论无人驾驶汽车道路通行权的法律规制

【摘要】我国无人驾驶汽车尚停留在测试阶段，道路通行权问题尚存法律争议，相关准入、监管、法律主体地位等问题尚无明确而具体的法律规制。无人驾驶汽车道路通行权法律规制的必要性和地方实践显示，我国无人驾驶汽车道路通行权的法律规制尚存指导文件法律位阶低、现有规制标准不统一、规制力度不足等问题，应通过专门立法、建立统一的监管体系、采取分级规制等方面进行制度构建。
【关键词】无人驾驶汽车，道路通行权，地方实践，法律规制

　　前言

无人驾驶汽车是一种智能汽车，也叫做自动驾驶汽车。无人驾驶汽车是利用车载传感系统获取道路信息、自主规划行车路线并控制车辆到达预定目标来实现运行的智能化汽车。我国工业和信息化部联合国家发展和改革委员会以及科技部于2017发布的《汽车产业中长期发展规划》中明确了无人驾驶汽车的概念，也称为自动驾驶汽车，是指仅依靠其自身搭载的自动驾驶系统对车辆进行操控，对车辆行驶任务进行指导与决策，使车辆完成安全驾驶的功能的车辆。
国际自动机工程师学会将无人驾驶汽车分为SAE1至SAE5，汽车等级越高则人类驾驶员介入车辆运行程度越低，汽车的自动化程度和汽车被人类驾驶员介入程度成反比。[1]对于SAE2级的无人驾驶汽车来说，它还离不开人的操作，只是车上部分功能无人操作化，对这些汽车来说只能说他们是配有自动驾驶辅助系统的车，现在市场上卖的所谓带有无人驾驶功能的汽车大多处于SAE1至SAE2的阶段。只有达到SAE3-SAE5的无人驾驶汽车，才可以真正称得上是无人驾驶汽车，SAE3以上等级的无人驾驶汽车可以在一定条件下实现完全依靠无人驾驶智能控制系统来控制汽车，所以达到SAE3等级以上的可以算作是无人驾驶汽车，本文所讨论的无人驾驶汽车也都指的是等级达到SAE3以上的无人驾驶汽车。
目前无人驾驶汽车在我国多个城市已经进行了道路测试，就不久的将来无人驾驶汽车将会上路行驶，但无人驾驶汽车上路行驶的前提则是解决“无人驾驶汽车的道路通行权”这一核心问题。目前学界内对于无人驾驶汽车道路通行权的相关研究仅仅是简略的谈到将来可能会出现的应用挑战与境况，并未进行更加深入的讨论和研究。随着道路测试的不断开展，高度自主化的无人驾驶汽车也必将成为道路交通体系中不可或缺的组成部分，上路之后如何对其进行有效规制以进一步保证交通安全将是未来交通管理面临的重要任务之所以无人驾驶汽车道路通行权的法律规制研究至关重要。

　　一、无人驾驶汽车道路通行权概述

通过前言中对无人驾驶汽车相关概念的介绍，我们对无人驾驶汽车有了一定的了解。下文将重点围绕道路通行权，对道路通行权的相关概念、无人驾驶汽车道路通行权的规范梳理以及学界学说进行论述。

　　（一）道路通行权概述

无人驾驶汽车道路通行权是道路通行权权利体系中的一个分支，在研究过程中首先需要厘清什么是道路通行权，其次是无人驾驶汽车道路通行权与道路通行权的区别。下文将主要就以上两点问题展开论述分析。
1.道路通行权的概念
“道路通行权”一词在日常生活中使用广泛，但是却无人究其深意。在我国的相关道路交通法律法规中，罕有对“通行权”概念的使用，只有“优先通行权”的概念与其意思相近。近年来，道路交通领域中关于道路通行权利的理论研究逐渐增多，但是所使用的概念却有所不同。随着对通行权利理论研究增多的趋势，“通行权”的概念开始散见于国家颁布规范性法律文件中，例如校车优先通行权、公交车优先通行权，但尚未形成统一的“通行权”概念。
在理论研究中，学者使用的概念也各不相同，比较典型的是使用“路权”概念，[2]其次是使用“道路通行权”[3]概念。但两者在措辞和内涵都不相同，学者们对于“路权”概念的使用，也持不同观点，在不同的语境中“路权”所表达的概念及内涵往往不同。本文使用的“道路通行权”概念是更具人们利用道路进行通行的需求而形成的通行权进而展开的。本文没有选择“路权”这一普遍使用的概念进行表达，而选择“道路通行权”，是为了突出“通行”这一目的，而“路权”这一概念的内涵过于丰富，在使用上不具有指向性，容易产生歧义。
2.道路通行权的权利内容
保障自然人的通行权利是道路通行权最基本的权利内容。自然人的通行权利具体包括：
第一，安全通行权。道路通行的安全程度是对自然人通行权利影响最大的因素。通行权并不排他，但通行权的行使容易让不同的权利主体之间发生冲突。当产生通行冲突时往往伴随着人身损害的出现。
第二，便利通行权。是指自然人在道路通行时可以采取自认为方便的通行方式来实现其通行的目的，从而使人格尊严权得以体现。
第三，舒适通行权。自然人依据舒适通行权，有权在道路上舒适地通行。舒适通行权的内容包括但不限于提供给自然人通行的道路需是经过设计且通行效果良好，并能够满足自然人的通行目的。
道路通行权中的占用权是以通行为目的的占用，例如等候红绿灯时对道路的占用、行人携带的物品对道路的临时占用、路边临时停靠等。而以其他目的进行的占用，例如堆放、摆摊、道路施工等则不属于此处的占有权。因此，道路通行权中的占用权必须是一种与通行相关的且在一定范围内的合理占用。
3.无人驾驶汽车与道路通行权
随着我国城市化进程不断推进，城镇人口的急剧增多，人们的道路通行需求也日渐增加并日趋多元化。另一方面，城市的道路资源是有限的，这决定了不断增长的道路通行需求无法得到充分的满足，不断增长的道路通行需求导致了人们的道路通行利益日益趋向多样化和重叠化。这就意味着道路通行利益主体之间将不可避免的产生道路通行的利益冲突。与此同时，随着科技的发展与进步，无人驾驶汽车这一颠覆性科技产物逐渐从实验室走进了人们的现实生活，为解决不同道路通行主体间的利益冲突提供了一种全新的思路。随着无人驾驶汽车技术的日趋成熟，为了检测无人驾驶汽车的研究成果需要进行道路测试时，我们发现其最大的障碍并不是技术问题，而是现行法律规定。现行《道路交通安全法》中的“驾驶人”需是自然人。但是，在无人驾驶模式下，自动驾驶系统将接管部分甚至全部车辆控制权，这一技术革新取代了传统的“驾驶员”。由于目前《道路交通安全法》并不承认自动驾驶系统的“驾驶人”身份，即无人驾驶汽车上路行驶系违法行为。由此可见，对“驾驶人”的要求是无人驾驶汽车能否合法进行道路测试的关键点。无人驾驶汽车尚无明确规范性立法时，制造商为能合法开展无人驾驶汽车道路测试，本着“法无禁止即可为”精神，通过在无人驾驶汽车的驾驶座位上配置人类驾驶员并操控自动驾驶系统的方式来规避无人驾驶汽车的道路通行权问题，因为在这种情况下人类驾驶员即使未掌握方向盘依旧可被认定为法律要求的“驾驶人”。但随着无人驾驶汽车的蓬勃发展，各国纷纷出台无人驾驶汽车的专门立法或是修订交通领域的相关法律法规，为无人驾驶汽车的道路通行做好制度上的准备。

　　（二）无人驾驶汽车道路通行权的规范梳理

法谚有云“法律总是滞后于技术进步”，在无人驾驶汽车领域亦是如此。无人驾驶汽车的发展主要面临技术、成本和制度三个方面的瓶颈[4]。无人驾驶汽车在发达国家被上升为国家战略，各国积极采取预防性的行动和制度化的措施，来为了尽可能消除法律制度层面对于技术发展的制约。X最早对无人驾驶汽车进行法律规制：内华达州于2011年率先对无人驾驶汽车道路通行进行制度化的规范，随后各州纷纷效仿，通过出台立法或者行政命令的方式对无人驾驶汽车的道路通行进行规制。在联邦XX层面，X高速公路安全管理局自2013年起公布了三项政策指引。除此之外，德国、英国、日本等国家也通过法律修正案或者立法的方式为无人驾驶汽车道路通行提供制度保障。
我国高度重视无人驾驶汽车在国际领域的竞争，xxxx在《中国制造2025》、《新一代人工智能发展规划》中都分别对无人驾驶汽车的发展规划做了相关部署，工信部在《智能制造发展规划(2016——2020年)》中更是进一步明确了无人驾驶汽车的发展方向，国家发展和改革委员会也积极出台了《智能汽车创新发展战略》。但遗憾的是前述国家层面的战略规划并不能直接消除无人驾驶汽车技术所面临的制度障碍，而现实中的制度供给却是十分滞后，以至于备受批评并为近年来的“两会”立法提案所重点关注[5]。终于，在2017年的年底，北京发布的《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则(试行)》成为国内首份制度规范，标志着我国在无人驾驶汽车道路通行方面的制度建设取得突破。

　　（三）无人驾驶汽车道路通行权的学界学说

目前学界普遍认为，无人驾驶汽车的发展必然需要在道路上行驶，因此赋予其道路通行权是十分有必要的。但在当前道路交通管理体系下，道路通行权的主体需是自然人，即成为道路通行权的主体需要具备民事主体资格，因此学界就无人驾驶汽车是否能够成为道路通行权的主体的争论日益激烈。
1.学界观点
无人驾驶汽车能否获得道路通行权，关键点在于其能否成为道路通行权的主体，无人驾驶汽车能否成为道路通行权的主体的问题，同时将解决无人驾驶汽车能否成为处理侵权责任问题的主体这一问题。侵权责任能够合理认定分配责任的前提是需要明确造成损害结果发生的侵权行为主体，因此无无人驾驶汽车的法律地位这一问题有必要厘清。在学术界，对以无人驾驶汽车为代表的人工智能产品是否具备民事主体资格这一问题，存在着三种不同的主流观点：肯定说、否定说、折中说。
（1）肯定说
肯定说认为，人工智能产品应当被赋予法律人格。[6]科学技术水平的持续发展，人工智能的智能化程度也将持续提高，不难想象人工智能产品最终将会具备独立的决策的能力。到那时，人工智能产品将产生自我意志，具备独立作出决定的能力，并影响其他生物的意志。为此学者袁曾认为，应当赋予人工智能产品独立的法律人格，使得人工智能产品具备参与各类社会经济生活的主体资格。一些人工智能技术研究员从生命权和自由权的角度出发来看待人工智能产品的法律权利问题，上海交通大学研究员杜严勇在其论述中谈到“至少在某些情况下，机器人确实应该拥有一定的自主决定权”。[7]站在这个角度的学者越来越多，他们认为能够满足特定条件的人工智能产品可以被赋予民事主体资格。
（2）否定说
否定说认为，人工智能产品不应具备法律人格。这类学者认为人工智能产品是基于特定目的而存在的高智能产物，主张在现实生活中仍应将人工智能产品视为一种具有更强先进性的工具。在真正的智能阶段到来前，人工智能产品只能被作为人类的工具，民法中的“物”。
（3）折中说
折中说对于人工智能是否具备独立人格保持中立态度。一些学者参照罗马法中公民与奴隶以人格为区分标准，将人工智能机器定义为“电子奴隶”，“电子奴隶”的行为后果由所有人承担。还一些学者认为，人工智能机器人具有人工电子特征的“机器人格”，其主张通过法律赋予此类人工智能机器人一定的权利和义务，确立其作为“机器人格”的法律地位，并在一定范围内拥有自主权。当然，这种独特的人工智能机器人“机器人格”只是民事活动中所有参与者的法律人格的集合。只有参加者的聚集才使机器人“机器人格”具有实际和法律重要性。
2.个人观点
本文观点认为无人驾驶汽车应当具备道路通行权，但就其是否具备法律独立人格持否定的观点。杨立新教授和张莉教授曾提出[8]确定法律人格的三项标准：一是在生理学方面，具备法律人格的人应当具有健全的人体和人脑；二是在心理学方面，法律人格的主体应当具有自我；三是在社会学方面，法律人格的主体应当有独特的社会角色。
通过上文，不难得出人工智能产品的民法地位就是物。按照杨立新教授的观点，人工智能的“人格”应被定义为人工智能所特有的“人工类人格”。“人工类人格”这种“人格”是由人类制造而成，并非天然形成的。同时这种“人格”的实现不能缺少一些自然人的人格要素，诸如拥有相同或超过人类的智慧，拥有和人类相似的形体等。由此，可知无人驾驶汽车若想获得民事主体地位，就必须具备“人格”，然而现阶段无人驾驶汽车的技术水平有限，不具有独立的民事主体资格。

　　二、我国无人驾驶汽车道路通行权法律规制的现状分析

无人驾驶汽车技术发展其中不可或缺的一环就是获得道路通行权。但由于目前无人驾驶汽车技术上的颠覆性，打破了预设的道路交通安全规则，同时这种颠覆性的新技术带来也暴露出法律规制方面的空白。

　　（一）无人驾驶汽车道路通行权法律规制的必要性

无人驾驶汽车作为一项新技术，在其不同的发展阶段将面临不同的法律问题。在当前的法律环境下，相关问题无法得到有效规制，这实际上制约了无人驾驶汽车的进一步发展。此种情境下，通过构建无人驾驶汽车道路通行权的法律规制体系，以此实现对相关风险的规避无疑是必要的选择。
1.道路交通管理缺失
首先，XX一元规制模式不能满足无人驾驶汽车的规制需求。我国相关法律法规规定车辆监管的相关工作由交通管理部门负责，交通管理部门依据法律规定的职责，在法律规定的范围内对道路交通工作进行管理。这也就意味着道路交通安全管理工作是XX交通管理部门单独负责的，包括机动车的安全技术检验、登记等工作都是由其单独完成。但当无人驾驶汽车投入社会使用后，由于其是高科技的产物，对于技术的专业性要求高，需要对相关技术和原理等具有专业性的机构来进行管理才可能达到预想的效果，而XX交通管理部门一元规制模式显然不能满足这样的要求。无人驾驶汽车作为新技术，其发展进程、管理模式等都没有可以参考经验和模式，交通管理部门已无法凭借以往的经验和技术对其进行有效管理。对于无人驾驶汽车相关技术的评测、检验等各项工作，关键之处在能否掌握相应技术的专业知识以及能否获得充分的车辆信息，因此必须让具备专业技能的人去完成这些技术工作，这样不仅能够最大限度的保证车辆的安全性，避免事故的发生，同时也会提升办事效率，避免更多人力物力的浪费。其次，现行汽车规制方式不适用于无人驾驶汽车。当前所有的规制方式都是针对机动车所设置的，从机动车的检测、登记到驾驶证的发放等都是以机动车为中心的，这些规制方式对于无人驾驶汽车是完全不适用的。[9]无人驾驶汽车通过摄像头、红外线、激光等各种技术，不断收集行驶道路的有关情况，提供给自动驾驶系统进行集中分析，最后做出行驶的决定。但是这些硬件的配置应当达到什么样的条件和标准，这些配置组合起来应该起到什么样的效果，这些问题都是无法由目前的汽车规制规则无法回答的。
2.交通执法于法无依
交通执法人员在道路上执勤查处违法行需要根据相关法律赋予的权力，同时执法过程需满足法律规定的相应程序，无论何时何地交通执法人员执法都必须严格按照法定程序，这样才符合有法可依有法必依。但在现行道路交通安全法的相关规定下，无人驾驶汽车暴露出了法律规定上的空白。例如两辆车相撞，若执法交通执法人员和其中一方当事人存在利害关系，那么在这样的情况下该执法交通执法人员就需要回避。但如果发生事故的车辆是无人驾驶汽车则情况将大不相同，当无人驾驶汽车达到SAE5级后，车辆依靠搭载的自动驾驶系统自主行驶，没有人类驾驶员；在SAE4级由于在某些情况下可能还要切入人工驾驶，在人工驾驶模式下发生交通事故按照传统汽车处理即可。但是达到了SAE5级后，是完全无人，在SAE4的切入无人驾驶模式下，也是系统控制车辆也就是说根本就没人类驾驶员，也就不存在驾驶员与交通执法人员存在利害关系需要交通执法人员回避的情况，因为车辆是在无人驾驶汽车的自动驾驶系统的控制下发生了交通事故。再有，按照现行规定，驾驶汽车在马路上违章被交通执法人员拦下执法，即使需要罚款也不能收取现金，需开具罚单给驾驶员让其去邮政银行交纳罚款。但在现行规定下，当交通执法人员拦下的是一辆无人驾驶汽车，对于向无人驾驶汽车执行何种罚款程序，如何在无人驾驶汽车违章的情况下罚款，由于没有适合无人驾驶汽车的规定，处理起来于法无依，毕竟无人驾驶汽车在无人驾驶状态下由自动驾驶系统控制行驶，无法按照传统的记分规定进行扣分，例如违章停车扣几分闯红灯又扣几分，智能控制系统控制的汽车，即使要罚分也是罚控制系统；罚款也没法进行，没处罚主体，无人驾驶汽车的乘客在自动驾驶系统控制汽车期间也没违章的意愿而且客观上是自动驾驶系统违法了。
3.道路通行的相关数据和隐私缺乏保护
在无人驾驶汽车的设计和研发过程中，数据的重要性不言而喻。无人驾驶汽车对于环境的感知依赖于自身搭载的传感器对周围场景的探测和分析，这需要对自动驾驶系统进行大量的道路测试和数据积累。同时，作为移动的信息终端，无人驾驶汽车在移动的同时积累了大量的数据，这些数据中蕴含着庞大的经济利益。而无人驾驶汽车使用者的位置和行驶过程的数据，无论对于公共部门还是企业来说都价值颇高。
相较于传统汽车，无人驾驶汽车具有强大的信息获取功能和数据容量。相较于传统的车辆速度、里程、位置等信息，无人驾驶汽车还包括乘客使用车辆的所产生的位置和线路信息。如果无人驾驶汽车的车内搭载有指纹和音频等采集装置，则车内乘客的相关信息也将会被记录存储。如果这些数据遭到泄露或滥用，将会对车辆的安全性和乘客的个人隐私安全带来极大的危害。但目前，对于无人驾驶汽车相关数据和个人隐私保护的相关立法仍是空白。

　　（二）我国无人驾驶汽车道路通行权法律规制的地方实践现状

无人驾驶汽车属于科技发展的产物，其在不同的发展阶段所承载的技术也各不相同，目前我国无人驾驶汽车正处于道路测试阶段，各地在进行测试实践的同时也对如何进行规制进行了一些探索。
1.北京
北京无人驾驶汽车的地方实践，始于百度公司研发的无人驾驶汽车在北京五环进行道路测试，因为没有上路许可证而被交警贴上了罚单。为了满足无人驾驶汽车的生产企业的道路测设需求，北京市联合河北省公布了《基于宽带移动互联网的智能汽车与智慧交通应用不范框架合作协议》，作为两地合作框架协议和建设无人驾驶汽车示范区的基础文件。北京无人驾驶汽车示范区亦庄示范区的测试道路分为三种：完全开放式、半封闭式、完全封闭式。百度生产的无人驾驶汽车已经投入在亦庄示范区道路测试试行，运行状态平稳安全，暂无事故发生；为了配合无人驾驶汽车的示范展示工作，腾讯、百度、北京汽车工业集团总公司已经在着手准备道路展示和无人驾驶汽车展示的准备工作。
为推动和支持无人驾驶汽车的道路测试，北京市在出台了关于无人驾驶汽车道路测试的规范文件，按照规定无人驾驶汽车的道路测试主体，可以向北京市XX申请进行无人驾驶汽车道路测试的牌照。《北京路测试行》规定了：自动驾驶概念、分类、承担责任主体、测试的条件、对测试的监管、事故处理六个方面。该试行首次对我国无人驾驶汽车下了定义，针对道路测试做了全方位的规定，对其他城市无人驾驶汽车的法律规制具有示范作用，对我国无人驾驶汽车的发展来说具有里程碑意义。
相较于上海与杭州的无人驾驶汽车道路测试管理规定，《北京路测细则》对于无人驾驶汽车道路测试中出现违法行为或交通事故时，其并未对无人驾驶汽车采取特殊规定，而是在现有道路交通管理体制下对无人驾驶汽车采用一刀切的管理模式。
2.上海
上海无人驾驶去汽车地方实践开始于上海市XX发布了《上海市智能网联汽车道路测试管理办法（试行）》（以下简称“上海道路测试办法”）。《上海道路测试办法》的出台是为了满足市场对无人驾驶汽车道路测设的现实需要的，其内容主要包括：道路测试的申请条件、行政机关的审核流程、事故后的责任承担与分配以及总结了上海无人驾驶汽车的发展状况等，同时其规定无人驾驶的测试车辆要买500万元以上的责任险和保函，这一规定能够很好地解决道路测试带来的风险，体现了立法技术的先进性。
依据《上海道路测试办法》，无人驾驶汽车企业可以向上海市XX申请道路测试牌照。由于用来测试的道路只能为无人驾驶汽车提供短距离的测试，并不能满足多样化的无人驾驶汽车对于长距离道路测设的需求，为了解决该问题，上海市XX在嘉定区设立首个“国家智能网联汽车(上海)试点示范区”封闭测试区。
相较于北京与杭州，《上海道路测试办法》在对无人驾驶汽车在道路测试中出现违法行为和交通事故的处理上，别具一格地将相关责任归咎于驾驶员，具有一定的创新性。《上海道路测试办法》在目前搭载驾驶员的情况下，将无人驾驶汽车纳入现有的道路交通管理体制确实能够暂时的解决在道路测试过程中遇到的一些问题，但其回避了在不搭载驾驶员情况下的道路测试问题。
3.杭州
杭州市是我国无人驾驶技术发展较快的城市，为了推动和促进浙江省无人驾驶汽车道路测试，浙江省于2015年9月出台《关于基于宽带移动互联网的智能汽车、智慧交通应用不规范合作框架协议》,在浙江省XX和工信部的领导下，借助5G的科技力量，联合多家新兴的互联网企业，建立了智能汽车与互联网相结合的示范区。
杭州是示范区所在城市，也是浙江省无人驾驶技术发展最快的城市，为了满足无人驾驶汽车企业道路测试的需求，杭州市印发了《杭州市智能网联车辆道路测试管理实施细则（试行）》（以下简称《杭州智能道路测试细则》），其中总则部分的内容跟《北京路测细则》的内容相似，规定了监管机关的职责、参与测试的主体以及车辆、测试的准入、测试的管理以及事故处理等内容；其中明确规定，在无人驾驶汽车发生交通事故时，将按照现有的交通管理法规进行处理；同时，明确了无人驾驶汽车不能作为责任主体，驾驶员才是责任主体。这一规定解决了道路测试中事故的责任主体不明的问题，是值得其他城市借鉴的地方。
《杭州智能道路测试细则》相较于北京与上海的无人驾驶汽车道路测试管理规定，其创新之处在于对测试车辆的硬件和功能进行明确而统一的规定。《杭州智能道路测试细则》虽然出台较晚，但其在无人驾驶汽车道路通行权的探索过程中，相较于北京和上海仍未取得重大突破。

　　（三）我国在无人驾驶汽车道路通行权法律规制中存在的问题

通过上文分析我国无人驾驶汽车道路测试的地方实践状况，不难发现我国在无人驾驶汽车道路通行权法律规制的探索过程中，仍存在一些问题。下文就我国在无人驾驶汽车道路通行权法律规则中存在的问题进行论述。
1.相关指导文件法律位阶低
通过上文关于当前的法律制定的现状分析后，可以发现，我国无人驾驶汽车的法律框架中暂时没有法律与行政法规这一级别的规范性文件，尚没有制定有关于无人驾驶汽车的专门性法律。尽管中央行政机关和地方XX部门已经颁布了测试阶段的规范性文件，让无人驾驶汽车的上路测试有了依据，但是在相关道路交通管理法规没有做出相应改变的前提下，无人驾驶汽车上路行驶其合法性仍将会遭到质疑。当测试制度与交通管理法规存在冲突时，将无法对无人驾驶汽车提供有力的法律保障。同时也会影响到无人驾驶汽车的后续发展，在逐步放开更为复杂的道路环境时如何保障公共安全、在测试以外的阶段处理出现的交通事故等新问题，当前已出台的规范性文件范围无法进行有效规制。
无人驾驶汽车上路行驶不符合当前我国汽车道路行驶的法定条件，即使无人驾驶汽车通过测试后，也没有上路行驶的资格。我国《道路交通安全法》第19条规定，驾驶机动车，应当按照规定考取驾证。《道路交通安全法实施条例》第19条规定，依法取得驾驶资格的人，可以向交管部门申请机动车驾驶证。依据这两条可以看出，当前我国汽车的驾驶主体属于依法取得驾驶证的自然人，无人驾驶汽车是由驾驶系统来操控的，驾驶系统显然不能成为当前法律规定的车辆驾驶主体，当自动驾驶系统作为驾驶主体驾驶汽车在道路上行驶是违规的。这些方面都凸显了当前规范性文件法律位阶低的尴尬。
2.现有规制标准不统一
尽管各地方都出台了相关的管理规定，但是各地标准不尽相同。北京、上海等地虽然规定了无人驾驶汽车具有上路测试的资格，但是测试程序和条件的规定又是不一样的。比如，比较北京和上海两地的规定后，可以发现两地规定的主要不同体现在准入申请的规定和测试过程的监管方面。测试准入申请主要涉及到测试主体、测试驾驶员及测试车辆三个方面。在测试主体上，北京上海两地都规定了可以授权第三方机构来受理准入申请以及对道路测试过程进行监管。但是，北京的文件里仅仅是指出了有第三方的存在，这将会导致具体操作中可能会出现适用混乱，而上海的文件中明确规定了第三方机构为上海市制造业创新中心，也对其规定了更为严格的监管要求。在测试车辆上，两地采取的是不同的两种模式。北京规定测试车辆必须在主管机关认可的场所中进行不少于规定里程的测试。上海则规定测试车辆必须在第三方机构认可的场所中进行测试，每个测试项目的有效测试数量不能低于30次，测试结果达标率不能低于90%。[10]同时两地规范文件所用的相关概念也是不一样的，比如无人驾驶汽车的概念，每个文件所运用的术语都是不一样的。标准的不统一将会给无人驾驶汽车生产商带来困惑，将会阻碍自动驾驶行业的发展。此外，目前各地所制定的文件大多是围绕技术标准所制定的，并且相关文件数量较少，内容不够详细，操作性不强，完整度不高；地方性的规范性文件所适用的范围小，不能起全局性的指引作用，指导性不够；无人驾驶汽车基础设施建设比较落后，配套的道路基础设施不完善；无人驾驶汽车的测试还没有放开高速公路路段的测试，这些问题都是需要解决的。
3.规制力度不足
测试通常是以寻找出缺陷为目的，而为了确保自身质量良好为目的。同样在构建无人驾驶汽车道路通行权制度的过程中，不能将无人驾驶汽车技术理想化，并以此提出规范性要求。如果是以理想的无人驾驶汽车技术作为规制前提，那么“道路测试”能否测试出缺陷，道路测试就失去了存在的意义。若是基于过于谨慎小心的考虑，使得本来应该测试阶段暴露的问题被隐藏，结果却在市场运营中出现，其中的危害不言自明。因此，无人驾驶汽车道路通行权的法律规制需要尽量允许无人驾驶汽车暴露在测试过程中存在的问题。建立无人驾驶车辆的道路测试系统需要在安全性和创新性之间取得平衡。特别应该意识到与道路测试的各种风险。因此，在相应的制度设计过程中安全要求一直是头等大事，其中包括测试车和测试仪等多项要求。在理想情况下，无人驾驶在安全方面的担忧主要体现在三个方面，即行驶安全、车辆的安全、信息安全;但在实践中，制度设计者往往会更关注行驶安全，这多少有些偏离发展实际需求。我国的道路测试制度目前出于对新技术的不确定性于不稳定性，有些过于谨慎保守，制度规制力度不足。

　　三、构建无人驾驶汽车道路通行权法律规制的建议

通过上文无人驾驶汽车在道路测试中出现的问题，以及在无人驾驶汽车道路通行权法律规制的探索过程中的不足之处，下文将就构建无人驾驶汽车道路通行权法律规制提出一些建议。

　　（一）设置区别于传统汽车的牌照和驾驶证制度

《道路交通安全法》是我国交通管理方面最重要的法律，其与《道路交通安全法实施条例》、《城市道路管理条例》、《机动车驾驶证申领和使用规定》等行政法规及部门规章一同构成了我国交通安全管理法律规范体系。这一体系依据传统汽车工业的技术发展水平设计了各种有针对性的法律条文来维护道路交通秩序，预防和减少交通事故。但是在无人驾驶汽车的应用场景之下，《道路交通安全法》以人类驾驶员为主体建构起来的规范体系遭到了极大的冲击。要对无人驾驶汽车道路通行权进行有效的规制，需要使道路通行权具备可以被有效监管的可能性，因此十分有必要为无人驾驶汽车设置区别于传统汽车的牌照和驾驶证制度。
1．设置区别于传统汽车的牌照
现有机动车适用机动车号牌制度[11]。无人驾驶汽车作为汽车的一个种类，其也是需要牌照的，拥有了牌照无人驾驶汽车才能够在行使道路通行权时被识别，成为监管对象。但是鉴于无人驾驶汽车的特殊性，其牌照必需是能够区别于传统汽车的。在号牌上，要能显示出来这是一辆哪个级别的无人驾驶汽车，比如无人驾驶汽车分为SAE3到SAE5级，所以可以用数字编码来以示区分。另外，牌照的颜色也需要有所却别于传统汽车，就像现在的新能源汽车是以绿色为底色，无人驾驶汽车的牌照也应设置个区别于传统牌照的颜色。之所以无人驾驶汽车牌照设置区别于传统汽车牌照，这是因为无人驾驶汽车从外形来看除了车顶上背了个传感器外与普通汽车从外形高度相似，无人驾驶汽车的号牌使用了独特的号牌制度后，在道路通行过程中可以有效区分于传统汽车，便于监管。
2．设置无人驾驶汽车独有的驾驶证制度
根据道路交通管理规范的相关规定，可以发现我国的机动车驾驶人在年龄条件、身体条件（身高、视力、听力）等方面均有严格的限制，并且需要在通过统一的机动车驾驶人考试之后，才能获得由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。正确合理的驾驶机动车确实存在一定的技术难度，这其中不仅涉及人体各种器官的协调合作，还包括人脑对行驶环境的正确判断以及紧急情况下的价值选择，国家出于维护交通秩序的目的，的确有必要对驾驶人进行严苛的条件限制。在无人驾驶汽车的运行模式下，车辆搭载的自动驾驶系统取代了传统驾驶人的位置，依托高精度传感器、雷达等先进设备，无人驾驶汽车可以比人类更快、更好、更准的对路况作出判断和反应，无人驾驶汽车的使用者需要做的只是“启动”汽车以及在紧急情况下按照自动驾驶系统的警示对其进行接管，使用者只需要具备特定程度的行为能力、认知能力和理解能力即可，所以无人驾驶汽车要使用区别于传统汽车的驾驶证制度。建议针对SAE3到SAE5设置不同的驾驶证制度，就类似今天的C1与C2驾照一样，C2驾照也是在自动挡出现后才有的。

　　（二）将无人驾驶汽车纳入道路交通安全法监管体系

我国目前多个城市出台了多部关于道路测试的管理细则，从内容上来看，这些城市已经基本形成了包括测试申请、流程、管理、责任承担在内的较健全的无人驾驶测试体系，从全国范围来看，我国无人驾驶汽车的道路测试已经初具规模。封闭环境下的道路测试，无法预测出无人驾驶汽车实际上路可能遇到的各种情况，即不能有效地对无人驾驶汽车道路通行权进行规制。为了能够在模拟的真实的道路交通环境中测试无人驾驶汽车，展现无人驾驶汽车行使道路通行权过程中可能出现的各种情形，将无人驾驶汽车纳入到《道路交通安全法》监管体系就显得十分有必要。
目前我国现行的道路交通管理规制中适用于传统汽车的登记、车牌号、车辆行驶证以及驾驶证的规定不能直接适用于无人驾驶汽车。根据我国现行的法律法规任何机动车上路行驶都必须获得准入许可证明，无人驾驶汽车通过许可获得注册证是对无人驾驶汽车进行监管的基本前提和基础。当无人驾驶汽车的安全性能不能达到能够上路的安全标准时，例如无人驾驶汽车没有通过年检，行政机关在做出合适的通知时，可以暂停、拒绝、撤销或者注销无人驾驶汽车注册证，严格限制其道路通行权。无人驾驶汽车注册证还可以解决交通事故发生时责任主体不明的问题，例如无人驾驶汽车违章或者未经许可上路行驶，交通管理部门对其进行处罚的处罚对象不明确时，可以在行政机关注册登记的主体为处罚对象。

　　（三）对无人驾驶汽车采取分级规制的方法

无人驾驶汽车共分为SAE1到SAE5级五个级别。按照无人驾驶的级别可以进行分级监管，各个级别的监管措施要各有不同，但是现在欧美发达国家都是采用一刀切的做法来对待无人驾驶汽车，就是说对于无人驾驶汽车道路通行权的规制措施是一样的，比如颁发道路上路测试许可证都要求配备人类驾驶员。在我国根据相关指导性文件来看，按照相关要求我国也是在上路测试方面要求必须有人类驾驶员。但是对于SAE5级别的无人驾驶汽车，属于高度完全智能化，是可以达到不需要人类驾驶员就可以开的车，而且所有无人驾驶测试车辆都必须配备人类驾驶员与无人驾驶的最终状态完全无人驾驶是有矛盾的，因此确有必要对于不同的级别的无人驾驶汽车要区别对待，对不同级别的无人驾驶汽车道路通行权的规制措施要有所区别。

　　结语

目前，中央部门已经出台了关于无人驾驶汽车道路测试管理细则，允许无人驾驶汽车的道路测试，明确了要为道路测试的车辆发放临时车牌号，同时地方也颁布了相应的细则，为开展无人驾驶汽车的道路测试做着准备，在无人驾驶汽车道路测试上，我国基本初步实现了中央和地方共同治理的局面。
对无人驾驶汽车道路通行权进行法律规制的研究，既能够对无人驾驶汽车道路通行权的监管提供建议，同时也能够弥补学界对无人驾驶汽车道路通行权法律规制研究不足的缺点。因此我们确有必要构建无人驾驶汽车道路通行权法律规制体系，如完善道路测试制度、构建符合无人驾驶汽车的交通管理体系、建立无人驾驶汽车道路通行权的监管体系等，以推进无人驾驶汽车法律规制朝着合理合法的方向发展。通过思考，得出如下结论：
（1）通过立法或者修改现行法律的方式明确无人驾驶汽车的法律地位，无人驾驶汽车的法律地位的解决，是行驶和规制道路通行权的前提。
（2）解决现行法律与无人驾驶汽车相关细则、政策之间存在的相互矛盾之处，厘清法律位阶关系，修改相关法律法规，实现由试点到全国普及的转变，为解决无人驾驶汽车道路通行权纠纷提供法律依据。
（3）“合抱之末,始于毫末”，无人驾驶汽车道路通行权的法律规制体系是一个长期性的系统性工程。无人驾驶汽车对公众生活的影响是全方位的，我们在制定法律时不能只考虑无人驾驶汽车道路通行权的范围和边界，还应该考虑其主体资格、监管机制与规制手段等等。无人驾驶汽车的发展壮大是历史必然，我国法律做出支持无人驾驶汽车的发展，是顺应大趋势的明智之举，立足于我国的发展现状，形成具有中国特色的无人驾驶汽车法律规制体系，是我们目前需要努力的方向。

　　参考文献

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　　致谢

时光荏苒，大学四年的学习时光也即将结束。大学期间，有收获，有成长也有遗憾。
首先要感谢我的毕业论文指导老师。在老师的悉心指导下，从论文选题到论文框架的构建，老师都十分耐心地给我提了很多中肯的指导意见和建议，使我受益匪浅。不仅如此，在日常教学中，老师在宪法课堂上将我们领进了法学的大门；在中国法制史的课堂里带我们领略中华法系的魅力；在暑期法学实践中对我们的实习情况悉心指导。是老师的耳提面命使我得以完成了论文开题、论文送审和论文答辩，而她平易近人的态度和严谨的治学态度，也使我终身受益，在此谨向我的指导老师表示衷心的感谢。
其次感谢我的父母、女朋友、同学，感谢你们的支持和陪伴，让我的大学生活充满力量和快乐。
感谢经历的一切，感谢遇到的每一个人。