政班子对执法过程的监督。加大综合执法联席会议召开次数，强化监督制约，并建立定期抽检并随行执法机制，促进公开执法。

建立社会外部监督机制。一方面，建立健全综合行政执法信息公开机制。既执法部门分工、执法人员、执法权限、执法事项、执法依据、执法程序和处罚标准等内容，也公开业务监管部门工作信息及其与综合执法部门间的协调配合机制，确保行政执法监管公开透明，自觉接受社会群众监督。另一方面，建立科学绩效评议机制。主动公开综合行政执法部门执法任务完成率、执法效果、执法过程、举报和投诉处理结果等信息，通过XX内部评议机构、群众和社会各界联合评议，建立群众满意、公平公正的综合行政执法队伍。

加强网络化执法。完善便民服务中心行政许可和执法信息共享平台，不仅加强对内共享，也加大对外公开，积极受理社会群众的反映，利用新时代互联网和大数据的优势实现信息共享和监管执法无缝衔接。同时探索综合执法智能办案管理系统，通过科学手段提高监管执法效率。

综上，本文建议通过完善综合行政执法体系建设、建立健全纵横综合行政执法协调机制、创新人力资源管理机制和完善监督保障机制，进一步推进乡镇综合行政执法改革，提升公共服务水平，同时希望研究分析“张浦模式”及其存在问题和对策建议对其他乡镇综合行政执法改革具有一定的借鉴意义。

　结束语

本文论述了昆山市张浦镇改革前的执法状况，综合行政执法改革在张浦镇的推动和落实过程，以及改革后的“张浦模式”，阐述了张浦镇进行综合行政执法改革的具体内容：构建“前台”+“后台”的运行机制，以城管、住建和环保为例，“后台”监管部门与“前台”综合执法局协调配合执法分为日常综合监管执法、重点排查监管执法和联动专项监管执法三类；创新执法机构设置，成立综合执法局，承接并综合行使市级下放的16方面665项行政执法权，推行行政执法“大综合”，形成执法“统一战线”；加强组织内部管理，统一编制、扎口管理；完善执法流程设计，拓宽执法信息来源，在执法流程中调查取证和处罚决定相分离，建立并完善行政服务联席会议制度和重大项目集体会商制度。但在仍然出现了新问题，如法制建设相对滞后，镇综合执法局执法主体地位不明确，执法依据庞杂；纵向市镇协调指挥机制不紧密，条块矛盾仍存在，横向同级协调配合机制不健全；执法队伍建设有待完善，基层执法工作事务繁杂，人员配备明显不足，执法人员综合素质不高；监督保障机制不够健全，XX公开信息机制有待完善。最后，笔者从法律法规、运行机制、执行和监督保障四个方面提出了对策和建议，包括规范各级XX综合行政执法范围，明确乡镇综合行政执法的法律主体地位，建立统一和规范的行政执法体系；进一步优化乡镇综合行政执法运行机制，纵向上完善市镇两级的垂直管理指挥链条，横向上加大“前台”与“后台”的协作配合力度，有效融合乡镇行政执法的专业化和综合化；创新人事管理制度，实行不同身份不同管理模式，建立健全执法人员管理培训机制；完善内部监督保障制度，建立社会外部监督制度，加强综合行政执法网络化治理。同时，本文存在文献阅读量不够多、资料收集力度不够等不足，笔者在研究中尽可能减少了这些不足对研究结论的影响。希望本文的分析和建议能为乡镇XX综合行政执法改革提供一个客观的参考和示范。

参考文献

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[5]王余生,陈越.碎片化与整体性:综合行政执法改革路径创新研究[J].天津行政学院学报,2016,18(06):22-29.

昆山市张浦镇综合行政执法研究

价格 ¥9.90 发布时间 2023年8月10日

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