农民工养老保险制度运行困境及其破解

　　摘要：

对现阶段农民工的基本特征和农民工养老保险制度的运行现状进行分析后,看出农民工养老保险制度仍存在体系残缺、权责模糊、待遇水平低、保险关系转移接续困难、社会保障权益存在缺失,农民工养老保险制度在运行过程中长期面对一系列困境,这一问题值得重视并亟待解决。

　　关键词：农民工，养老保险制度，运行困境，

　　一、问题的研究

　　（一）研究目的:

农民工养老保险是指国家依据相关法律法规，为确保农民工的基本生活保障而建立的一种社会保险制度。农民工个人缴费和用工单位缴费以及XX财政收入共同构成了农民工养老保险发放金额。从相关优惠政策来看，农民工加入养老保险行列后，可以在退休时享受更多的养老金权益。

农民工是改革开放后经济发展特有的一个群体，这个群体具备较强的流动性、自我保护意识差、就业不完善等特征。如何将农民工养老问题纳入国家社会保障体系，这是目前我国面临的主要难题。

近年来，国家对农民工的社会养老保险工作非常重视，制定了不少保护农民工合法权益的政策，但目前我国农民工群体养老保险制度仍存在着体系残缺、权责模糊、待遇水平低、保险关系转变较为困难，导致农民工没有享受到社会养老保险制度福利。

　　（二）研究意义

通过对农民工养老保险制度运行困境及其破解这个课题的研究，理论上，实践上有利于充分保障农民工的权益，尤其是解决好他们的养老问题，有利于农村的稳定发展，也会使他们的生活、工作得到更多的保障。在建设社会主义和谐社会的时代背景下，完善农民工养老保险制度，并解决好运行中存在的问题，成为了推进我国城市化进程的需要，建立和谐社会的重要举措，从根本上解决“三农问题”的需要等。

　　（三）研究方法

文献查阅法

通过校内图书馆，中国知网，百度文库，万方数据库等相关学科专业性网站等工具，查阅及收集了社会保障学、养老保险制度等方面的大量图书和文献。并通过自己的理解去收集、提炼、分析与总结，从而得出本文的问题研究点，并写出此论文。

　　（四）基本结构与主要内容

论文的结构如下:论文分为五大部分，共五章。

第一部分是绪论，也就是第一章，主要介绍本文的问题的研究，选题的目的及意义，本文的研究方法及本文的基本结构与主要内容的介绍。

第二部分是本文的理论基础，也就是第二章，主要介绍农民工养老保险制度的理论基础，包括

第三部分是本文关于我国农民工养老保险制度运行现存的问题及原因分析，对应本文的第三章，这部分是论文的核心，也是论文的重点。

第四部分是关于外国养老保险制度的特点及对我国的启示。该部分对应本文的第四章。

第五部分是关于完善我国农民工养老保险制度运行困境对策与建议，就是其破解方法。该部分对应本文第五章。这是本文研究的目的和落脚点。通过对本文的第二部分，第三部分的研究的基础上，来思考与探讨一下解决针对我国农民工养老保险制度运行困境的突破方法与对策措施。即:一二三四

　　二、农民工养老保险制度的理论基础

　　(一)农民工养老保险制度的涵义及特征

国内农民工养老保险制度体系发展逐步趋于完善，养老保险制度的责任主题以职工与用人单位为主，因此农民工养老保险费用基本都是由企业与个人共同承担。

“农民工”作为身份概念，同时也是计划经济时期城乡经济发展不平衡遗留的问题；是有农村户口，有承包土地，但离开户籍所在地，主要从事非农产业的人员；是随着身份地位的差异、社会福利差距、社会活动权益差异的变化导致农民工成为劳动力市场中处于弱势地位的人群，同时也是城市建设的重要保障；并且是随着我国经济体制改革的不断深化而产生和发展壮大的群体，具有流动性强、文化水平较低、易受到歧视等特点。

　　(二)农民工养老保险制度的意义

1、构建和谐社会的必要条件

构建农民工养老保险制度能够不断提高城镇化建设水平，推动农村人口的转移，逐步确立完善的城乡经济结构，共同促进城乡经济发展，显著提升科学生产力。

养老保险制度体系将传统的土地保障制度替代，解决农民工的生活顾虑，能够让农民工的思想与消费理念更加先进，有利于城乡经济建设和发展，同时也是文化发展的必然道路，能够达到农民工基本利益要求。

2、维护社会稳定的客观要求

中国农业农村部2018年4月23日公布，第一季度中国农村外出务工劳动力总量达到1.74亿人，同比增长1.1%。假如农民工在退休后生活缺乏基础保障的话，就会导致农村地区社会秩序混乱。越来越多没有生活保障的退休农民工就会停留在城市，就会对社会经济、城乡经济造成较大的影响，此外，农民工作为青年人群构建的劳动力团体，假如农民工没有经济生活来源，同时也不被社会保障部门关注的话，农民工在城市中就会缺乏归属感，进而给城市社会治安带来诸多问题。因此，逐步确立完善的农民工养老保险制度体系，这也是解决“三农问题”和实现社会和谐的必然需要。

　　（三）我国农民工现行养老保险制度模式

国内尚未确立完善的农民工养老保险制度，企业职工的养老保险制度中没有涉及农民工养老保险问题，农民工怎样参与养老保险与国家优惠政策息息相关。近年以来，我国从三种不同渠道探索农民工养老保险制度建设。

首先，构建合作保险模式。同商业保险公司开展合作，能够为农民工提供切实可行的社会保障，主要包括:医疗保险、工伤保险、养老保险，社会统筹发展作为基础模式，农民工个体不需要缴纳费用，由员工所在单位按照城市职工工资的60%中的12%来缴纳保险费用，费率占城镇职工工资的四分之一，能够为退休农民工提供基础的生活保障。农民工退休返乡能够签署商业保险合同，并由商业保险企业依据合同规定履行相关职责。这一措施适用于农民工收入较低的情况下，但生活保障水平相对较低。此外，农民工返乡后，因为这一方式和城镇养老保险制度存在较大差异，因此两者难以正常衔接。

其次，采用“小斗进，大斗出”保障策略。在当前社会保障制度的基础上，不断降低农民工参与社会保险的门槛，实施低门槛参保，低标准保障措施，单位与个人分别缴纳12%与4%的费用，社会保障费用明显低于城镇水平，但XX部门与社会保障部门将承担更大的经济压力。

三、构建统筹的养老保险制度体系。从确立完善的社会养老保险制度为研究方向，将农民工养老保险纳入城镇养老保险范畴，主要包括:医疗保险、生育保险、失业保险、养老保险、工伤保险，实施同等缴费，并同等享受社会保障待遇。因为养老保险福利需要缴纳满十五年以上才能发放，此外，养老保险关系难以发生转移，农民工返乡以后面临退保的抉择，不能再享受养老保险的优惠，难以正常维系农民工养老保险合法权益，企业反映较为强烈。

当前，大多数地区对农民工养老保险的研究都处于刚刚起步阶段，缺乏完善的社会保障体系，农民工在参与社会养老保险时积极性受挫。劳动保障部门统计数据得出，国内只有15%的农民工参与养老保险。

　　三、农民工养老保险制度的运行现存的问题及原因分析

我国的xxxx在1997年颁布了一项关于企业职工。基本养老金的保险制度规定，这一规定的出台，标志着我国的城镇企业中的工作人员基本养老保障制度已经确定。到目前为止,全国已有2亿人被纳入该制度的范围。

我国的人力资源部门以及社会保障部门在2009年，再次公布了两项法律法规，这两项法律法规将大力的促进我国，农民工养老保险制度的发展。为了使我国更多的农民工在退休之后能够获得国家的相关补助权益，同时有利于养老保险制度在农民工范围内大力地覆盖，同时保障了农民工在养老中必要的权利。这两项法律颁布之后，得到了农民工的广泛认同。由于目前来看，大部分农民工离开了家乡，在城市打拼。但是他们没有城市户口，只有农村户口。这样就会造成农村和城市的二元制度让农民工在城市中一直被排挤，处于城市中的低收入人群，身份地位也较低，而这种情况下，如果XX采取一定措施，虽然XX已经颁布相关规定，为农民工做出一定的保障，但是情况发展并不乐观。

　　(一)我国农民工养老保险制度运行现存的问题分析

1、养老保险制度体系残缺

(1)养老保险制度要求太高

目前,参保农民工只要累计缴费满15年,且达到了规定年龄就可领取退休金。但农民工具有流动性强的特点，能15年在同一地方打工的人几乎微乎其微。

(2)农民工缴费能力有限

目前由于缴费难的问题，参保养老保险的农民工比例较低。但国家目前推行的养老保险制度是用人单位缴纳工资总额的20%，个人缴纳工资的8%，缴费标准较高。多数企业跟农民工都觉得缴费压力太大，因此放弃参保。

针对这一情况，国家出台了《农民工参加基本养老保险办法》，基本养老保险的费用是由用人单位和农民工个人共同缴费。一般情况下，对于基本养老保险缴费，用人单位缴费的比例为为12%;农民工个人缴费的比例为4%至8%。这一规定暂且增加了投保人数。

(3)养老保险跨地区转移手续依然存在机制问题

近年来养老保险跨地区转移接续制度框架日益完善,但实际表明,其实践操作仍面临不少的问题。目前我国规定可以跨省转移，但在某些地区还是不能实行。全国统筹是养老保险制度统一的主要内容。在当前养老保险是以调剂金形式为主的省级统筹模式下的,地区、群体之间养老保险政策仍存在某些差异。另外在参保缴费的方面,全国的32个省份中,缴费基数和费率仍存在一些差异。因此,地方社保机构接受养老保险关系转入的积极性并不高。

2、高龄农民工养老保险制度问题急需解决

根据国家调查显示，2016年50岁以上的农民工所占比重为19.2%，超过了5000万。高龄农民工，是指改革开放以后较早离乡出来的那批青壮年农民大军。中国的经济三十多年的快速发展，令人瞩目的是城镇化和工业化的进程，很大程度上也是靠着这些来自农村的廉价劳动力支撑的。如今他们大部分已开始老去，却并未真正富裕起来。随着经济社会的转型，生活压力的持续发酵，他们养老的问题也迫在眉睫，需要引起足够的重视。

3、农民工自身特点

农民工的人员流动性很强，而且工作工期短、很少签订劳动合同等原因,使其有不稳定、不固定性。由于受户口的影响,农民工身份和地位具有边缘化。农村户口让他们在城市中难以享受与城镇居民同等的生活待遇,无法得到相等的社会保障。这一现状使他们游离在城市居民与农村人员之间,在事实意义上处于边缘状态。并且农民工总体上属于弱势群体。农民工受教育程度普遍较低使其缺乏专业技能,劳动强度较大但工资收入又不高,并且存在极大的失业隐患。经济基础决定了农民工处于社会底层,是属于弱势性群体的代表。

在我国的最近召开的第19届人民代表大会的报告中，我国领导人xxxx指出，要实现农村的振兴战略。而且要加强农业的现代化建设，要把农民的保障作为发展的重要环节之一，按照机械化的要求，在农村以及城乡地区建立高密度的社会保障体系，要鼓励全民参保，同时应该完善我国的基本养老金制度以及城乡居民的基本保险制度。应该通过国家进行全面的规划，保证我国公民每个人都享有参加社会保障的计划。同时，应该做好相关制度的完善工作以及统筹计划，建立一个适合公众全民参与的社会保障服务平台。同时，xxxx也强调，我们一定要清楚地认识到目前养老保险制度的现状，我国目前还有非常多的问题与不足，对于今后的养老保险制度继续推进，都是以一个重大的挑战。

　　(二)面临困境的原因

1、二元户籍制度实行

二元户籍制度指的是从法律意义上划分农业户口和非农户口的户籍制度，这一做法是源于新中国成立之初。中国现行的二元户籍制度成为影响农民工养老保险关系转移接续的首要因素，因此，我国社会保险制度也就呈现出严格的城乡二元分割的情况，这恰恰让农民工置于城乡的夹缝，也就是保险体系真空地带。近年来，随着我国城市化进程的不断加快，农民工的数量越来越多，这一状况的存在，严重地制约了劳动力的合理流动，在一定程度上损害了农民工这一特殊群体基本的社会保障权益，也影响着全社会的稳定与和谐。因此，这己经成为社会保障领域中的一个重要课题。

2、部分地方XX财政补贴不到位

因为我国是一个人口众多的国家，

在贫困地区农村，有的家庭连最低档次缴费都可能存在困难，并且部分地方农民工根本无法承担养老保险的费用，在我国乡村振兴战略背景下，这是必须要突破的现实困境；

3、跨地区转移困难

近年来，我国对农民工养老保险制度跨地区转移与接续进行了政策补充和完善。虽然养老金账户可以跨省流动，但社会统筹部分不能带走。这也就是说在发达地区工作的农民工，一旦回到经济较为落后的家乡，养老金收益就要少了很多，导致其对农民工失去了社会共济的作用。而且各地社会保险统筹层次不同，参保模式、缴费水平和待遇水平有比较大差异，转移接续政策不统一，并且对养老保险关系转移接续的经办细则规定也不尽相同。

4、高龄农民工的方面

一是在城市找工作难；二是未富先老缺乏保障；三是重返家乡融入难。国家针对年纪比较大的劳动者，想要在异地进行工作的人，也消除了他们的后顾之忧。针对年满50周岁的男性以及年满40周岁的女性，如果想要到其他城市进行再就业，按照现在的规定来看，不能在当地进行保费的续缴，因为他们没有办法在当地蓄满十年的保费。因此，根据新的规定，他们在新的就业地的可以建立临时的养老保险缴费账号，等到他们到达了国家规定的退休年龄，再将缺少的保费补上。这样的制度并不影响在异地工作的年长者。免除了他们的后顾之忧，也保障了他们应有的社会保险制度的权利。

5、农民工维权意识差

因为农民工大都是文化水平较低，对政策稳定性和连续性存在怀疑，不信任也意识不到养老保险的重要性，再加上养老金领取水平过低，导致缴费动力不足，并随着工作地点的变化，养老保险也要转移，大多数农民工因嫌弃转移太麻烦在工作结束后选择退保，“拿现钱”走人。据相关政策计算，农民工要一次性的补缴社保的金额达8~9万元，这对农民工来说，可是一笔不小的数字。大多数在“看得见”的现钱和“摸不着”的未来保障之间，选择了放弃。所以，应该强化农民工的参保意识，加强普法教育。

6、法律法规不健全

我国对于养老保险制度的财务拨款非常的不稳定。造成这样现象的原因是由于农村的居民基本养老保险制度在法律层面上仍然存在着很多不合理的现象，很多地方XX官员会利用养老金进行xxxx和挪用的现象。其中，造成这样现象，最主要原因是由于乡监管部门的监管力度不到位。

7、其他原因

由于很多机构的管理服务水平相对较低，这样就使得农民在参与保险的积极性不高，造成这样的原因是由于。很多机构在管理和对于人员的培训力度不够，使得他们的工作态度比较差，工作能力比较差。另外针对养老基金的增值能力也比较差，很多地区的人民想把养老基金以现金的方式去购买债券或者存入银行，这样会让他们觉得更加安全。

　　四、养老保险制度的国际经验及借鉴

　　(一)外国养老保险制度及其特点

1、福利国家型养老保险模式

以瑞典为代表的保险模式强调XX作用，即XX要为全国人民创造一种良好的生活和工作环境，其基本特征是全民福利化。瑞典的社会保障制度特点是充分发挥XX的行政职能，通过高税率来实现高福利，以富补贫，用福利的普遍性模式尽量缩小不同收入群体生活水平的差异。

2、市场主导型养老保险模式

以X为代表的保险模式是建立在1935年罗斯福XX《社会保障法案》的基础之上，体现了X社会追求自由和效率的文化。X养老保障体系分为三部分，即社会保障计划、雇主养老保障计划和个人养老储蓄账户。

3、强制储蓄型养老保险模式

新加坡采用的是保障模式，其特点是XX不直接的解决公民的养老问题，而是尽量发挥个人能动作用。新加坡XX在安居乐业的思想指导下，采取了较有特色的组屋政策，即居者有其屋社会发展计划。同时建立了公积金制度，强制民众储蓄。

　　(二)外国养老保险制度对我国的启示

第一，养老保险制度体系的建立要符合我国的国情，充分体现XXX制度的优越性；

第二，应该加快养老保险制度的扩面工作，建设与养老保险制度有关的养老服务机制；

第三，应走向法治化道路，现阶段我国的关于养老保险制度的相关法律法规还不健全；

　　五、完善我国农民工养老保险制度的对策

　　(一)XX方面

1、废除户籍制

我国在2014年，xxxx曾经颁布了一项关于户籍制度的改革意见，在这个意见当中提出了要取消针对农村户口与非农村户口的区别，而且由此要统一居民户口，这样能够体现出户籍管理制度的改革。将农民和城镇居民统一改称居民，旨在消除身份区隔和歧视，进而逐步实现居民社会管理城乡一体化、公共服务均等化。此次户籍制度改革不是“农改非”，而是全面取消农民的农业户口身份，但不会影响附着在农村居民背后的集体土地承包权、农村宅基地使用权、村集体经济分配权等“三权”。近年来，我国又出台了一系列文件推进户籍制度改革，其成果是有目共睹的。但迄今为止，仍未明确“以全面实行居住证制度取代城乡二元户籍制度”的改革目标，也未明确到2020年全面建成小康社会时基本完成户籍制度改革任务。所以，这个问题还需要时间来解决。

2、深入了解各贫困地区真实情况

我国是个人口众多的国家，地域广阔，但是经济分布不均衡，甚至有些偏远地区连最低的养老保险费用都无法支付，这就要求我们要派遣大量人员去实地考察，需要大量的人力物力，并且是个需要时间的事情，新一代的职责任重而道远。

3、跨地区转移手续机制进一步完善

养老保险异地转移手续费是不收的，大概流程是:

(1)参保人员向转入地社保经办机构转入申请,需提供转出地社保经办机构开据的《基本养老保险参保缴费凭证》、转入地企业的劳动合同和身份证。

(2)由转入地社保经办机构出据《基本养老保险关系转移接续联系函》，并通过电子信息平台发送到转出地社保经办机构。

(3)转入地社保机构通过电子信息平台接收到转出地社保经办机构发送的电子《基本养老保险关系转移接续信息表》及相应转移资金后，自行办理接收个人帐户和资金。

4、缴费机制方面

目前为止农民工参加养老保险缴费很难，农民工工资收入普遍较低，使用农民工集中的企业经济承受能力也普遍较低;而现行城保制度规定缴费标准较高，导致参保率低。并且，农民工的养老保险缴费标准大都是根据城镇城职工的生活水平制定的，费用相对较高，所以，XX应该制定相关缴费制度来减少农民工的缴费额度。

　　(二)农民工和企业方面

1、高龄农民工的方面

一是加强农民工的市民化进程，如果那些高龄务工人员能够融入到城市环境中，可以享受到城市养老保险制度，那么他们就可以不用再为自己的养老问题而发愁；二是完善农村的养老保障体系，农民工需要解决的是最基础的异地社保异地结算报销以及就业岗位培训等方面的制度。这就需要XX来完善相关的制度，XX可以通过完善相关的制度来保障农民公的基本生活保障问题。让高龄的农民工也可以享受到同等的社会保障制度来维持生活；三是完善相关补贴制度

，在新的养老保险体系中，XX可以加大了养老保障方面的补贴力度。就目前而言，在农村超过60周岁的老人每个月都可以领取到固定的基础养老金。而随着社会经济水平的提高，这项补贴的标准也会不断的提升。让返乡的农民工在基本生活和医疗保障方面也可以放宽心。

2、加强农民工的法制教育

农村的成人受教育少、文化程度低,而且无法接受正常的法制教育,各种法制宣传对他们的影响也不大,大多数人不知道什么是法,对法律的知识更是不了解,导致他们的法律意识普遍淡薄,不懂得用法律来保护自己合法权益,甚至在已经触犯了法律时,自己还不知道行为对社会的危害和产生的严重后果,不清楚自己应负的法律责任。法律是否能得到农民工的普遍的敬重认同,是农民工主观上是否愿意接受法律教育的关键因素。因此,加强法制教育,逐渐形成崇尚的法治价值观，提升农民工的法律意识、法律素质,是实现依法治国的重要组成部分。

3、鼓励农民工自主创业

(1)2017年两会上，全国政协委员、经济委员会副主任陈锡文在农业组小组讨论中也表示，有两点对当前做好农村工作具有特别的指导意义，一是鼓励农民工返乡创业，推动一二三产业融合发展，让农村成为一个新的双创空间，二是发展多种形式的规模化。

(2)放宽准入条件,简化审批程序。坚持手续从简、收费从低、办事从快、服务从优的原则,推行联合审批、一站式服务,为农民工回乡创业开通“绿色通道”,便捷的服务。

(3)加大扶持力度,实行政策优惠。把农民工回乡创业纳入招商引资范围,回乡创业农民工与外地客商享受同样的优惠政策。

4、企业方面的考虑

目前为止，有较多的企业目光短浅，他们不为农民工缴纳养老保险，为了获得更多的利润。但是，用人单位不为职工办理基本养老保险，是属于违法行为。根据《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条的规定：缴费的单位没有按照国家的规定来进行百姓的社会保障，社会保险登记以及变更和注销相关事情，如果没有按照规定应该缴纳的金额进行保险缴纳会，有劳动保障部门进行责令整改，如果发现问题严重的会对其部门的管理人以及相关负责人给予经济处罚。对此，职工可以采取以下措施：

应该要求自己所在的公司，马上为自己办理相关的手续，并且为自己补充缴纳相关的保险费用，同时，应该向市里以及区里的劳动保障部门进行投诉。在知道用人单位没有为自己缴纳保险的60日内，可以先与公司进行协调，也可以终止劳务合同。并且向相关有相关的部门进行劳动仲裁。而对于超过法律时效，而没有被受理的仲裁案件，可以向高级人民法院提供诉讼。

由于农民的身份在城市当中处于边缘化的地位，这样会使得农民本身就有非常尴尬的身份，如果能给农民带来一定工作稳定，而且收入比较可观的薪水，或许会让他们减少一部分心灵上的创伤。同时，在对农民的社会保险制度上，也应该建立起针对他们的保险措施，要稳定社会的经济发展结构，同时应该关注到农民的生存环境，要切实的以农民为核心，保障他们的利益。这样不仅可以解决当前农民工的切实的问题，而且有利于我国建设社会主义核心价值观，构建和谐社会，在建设我国新农村的发展需求下实现公平与正义。

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