职工养老保险法律问题研究

　摘要

社会养老保险制度、企业职工基本养老保险制度、个人养老保险制度三者是我国社会养老保险制度的重要组成部分。其中，企业职工基本养老保险制度是作用范围最广、相关问题最多和提升空间最大的一个领域。企业是国民经济发展的重要载体，也是国民参与最广泛的一种社会生产形式。若企业在处理职工的养老保险工作过程中出现任何问题，都会造成社会性的保障问题。尽管XX就企业养老保险制度已经做出多次政策调整和宏观指导，但从落实结果上看，企业职工基本养老保险制度依旧存在很大的保障性问题亟待解决。

　关键词:基本养老保险；制度管理；社会保障；法律监督

一、引言

党的十九大以来，城镇职工基本养老保险继续受到各级关注。李明君《新时代我国城镇职工基本养老保险问题研究》指出自1950年代建立城镇职工基本养老保险法律制度以来，取得了许多成就。但是，目前还面临着统筹层次低、碎片化严重、职能不够明确等一大批问题。新时期城乡居民基本养老保险制度改革是我国目前的客观需要。在提高城镇职工基本养老保险总体水平、合理安排基本养老职能、扩大最低缴费标准等方面，还需进一步完善制度。

改革开放后，我国的劳动人口越来越多。如何有效保障这些劳动人口是我国的一个重要问题。国家经过一系列政策的实施以及改革，有效的保障了职工的养老保险，但同时也存在一些问题。本文将着重研究并试图解决部分企业主动参保意识薄弱、企业职工基本养老保险缴费率过高、企业基本养老保险覆盖范围不足、养老保险管理监督制度不严格等问题。

　二、养老保险法律制度概述

　　（一）养老保险的概念

养老保险的全称是社会基本养老保险，是国家根据法律法规强制建立并实施的社会保险制度。在这一制度下，企业和职工应当按照法律程序缴纳养老保险费，并在职工到了法定的退休年龄或者由于其它理由离职后，由社会保险管理部门按照有关的程序为职工提供退休金和其它福利。基本养老保险与工伤保险、失业保险、基本医疗保险、生育保险等是现代社会保障体系的重要组成部分。养老保险的目的是指为满足老人最大限度的基本需求，确保其生活安定、可靠。

　（二）养老保险的特点

一是国家立法，强制执行，企业、个人均应参与，符合退休金条件者，可以到社保机构领取退休金。二是养老保险费用的来源，一般由国家、单位、个人三方承担或单位和个人共同承担。

三是养老保险具有社会性、受益人数大、影响范围广、费用支出大、时间长等特点。因此，应设立专业化的机构，对养老保险实行现代化、社会化、专业化的统一的计划和管理经营。

通过建立养老保险制度，可以推动新旧交替，构建合理的劳动结构；为老年人提供基本生活保障，使其老有所养，是应对人口老龄化和维持社会稳定的重要措施；能够激励年轻人奋发图强，提高工资水平，保障退休生活，这对经济发展有一定的促进作用。

养老问题不仅仅是一个社会问题，也是一个全球性的问题。这一问题关系到一个国家、一个社会的经济、文化的发展，必须予以充分的关注。由于养老保险实施面广、投保人享受时间长、费用收支规模庞大，需要XX设立专门机构进行立法、规则、管理和组织实施。

　（三）养老保险的种类

　　1.职工基本养老保险

职工基本养老保险是养老保险中的一个险种。本文的主要研究课题是职工基本养老保险，它是基本养老保险的第一支柱。李松妹《鹿泉区城镇职工基本养老保险政策实施问题研究》表明：该保险属于国家强制类型，由职工参加，法律保障范围之外的劳资关系不能参加职工基本养老保险。其设立目的是保障劳动者在达到退休年限或者无法劳动后，为其提供基本生活需要。由国家、企业、个人共同承担筹资。职工和企业按个人工资的8%、16%缴纳养老保险。员工缴费的费用由个人账户管理，其余由社会统筹管理。

　2.企业补充养老保险

企业补充养老保险是指企业根据国家政策及公司经济状况，为参加国家基本养老保险，提高和补充职工退休后活水平而设立的养老保险。企业补充养老保险是养老保险的一种形式，是养老保险的第二大支柱。”企业补充养老保险包括企业年金和职业年金。该保险是自愿参加的，不是法律义务。企业年金的主体一般是企业。王文芳《对企业年金基金及其投资业务的理解》：企业可根据原劳动和社会保障部令第20号《企业年金试行办法》等国家相关政策规定，企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上，自愿建立的补充养老保险制度。

　3.职工个人储蓄养老保险

职工个人储蓄养老保险是指职工自愿参加、选择经办机构参加的补充保险。一方面，对职工实行个人储蓄养老保险，减轻了XX和企业的负担，拓宽了社会保障资金的渠道和途径，消除了长期以来认为养老保险完全由XX承担的固有观念。另一方面，它可以激发职工的自我保障意识，积极参加社会保障，提升人们对养老生活品质的追求，并能更好地监督社会保险制度的运行。长远角度来看，该保险可以提高职工的退休待遇，改善退休人员的生活质量。

　三、职工养老保险法律制度的问题

　　（一）职工养老运营法律制度的问题

　　1.法律体系建设不完善

目前，我国在法律层面对养老保险制度做出的规范主要在《社会保险法》第二章共13条关于基本养老保险的规定与《老年人权益保护法》第28条的规定等等。整体看来我国关于养老保险制度的立法非常薄弱，并且，《社会保险法》对于养老保险的规定仅限于基本养老保险且都是原则化条文，没有关于补充养老保险的条文。同时结合本人对于养老保险法律制度的梳理，大多数的规定都属于法律位阶较低、效力低下的“通知”、“办法”、“决定”等等，然而如今养老保险发展规模之庞大，XX、企业、职工三方利益也日趋复杂，仅靠这寥寥无几且效力低下的规定，难以对养老保险制度的长期发展起到良好的规范和指引作用。所以，急需立法来对养老保险制度加以规范和指引，助力养老保险制度蓬勃发展，以完善我国养老保险制度和切实保障人民利益。

从三种不同层次的养老保险来看，规范程度也是大不相同。基本养老保险是我国社会保险制度中最重要的险种之一，所以关于它的规范措施也是最多的，绝大部分的政策文件都是对于基本养老保险的规定。补充养老保险虽然近些年发展势头不错，但是很多时候仅能在关于基本养老保险的文件中看到“鼓励发展”等字眼。而关于企业年金，虽然出现了企业年金的单独规定即《企业年金办法》，但它只是属于部门规章，效力层级较低，无法在制度层面起到明显作用。商业养老保险更不用说了，相应的规范更是少之又少，对于其提升养老保险替代率的设想恐怕短时间内难以实现。由于相关法律规范较为散乱，且内容也相互矛盾，这对于实践操作也造成了障碍，也让民众对政策容易产生误解，这让养老保险体系难以稳定。

　2.三层次养老保险体系发展不均衡

1991年首次提出发展多层次养老保险体系，但时至今日，三者并未实现真正的有机结合，并未形成可持续发展的养老保险体系。其中基本养老保险发展规模最为庞大，总缴费率较高，影响了第二、三层次的养老保险的发展。基本养老保险自身也有令人担忧的问题，首先，是统筹问题，“十二五”、“十三五”、“十四五”党的十八大、十九大都提出了建立全国统筹的基本养老制度，但这个目标至今仍未实现。因此我们需要高度重视，着力解决突出的重难点问题，早日实现全国统筹的目标。如果按照严格的“六个统一”标准。

养老金替代率，是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。统一基本养老保险制度、统一基本养老保险缴费额、统一基本养老保险待遇、统一基本养老保险基金使用、统一省级基金预算、统一基本养老保险业务规程。

按照目前的省级统筹制度，目前仍有部分省份统筹层次停留在市县一级。张一杰《城镇职工养老保险法律制度研究》：自2012年后，离退休职工的增长率持续高于在岗职工的增长率，在岗职工与离退休职工之比从最高点1996年的3.71下降至最低点2019年的2.53。且在老龄化发展加速的现实情况下，这会导致基金的偿付能力不断削弱，特别是在降低统筹账户缴费率之后，要保证长期可持续发展，其难度可想而知。

第二层次的企业年金在发展上很大程度上没有达到许多学者的预期。叶庭均《论企业职工基本养老保险法律制度的完善》：截至2019年底，我国企业数量超过2100万家，建立企业年金的企业为9.6万户，占比仅0.4%，参加企业年金的职工数量与参加城镇职工基本养老保险的职工数量之比约为5.9%，覆盖面过小。[31]而根据企业年金发展较好的国家的经验显示,一国养老保险体系的三个层次的替代率较为合理的比例是5：3：2。从总体上看，我国企业年金制度还有很长的路要走，且目前企业的税费压力也阻碍了企业年金制度的发展。个人商业养老保险的整体规模为1000亿左右，规模效应还很小，同样还有很长的路要走。

　（二）职工养老保险法律制度在行政监管上的题

　　1.对于养老保险基金管理、投资的监管不足

养老保险基金是我国养老保险法律制度正常运行的核心和支撑，也是我国退休人员生活的基本保障。需要长期经营和可持续发展。许明《我国企业职工基本养老保险存在的问题以及措施》:运营的主要目标是保值。但是，由于通货膨胀和制度赡养率的压力，如果不使基金的价值增值，基金的价值就无法保值。只有保证养老保险基金充足，才能够让广大职工的切身权益得到保障。但是当前养老保险基金在行政管理上存在着很多的缺陷，主要表现在基金投资渠道单一，难以实现有效的增值，加上在基金的管理方面存在的不足，不规范的管理造成的基金的亏空与浪费，加重了基金缺口的问题，影响到了我国养老保险法律制度的落实以及社保体系的完善。

　2.劳动保障行政监管机制存在缺陷

按照《社会保险法》的规定，社会保险的监督由各级人大常委会、社会保险行政部门财政部门、审计机关和社会保险监督委员会按照职责进行监管，这是典型的多元主体监管模式。在这种模式下，各个部门按照法定职责履行监管义务。人力资源和社会保障部门下设社会保险基金监管局，负责基本养老、补充养老、个人储蓄性养老保险基金监管制度、运营政策和运营机构资格标准，认定运营机构资格，并实施监管。财政部承担社会保险基金财政监管工作，管理全国社会保障基金理事会。审计署下设社会保障审计司，负责社会保障基金的财务收支。此外，按照《社会保险法》第80条规定统筹地区XX组建社会保险基金监督委员会作为社会监督，可以对社保基金的收支、管理和投资运营情况提出意见和建议。看起来各个部门的分工明确，监督模式合理，但实际上只是流于形式，每个部门都有自己的想法，按照各自的设想进行改革，缺乏整体性思维，导致劳动保障行政监管机制的可持续性受到挑战。

一种制度的优劣，不单单体现在其具体执行内容层面上，更重要的是体现在其落实保障和行政监督机制的有效性上。以现行的企业养老保险法律制度为例，XX宏观政策调整对企业的影响和统筹能力有目共睹，但企业在执行上总是存在一定偏差。出现这些问题有两个主要原因：正是职工自身的权益保护意识薄弱和外部行政监督体系的空缺。职工群体本身对企业的养老金调度情况存在极大的信息不对等，公司人力资源部门对相关信息的披露也很少，员工的知情权被削弱。使得职工对养老保险的概念仅存在于工资单和数字浮动上。

除此之外，企业内部和外部都缺乏有力的行政监督体系和评价机制，也是造成企业职工基本养老保险法律制度存在漏洞的根本原因。从近些年的新闻报道情况来看，企业对员工的根本利益和社会保障责任意识淡薄，这也是职工基本养老保险法律制度没有根本健全的原因之一。

　四、职工养老保险法律制度完善的建议

　　（一）职工养老保险法律制度在立法上的完善

　　1.立法以完善法律体系建设

要想实现企业职工和社会行政、公证部门对企业职工基本养老保险法律制度的有效监督，必须从制定法律和行业法规的角度来解决。从行业立法上看，我国企业监督管理中企业职工基本养老保险法律制度的审查存在诸多法律漏洞，这也是我国养老保险问题频发的根本原因。2004年以来，国家有关企业职工基本社会保障要求的政策不断出台，并且深入基层社会执行。但是，坚持依法治国理念的基本原则，主要在于完善法制和深入落实监督制度。在立法阶段，仍缺乏对企业职工保险定期监管的相关表述，没有直接指定部门职责、检察方式和资金流动调查相关权力。没有基层执法监督的法律支持，政策的实施自然是困难重重。因此，构建法治执法环境需要社会共识，构建有效的监管机制和执法体系。

所以，我国需要借鉴国际养老保险立法的经验与教训，结合我国国情，建立属于我国自己的养老保险立法体系，具体措施如下：首先，要发展独立于其他法律制度的养老保险法律制度，要依法明确保险人、被保险人、投保人与受益人的权利、义务和法律责任；其次，要建立缴费人对基金管理的监督制度和国家对基金的监管制度；最后，要尽量少以政策办事而多以法律制度办事，使中国的养老保险制度建立在法制基础上，而不是建立在法律位阶较低、效力低下的规章与政策上。要在加快立法的同时，健全劳动法律监督体系、完善执法、加大执法力度，来为我国养老保险制度的立法提供便利，使我国的养老保险法率体系尽早规范化、法制化。

　2.立法以延迟职工退休年龄

面对我国老龄化与制度赡养率的问题，推迟员工退休年龄也是减轻养老保险负担的重要举措。石小青《我国企业职工基本养老保险存在的问题以及措施》：养老保险管理中，老龄化的加剧与制度赡养率高的问题，增加了社会对养老金的需求，已经拉大了紧缺的养老基金缺口。因此，推迟退休是一个必然的发展趋势，不仅可以缓解养老保险的老龄化压力，而且对于达到退休年龄但身心健康还想要为国家创造财富的职工提供更好的平台，并且还可以很好的缓解制度赡养率高的问题。《企业职工养老保险延迟退休分析》：替代率和缴费率是影响养老保险基金管理平衡的两个重要因素。随着人口老龄化比例的不断增高，赡养率也会随之增高。由于新冠疫情大流行和全球经济衰退的影响，实际上不可能

在降低公司效率和减少员工收入的同时提高缴费率。降低替代率将减少养老金福利，这可所谓赡养率是指离退休人员占在职缴费人数的比例。赡养率数值小，说明在人员结构上缴费人数多，而需支付待遇的人数少，养老保险基金所面临的支付压力就轻。能导致公众反对和社会动荡。因此，只能适当延长退休年龄，间接降低赡养率，减轻老年人口的养老基金负担。

　3.平衡企业与职工缴费比例

早先的论述表明，养老保险缴费问题是影响养老保险法律制度实施的关键因素之一，高额费率显著增加了企业的压力，不仅难以确保企业的稳定与持续发展，无法有效维护职工权益，同时还会让企业的规模壮大受到制约。为有效解决这一问题，国家必须立足实际，结合国家发展特点，从立法层面适当降低企业必须承担的缴费率或者增加适度缴费率法律制度。《山西省城镇企业职工基本养老保险缴费负担问题研究》：例如，对于企业来说，其正常的经济利润受到所承担养老保险缴费负担的影响，而适度缴费率是一个不断变化的动态指标。[34]如果企业的养老保险缴费率过高，劳动力成本就会增加，市场竞争力就会下降。而企业的缴费负担过低，将会对其收入产生一定的影响，从而对我国的养老保障制度健康、持续发展造成不利的影响。

除此以外，针对于资金实力不足的中小企业、民营企业、个体等，国家可以在财政政策方面给予扶持，让他们能够根据国家的相关法律法规为职工缴纳保险。比方说，对于小规模的企业，除了允许企业按照低标准缴费之外，还可以在其资金周转严重不足的状态之下暂缓费用缴纳，使得他们的资金压力得到有效缓解。

　（二）职工养老保险法律制度在监管上的完善

　　1.投资监管法律制度的建议

要强化对养老保险的投资监管，是否应该设立专门的监管机构，争论的焦点是设立专门的监管机构的必要性和有效性。有的观点是，设立一个事业性质的监督管理机关会导致行政管理，并不能保证其有效性。全国社会保障监督委员会的成员大多是XX高官，而执行监管工作的人员却很少，基本上形同虚设，同时，由于缺乏专门的人才，使得养老基金的管理水平低下，严重地影响到了我国的养老保险基金监管工作。还有一些观点认为，内部监管和外部监管的问题是目前我国的监管体制中普遍存在的问题，不能因其自身存在问题就否认其存在，因此必须建立一个专业的外部监管机构。通过对我国养老保险基金的内部监督与外部监督，可以使我国养老保险基金的投资得到有效的监督，从而为我国的养老保险基金的安全运行提供更加有力的制度保证。

我认为，我国需要设立一个独立的、具有专业素养的机构来监督养老保险基金投资，这既符合国际惯例，也符合我国的国情。会计、财务审计、精算法律、信用评估等中介组织在我国的养老保险基金监管中发挥着举足轻重的作用，表现在：首先这些机构是对XX监管的重要补充，为XX执法提供必要的依据；其次，通过审计、会计、精算、法律等手段，促进基金管理机构的合法运营；最后，通过披露经营信息，为公众投资提供信息服务，确保了投资人的知情权，以便投资人选择合适的基金投资管理人。然而，我国目前的市场中介机构还不够成熟，因此应加速推进中介机构的市场化改革，并且对其加强监督和管理。

　2.加强养老保险基金监管的法律制度

养老保险基金的运作成功与否关乎职工养老保险利益的实现，因此对于基金的监管历来是养老保险改革的关注重点之一。不同层次的养老保险目标不同，第一层次的基本养老保险重在保障劳动者退休后的基本生活质量，重在公平，第二、三层次的补充养老保险则是效率优先，确保其保值增值以抵御未来的老龄化危机，因此监管体制应根据各自目标和特点确立合适的方案。

对于城镇职工基本养老保险，第一，要统一社会保险费征收主体，《社会保险费征缴暂行条例》第6条的规定，税务机关或者社会保险经办机构均有征收的权利，这就导致了税务机关和社会保险经办机构之间责任的互相推诿，严重影响了基金的征收；第二，要完善信息披露制度。依照《社会保险法》的相关规定,社会保险事业基金管理机构虽然应当定期公开披露具体参加社会保险的人员情况以及社会保险管理基金人的收入、支出、结余和其他主要经济收益等相关情况,但是光靠这些公开信息数据我们难以准确地直接了解社会保险管理基金机构运作的实际进展情况,故此应当扩大公开范围,只要是不明确涉及到任何国家秘密、个人隐私和任何其他商业秘密等情况,所有的公开信息均必须按照需要由其向社会公开,更好的接受社会的监督。

对于补充养老保险，第一，要构建专业化监管模式，补充性养老保险储蓄激励政策涉及财政部、税务机关、社会保障部、银保监会等多方机构，单一的监管机构不足以完成监管任务，但是我们可以采取统一的专业化监管模式，将其纳入统一的政策监管框架之中，毕竟第二、三层次的补充养老保险的目标均是效率优先。第二，是健全机构准入、运营、推出机制。以《企业年金基金管理机构资格认定暂行办法》为例，所有的准入规制对象，受托人、账户管理人、托管人、投资管理人必须经过所在行业部门批准，再向人力资源社会保障部申请管理资格，在养老金的投资市场运营过程中，除了风险之外，控制适当的投资主体，避免垄断和不正当竞争的现象出现，通过建立一个市场准入制度把在市场上进行投资主体的数量限制在一个合适的范围内，规范养老基金的投资管理人员的经营自主权限，这将可以促进和保持我国养老基金的投资市场平等稳定，也可以有利规范我国养老基金投资管理机构潜在的道德风险。在未来随着养老基金资产规模的增加，准入政策也当适时调整。

　　3.加强职工基本养老保险基金征缴的法律制度

高额的退休金支付比例会使公司的人力成本上升，产生“利润挤出”的效果，从而影响到公司的经济效益。同时，由于个人账户“空账运行”的问题，以及高缴费并非高回报率等问题，个人缴费的积极性也不高。要激发企业和个人缴费的积极性，就必须健全体制运作的监管机制，加大税收征缴的力度。

一方面，应建立养老保险缴费激励机制。首先是加强思想观念的宣传。比如，对企业来说，缴纳养老保险会增加劳动力成本，并具有“挤出”利润的作用，但养老保险等福利制度可以吸引和留住公司优秀的人力资源。提高劳动生产率和企业形象，树立积极缴纳养老保险费的意识。另一方面，建立健全养老保险监管体系，落实行政监管、审计监管和社会监管，建立养老保险基金安全监管机制，减少和防止企业和个人拖欠行为。切实做实个人账户，从制度层面保障养老保险的征缴力度的提高。指XX扩张性财政政策导致的利率上升所引起的私人投资减少。

所谓养老金的空帐问题或者是缺口的问题，指的现在对应到每个个人账户的钱没有做实，有很多账户虽然应该有这么多钱，实际上是空的，是因为我国现在实际养老金的运行模式是一种统账结合的方式。

　结论

职工基本养老保险制度适用范围广泛，是国家依法保障公民基本生活的一项社会保障制度，是社会保障体系的核心内容，完善职工基本养老保险制度是完善我国社会保障体系的核心内容。因此，建立全国统一、规范的职工基本养老保险制度，对于中国特色社会主义社会的稳定发展至关重要。本文在《中华人民共和国社会保险法》的基础上，结合国内外学者的研究成果，对我国职工基本养老保险制度进行了法律分析，以期对我国养老保险制度的发展有所裨益。

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