试论公安机关治安调解制度分析

摘要：受中国历史悠久的文化调整影响，中国治安调解制度在不断发展和完善，逐步形成了以法院、民事、公安调整为主体的“大调解”制度，公安调整以处理案件的方式继承了中国协调制度的渊源，符合当今社会治安形势，在行政处罚中发挥了不可替代的作用，但在实际基层公安工作中，由于受到相关法律法规的不完善，不健全和执法人员素质提高的制约，公安调整工作存在一些共性问题，需要进一步研究和解决

关键词：安全调解制度；公安机关调解；社会纠纷类型；持久政治稳定；恶性聚会

一、引言

当前我国正处于一个非常重要的社会转型期，社会结构发生较大变化，社会主体多元化、利益诉求多样化日益明显，不同社会主体之间的利益冲突、矛盾纠纷大量出现。在这种情况下，如何化解社会矛盾、维护社会稳定、创新社会管理已成为各级地方XX部门的重要工作任务。基层公安机关肩负着国家赋予的行XXX和司法权的具体实施，其主要工作职责是依法查处治安案件，负责预防本辖区内发生群众性违法犯罪，接受群众日常的报警和求助，全心全意为本辖区内的广大人民群众排忧解难。

因此，从某种角度上讲，基层公安机关是当前我国所有XX职能部门中与人民群众联系最为密切、打交道机会最多的部门之一，在实际工作当中为解决社会矛盾和纠纷承担着重大的责任和使命，也承担了数量巨大的实际工作。调解，作为解决矛盾纠纷的一种方式，起源于原始社会中后期，在我国古代社会已实践了几千年，具有非常顽强的生命力，也不断地被改进和应用于社会管理中。治安调解作为基层公安机关的重要的调解制度，其止纷息讼的制度功效在和谐社会的构建中得到充分的发挥和彰显。但是其存在的缺点和不足也不容掩饰，将在以下内容中详述。此外，本文将以台儿庄区公安分局为例揭示治安调解存在的诸多问题，并提出相应的完善措施和具体机制，期望对基层公安机关治安调解制度的完善有所帮助。

二、治安调解发挥的积极作用

《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条试论公安机关调解治安案件法律、法规对治安案件调处具有以下积极作用：

（一）有助于将治安纠纷置于萌芽状态

当治安矛盾发生后，鉴于双方当事人和有关证件都在现场，有利于公安机关迅速掌握案件，明确责任。建议对双方当事人进行沟通协商，并迅速解决纠纷，避免矛盾进一步激化。[1]

（二）可以有效地降低诉讼当事人纠纷解决的成本

我国自古就有“结束诉讼”的传统，其主要原因是诉讼在时间、精力、金钱等方面给当事人带来诸多不便，公安机关可以用治安调解方式来解决相关矛盾纠纷，这样就可以避免诉讼当事人浪费大量时间、精力和金钱，当事人也无需支付调解费或聘请人员，经公安机关调解达成自愿协调协议的，方可支付律师费。[2]

三、加强和完善公安机关的治安调整制度

（一）违反治安调解自愿原则

当代有些公安民警利用职务便利以权谋私，对当事人进行欺骗或威胁，强迫当事人协商，违背了公平正义、平等协商及自愿原则，其主要包括以下两种；[3]一是强迫当事人违背自己的良知并进行非自发性的协调协议，这种协调协议机制不仅不符合相关法律规定，且不利于解决矛盾纠纷调处问题，最终调处结果没有任何法律效力。[4]

（二）超范围适用治安调解

公安民警在接警时，可以主动扩大治安调整的适用范围，迅速解决案件，减少案件处理时间和精力消耗，因此部分公安民警想通过治安调整方式来解决案件，但有些案件实属于刑事案件，已超出治安调解范围的行政案件，无法验证的治安事件，将严重案件减少为轻案，降低案件等级，不给违法者应有的处罚和打击。为尽快化解双方矛盾。[5]一些公安民警不顾情况，将民事纠纷、民事纠纷等人民调解委员会的责任全部承担，通过公安调解解决，超出了公安机关的范围。[6]

（三）调解程序存在瑕疵

公安民警在发生治安纠纷后，会有一个简单的解决办法，在没有具体了解事件的情况下，会强迫双方协商解决案件，如协商不成，请公安机关进一步处理，部分公安民警在当事人达成治安调整协议后，依法不进行书面协商；[7]有人在签订协议后，没有明确要求当事人履行协议，后悔当事人没有履行协议，给社会造成了不好的后果，有的民警在调解过程中没有签订调解协议，或者没有签订调解协议不以注册或公安调整为其他业务，因此良好的公安调整制度不能发挥效果，不能取得预期效果。[8]

四、完善治安调整制度，规范治安调整程序

在发生治安纠纷的情况下解决，节约公安机关的纠纷解决和案件处理费用的优点。[8]

（一）转化公安机关对于调解的思想观念

一是加强教育、培训和宣传，公安机关组织民警，认真学习治安调整相关法律、法规、政策、原则、方法和技巧。进一步提高公安民警的治安调整能力和水平，并且可以通过报纸、电视、互联网等渠道加强治安调整宣传，才能在社会上调整好社会氛围；二是公安机关领导要加强协调观念，重视领导能力，发挥领导干部重视协调、直接协调的示范作用，以身作则，要想调整优先理念，必须深入人心。[9]

（二）整个公安执法过程中都应使用调解手段

在法律允许调解的冲突、纠纷、案件中，应当运用调解手段，大力推进治安调整。明确公安机关治安调解的范围、内容和程序。公安机关治安调整案件的范围，情况较轻的，如因民事纠纷吵架或损害他人财产等治安管理行为轻微的，公安机关可以进行相应的调整，这种行为情节较轻，当事人可以在由于彼此了解，甚至相处了很长时间，处理问题不仅会影响生活和工作，还会造成矛盾的累积，造成新的纠纷，不利于社会的安定与和谐，对于陌生人之间的其他民事纠纷，表示当事人没有违法的习惯，且情节相对较轻。[10]很多纠纷原因是他们一时冲动所造成，时候就非常后悔，而这种纠纷往往是事件所造成的。只有对这些人进行批评教育，他们才能认识到自己的错误，并回报对方的道歉和赔偿财产损失，他们才能解决问题。[11]如果采取简单处罚，行为人会产生冲突，那么他就不想赔偿受害人的损失，受害者也不道歉，这显然不利于矛盾的解决，对于这么多的治安纠纷，如果侵权者必须向法院提起诉讼并解决，这不仅会消耗大量的时间、精力和财力，还会增加诉讼数量，增加权利和救济成本，不利于化解冲突，不利于构建和谐稳定的社会，公安机关治安调解的具体内容，主要是如何对当事人进行补偿。违反治安管理造成的财产损失，以及当事人之间的调解。[12]公安机关的治安调解内容应当使行为人能够意识到犯罪人造成的损失或者损害。在查明事故事实和承担责任的基础上，积极思考并承担赔偿责任，并对当事人进行法律知识教育，采取具体措施赔偿受害人的身体和经济损失，抚慰受害人的精神损失。[13]公安民警要做好违法者的思想工作，及时听取违法者对治安管理的如实供述，了解违法者的违法行为，当然包括经济赔偿。应适当减少或免除经济责任，根据违法者的经济状况，调解的性质是由国家行政机关负责调解当事人之间的民事纠纷，当事人之间的纠纷通过协商解决。这取决于当事人就民事纠纷的解决达成协议后，公安机关如何行使行政处罚权。[14]

四、完善治安调解机制的对策

治安调解在实践中存在诸多问题，其根源在于现行公安调解制度的不完善，笔者认为应从以下几个方面探讨对策：[15]

（一）对治安调解适用范围的把握

从表面上看，因治安案件以外的原因而发生的矛盾调整和治安调整没有什么不同。但是笔者认为他们之间还有一些差异。[16]由于其他原因而产生的一般矛盾不能作为案件处理，这种矛盾和纠纷超越民警的职权范围，即使公安机关进行调整，也是为人民服。[17]

（二）公安治安调整是以查明事实为前提

实践中，少数公安民警在公安调整中无视事件的事实认定，单方面要求当事人进行调解或达成和解协议，这种方法是不够的，治安调整是以治安纷争为新的尽快有效地解决是关键，但要遵守法规。[18]

一方面，如果不了解事件的基本事实，就不可能判断事件的事实和责任。如果进行调解的民警不了解案件，也不确定责任，双方难以提出影响调解的约定调解方案，签订治安调整协议后，违反者应尽快履行协调协议，视执行效果而定。[19]公安机关不再对违法者实施行政处罚，治安事件接近尾声，有关当事人应以退出。申请补办的，公安机关原则上不予受理，但有下列两种情形的，由公安机关依法审查处理。[20]即，治安案件要重新调查处理，公安治安调整协议中记载的事实能作为证据吗？笔者认为治安调整协议是当事人相互理解和妥协的结果，因此当事人不仅可以负责让步，而且还可以不利的承认事实，认为可以尽快解决纠纷，因此，如果不将协议中记载的事实作为再加工的证据，对专利权者不利。[21]

第一是公安治安调整是自愿违反合法原则的。[22]例如，主持调解的民警强迫当事人接受公安协调协议的，第二是治安调整事件发生了很大的变化，对于这两种情况，公安机关要重新调查治安事件并处理。能把公安调解协议中记载的事实作为证据吗？我认为《和平与秩序调整协议》是各方相互理解和让步的结果，各方可以承认不利于放弃自己的责任或尽快解决纠纷的事实因此，如果不将协议中记载的事实作为再处理的证据，就不利于让步。[23]

五、加强公安调解监督机制

公安调解促进了纠纷的解决，同时也为纠纷的解决提供了保障。[24]未经公安机关批准，公安调解脱离实际监督。必须建立有效的监督机制，使公安机关的工作调整能够顺利进行，公安案件应当列入行政案件统计。[25]公共安全的调整有利于冲突和纠纷的解决，同时也需要建立有效的监督机制。治安调整未经公安机关批准的，应当建立有效的监督制度，保证治安调解工作的顺利进行。

（一）建立和实施治安调解报备制度

第一依据《公安机关治安调解工作规范》第15条规定，治安案件包括在行政案件统计范围内，并对达成的案件进行编号、装订、登记，出动警察对治安调整具有相当大的处理权。[26]不仅向案件处理部门提出了报告要求，还对治安调整警察进行了有效的监督，笔者参考现场处罚的方法，规定警察在治安调整结束后24小时内向公安机关登记，作为正当理由，公安机关必须在规定的时间内将案件输入案件处理系统，掌握公安案件现场调整的基本情况，要求公安机关及时掌握公安案件的实际情况，[27]确保现场协调的有效控制。按照《公安机关治安调解工作标准》第十五条的规定，建立和实施治安调整报告制度，治安案件应当纳入行政案件统计范围；第二《治安调整协议》规定，民警保留和办理号码，在治安调整中享有大量的处分权.[28]因此，不仅要满足办案部门的举报要求，但同时也对公安民警进行了6/7页的有效监管，笔者认为现场的处罚方法可以借鉴，公安民警事后的治安调整。必须在24小时内对所属公安机关进行监督，《国家安全法》要求在规定的期限内，在案件处理系统中登记或者备案公安事务现场。调整基本情况，使公安机关能够及时掌握公安工作的实际情况，有效控制现场的协调。[29]

（二）建立治安调解绩效考核奖惩机制

一是对公安治安调整工作内容进行分解，制定数量和质量并重的绩效评价标准，根据评价结果，绩效优秀单位和个人获奖，动员公安民警积极性和创造性，并采取相应的过失责任追究方法制定，如果业务不健全或对调整工作疏忽或矛盾激化，产生重大社会影响，应经相关部门确认，给予相应的处罚。[30]

六、结论

治安调解制度继承和发扬了中华民族传统文化中“以和为贵”的积极因素，而且其与人民调解、司法调解相比，具有无法取代的显著优势。虽然在实践中由于治安调解制度自身的不完善，办案民警调解能力和水平的不足等原因，治安调解未能充分发挥其功能和作用，甚至有时会产生一些负面的社会影响。但是我们要坚定信心，要对治安调解充满希望，要对治安调解进行不断的研究，不断完善其不足之处，尽最大的努力发挥其功能和作用。我们相信随着社会主义法制化进程的向前推进，基层公安机关治安调解制度一定会得到健全和完善，焕发出更强的生命力，发挥出更好的作用。

参考文献

[1]展万程治安案件査处中调解手段的理论探索与实践J湖北公安高等专科学校学报；199年05期

[2]李小强欧阳峰；解读《治安管理处罚法》中的治安调解吚武汉公安干部学院学报；2006年02期

[3]由力；治安调解与和谐警民关系辽宁公安司法管理干部学院学报；2010年4期

[4]李世杰;;论我国治安调解的适用[J];铁道警官高等专科学校学报;2010年06期

[5]谷福生;;浅谈治安调解协议书的制作[J];秘书之友;2009年03期

[6]何德忠;治安调解是维护国泰民安的稳定剂[J];江苏警官学院学报;2004年03期

[7]王英刚,秦志朝;关于河北省沙河市治安调解室化解民间纠纷的调查[J];公安研究;1995年02期

[8]杨泽万;治安调解研究引论[J];江西公安专科学校学报;2002年04期

[9]展万程;治安案件查处中调解手段的理论探索与实践[J];湖北公安高等专科学校学报;1999年05期

[10]岳光辉;论治安调解的法律适用[J];湖南行政学院学报;2004年02期

[11]戴小俊;浅析治安行政案件查处中的调解工作[J];森林公安;2004年06期

[12]郑孟望;关于适用治安调解的几个问题[J];公安教育;2001年01期

[13]展万程;论治安案件查处中的调解[J];公安学刊-浙江公安高等专科学校学报;1999年06期

[14]治安调解中的责任划分要达到法、理、情统一 2014.03.17

[15]现场治安调解应着重把握的几个问题 2014.03.17

　致谢

本论文的顺利完成，离不开各位老师、同学和朋友的关心和帮助。在此感谢老师、的指导和帮助。今天，我终于为我的论文画上了一个句号，在写作的这段时间里，我深感自己专业知识的不足，同时也体会到了学术研究的艰辛。

论文能顺利完成，要感谢我的导师。从论文的选题到写作以及多次的修改，无一不倾注了老师的心血。尤其是每次老师发给我修改后的论文时，上面满是圈过的备注，甚至细致到每一个标点，我心中充满感激的同时，也深感自己专业知识的匮乏和写作时的疏忽。在此向帮助和指导国我的各位老师表示最衷心的感谢！感谢这篇论文所涉及到的各位学者，本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。

由于本人水平有限，难免会有疏漏、错讹之处，敬请各位专家批评指正，在此一并感谢！