基于纳税遵从的税收管理优化研究——以镇江市丹徒区个人所得税管理为例

　　摘要

在国家财政收入及财富再分配过程中，税收作为关键性的因素在国家经济的持续前进及社会公正的保障方面有着极大的影响。在现代国家对税收管理行为与税收政策进行评估时，主要的评价指标就是纳税遵从。我国改革开放以来取得了巨大的经济成就，跃居世界第二大经济体，纳税人的遵从度已经显著提高，但相比较于世界领先国家，我国纳税人的纳税遵从还有大幅提升空间。2018年8月31日，第十三届XXXX常务委员会第五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》。我国本次对个人所得税法的修订表现出我国税法的专业化进程更进一步，也对纳税人的纳税遵从提出了更高的要求。如何进一步提高纳税遵从，减少税收流失，就必须以理论和实际情况相结合，探寻出一条具有现实意义的税收管理优化方案。
本文坚持理论与实际相结合的方式进行提高纳税遵从的税收管理优化研究。本文以纳税遵从相关理论为基础，对现有理论基础进行归纳分析，讨论纳税遵从理论在税收管理实践时的可操作运用方向。结合镇江市丹徒区的实际调查情况，通过数据分析、调差问卷、谈话访谈方式研究纳税人的纳税遵从习惯，总结出纳税人的纳税模式和倾向，分析得出地区的个人所得税纳税管理现状与管理问题所在。最后结合国外与国内基于提高纳税遵从的个人所得税管理经验，从法律法规、纳税服务和征管机制三方面对改善纳税遵从提出相应的税收管理优化建议。
关键词：纳税遵从税收管理纳税服务

　　第一章绪论

　　1.1研究背景

1.1.1社会背景
今年来，我国在经济发展和社会管理方面都取得了显著的进步成果。在国际上，中国跃居为世界第二大经济体，近年来，我国同其他国家保持着持续深化的经济合作关系，在全球经济结构中的作用性不断增强。从国内角度看，在市场经济体制与国内生产在总值持续深化发展的过程中，也伴随着一些社会问题发生，例如贫富差距持续增大等。在国家财政收入及财富再分配的运转中，税收不仅仅推动着国家经济的持续前进，还保障着社会环境的公正、协调着各领域发展的平衡。而我国税收管理目标在于提高纳税遵从，提高公民的纳税遵从为我国的财政收入提供了有保障、是税务管理部门征管高效率的体现，同时也能够为纳税人创造公平竞争、诚信守法的交易环境。目前，我国纳税人的纳税遵从水平较低，纳税意识淡薄，存在各种违反税收管理法规的行为，如假注销、做假账、虚开增值税发票等，采用欺诈性的手段逃脱纳税义务，骗取国家出口退税，恶意拖欠税款等纳税不遵从行为，严重扰乱了我国的正常税收秩序。
党在xxxx和十八届二中、三中、四中全会上提出了持续加强全面深化改革、加快转变XX职能的时代任务，简政放权也作为了xxxx全面深化改革的抓手和切入点。xxxxxxxx在2016年5月召开的全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上总结了近三年来简政放权、放管结合、优化服务改革等XX工作。各级税务部门积极贯彻xxxx要求，在税收管理的实际操作过程中推出了一系列以“放管服”为指导思想的税收管理措施。据统计，全国税务系统已清理了80项非行政许可审批事项，同时取消了全部46项中央指定地方税务机关实施的税务行政审批事项。2018年8月31日下午，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，此决定受到社会的广泛关注。2018年9月1日开始，个人所得税的免征额确定为每月5000元，并增加一系列与公民生活息息相关的税前扣除项目。我国现阶段在制度与法律层面作出的一系列改革从广度、深度上大大减轻了纳税人负担，但是在当前税收活动中，税收不遵从现象还很严重。
1.1.2税收背景
（1）我国税收稽查背景
2012年,全国各级税务稽查局检查纳税人19.1万户，共查补收入1250亿元，入库1212.8亿元，全年查补入库收入总额占全国税收收入比重1.1%，共立案并查处了税收违法案件18.2万起，结案18.1万起，查补收入557亿元。[[1]《中国税务年鉴》编辑委员会.中国税务年鉴[M].北京：中国税务出版社，2013][1]
2017年，全国各级税务稽查部门共立案检查和督导纳税人自查31.6万户，实现稽查查补收入1921.7亿元，入库1770.3亿元，全年查补入库收入总额占全国税收收入比重1.3%。稽查查补收入同比增长，占全国税收收入比重同比增长。2017年全国各级税务机关共受理违法检举案件59585件，查补税款48,41亿元，与2016年同期相比，全国各级国、地税税务机关受理案件数量增长83.74%，查结案件查补税款及滞纳金罚款合计增长55.10%[[2]《中国税务年鉴》编辑委员会.中国税务年鉴[M].北京：中国税务出版社，2018][2]。

　　从我国2012到2017年的5年的数据前后变化比较来看，我国的税收违纪呈违规案件越来越来多，范围越来越广、查补金额越来越大的态势。
（2）我国税收流失背景
税收流失是纳税人依照国家的法律法规应该向国家缴纳税款但没有缴纳的税收部分。税收流失与国家税收相关法律、税收管理模式及税收征收管理机制、纳税人的税法遵从意识息息相关。税收来源于国家的经济活动情况，而经济又可以分为两种：公开经济和地下经济。
①公开经济的税收流失
公开经济是由各级XX公开监管的所有经济活动的总称。公开经济所创造的经济财富全额纳入XX对经济总量的统计范围，一般以国民生产总值GNP计量。在纳税人自身纳税遵从意识的缺乏和税收征管体系的不足等因素下，存在着大量的未能受到XX公开监管的经济活动，即税收流失。通过各种测算方式，我们可以估算出包含税收流失的各个税种的潜在收入总量，这个金额与实际征收的金额的差额即为公开经济中的税收流失。相关学者对我国的这一税收流失进行了多方面估算：[[3]贾绍华.我国税收流失的测算分析与治理对策探讨淤[J].会计之友,2016,(第13期)][3]

　　由贾绍华博士测算出的数据可以看出，随着我国税收管理制度、手段的完善，公开经济中的税收流失占我国税收总额的比重呈下降趋势，但绝对比值即使在表格中最低的年份中也超过了三成。税收流失在国民经济总额（GNP）中的比重也占到一定比例，尤其在2008以后这个比重还有上涨趋势，由于我国在近20年一直处于经济的高速发展期，由此可见，公开经济中的税收流失的总金额相当可观。
②隐形经济的税收流失
Smith（1994）定义隐性经济为“逃避了官方GDP核算的合法与非合法的商品和劳务”[[4]SmithP.Assessingthesizeoftheundergroundeconomy:theCanadianstatisticalperspectives[J].CanadianEconomicObserver,1994(11):16-33][4]。国际经合组织(OECD)把隐性经济定义为官方GDP中没有予以核算的经济，这一部分经济涵盖了地下部门、非法部门、非正规部门、居民自用及统计遗漏等项目，是犯罪经济、灰色经济、非正规经济及影子经济等非常规经济现象的统称。从我国的官方数据来看，2014年中国统计局在第三次经济普查时将2013年的GDP由初步核算的56.89万亿调增至58.80万亿，调增比例为3.4%。GDP的向上调增这一行为说明了在我国额确实存在着一定规模的隐性经济，并且没有官方统计中体现。
各位学者的研究也证实了这点，中国一直存在有较大规模的隐性经济，戚磊(2013)研究表明在中国的66个行业中三年增加值隐性经济规模(隐性经济占GDP比重)均值为8．29%[[5]戚磊.隐形经济产业关联的生产率效应[J].中国工业经济，2013（11）：70-82][5]；余长林和高宏建(2015)发现中国1998-2012年期间的隐性经济规模在11.14-15.37%之间[[6]余长林，高宏建.环境管制对中国环境污染的影响——基于隐形经济的视角[J].中国工业经济，2015（7）：21-35][6]；田光宁和李建军(2008)根据中国国民账户均衡关系，建立了国际收支、储蓄及信贷的均衡关系模型，通过模型研究发现1982—2006年间，中国的隐性经济规模介于10-49％之间。[[7]田光宁，李建军.中国未观测经济总量与指数的测算：1982—2006[J].数量经济技术经济研究，2008（7）：138-146][7]
作为世界第二大经济体的中国，如此巨大的隐形经济规模势必然产生了巨额的税收流失。尽管隐性经济在提高就业、增加居民财富和补充GDP数据等方面起到一定的积极、正面的作用，但是隐形经济本身的不受监管的特性会造成正常经济秩序的紊乱，直接导致了与隐形经济本身规模等比例的税收流失，从而失去税收的正常管理职能，导致社会的收入分配失调等一系列问题，极大影响了收入的公平性和市场资源分配的效率。而在2016年出台的中国《十三五规划纲要》中，特别指出了“规范初次分配，加大再分配调节力度，调整优化国民收入分配格局，努力缩小全社会收入差距”、“保护合法收入，规范隐性收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入”。个人所得税作为一个具有强有力的再分配功能的税种，其发挥的职能会引隐性经济的存在而降低。
综上所述，我国现阶段的税收管理现状是税收流失的规模大、金额多，公民的纳税遵从还有很大的提升空间，这对我国现有的税收管理方式提出的重大要求

　　1.2研究现状

1.2.1国外研究
（1）基于预期效用理论的研究
Allingham和Sandmo（1972)以预期效用理论为基础，以逃税者的视角分析了在面临选择时逃税者根据利益最大化原则做出的最优决策，并且分析了影响逃税者做出逃税决策的主要因素，建立了A-S模型。[[8]Allingham，M.G.，Sandmo，A.，1972.IncomeTaxEvasion:ATheoreticalAnalysis.[J]JournalofPublicEconomics2,323-338][8]该模型认为：提高罚款率会使纳税人在申报所得额时增加申报的金额；同样，提高稽查率也会促使纳税人在申报税款时增加所得，该模型得出结论：在税收中，提高罚款率或稽查率有利于促进纳税人的纳税遵从。同时，Allingham和Sandmo认为，稽查率对纳税人而言是一个外生变量，如果税务机关并不清楚纳税人的实际收入情况，但知道他所在的行业，也了解这个行业的正常收入范围，在这样的前提下，同行业中申报收入低的纳税人比申报收入高的纳税人更有可能受到税务部门的稽查，其结果等同于稽查率变大。
Yitzaki（1974）对A-S模型进行修改，将逃税额作为逃税罚款的依据，建立了A-S-Y模型。[[9]Yitzhaki，S.，1974.ANoteonIncomeTaxEvasion:ATheoreticalAnalysis.[J].JournalofPublicEconmics3,201-202][9]他通过模型分析得出：罚款率与税率互为比例。就是说提高税率代表税款的增加，也意味着逃税的风险变大。所以在税率越高的情况下，纳税人会增加收入的申报从而减少逃税额，规避逃税风险，也就是提高了纳税遵从。
Andreoni等人（1998）和Pudney等人（2000）均对A-S-Y模型分析结论做了很多实证性的研究，结果表明逃税率是随着税率的上升而增加的，税率升高导致逃税变多，纳税人的纳税遵从意愿更低。实证结果明显与Yitzaki（1974）的结论不符。[[10]SanjitDhami，Alial-Nowaihi，2007.WhyDoPeoplePayTaxes?ProspectTheoryVersusExpectedUtilityTheory.[J]JournalofEconomicBehavior&Organization.Vol.64,171-192][10]
Fischer，Wartick和Mark（1992）对有关税收活动中的审计概率与纳税遵从之间关系的相关文献进行了综合论述，他们得出结论：税收活动中，审计率的提高或是被检查可能性的提高有利于促进纳税人提高纳税遵从水平。[[11]FisherC.M，WartickM&MarkM，M.Detectionprobabilityandtaxpatercompliance:Areviewoftheliterature[J].JournalofAccountingLiterature，1992.(11):1-46][11]
（2）基于前景理论的研究
Yaniv(1999)和Elffers、Hessing(1997)进行了实证研究，研究表明：提高税款的预缴额可以提高纳税人的遵从水平。[[12]Yaniv，G.，1999.TaxComplianceandAdvanceTaxPayments:AProspectTheoryAnalysis.[J].NationalTaxJournal52，753-764.][12]事实上虽然预缴税款金额不同，但纳税人最终需缴纳的税款总额是是一样的，但是对于纳税人心理上来说，不同的预缴额造成了心理的参考点选择不同。
Holler（2008）等人发现，将纳税信息以不同的、合适的表述方式传达给纳税人，可以提高税收遵从度。[[13]Holler，M.，etal.，2008.FramingofInformationontheUseofPublicFinance，RegulatoryFitofRecipientsandTaxCompliance[J]JournalofEconomicPsychology.Vol.29,2008.][13]具体分析来看，当纳税人具有较高的纳税遵从是，应当强调纳税人高纳税遵从行为潜在的收益(更高的个人的信用)；当纳税人的税收遵从较低时，应当强调纳税人的低纳税行为会带来的损失。
ChanggyunPark与JinKwonHyun（2003）在韩国通过实证表明：税收审计和逃税罚款能有效的阻止逃税行为。[[14]Chang-GyunPark,JinKwonHyun,2003.ExaminingtheDeterminantsofTaxCompliancebyExperimentalData:ACaseofKorea.JournalofPolicyModeling25:673-684.][14]当纳税人具有强烈不遵从倾向时，对纳税人进行税收道德教育也有对纳税遵从的促进手段。
Kirchler(2007)认为，当纳税人认为税制是不公平的并且切身感受到时，那么他将倾向于选择逃税平衡公平感，当纳税人感认为税制是公平的、可信赖的时，纳税人更倾向于提高纳税遵从。[[15]Kirchler,E.,TheEconomicPsychologyofTaxBehaviour.Cambridge,UK:CambridgeUniversityPress.2007.][15]
（3）基于新公共管理理论的研究
Alma和Cherry等人（2010）研究了纳税信息援助服务与纳税人纳税遵从的关系。[[16]Alma,A.,Cherry,T.,Jones,M.,McKee,M.TaxpayerInformationAssistanceServicesandTaxComplianceBehavior.JournalofEconomicPsychology,2010.31,577–586.][16]研究结果显示：当纳税人没有接受到足够的纳税信息，对纳税义务不确定时，纳税人往往会少申报纳税所得；当税务管理部门为纳税人提供足够的纳税信息服务时，纳税人的遵从上升。研究结果表明：提高纳税人的遵从，不仅是注重税务执法方向，也要关注到其他的管理措施，尤其是要关注纳税服务中的纳税信息服务。
Torgle(2003)提出自己观点：在纳税活动中审计率、处罚率及税率这些都不是左右纳税人纳税意识的决定性因素，而纳税人对法律制度、民主制度、执法权利的信任才是决定个人纳税遵从意识的决定性因素。[[17]Torgle,B.TheoryandEmpiricalAnalysisofTaxCompliance,Ph.DDissertationProposal,UniversityofBasel.,2003.][17]
Brooks（2001）认为影响纳税人纳税遵从的主要因素包括：①税法体系。其中包括了税法制度是否公平、是否易于理解、便于执行。②纳税环境。包括了税务管理部门的声誉、XX的行政效率、财政支出状况等。③社会道德水平。社会其他纳税人的普遍遵从水平很大程度影响了纳税遵从的选择。④税法执法机关的执法效率。是否能及时准确对纳税不遵从行为进行惩罚。⑤纳税服务。如税法宣传水平、降低纳税遵从成本、为纳税人提供便利服务等。[[18]Brooks,N.,2001.KeyIssuesinIncomeTax:ChallengesofTaxAdministrationandComplianceAsianDevelopmentBank2001TaxConference.][18]
1.2.2国内研究
国内进行税收研究的时间较短，大多数研究之停留在理论层面，缺乏本土创新与实证分析。部分国内学者对跟国外的理论研究成果进行了介绍、归纳、总结，以国外研究结果为基础，结合我国国情做的实践研究。
马国强（2000）借鉴了西方的纳税遵从分类研究，针对我国的实际情况，也将纳税遵从进行了分类。他的研究表明：我国纳税人的遵从行为主要分为防卫性遵从、制度性遵从、忠诚性遵从。他认为当时中国最主要的纳税遵从是防卫性遵从，最主要的纳税不遵从是自私性不遵从。马国强的研究首次为我国纳税人的纳税特性进行了归类分析。[[19]马国强.纳税人行为方式研究.[J]，涉外税务，2000（4）：1][19]
王韬、许评、谷城、周大鹏的研究证明了国外已有的基于纳税遵从的研究成功是适用于我国的，国外对纳税人的行为、心理的分析也与我国纳税人行为一致。王韬、许评（2007）通过实证研究证明了我国的纳税人也是存在“有限理性”这一行为特征的，并验证了前景理论中的框架效应也广泛存在于纳税人的日常纳税行为中，影响着纳税人的纳税遵从选择，通过分许得出结论：框架效应在低稽查率的情况下表现更为显著，在这个分许结论上，引入参照点概念构建税收遵从模型，从数理的角度分许预缴税款与框架效应的关系，从而验证了前景理论结果在解决我国税收遵从问题时的有效性。[[20]许评、王韬.税收遵从的行为经济学研究评述[J].财会月刊，2007（7）:30-31][20]谷城、周大鹏（2013）用前景理论的价值函数和权重函数，建立了一个纳税遵从研究模型，希望通过该模型找出税率、预缴额、稽查率与纳税遵从的关系。通过模型的研究得到结论：较高的预缴额、一定程度内的降低税负以及提高稽查率都会在一定程度上提高纳税人的纳税遵从度。[[21]谷成，周大鹏.不确定风险条件下的个人税收遵从行为研究[J].财经问题研究，2013（11）:73-78][21]
李大明、刘大军（2011）将对我国纳税遵从行为的影响因素归结为：征管因素、纳税者因素、社会环境因素、国家因素等，并将大类的因素进一步细化为26个具体因素，在这些因素的的基础上提出了适用于我国的提高税收遵从的建议。[[22]李大明，刘大军．纳税遵从影响因素及其对策分析[J]．山东财政学院学报，2011，（1）:21-23][22]
黄立新（2013）认为当时对纳税遵从的研究都是基于预期效用理论、前景理论等不同的理论基础之上的，并没有一个完整的独立的研究框架，所以在研究现象时的结论往往不够全面、与实际状况有出入。在这个前提下，他通过社会人假设、经济人假设和感性人三个不同的研究视角，作为一个整体框架，研究出了针对上述三类人的税收遵从影响因素为：权益类因素、经济类因素和感知类因素。[[23]黄立新.税收遵从的影响因素探究[J].税务研究，2013（5）:59-62][23]
黄凤羽、刘畅（2015）以自由职业者（自行申报）为研究对象，从行为经济学角度分析他们的纳税行为，以心理账户作为研究出发点，认为注重纳税人心理账户的建立和行为特征的分析有助于提高纳税人的纳税遵从水平，强调“疏”的政策比强调“堵”的政策对自由职业者更能起到促进纳税遵从的作用，并提出了，对税收行为的分析应注重征纳双方的货币关系而不是权力关系。[[24]黄凤羽，流畅.行为经济学视角下的自雇创业者税收行为研究[J].税务研究，2015（8）：15-19][24]
1.2.3综合评述
从对纳税遵从的研究出现以来，随着研究得到不断深入，已经取得了很好的研究成果。对比国外、国内的研究可以发现，国外学者对纳税遵从的研究更加细化、具体，甚至能细化到什么时候进入企业进行税务稽查更加能促进提高企业纳税遵从度的程度。国内的学者的研究大多建立在国外已有的研究结果之上，并且大多停留在理论的研究，对税收实际应用的帮助较少。在现实税收工作中，纳税遵从收到地区因素、经济因素、税制因素、政治因素、心理因素等众多因素影响，在众多的研究结果中也鲜有能具有普遍适用性的成果，如果能提高纳税遵从还是一个需要具体问题具体分析的研究课题。

　　1.3研究的目的与意义

过去的十几年，我国法律法规在不断完善、我国纳税人遵法的意识也在逐渐增强，我国纳税人遵从也已显著提高，然而对比当前依法治税以及税收改革发展的需求，对比与经济增长速度体量向匹配的需求，对比国外的纳税遵从水平，我国的纳税遵从其然需要不断强化。在我国各种改革持续深化过程中，XX在税收环境更加着重于改善征纳关系、营造和谐的营商环境、从而高质量、高效率的推动中国经济持续发展。所以如何进一步提高纳税遵从，杜绝纳税人偷税漏税现象，减少税收流失这些问题在当下社会环境中有待妥善解决。
1.3.1研究的目的
在税总发（2016）99号文件《纳税人分类分级管理办法》中对现代税收管理的工作目标进行了准确定义为“提高纳税遵从度和纳税人满意度，降低税收流失率和征纳成本”。税务总局国家通过正式发文的形式明确了我国现代税收管理的目标，其中以提高纳税遵从度为首，证明了提高公民的纳税遵从将成为我国未来税收管理工作的重点导向。本文基于提高纳税遵从的税收管理优化的研究，研究的根本目的在于实现我国的税收管理目标。
1.3.2研究的意义
（1）理论意义
本文将对国内外已有的关于纳税遵从的理论研究进行梳理，将适用于实际现状（镇江市丹徒区）的理论结果运用到现实的税收管理工作中，将给予具体的管理工作以理论支撑。
（2）现实意义
对基于提升纳税遵从的税收管理优化的研究的重要意义在于减少税收流失带来的现实危害，而低纳税遵从导致的税收流失对国家、社会、经济都存在着巨大的危害性，其具体表现为：
①对国家财政的危害
低纳税遵对国家财政收入的危害是两方面的，一方面低纳税遵从造成的税收流失直接导致了国家财政收入的减少，另一方面低纳税遵从带来了高稽查率导致征管成本的增高，增加了国家的财政支出。而一个国家对的财政收入是XX维持运行、使管理职能的重要保障，财政收入的减少与财政支出的增加都将影响XX管理运作，损害公众利益，降低整个社会福利水平，影响国家的宏观调控与政策实行。
②对社会和谐的危害
纳税遵从虽然是单个企业或个人的独立行为，但是具有极大的社会影响效应。导致低纳税遵从的经济行为会极大损害XX公信力，形成社会风气，破坏社会稳定。低纳税遵从行为会形成与依法纳税群体的税负差距，破坏社会公平性，严重的会影响到社会道德标准失准，出现社会道德沦丧，形成社会腐败。
③对经济秩序的危害
低纳税遵从的企业一旦逃税成功，势必会导致产品或者服务的成本降低，作用在产品服务的定价或者利润上后，导致其定价低于社会一般水平或者利润高于社会一般水平，使自身更具有市场竞争力、占据更多市场份额，最终导致依法纳税企业失去竞争力，逐渐被市场淘汰。另一方面纳税遵从低的行为将会扩大地下经济规模，使公开经济范围缩小，阻碍社会经济秩序的健康发展。[[25]贾绍华.中国税收流失问题研究.[D]中国社会科学研究院研究生院，2001:38-41][25]
在税收功能方面，税收具有社会经济的调节作用，利用税收手段调节社会收入，降低贫富差距，从而达到经济收入再分配的功能，而低纳税遵从会将税收的这一功能逐渐消磨、拉大收入差距，造成经济失衡。

　　1.4研究思路和难点

1.4.1研究思路
本文选用个人所得税（personalincometax）为问题研究的切入点，因为个人所得税是一个以个人（自然人）取得的各种应税所得为征税对象所征收的一种税，是XX在对个人收入进行调节的主要税收手段。由于个税的特殊性，其应税对象为自然人，所以对个税纳税遵从的研究不仅仅具有社会普遍性，还可以减少会计制度以及财务能力对纳税遵从的影响，研究结果将更直接指向XX的管理手段因素。
本文基于目前国内外已有的相关研究，结合现有纳税遵从理论，在已有的研究结果基础上，以镇江市丹徒区个人所得税为例，收集镇江丹徒区2015—2018年个人所得税相关资料，分析其纳税遵从现状与影响因素，并借鉴国内外有助于提高纳税遵从度的税收管理经验，找出可行性的税收管理方法，为现行税收管理制度提出改进建议。
1.4.2研究方法
本文将采取以下研究方法进行问题分析：
（一）文献研究法
通过文献、数据库、杂志、报刊、网络等途径搜集国内外有关纳税遵从的研究成果与国外可借鉴的税收管理方法。
（二）问卷调查法
设计调查问卷，调查丹徒区纳税人个人所得税纳税政策与税收管理的了解程度、对自身纳税遵从意愿的评估与影响因素。问卷调查从2019年5月20日开始，至6月5日结束，历时17天，共收回有效调查问卷388份，调查问卷见附件。
（三）访谈法
通过访谈法，调查丹徒区税务局工作人员对现行个人所得税税收管理评价及完善建议，调查在纳税人在整个纳税活动中会影响其遵从行为的税收管理影响因素。详细记录下访谈过程，并对访谈结果进行梳理与分析。
（四）数据分析法
对地区连续性的相关数据进行比对分析，结合地区经济发展与管理手段的实际情况，分析得出产生数据的可能性原因。
1.4.3研究难点与预期成果
本文研究难点在于：1、我国税制度改变，原先的国地税合并后相关税务信息进行了迁移与整合，此次变动造成了采集镇江市丹徒区个人所得税相关数据及资料的困难。2、本次研究通过问卷调查与访谈的研究方式进行对纳税人的心理和行为模式的分析，问卷和访谈的结果输出是否能真实反映出纳税人实际的状态，这将影响到本次研究的分析方向，因此在问卷和访谈设置中要能让纳税人真实的表达实际状态，并通过该结论找出现有税收管理的缺陷和不足，提出相应的改进办法。
通过研究分析镇江市丹徒区税务局纳税遵从现状，找出现阶段税收管理中存在的问题，对我国基于提高纳税遵从的税收管理举措提出相关优化建议，从而改进我国征管水平，提高全民纳税遵从。

　　1.5创新与不足

1.5.1论文的创新
本文的创新之处有两点：
（1）结合经济学、心理学、管理学理论，将区域内纳税人作为研究主体，从纳税人的纳税行为、纳税心理、纳税意愿入手来研究在实际的纳税行为发生中纳税人的行为方式与规律，从而分析出什么样的税收管理政策更加适用于提高纳税人的纳税遵从，提出适用于某一具体地区的税收管理方案。
（2）本文以个人所得税单一税种为出发点，个人所得税的特有性质排出了经济因素、专业因素等的外界干扰，使得本文对纳税人纳税行为的研究更为准确，因而得出的税收管理优化方案更具有普遍适用价值
1.5.2论文的不足
由于本文所选取的样本范围限定，得出的有关纳税人以及纳税情况相关信息只适用于特定的地区，是否能适用于全国范围尚且不能判定，研究结果有一点局域性。
本文以个人所得税为出发点，而实际税收管理中税种远不止个人所得税这一单一税种，在不同税种中对纳税结果产生影响的变量要大于单一的个人所得税，因此，本文的研究结论不能涵盖全部税种，在实践过程中具有一定局限性。

　　第二章相关概念与理论基础

　　2.1纳税遵从定义

在X科学院（NAS），纳税遵从被定义为：符合申报要求的税收遵从是指纳税人在申报时按照当时的税法以及议会的规定，及时填报应该填报的所有申报表，准确计算申报纳税义务。
我国XX于2003年出台的《2001-2006中国税收征收管理战略规划纲要》中做出了明确定义：纳税遵从，通常也称之为税收遵从，是指纳税人遵照税法令及税收政策，向国家正确计算、缴纳应缴纳的各项税收，并服从税务部门及税务执法人员符合法律规范管理的行为。从我国给出的纳税遵从的定义中不难看出，纳税遵从包含了两大方面：一是及时准确申报；而是及时准确缴款。也就是说不申报、逾时申报、不如实申报、不缴纳、逾期缴款、缴款不足以及不服从税务部门或者税务执法人员的在法律规范内的管理行为都属于税收不遵从范围。

　　2.2税收管理的定义

税收管理从字面上来讲，是税务管理部门对国家组织税收收入以及进行税收分配等程序进行的有序的、法定的管理过程，是税务管理部门为了保证税款及时、足额入库，依照自身职权作出的一系列组织、协调和监督工作。广义的税收管理泛指一切与征纳有关的管理活动，狭义的税收管理就是指纳税遵从管理，是税务机关围绕纳税遵从所实施的管理活动的总称，主要包括纳税服务、纳税评估、税款追征、税务稽查、争议处理等。[[26]《征管评估》.国家税务总局教材编写组[M].中国税务出版社,2016][26]

　　2.3基于提高纳税遵从的理论

2.3.1预期效用理论
（1）理论概述
1944年，VonNeumann和Morgenstern创立了预期效用理论，预期效用理论以自认人是理性的、自利的为核心进行假设，认为理性人会为了追求自身利益的最大化而对产生影响效果的信息进行全面判断和预期未来发展态势，最后做出最优的选择。随后，该理论作为一种理性决策模型在经济学中被普遍接受。该理论假设人都是理性的自利者，动机是追求最大效益，偏好是稳定的，决策的结果是谋求各种概率的效用最大化。纳税行为作为经济活动中的一种行为，也普遍适用于预期效用理论，在此基础上，20世纪70年代，Allingham和Sandmo（1972）以预期效用理论为依托，对纳税人的遵从行为进行研究，假设纳税人都符合理性经济人的特性，同时参考了犯罪心理学和不确定经济学理论，建立了预期效用最大化的纳税遵从模型（A-S模型），分析了纳税人在逃税行为中的最优选择以及影响其选择的主要因素。
该模型可以简化为：
Ma×E(U)=(1-p)U(1-tX)+pU［I-tX-f(I-X)］
其中：税率为t，收入水平为I，纳税审计的概率为p，罚款率为f，申报的收入为X。从理论上来说，p值和f值的增加会导致纳税遵从的增加。
对A-S模型进行数学分析，可以得出结论：
①在模型中无法看出个人实际收入对纳税人申报收入金额的影响，因为这点取决于纳税人应对风险变化时的具体措施，也就是纳税人本人在应对风险变化时的态度具有多样性。
②税率的高低对纳税人申报金额的影响并不是确定的。Allingham和Sandmo认为税率的提高会对纳税人的依法申报同时产生收入效应和替代效应的影响。在税率变高时，纳税人需要支出的税款会增加，意味着纳税人的可支配收入减少，为纳税人提供的可谋划收入缩减，这种情况下会增加纳税人对风险的敏感度，纳税人的各项行为会变得谨慎，为了回避风险会减少逃税行为，所以在收入效应的作用下提高税率可以抑制纳税人的逃税行为，但是，提高税率也带来了纳税人应纳税额的提高，此时逃税会获得更大的利益，依法纳税的机会成本会随着税率的提高而提高，所以在替代效应的作用下反而会促进逃税行为。在两种效应同时作用下，由于不能准确衡量每种效应的影响程度，所以税率的变化对纳税人逃税的影响是不能确定的。
③查获税款的概率及罚款比例与纳税人的遵从程度成正比。说明通过提高基差水平和加大处罚力度可以减少纳税不遵从行为。
自Allingham和Sandmo后，众多的学者在A-S模型基础上进行了扩展，同时放宽了A-S模型严格的假设条件以符合现实情况。
（2）不足之处
根据预期效用最大化建立的纳税遵从模型（A-S模型）作为研究纳税遵从问题的经典模型，以稽查概率、处罚力度、税率。收入额以及日后衍生出的审计率等作为变量因素分析了各个因素对纳税遵从的影响，具有深刻的学习和借鉴意义。但是作为一个经济学模型，有着严苛的假设前提，纳税行为人在模型中是绝对的经济人，是理性的、自私的，完全没有考虑到人的社会属性；同时，本模型在考虑纳税遵从时仅仅选取了几个主要因素，并且几个因素相互独立、互不影响，并不能全面考虑影响纳税遵从的成因。在A-S模型中，使用申报数与应税数之差作为纳税不遵从的行为确认，忽略了不遵从行为的多面性。同时之后大量的税收活动中可得出税率的降低是有利于公民纳税遵从度的提升，也就是说A-S模型中的需要的绝对假设的状态在现实经济生活中很难达到，因此通过对预期效用理论对纳税遵从进行的剖析过于狭隘，并不能广泛适用于我国现阶段复杂的纳税环境与当今XX工作要求。
2.3.2前景理论
（1）理论概述
前景理论（ProspectTheory）是由X行为金融学家DanielKahneman与以色列行为金融学家在1979年首次提出，从心理学的角度来研究经济行为，并进行了大量的心理测试和实验，创立了一种更加符合现实情况的的风险决策理论，即前景理论。前景理论以纳税人都是“有限理性”的假设为基础，将纳税人的决策行为贴近为现实的有限理性决策行为，从决策者心理规律的角度出发，解释在不确定情况下纳税人的决策行为。
前景理论中人的决策模式具体构成包括：①确定效应（DeterministicEffect）、②反射效应（ReflectionEffect）、③损失厌恶（LoseAversion）、④迷恋小概率事件（InfatuationwithSmallprobabilityevent）、⑤参照依赖（ReferenceDependence）。[[27]李睿.前景理论研究综述.[J].社会科学论坛，2014（02）：214-222][27]
①确定效应（DeterministicEffect）人们对风险与确定的结果相比较后，即使在风险收益大于确定收益的情况下，人们往往会选择确定的收益。比如A项目确定性收益3000元，B项目有80%的概率可以达到4000元收益。在预期效用决策模型中，决策者更偏好选B，但在真实实验结果中，80%的人选择了A，说明相对于不确定性收入，人们更偏向于确定性收入。
②反射效应（ReflectionEffect）人们在面对收益和损失的偏好不是对称的，决策者在面对收益时，更偏好确定的收益，决策者在面对损失时更偏好于不确定损失。比如A项目确定损失3000元，B项目有80%的概率损失4000元，结果在真实实验中有92%的实验人员选择了B。
③损失厌恶（LoseAversion）是绝大多数人都具有的一种心理特征，同样数量的损失与获得相比，前者所产生的厌恶感远远大于后者带来的喜悦感。与追求“获得”带来的喜悦相比，人们会尽可能的避免损失。例如人们在收益与损失相同金额的财物时，但人们往往感受到损失带来的沮丧，而忽略了理性分析下的净损失其实为零。
④迷恋小概率事件（InfatuationwithSmallprobabilityevent）在面临损益问题时，人们对待小概率事件的态度并不等价于事件本身的概率值。在面临实际的决策选择时，人们往往会过高估计某些小概率事件发生的可能性，并且这种特征在收益金额变大时候体现得更加明显。同时结合人们的损失厌恶（LoseAversion）的心理特征，人们在面对盈利的小概率事件时，多数人是风险爱好者，偏向于为了小概率事件支付一定费用；在面对小概率损失时，多数人是厌恶风险的。
⑤参照依赖（ReferenceDependence）是对事物的一种认知特征，在经济学领域就是一种人们面对损益时的心理状态。在做决策时，人们会选择一个参照水平作为判断的依据，高于该参照水平会感觉获得收益，低于该参照水平会感觉受到损失，即使真实的数量变化并不如此。不同的人、不同的时间、不同状态下选择的参照水平是不同的，所以最终的决策结果也不同。选择不同的参照水平更能影响到人的决策结果。
（2）不足之处
前景理论在对纳税遵从的研究中引入了纳税人的在决策时的心理特征，承认了更符合现实状况的人纳税人并不是绝对的“理性人”，很好的解释了纳税人行为中并不完全体现“绝对理性的”内在原因，但是由于前景理论中很多特征本身的不确定性，该理论并不能普遍解释纳税人遵从行为的成因，例如，在参照依赖中纳税人进行纳税行为时的参考点究竟是什么？每个纳税人的参考点都具有规律性吗？所以，前景理论只只能解释一些特殊的纳税行为具有一定的科学性，但不能从一般意义上来解释纳税遵从，也无法根据其理论作出完整的、成体系的纳税人遵从研究。
2.3.3新公共管理理论
（1）理论概述
新公共管理理论是一次XX管理危机的产物。上世纪70年代，随着全球化、信息化的来临，传统官僚制XX无法满足日益膨胀管理机构需求、财政支出需求及公共物品提供的需求，英国、X开始对公共部门进行改革，从而解救“XX失灵”的一种公共管理模式。这些改革的重要特征就是，在提供公共服务的领域积极因为市场机制，借鉴私营管理理念，最终提高XX的管理效率。
新公共管理理论主要包含了7个方面[[28]李鹏.《新公共管理及应用》.[M].社会科学文献出版社，2004:86][28]：
①以“顾客”为导向，引入服务型XX的全新价值理念。
②改变XX职能从“划桨”转为“掌舵”。
③公共管理中引入市场竞争机制。
④重视效率追求。
⑤改造公务员制度。
⑥创建有事业心和有预见的XX。
上世界90年代以来，公共管理的重点转向传统官僚体制改造，旨在全面提升公共服务品质，重建绩效型XX。按照新公共管理主义（Neo-managerialism）的思想，在新公共管理运动之前，税务机关和纳税人之间更多的是建立在法律制度上的债权债务关系，但在新公共管理思想中，税务机关与纳税人间的关系更偏内向与服务员与消费者的关系，因为税收是一种公共物品的成本体现，纳税人是“顾客”，税务机关是“公仆”，税务机关就必须为纳税人提供更好地服务，以提供良好沟通与服务的手段来增加纳税人对税收服务的满意度，从而提高纳税遵从的认同，而促进纳税人持续提高纳税遵从水平。[[29]李军鹏.《公共服务型XX》[M].北京大学出版社,2004][29]
（2）不足之处
XX部门与私营企业毕竟是两种完全不同的组织机构欧，XX部门提供的公共服务、公共物品也与私营企业提供的一般服务、一般物品有着本质上的区别，二者在小部分共通点之外有着不可能被忽视的界限。另外XX行政部门在一些职能中，例如制定政策、行政执法、保障安全、促进平等等方面是私营企业无法替代的。如果在税收管理中完全或者过多的引入私营企业模式、引入市场竞争模式可能会导致各个地方XX间的恶性税收竞争，损害税法公平。

　　2.4纳税遵从理论对税收管理的启示

2.4.1预期效用理论的启示——对纳税人行为的控制
（1）适当加大稽查与惩罚，增加损失风险
A-S模型研究结果表明提高稽查率与提高惩罚力度可以提高纳税遵从度；通过前景理论相关研究表明，面对小概率的大损失时，大多数人是厌恶损失的，因此，高稽查率与高惩罚度可以为纳税遵从营造一个小概率的大损失环境，有时在惩罚金额达到一定数额时，即使稽查概率较小，人们也会因为担心损失会超出自己的心理预期而放大实际的基差率。因此，在不考虑征纳系统是否完善的前提下，可以通过提高稽查与惩罚力度控制纳税人的纳税行为，最终提高纳税人的纳税遵从。[[31]孙玉霞.影响纳税人税收遵从决策的因素[J].涉外税务，2007（9）：18-21][31]
（2）构建严密的税收法治大环境
构建税收法制化大环境、提高公民纳税意识、加强公民纳税道德建设是控制纳税人依法纳税行为的基础。税法作为规范纳税行为的基本法律法规，其中适用于个体自身的权利、义务相关条文必须为个体所熟知、对偷逃税行为必须为法律所发现、处理。只构建出到有法可依、违法必究、执法必严的严密税收法治大环境，才能在无论怎样的稽查率、惩罚率前提下规范纳税行为提高纳税遵从。
2.4.2前景理论的启示——对纳税人心理的抚慰
（1）采取适当激励措施
税收具有强制性，但是如果想让纳税人做到主动纳税遵从，除了采取强制惩罚外，还可以考虑制定一系列配套的奖励制度。如果纳税不遵从行为被稽查到，纳税人会面对一定损失，而良好的纳税记录会得到一定奖励，根据纳税人喜好获得厌恶损失的行为特征，适当的正激励措施会引导纳税人的主动纳税遵从行为。[[32]刘华，黄熠琳，张天敏.前景理论及其个人纳税遵从研究概述[J].国外社会科学，2010,(3):17-19][32]
（2）税款征缴、使用情况透明化
根据前景理论和新公共管理理论的结论可知，公平感在纳税人的纳税遵从行为中占有一定影响比重，在税款征缴环节采取透明化的管理方式，让纳税人明确在依法纳税面前人人平等，遵从行为并非针对自身小范围，而是人人应尽的义务，会有助于提高纳税人的遵从度。
另一方面，在税款的使用阶段我们可以发现，欧美等高福利国家中，虽然税负率比我们高出很多，但是人们往往具有更高的纳税遵从，这一现象说明，人们相当看中税款的去向，税款转化成社会福利、城市建设、公共设施时，人们能感受到付出是有回报的，税款的去向是明确的，在这样的情况下会减少人们对税款缴纳的损失厌恶，从而提高纳税遵从度。
2.4.3新公共管理理论的启示——对纳税人意愿的引导
（1）采取新型税收宣传方式，转变纳税人固有观念
广泛宣传现代税收理念，改变公众对税收概念的认识，让公众在对依法纳税除了是义务的传统概念外更多了解自己依法享有的权利，纳税人体会到自身和国家之间形成的一种契约，契约双方的关系是平等的，而不是被执行的强制感。
（2）提升纳税服务，降低纳税遵从的门槛
减少因为税制复杂、缴税程序繁冗等因素造成的纳税不遵从，考虑到纳税人的多样性，制定合适的纳税服务方案，通过提升纳税服务提高纳税人的纳税遵从。

　　第三章镇江市丹徒区个人所得税遵从的税收管理现状、存在问题及原因

本章节将用镇江市丹徒区个人所得税的征纳现状进行研究分析，本章节有关数据均来源于金税三期税收管理系统。

　　3.1镇江市丹徒区个人所得税征纳现状

3.1.1个人所得税制度基础
（1）税法概述
2018年8月31日，关于修改个人所得税法的决定经十三届全国人大常委会第五次会议表决通过。
新个税法规定：起征点确定为每月5000元。居民个人的综合所得，以每一纳税年度的收入额减除费用6万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额。新个税法于2019年1月1日起全面施行，2018年10月1日起施行最新起征点和税率。
本次新个人所得税改革，相较于原先个人所得税法有三个重大变化：一是免征扣除额，也就是我们平时所说的起征点的上调。从原来的每月3500元，调整为每月5000元，按年收入来算的话，就是每年60000元。二是增加了多个专项附加扣除的项目，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等支出，也就是说从2019年1月1日开始，有关纳税人以及纳税人家庭的这些方面的支出，可以被用于抵税。三是税率级距的优化调整。扩大了3%、10%、20%三档低税率的级距，缩小了25%档税率的级距，进一步体现个人所得税在调整公民收入差距的作用。
综上，新政策改革由纳税人自主申报家庭支出情况，大大减轻纳税人尤其是中等以下收入人群体税负。
（2）实施制度
新个税的申报管理采取两种制度并行的方式：1、日常申报。在个人所得税分类别基础上由扣缴义务人进行的日常代扣代缴申报；或者以个人经营所得进行的日常自行申报。2、年度汇缴。在第二年的3-6月，对上一自然年度自然人的综合所得进行的自行年汇缴申报，在年度汇缴时将对已缴纳税款进行多退少补。而在2019年1月1日前，个人所得税长期施行扣缴义务人的代扣代缴模式，只对年度收入在12万元以上的纳税人进行年度个人所得汇算清缴。
个税修改实施后，税务机关对个人所得税税额的核准也将采取两种方式：1、对纳税人的个人收入的核准。2、对个人的六大专项附加扣除信息与金额的核准。由于新个人所得税法实施不到一年（本文成文时间为2019年10月），首次对个人所得税的年度汇算清缴工作将在2020年3—6月开展，届时税务局会对纳税人的个人收入以及六大专项附加扣除的真实情况进行比对。在2019年11月20日xxxxxxxxxxxx主持召开的xxxx常务会议上又明确了新的指示：暂定，为进一步减轻纳税人负担，两年内对综合所得年收入不超过12万元或者年度补税金额较低的纳税人，免除汇算清缴义务。截止文章完成时（2019年11月），各地税务机关还未开展个人所得税的汇算清缴工作，对个人所得税应税信息的核准尚停留在纳税人自身的身份信息的比对工作上。
3.1.2个人所得税管理现状
（1）税款查补情况
税款查补是在纳税人已经发生的自主税款申报情况下，由税务管理部门对纳税人的应申报的税额进行税收测算（包含税务稽查、风险提示、进户检查等多种方式），纳税人对测算后少申报税款的重新申报缴纳就是查补到的税款。查补税款金额的小大直接反应了纳税人在申报阶段纳税遵从的程度。
镇江市丹徒区个人所得税近五年（2014年—2018年）度个人所得税的年查补金额与年度缴纳金额如下表所示：

　　从个人所得税税收统计表在中可以看出，2014—2017年四年间镇江市丹徒区个人所得税的查补金额呈逐年升高的态势，其中2018年由于机构改革，国地税合并为税务局，同时国家税务总局加强还责于纳税人、降低入户检查等征管新要求，2018年度的个税查补金额在近五年内首次出现了下降的情况。但是查补金额绝对值的大小不只收到纳税人遵从的影响，还与征管水平、地区经济发展水平等其他因素息息相关。为了进一步分析该地区个人所得税的纳税遵从的实际情况，还要对个税的查补金额在个税总体税收中的占比情况进行分析。
镇江市丹徒区个人所得税查补金额占个税总体税收情况趋势图

由上图表可看出，
在2018年国地税合并之前，连续4年个人所得税的查补税款在个人所得税的整体税收中的比重呈逐年上升状态，并且2016—2017年上升的幅度在几年中最高。这这趋势图说明了镇江市丹徒区纳税人对于个人所得税的纳税遵从情况不容乐观。从前五年的税收状况所表现出来的遵从情况来看，纳税遵从并没有随着时间的推移表现出向好的一面，还具有比较大的提升空间。
（2）欠税情况
欠税即为纳税人在申报税款后（包含正常申报与查补申报），没有按照申报金额缴纳税款的部分。欠税状况在一定程度上与纳税人在缴税阶段的纳税遵从有关。
截至2019年9月底，镇江市丹徒区税务局个人所得税欠税余额为81249.87元，共计40户次，户均欠缴个人所得税2031.25元。从2015—2019年9月数据变化来看，欠税户次与欠税总金额呈上升趋势，户均欠税金额呈不规律状态。

　　欠税在一定程度上反映了纳税人的纳税遵从，但是欠税又与企业（或者个人）的经营状况、资金状况、支付手段等因素相关，所以，为了进一步研究与纳税遵从的关系，继续分析欠税金额。

　　在镇江市丹徒区40户次个人所得税欠税中，欠税金额在0元—1000元之间的为18户次，占45%，在实际税收管理中，税务部门称小于1000元的欠税为小额欠税。对于小额欠税户，无论是企业还是自然人绝大多数是具有支付欠税能力的，而在13户次1000—3000元的纳税人来说，也有很高的可能性具有支付能力，也就是说在总共欠税的40户中，有27户次可能具有较高的经济能力支付欠税，说明该地区的纳税人在个人所得税缴税环节上的遵从意识有待提升。
（3）违法违章情况
在税收管理的实际工作中，违法违章并不能按照各个税种来进行划分，而是按照登记类、申报类、征收类、发票类违法违章4大类来进行划分，而违法违章又直接体现了纳税人的纳税遵从，所以在本环节，笔者选取了2015—2018年度镇江市丹徒区整体税收状况（不仅仅是个人所得税）的违法违章情况数据进行分析，通过数据分析得出适用于个人所得税的共性问题。
一般是指企业或者个人未按照规定时间、规定要求进行纳税登记、申报、缴纳以及对发票进行合法管理。镇江市丹徒区税务局2015年—2018年的税务违法违章总体情况如下：

　　如下图所示从2015年至2017年违法违章户次呈下降趋势，但2018年违法违章户次再次上升。

下表显示了从2015年至2018年以来对登记类、申报类、征收类、发票类违法违章4类违法违章类型的登记户次及占比情况。

　　将具体的数字以图形的形式表现出趋势，可以得出：

从上图显示的这4类违法违章类型的户次变化趋势来看。
一是征收类违法违章户次。2015年至2016年呈下降趋势，2017—2018年户次显著增加。在违法违章的4大类型中，征收环节的纳税行为绝大多数与缴纳税款有关，而且征收类违法违章行为占全部违法违章行为的一半左右，说明纳税人的不遵从行为更多在缴纳税款环节产生，同时，该地区的纳税人的纳税遵从还有待提高。
二是申报类违法违章情况。从2015年—2016年申报类违法违章户次小幅增长，2016年—2017年申报类违法违章户次减少，2018年由于国地税合并，原省地税局绩效考核规定的纳税人申报率考核指标于合并后被取消，基层税务机关将申报义务进一步还责于纳税人，从制度环境上来说给纳税人因那个早了一个相对宽松的监察环境，导致申报类违法违章户次上升。说明纳税人在主动申报方面的纳税遵从还是与税收管理的严厉程度息息相关，在没有一定监管保障之下的简政放权会降低纳税遵从。
三是登记类违法违章户次。2015年、2016年变化不大，2017年—2018年逐年下降。在登记环节，纳税行为不涉及税款，更多的是手续上办理工作，2017年开始该地区施行“三证合一”（将企业依次申请的工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合为一证）的登记管理方式，大大简化了纳税人办事流程和手续，最终结果表现为税务登记方面纳税人遵从度的提高。
四是发票类违法违章户次。2016年受到营改增影响，部分纳税人发票管理模式发生改变，导致比2015年增加了一倍多，2017年—2018年发票类违法违章户次呈下降趋势，体现出对制度流程的熟悉之后，纳税人的遵从度会提高。

　　3.2问卷调查

3.2.1问卷设计的目的
为了更加全面、客观地评估镇江市丹徒区税务局税有助于提高纳税遵从的税收管理效果，从纳税人角度深入发掘纳税遵从低的成因、目前税收管理模式存在的不足和税收管理过程中存在的问题，了解纳税人对目前税收管理制度的看法及建议，笔者开展本次问卷调查，调查问卷见附录。
3.2.2问卷调查实施情况概述
（一）问卷设计情况
本次问卷设置16道选择题，包含：5道纳税人一般状况问题、2道个人所得税XX知晓程度问题、3道纳税遵从心理问题、4道纳税遵从行为问题和2道税收管理评价建议问题。（详见附录）
（二）问卷投放回收情况
此次问卷调查活动从2019年5月20日开始，至6月5日结束，历时17天，共收回有效调查问卷388份。本次问卷调查实际抽样的样本全部来自镇江市丹徒区税务局管辖的纳税人，采取线上、线下相结合的调查方式：（1）在镇江市丹徒区税务局“纳税人之家”微信群发送调查问卷，共收回有效调查问卷226份；（2）在镇江市丹徒区税务局办税服务大厅随机选择办理涉税事项的纳税人现场进行不记名调查并当场回收问卷，共发出120份调查问卷，收回有效调查问卷101份。（3）在丹徒区XX下设综合行政服务中心内，随机发放调查问卷80份（其中服务中心内部工作人员22份，咨询、办事人员58份），收回有效问卷61份。
（三）抽样问卷人员一般情况
填写问卷388位纳税人所在单位登记类型如下表所示：

　　问卷人员性别、年龄分布情况见下表：

　　问卷人员月均收入情况如下图所示：

被调查者收入分部情况符合当地收入大致分布状况。
综上所示，此次调查纳税人登记注册类型、性别、年龄层次、收入层次较全，且占比较合理，基本能够反映纳税人的总体情况。

　　3.3抽样访谈

通过访谈的形式，选取7名被访谈者，采取一对一的形式，笔者与被访谈者对镇江市丹徒区纳税人纳税遵从情况以及该地区税务部门的税收管理情况的评价及建议进行了10至30分钟的交谈。详细记录访谈过程，并对访谈结果进行整理和分析。
3.3.1访谈对象概述
笔者于2019年6月12日上午在镇江市丹徒区税务局大厅选取了个人所得税款的一般纳税人4名进行访谈；6月13日上午于该区税务局内对税务部门工作人员2名进行访谈；6月13日下午通过税务部门工作人员告知，联系上一名曾经被税务部门查补过个人所得税纳税人严某，6月14日下午对严某进行访谈。下表对本文涉及的7个访谈个案基本情况作简要列示。
访谈对象一览表

　　3.3.2访谈内容描述
访谈的内容包括:1、个人所得税缴纳的大致情况2、个人所得税新旧法之间的差异感受3、公民纳税遵从的意愿与影响纳税遵从的因素4、对税务部门税收管理工作的评价和建议5、个人所得税征收管理工作中的问题和建议（本项只对2名税务部门工作者进行访谈）

　　3.4镇江市丹徒区的个人所得税纳税遵从调查结果分析

3.4.1纳税人的纳税遵从行为特征
（1）纳税行为缺乏主动性，表现出对扣缴义务人的高度依赖
通过问卷和访谈结果得出，在长期的个人所得税代扣代缴制度下，纳税人在申报缴纳个人所得税时更依赖于扣缴义务人而不是税务部门。
由问卷13、14得出以下结果：
问卷13：如果您发现您的实际收入比您单位申报给税务部门的金额高，您会：()

问卷14：如果您发现您有专项附加扣除可以在税前扣除，而您单位财务或者人事部门并没有帮你申报扣除，您会：()

由问卷结果可见，在扣缴义务人申报情况与纳税人实际情况不一致时，纳税人的遵从行为往往受到扣缴义务人的影响。在发现少申报缴纳个人所得税时，有47%的纳税人选择低纳税遵从行为，与扣缴义务人保持一致；在53%选择高纳税遵从行为的纳税人中，超过一半人数第一时间选择与扣缴义务人进行沟通，试图让扣缴义务人更正代扣代缴的纳税行为。在发现多申报税款时，即使更正纳税行为可以减少损失，也有26.52%纳税人没有表现出对损失的厌恶，选择放弃退还损失。在更正申报需要补缴个人所得税时，20.45%的纳税人选择如果是扣缴义务人的原因造成的补税应该由扣缴义务人承担后果。以上行为都体现纳税人在个人所得税纳税遵从行为中无论是纳税义务还是纳税责任都对扣缴义务人存在高度依赖。通过后期的访谈，得出导致这种依赖的形成原因：1、长期的代扣代缴形成的行为惯性2、由于对个人所得税政策了解的不全面而造成的不自信3、纳税人畏惧可能面对的繁琐、复杂的纳税流程和办理手续。
（2）行为层与认知层存在差异
在问卷设置的问题中，面对逃税诱惑时，88.64%的纳税人选择“依法纳税是应尽义务，该缴多少就缴多少”。但是在参与分析低纳税遵从行为的形成原因时，79.55%的被调查者选择了“法治观念欠缺，缺乏依法纳税的意识，根本不知道自己在违法”。说明纳税人在面对纳税遵从问题时，认知与行为是存在差异性的，两者之间的差异收到环境因素、经济水平、风险大小等多方面影响，因此要在行为上提高纳税遵从，强化纳税人对纳税遵从的认知必定是一个长期不间断的工作。
（3）纳税行为“从众”特征明显
在问卷与访谈的结果中均体现出纳税人在选择遵从行为时大部分会先观察周围类似人群，尤其是在发现自己少申报了个人所得税应税收入需要补申报时，26.52%纳税人选择“了解一下周围类似的情况，如果是大家都是这样就不管他，如果别人不是这样还是要调整金额补缴税款。”可以分析出，纳税人的主动遵从行为受到环境、氛围以及社会普遍的纳税习惯影响。
3.4.2纳税人的纳税遵从心理特征
（1）存在侥幸心理
问卷11：您认为目前有些人逃避个人所得税时的内心状态是？()(选择您认为最主要的3项)

在问卷调查对偷逃税的心理分析中，认为“个税都是小钱，税务局不会查的，万一查到再补”的纳税人占38.03%，通过后期访谈了解到，绝大多数纳税人存在一个心理：单个纳税人所缴纳的个人所得税对于税务部门的税收来说是非常少的金额，税务部门不会花时间和精力在查补细微金额的税收上，在这种情况下，选择低纳税遵从行为的成功率比较大。同时对于小金额的税款来说，即使在后期查处需要进行补税，由于金额基数小，产生的滞纳金和处罚金额都相对较低，低纳税遵从行为后果代价较轻，在这样的条件基础上，进一步加重了纳税人原本就普遍存在的侥幸心理。
（2）纳税遵从需要“公平感”和对税务部门的“信任感”
问卷结果表明，在偷逃税成因分析中37.12%的纳税人认为“社会风气就这样，那么多人都不缴，谁缴谁吃亏”；在接到税务部门的补税通知时，2.52%的纳税人选择“同样的情况看看别人补不补，别人补我就缴，别人不补我也不缴。”纳税人寻求平等对待的诉求贯穿于整个纳税行为之中，这一点也与学者们基于新公共管理理论基础上对纳税遵从研究得出的结果：“对公共管理部门的信任乃是决定个人纳税意识的支配性因素。”这一结论相一致。而纳税人对税务部门的信任感有来源于两点：一是制度层面的“事实公平”；二是心理层面的“感受公平”，在访谈中，有纳税人表明曾经举报过他人的纳税不遵从行为，但是税务部门给予的回复是“证据不足以立案稽查。”被访谈者本人也承认证据不足的事实，但他仍然感受到了“不公平”以及对税务部门的“不信任”。被访谈者表明这种负面的感受直接影响本人的纳税遵从。
3.4.3纳税人的纳税遵从意愿特征
（1）倾向于个人自主完成纳税行为
通过问卷了解到，长期的代扣代缴形成了纳税人的纳税行为存在对扣缴义务人的高度依赖，但是对纳税人自身的意愿上来说，纳税人更倾向于由本身独立完成全部个人所得税的纳税操作。问卷结果显示，当扣缴义务人在实行代扣代缴制度环节发生差错时，20.45%的纳税人选择“看看是谁的原因造成的，如果是自己造成的立即补上，如果是单位(扣缴义务人)造成的应该由单位承担，为什么要我来补？”表现出对扣缴义务人的极大不认同。1名被访谈者曾经被税务部门稽查出少缴纳个人所得税需要补缴税款，他在访谈中说明是由于扣缴义务人在发放奖金时，没有合并进员工的当月工资共同计税，导致税务部门在后期稽查时发现问题、补缴税款。访谈者表示对于扣缴义务人错误的税务操作本人完全不知晓，如果不是采取代扣代缴的模式，自己一定不会少申报税款。
新的个人所得税法首次加入了6项家庭支出的附加扣除，涉及到了纳税人的子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或住房租金，以及赡养老人。完善个人应税信息需要将应税信息的有关资料报备至扣缴义务人处，笔者对7名公民进行访谈，有6人表示即使在个人所得税法中有明确条文规定扣缴义务人不可以泄露私人信息的情况下，也不愿意将个人家庭信息告知他人。有3名被访谈者表明，新的个人所得税法准备实施前，自己通过媒体宣传有了一定了解，明确知晓新税法实施后个人可以少缴税款，但是扣缴义务人并不能积极主动更新知识，造成了纳税人没有能在第一时间享受到优惠政策，只能在来年综合申报时由个人向税务部门申请退税。1名被访谈者直接表示“公司里做工资的人什么都不懂，根本不会为员工着想，自己怎么方便怎么来”。造成这名被访谈者对扣缴义务人的完全不信任，更愿意亲自办理自己的个人所得税相关事务。
（2）希望获得更多的专业指导，但不愿意为此付出代价
在低纳税成因分析问题中，有30.3%纳税人选择“不是不想依法纳税，但是不知道该怎么操作”。新的个人所得税法实施时间不长，内容相比较旧法变动比较大，问卷和访谈结果均表现出纳税人对新的税法，特别是密切关系到自己和自己周围人有关内容强烈的求知欲，但受限于纳税人对税法了解，以及新税法引入个人进行综合所得的汇算清缴后，税法在变得更加专业化的同时也带来了一定的复杂性，民众无法直接利用税法维护自己的税收权益，纳税人希望获得专业指导。在专业指导的选择上，纳税人倾向于税务部门和专业人事（如会计师、税务师、律师）等，而不倾向于选择扣缴义务人或者其他财务工作人员的指导。但寻求税务部门以外的专业人士的帮助是需要付出费用作为代价的，民众认为他所谓的专业人士是法律专业化的产物，是“税法食利阶层”，他们只是赚取了自己‘“不懂”’的钱，而国家通过法律专业化发展还利于纳税人的部分又通过这种形式将纳税人的“利”转移了去，对于这样的结果纳税人是排斥的。在极端的情况下，如果为专业化指导付出的费用大于了纳税人选择纳税遵从行为享受到的“利”，纳税人有极大可能性不再选择遵从行为。

　　3.5镇江市丹徒区个人所得税管理问题及原因

3.5.1存在的问题
通过对镇江市丹徒区税收管理状况以及问卷调查与访谈结果的分析，可以发现该地区的税收管理在纳税遵从层面存在以下几方面问题：
（1）现有个人所得税管理结果导致纳税人偷逃税的侥幸心理的普遍存在
通过该地区税款的查补数据可以得出，偷逃税的侥幸心理在纳税行为中是普遍存在的，2015-2018年查补税款存在一个增长趋势，结合考虑到日益完善的税收管理制度和手段，不能单纯的下结论得出纳税人的侥幸心理有逐年增强的趋势，但是通过问卷调差和访谈结果可以发现，纳税人的偷逃税侥幸心理的普遍存在的特性是毋庸置疑的。从现象产生的原因上分析，一方面是纳税人对个人所得税相关法律的重要性与严肃性的认识不足，另一方面也说明了纳税人在实际的纳税活动中，偷逃税成功的概率较高。这就说明了该地区在个人所得税税收管理中，对税法的宣传的有效性以及对偷逃税行为的稽查力度存在欠缺。
（2）税收管理部门缺少与纳税人的有效沟通
在欠税分析中可见，大量有支付能力的小金额欠税存在，有的甚至已经欠税好多年，这种情况的产生的原因有两点：一是纳税人对自身欠税情况不了解，不知道欠税的存在；二是征纳关系恶劣，纳税人在资金充足的情况下拒不缴税。无论以上那点原因都说明征纳双方的沟通出现了问题，需得到加强。通过调查问卷结果也可以发现，当纳税人在纳税过程中产生疑问需要进行纳税辅导的时候并不能有效的与税收管理部门取得联系解决困难，因此说明该地区税收管理中缺少税收管理部门与纳税人的有效沟通。
（3）纳税宣传、服务工作需要提升
通过地区实际情况分析发现，镇江市丹徒区的纳税遵从存在一个特点，每当制度、政策交替时间段的纳税遵从都会明显降低，而且对于纳税人来说，个人所得税的法律普及程度明显低于我国其他法律例如刑法、民法，说明该地区在税法宣传、税收政策普及方面做的宣传、服务工作并不能及时跟进到位，造成纳税人不了解正确的纳税遵从模式或者在政策更替时仍然延续原有的纳税行为习惯，造成了非主观层面上产生的纳税不遵从。
（4）税收管理环境不适宜过度宽松
在以“还责于纳税人”为工作指导的税收管理期间，该地区纳税遵从的降低说明了纳税人不仅具有“理性人”的特质更多的具有“经济人”特质，而事实上存在的对于个人所得税的稽查率低于其他税种的税收管理现状也造成了纳税人纳税遵从的下降，所以，税收管理的环境不宜过度宽松，一旦让纳税人感受到监管力度低了、处罚程度降了、侥幸逃脱的概率变大时，往往会选择低遵从行为。
3.5.2原因剖析
（1）个人所得税税法的普法与执法层面的薄弱导致公民尊法意识欠缺
我国法制发展进程在时间和成熟度上相比较发达国家确有很长的路要走，但在国家近十年来对法治的普及与宣传，公民在其他法律法规上比如刑法、民法等的尊法意识已经有了明显提高，“杀人偿命”、“欠债还钱”此类基本的法律意识由古至今都根植于人民思想中，而根植于西方国家人民意识中的“人生有两件事情无法避免，一是死亡二是纳税”理念却一直没能在我国纳税人思想中扎下根基。在我国，个人所得税法的尊法意识提升度明显低于其他法律，甚至是低于对其他税种的尊法意识，造成这样的结果是因为：①税务管理部门普法工作的有效性低下。一方面是对于个人所得税税法宣传的力度不够，另一方面面是税法宣传的效果不能达到预期值。②对个人所得税法的违法行为惩戒力度明显轻于其他税种。对于已经被税务部门查处的不遵从行为，比较常见的惩戒手段就是加征滞纳金与罚款。一方面这两种惩罚的都是以税款为基数，对绝大多数个人所得税的纳税人来说，应该缴纳的税款金额就不大，在此基础上加征的滞纳金或者罚款的金额就更加小，这就造成了违法的成本较低，增加了纳税人对尊法带来的损失厌恶。另一方面，税务管理部门对个人所得税的征收大部分是倚靠代扣代缴的方式，税务管理行为在管人部门和直接被管理纳税人之间加了一道代扣代缴义务人，所以为了规避个人所得税在征收管理中容易产生的由于信息不对称而导致的违法行为，税务部门对于个人所得税的减免违法行为滞纳金的自由裁量权的使用远远高于别的税种。在两个方面的共同作用下，个人所得税的违法成本大大低于其他税种，造成了纳税人的较高的侥幸心理。③税法具有专业化性质，通常来说从事专业财务工作的人会对税法有一定了解，非财务从业人员对税法了解程度较低，而个人所得税面对的纳税人涵盖绝大多数的一般自然人，绝大多数为非财务从业人员，对个人所得税税法的了解、掌握造成一定困难，带来一定的理解、操作上的壁垒，进一步增加了遵从的难度。
（2）现有的纳税服务在覆盖面与便捷度上无法满足纳税人实际需求
①纳税人与税务部门的沟通不畅
个人所得税与其他税种一样，税收政策具有专业性和变化性两个特性，要保证纳税遵从就要求纳税人适时了解最新税收政策和操作途径，这一特性为纳税人和税务部门之间的沟通提出了高于其他行政部门的要求。目前纳税人在需要政策辅导和操作辅导时候只有两个常用途径与税务部门进行沟通，一是各地税务局办税服务大厅，二是12366热线电话。以上两种途径对于经常接触税务部门的税务从业人员来说较为熟悉，但是完成一项有效的沟通需要耗费比较长的时间，而普通纳税人在在偶发的需要纳税辅导的时，很少人知道如何立即与税务部门取得沟通联系，他们往往会求助于民间力量比如熟识的财税从业人员或者拨打统一的XX热线如“12345”。以镇江市丹徒区为例，镇江市丹徒的市长热线“12345”的开通时间要远远晚于纳税服务热线“12366”，但是在纳税人面临纳税疑问并选择电话咨询时，大部分的财税从业人员会选择“12366”热线电话进行纳税咨询辅导，而非财税从业人员几乎没有选“12366”进行咨询，而都会选择“12345”市长热线，这一正好说明了在税务管理部门在与纳税人的沟通渠道的建立、宣传和普及上上还远远不够。
②遵从办税占用纳税人大量时间
纳税人每完成一次高遵从的个人所得税纳税行为必须经过：1、申报前资料收集准备2、填写系列申报报表4、报表成功提交4、税款缴纳完成5、留存资料备查四个阶段。其中前两个阶段随着税法专业化程度的加深，需要采集的数据量会越来越大，目前包含了家庭成员的身份信息、购房贷款合同工信息、租房发票信息、医疗保险支出情况信息等等，在个税申报时对数据准确度的要求也越来越高，这就要求纳税人如果需要准确申报缴纳税款，不仅仅需要准备好所需填写的数据资料，还需要严丝合缝得搭建好数据间的勾稽关系，不然无法完成一次高遵从的纳税行为，这样往往会占用纳税人大量的时间。很多纳税人为了图省事会选择容易通过的低遵从行为，比如扣缴义务人在申报个人所得税时嫌逐个登记员工税前扣除项过于繁琐，直接选择给员工统一进行低于免征额（5000元）的收入申报。
（3）缺乏有效的征管手段提升个人所得税税收管理
①现有的个人所得税税收管理效率偏低
由于个人所得税的特殊性质导致个数在征收中具有金额小、征收面广泛的属性。目前税务部门在有限的人力、物力下，对重点企业、较大金额偷逃税的关注度远高于自然人纳税人与小额偷逃税款，这种管理上的侧重造成了在自然人纳税人层面存在有一定概率的偷逃税成功，而自然人纳税人最广泛适用的就是个人所得税，所以现阶段税务管理部门对个人所得税管理的投入是远远小于其他税种的。而税收管理的不均衡实质是管理的效率不足，如此一方面直接导致了对个人所得税的稽查率偏低造成的纳税遵从的偏低，另一方面一定数量的自然人成功偷逃税，造成了高遵从的纳税人对税务部门缺乏“信任感”以及对税法环境缺乏了“公平感”，严重影响了纳税人再次纳税时的遵从意愿，间接导致纳税人纳税遵从度的下滑。
②缺乏对税务代理的规范管理
根据发达国家的发展经验，随着税法专业化的不断加强，具有中介性质的税务代理产业将会在未来发展壮大。目前由于自然人纳税人与税务部门之间沟通不畅，在碰到税收相关疑问时，尤其是牵扯到较大金额的个人所得税申报时，纳税人为了尽量少缴纳税款以及正确进行纳税行为会选择咨询周围他们认为的“专业”人士，此时，这个“专业”人士的专业程度直接影响着纳税人的遵从行为。在未来，“专业”人士的专业程度、道德水平、职业操守、尊法程度甚至代理收费模式都将直接影响到被代理纳税人的纳税遵从，而目前我国家尚未对这一行业进行规范，这将是影响社会纳税遵从的一大隐患。

　　第四章国内外经验借鉴

　　4.1国外经验借鉴

虽然我国的个人所得税在税收体制、征管方式和纳税环境等方面与国外相比都有很大不同，但是对于纳税遵从的研究，国外在研究时间和研究深度上都优于我国，表现在税收管理的实践中，有许多值得我国学习、借鉴的地方。了解国际多种环境下的个人所得税管理方式，有利于全方面完善我国税收管理制度、有效提升公民纳税遵从。
4.1.1X
X联邦税务局对外公布的稽查率一般都在1%以下，这一数值在全世界范围来说是比较低的，但是在如此低的稽查率下，全美的纳税遵从度达到了87%。[[33]黄寒燕.个人所得税遵从的理论分析及政策启示[J].价格月刊，2009（6）总第385期：P90-92][33]低稽查率高纳税遵从的结果看上去与A-S模型结论相违背，但是X通过两大管理系统将纳税遵从锁定在税收稽查之前。
（1）交叉稽核系统
X的交叉稽核制度规定：在个人申报个人所得税时，税务部门要求纳税人自行填写并申报纳税申报表外，申报内容中涉及到的每一笔应税所得的支付方（相关个人或者机构）也需要将同一支付项目的信息申报到税务部门。所有信息提交申报到系统后，税务信息系统会自动将相关对应信息进行比对、核查和记录，在申报的开始阶段就立体式的掌握了纳税人有关应税项目的全部信息。[[34]袁冰,李建军.X的税收征管制度及其启示[J].公共经济与政策研究.2015(01)：88-101][34]
交叉稽核制度是目前来说最有效的纳税申报制度，一方面方便了日后的监督、审查，另一方面利用“博弈论”控制了纳税人的侥幸心理，对纳税遵从行为起到无形的监督作用。
（2）税务电子评分系统
X的税务电子打分系统是在纳税人进行过所得税申报以后，税收系统对单个纳税申报信息进行评分。评分方法是由系统筛选出过去与现在相似的纳税信息申报表，通过“判别函数系统”来对纳税人可能存在的未申报收入进行评估额记录，根据判别出的分数大小来对纳税人的申报真实性进行判断，一般来说分数越高则代表申报不真实的可能性较高，被挑选为稽查对象的可能性也会增大，分数越低则代表申报信息真实度较高，被选中税收稽查的可能性降低。该电子评分系统对评分的算法也不是一成不变的，随着数据库的不断完善、环境因素的变化、研究成果的更新而进行不断的优化，结果输出的准确性也在日益提高。X2012年度稽查显示，在对电子评分系统评分结果下抽取的165万分申报表的稽查中，只有25份时没有问题，其余共查补收入386亿美元，[[35]何惠敏.对X税务稽查制度的分析及其启示-基于纳税遵从理论《J》.当代经济，2014（12）：35-37][35]说明了该系统具有相当高的精准度。
4.1.2日本
日本采用源泉扣缴和自我评定相结合的申报制度，税法规定某些类型的所得如利息、股息、工资薪金、退休津贴等，在支付者支付给个人的时候，由支付者扣缴税款并向国家支付，这就是源泉扣缴；其他的个人所得如经营所得、转让所得、偶然所得等加总为个人的普通所得，在年底需由纳税人加总申报。日本采取的个人所得税征缴制度与我国新税法的代扣代缴与综合所得申报相结合有许多类似之处。在2015日本财年（日本的财政年度为当年的4月1日至次年3月31日），日本全国个人所得税收入17.8万亿日元，占全国税收收入的31.64%，体现出高度的个人所得税遵从，其征管体制有两大特点：[[36]谭军，李铃.日本个人所得税征管特色与借鉴[J].2017(6):66-69][36]
（1）健全的纳税信用管理制度
日本在个人所得税管理中采用蓝色申报制度（BlueReturnSystem，青色申告制度）。税务机关按照信用等级状况和财务会计制度情况给纳税人进行分类。被评为信用等级较低、财务会计制度不够健全的纳税人，使用特殊的白色申报表；给予信用等级较高、财务会计制度健全的纳税人，使用税务局核发的蓝色申报表。一旦纳税人被给予使用蓝色申报表则可以享受到更多的税收优惠作为奖励。例如使用蓝色申报表的纳税人每年可以享受10-65万日元的个人所得税扣减额；纳税人发生了偶发性的个人所得税申报差错，税务局可以根据该纳税人过往税务账簿表现，不给予处罚；税务局减少对蓝色申报表使用纳税人的检查次数等。在差别申报制度的推动下，纳税人的纳税遵从度明显加强。
此外，在日本个人的信用等级也体现在个人的所得证明和纳税证明中。在日本日常社会活动中，个人所得证明和纳税证明被广泛使用，这些证明与纳税人的许多利益直接相关。如在纳税人申请贷款、缴纳社会保险、申请公共奖学金、获取子女津贴、孩子进入公立学校、申请公共住房等许多方面都需要出示又地方XX开具的个人所得证明；而在另一些方面，如申请商业贷款、参加公共项目招投标、享受地方XX公营住宅、从事保育员职业等则需要由税务署出具的个人纳税证明。日本的税务部门与银行、海关等部门实现了完全的信息互通，通过权威的公共信用中介机构如全国银行消费者信用信息中心(KSC)、株式会社日本信息中心(JIC)和株式会社信用信息中心(CIC)，实现了纳税人的信用信息共享，并且这些信息全部实行电子化管理模式，可以极为迅速、便捷的为税务部门提供信用数据，因此纳税人一旦产生不良的纳税信息，造成个人信用度收损将会给自己在其他广泛的社会活动中带来极大的不便。
（2）全方位的社会力量指导纳税人遵从行为
①依靠丰富的民间组织
日本税务机关在税收宣传和辅导方面积极与民间组织合作，税务署工作人员会定期进入有合作的一些民间组织，例如公司协会、蓝色申报纳税人协会、工商会、日本税收协会、税理士协会等开展相应的税法说明会，通过这些民间组织的通知宣传税收事项，纳税人存在税收疑问时可以向税务署咨询，也可以向上述的民间组织机构进行咨询辅导。在日本，给予那些具有良好财务管理水平的蓝色申报纳税人税务咨询指引往往就是这些民间组织机构，而非税务机关。
②健全的税务代理制度
日本是世界上最早实行税务代理制度（税理士制度）的国家，税务代理在一个国家的税收管理中起着重要的作用。由于税务知识具有专业性和复杂性，而税收的覆盖面又具有普遍性，这就催生了具备专业税收知识的人员从事税务代理工作。税务代理在帮助纳税人建立健全的会计制度、帮助纳税人准确完成纳税行为的同时，也要接受日本国税厅的严格管理。在日本，国家制定了专门的《税理士法》对税务代理行为中涉及偷税咨询、伪造资料等不诚实的代理行为进行相应的惩罚，例如一旦税务代理人员（公司）为纳税人提供涉及犯罪的偷税咨询行为，可以给予最长三年监禁或最高200万日元的罚款。日本所有的税理士都必须参加税理士协会，并且接受税务署的监督管理。2013年，日本的注册税理士成员达到来了74297人。
4.1.3澳大利亚
根据澳大利亚税务介绍，在澳大道利亚诚实纳税人占比90%，利用政策漏洞规避纳税的占比8%，偷逃税款的占比2%，澳大利亚全国纳税遵从度评分高达90%。其对个人所得税管理的特色有：[[37]吴秀波.OECE国家近期个人所得税改革趋势及启示[J].税收经济研究，2007（3）：51-56][37]
（1）单一税号制度
税务部门为每个纳税人建立税务档案号码，简称税号。使用税号的纳税人可以得到扣除。抵免等税收优惠，同时，纳税人在领取养老金、失业金以及各项社会福利金时必须提供本人的税号。实行单一税号制度将每一个纳税人、每一个公民都纳入了国家税收管理体系，从根本上打击了偷逃税现象，提高了纳税遵从度。
（2）税法简明，程度简便
为进一步提高纳税人的纳税遵从度，澳大利亚XX正在着手建立更加简明、更加通俗易懂的税法制度，同时也在纳税程序上不断优化，让纳税申报程序更加简便。在纳税人进行个人所得税申报前，税务机关从其他XX部门、金融机构和雇主等处获取相关信息（可税前扣除项目信息等）后，直接自动填入纳税人所要提交的个人所得税申报表中由纳税人进行确认，既能减轻纳税人获取和填报众多信息的麻烦，又可以提高数据填报的准确性和规范性。
4.1.4加拿大
加拿大对于个人所得税的征管形式颇具特色，是纳税人“自我评估、自行申报”。在纳税行为高度自主化的前提下，加拿大国民的纳税遵从度却相当的高，完善的信用管理体系在这之中发挥了重要作用，但另一方面也得益于健全的税收法治体系，各项法律法规对国民行为具有强大的约束力。
（1）浓厚的法治文化
加拿大是一个高速法制化的国家，不仅是税收相关法律都非常完善，国民还具有很高的法治意识，在加拿大，纳税人的纳税遵从在一定程度上就是对法律遵从的一种表现形式。
在加拿大，一旦存在偷逃税行为，执法部门一定会追查至水落石出。同时，法制健全的作用是双向的，在约束着纳税人行为的同时也约束着XX管理部门的执法行为，所以在这样的法治背景下，人和人之间、人和税务部门、人和XX之间都存在着高度信任，人们更加愿意主动上交税款给国家，因为他们相应XX对税款的支出是收到法律控制是有保障的。
（2）税法的宣传力度大
税法是加拿大重视度非常高的法律，几乎每一个媒体（报纸、网站、新闻等）都会及时公布、更新税收法律条文。通过常年的大力宣传，不仅仅是把人们的主动纳税固化为行为准则，而且让民众更加知晓税法相关细则、操作规范，从而有效提高了纳税遵从。

　　4.2国内经验借鉴

（1）依托风险管理，逐步建设完善“数字基建”
近年来，我国对公民纳税遵从的管控从“入户检查”逐步转变到“风险管理”。所谓的风险管理就是通过风险管理系统依托，对企业、个人的账面数据进行集中采集，通过系统设定的数理、勾稽关系进行数据上的分析，得到纳税人可能存在的纳税风险的提示，税务部门根据风险提示要求纳税人针对风险点进行自查或者直接进行对纳税人账目、税款的检查。通过这样的风险管理系统，大大提高了税务部门查账的准确率，也让纳税人感受到自己有关税务的行动一切都在“数字系统”的掌控之中，有利于提高纳税人的纳税遵从。
目前风险管控是税务征管工作的一个重点，其精准度需要依托大量的纳税基础信息数据，且目前风险管理系统主要针对企业纳税人，对于代扣代缴的个税纳税人起到数据管理作用，一般自然人的个税并没有纳入风险管理系统。但是在未来的风险管理系统的不断完善和应用中，将是一个提供征管监测、提高个人所得税的纳税遵从的重要手段。
（2）“三证合一”，实现数据共享
我国从2015年10月1日起，对经营主体实行营业执照、组织机构代码证和税务登记证三证合一。“三证合一”政策实行后一方面大大减少了纳税人在进行初始登记繁琐的手续，另一方面也实现了纳税人部分经营信息在不同管理部门之间的数据共享。从个人所得税角度出发，税务部门每隔一段时间，根据与市场监督管理部门统一的编码进行纳税主体股权情况沟通，市场监管部门会将一段时间以来发生股权变化的纳税人信息反馈给税务管理部门，税务管理部门根据股权变化信息进行个人所得税纳税遵从情况的排查，实时进行个人所得税的清缴工作。
数据共享旨在全面掌控纳税人的经济活动信息，目前税务部门已经在户籍、房产、工商等多项信息上与非税务部门取得了数据共享，但是要做到能实时监测到税务行为还远远不够，需要进一步拓宽信息的深度和广度。
（3）广泛开展“纳税人学校”
我国各地都十分重视“纳税人学校”项目，所谓“纳税人学校”就是税务部门根据纳税人实际需要与政策变化税务知识更新的状况，不定期的将纳税人集中起来讲授相关税务知识。通过“纳税人学校”增进了税务部门与纳税人之间的沟通，实时更新税务知识也很大程度上减少了因遗漏、错误申报造成的纳税不遵从行为。但是税务部门的人力、宣传、场地等客观因素限制，目前能获得“纳税人学校”信息的一般是企业从事财税工作的财务人员，覆盖面也不能达到所有企业，往往只能普及到税务管理区域内重点企业、大型企业，而这些财务人员在培训后是否能及时、准确的将培训知识传达到企业内部的自然人纳税人、能传达到多少自然人纳税人，这些培训课程后的效果也是税务部门无法掌控到的。

　　第五章基于提高纳税遵从的税收管理优化对策分析

　　5.1法律法规方面

（1）构建法治大环境
创建税收法治化大环境、提高国民纳税意识是提高个人所得税纳税遵从的基础。建立一个良好的法治大环境需要在立法、普法、执法三个层面同时加强相关工作，在地区的税收管理工作中涉及更多的是普法与执法，在普法层面要提高个税的普法质量就必须充分考虑到税种的特性，在个税中不同的收入来源适用的条款是不同的，可以将纳税人进行种类的区别从而根据人群进行特定的税法宣传，比如可以将被宣传人简单分为两类，一类是从事会计、税务相关工作的专业人员，是少部分人；一类是对税收知识了解较少的非税务工作者，是绝大多数人，根据不同人群需要开展针对性的普法宣传。在执法层面除了控制适用自由裁量股权营造公平公正的法治氛围外，通过改善征管手段才是提高执法质量的有效措施。构建法治大环境需要通过一定时间的积累，让公民普遍产生较高的尊法意识，这是一个长期的过程。在构建的过程中让纳税人在潜意识里逐渐形成对税法的基本认识，建立起纳税心理预期账户，产生纳税遵从行为习惯的内生动力。
（2）规范税收代理行业
随着税法专业化的不断发展，相关中介性质的代理产业会随之发展壮大。短期内由于纳税人对有偿服务额抵触情绪，并且绝大多数纳税人需要缴纳的个人所得税金额不大，不需要通过代理帮助自己进行税务筹划，相关中介行业基本依托于企业的财务管理在一定范围内小幅发展，但从发达国家税法专业化发展规律来看，未来税务代理、税务咨询服务行业一定会大量存在，而且纳税人在面临比较大金额的个税缴纳时例如股权转让、企业分红等，第一时间的反映是寻找方法避免或者减少个人所得税的缴纳。为了更好地提高纳税遵从、为税收服务，应该配套发展、健全税收代理产业，规范服务范围以及相关从业人员资质等，同时依托税务代理平台不断加强基层税收法律法规宣传，提高全员的纳税遵从。
（3）加强规范税款用途
借鉴发达国家的管理方式，通过法律法规规范税款的用途，让纳税人清晰了解到缴纳的税款用作了哪些用途上，一方面可以提升纳税人主动纳税的意愿，另一方面也规范了XX的支出行为，提高支出透明度，提升资金使用效率，让利于民，形成良性循环。

　　5.2纳税服务方面

（1）简化办税流程，降低办税难度
繁复的办税手续直接增加了纳税遵从行为的难度，简化办税流程要从税前准备时间和税中办理程序两方面入手。
①加强跨部门合作，缩短税前准备时间
我国在2004年—2016年的13年间，纳税耗时从原来的800小时降低至207小时，从原先的远落后与世界平均水平提升到比世界平均时长还少33小时。[[38]《个人所得税征管国际比较》[M].中国税务出版社,江苏省苏州工业园区地方税务局,2017][38]在这个变化中，电子信息系统的应用例如“金三”工程、“互联网+税务”等起到了很大的作用。但是大部分办税便利化措施都侧重于办税耗时，这些具体表现在于纳税人于税务机关的接触中，容易引起税务机关的重视，如简化申报表格、各类业务办理实行的“一站式”、“一窗式”等政策。但是真正完成一次纳税行为，纳税人耗费的时间往往在申报之前，也就是纳税准备工作。例如在个人所得税申报行为中，纳税人在真正办理申报时需要提前准备好家庭成员（配偶、子女、赡养老人、兄弟姐妹等）身份信息、家庭房屋贷款合同信息、租房凭证信息、大病治疗支出信息等。以上信息均需要纳税人申报时按照规范要求逐字填写，纳税人在申报前就必须准备好所有材料否则无法“一站式”完成申报要求，可见在纳税前阶段纳税人的准备耗时是比较长的。
国家税务总局王军局长提出的“财务报表税企间转换”即企业纳税申报表与财务报表联网报送，就是一种帮助企业纳税人减少纳税准备时间的有效措施，这一为纳税人减轻负担的理念同样也适用于缴纳个人所得税的纳税人。对于自然人纳税人来说，个人信息广泛存在于国家各部门独立的系统内，比如民政局的婚姻管理系统、派出所的户籍系统、教育局的学生管理系统、人社局的医疗保险系统、人民银行的信用管理系统等。在这些系统中大多是以居民的身份代码作为唯一代码信息，税务部门只需要加强部门之间的合作，通过身份代码获取纳税人相关应税信息，在纳税人进行个人所得税申报前自动带出相关信息，免去了纳税人大量的准备时间与填写时间，也提高了信息填写的准确性。同时个人信息的跨部门传递也时对了纳税人虚假申报一种有效监控，从纳税人的纳税主观和客观上都具有促进遵从的作用。
②打造注重纳税人体验的电子办税终端
纳税人直接使用的电子税务局个人所得税申报客户端、个人所得税app等信息化应用的推广和应用对纳税便利性的促进功不可没，但在实际使用过程中仍然漏铜频出。原江苏省地方税务局最近连续两年的满意度调查中，“网上申报”软件始终是得分最低的项目。这些系统，尤其是纳税人使用最多的电子税务局，其功能覆盖性、易用性、友好性和稳定性必须与时俱进，精益求精才能使电子办税终端的便利性得到真正体现。目前，纳税人对电子税务局依然疑虑重重，“个人所得税社保表填写时为什么不能直接显示级别税率而是要申报人员自行填写？”“申报表的勾稽关系错误提示为什么只说有错不说哪里错？”“一到申报高峰期就各种系统故障登录不上”、“为什么不能提醒我身份证号已被申报过从而让我发现自己身份证号输入错误？”“家庭成员信息中一人已经填写全部成员信息，在其他成员申报时为什么不能直接跳出来进行核对，反而还要再填写一遍?”这些信息化应用系统在实际操作中存在的问题阻碍了纳税人流畅、快速的完成纳税行为。
在商业信息平台的设计中往往秉持“用户体验第一”的核心设计理念，这样的做法值得我们在办税平台中借鉴，把这种理念植入税务信息化平台的开发、升级、维护和优化的各个环节中，为纳税人提供省时、高效、便捷、畅快的办税体验。对平台的优化可以从以下三方面着手：
a)推广自动预填报功能。
在现实中，个人所得税中纳税人的基本信息基本都存在于国家各个部门的信息系统内，很少信息是公共部门不掌握而需要纳税人自行填写的，并且在我国自然人的一切信息都与居民身份证密切管理，在这样的背景下很容易开展个人所得税的个人信息预填报，税务机关通过纳税人身份证号码在第三方获取到的相关信息，自动生成填入相关联的报表中，由纳税人进行填报信息的确认完成数据的最终上报。这种做法既能简化报表填写，又可以提高所填数字的相对准确性。
b)推行交互式情景填报
交互式情景填报就是完全从纳税人体验出发，并不改变纳税申报的本质，只是采取一个纳税人更能接受的信息对话方式，具体表现在纳税人在面对一张复杂申报表时难免产生厌烦情绪，交互式情景填报就是将原先包含有大量信息的申报表格分割成一个个相对独立的实时交互界面，以对话框的形式提示纳税人填写单个不复杂的信息，最后根据系统已经设计好的逻辑关系自动生成集成性表格，最后只要纳税人的选择、确认操作就是完整额整张申报表的填报。这样不仅提升了纳税体验，也显著缩短了填报的真确度和难度。
c)明确错误提示
个人所得税的申报跟其他税种申报一样，当纳税人的申报数据不符合表格间预设的逻辑关系时，系统会显示纳税人填报错误，但往往只能提示存在错误，不能准确告知纳税人哪里出错和为什么出错。纳税人在错误发生时为了准确找到错误原因需要对一系列的填报表格进行梳理和检查，甚至还要咨询税务机关，相当费时费力。系统具备提示错误功能说明程序后台的逻辑勾稽关系已经是完善的，但是在服务输出上没有为纳税人需求考虑。未来纳税应用系统应提高错误提示精度，高效引导纳税人填报纳税信息。
（2）加大纳税服务覆盖，满足纳税人多元化需求
①开展精细化税收宣传
改变原先纳税宣传形式单一、套路老旧、效果不好的状态需要从两方面改进：a）细分人群，制定有的放矢的宣传方案。不同的纳税人对税收制度的需求是不一样的，比如上班族与自由职业者对个人所得税政策希望了解的层面截然不同。以纳税人群不同属性分类，如行业、收入、偏好等对纳税人进行细分，有针对性的选取相适应的形式进行税收制度的宣传。b）建立需求反馈机制。纳税人的需求是在不停变化之中，为了了解不同时期、不同阶段下纳税人对税收知识的需求，需要在纳税人和税务部门之间建立需求反馈机制，税务机关从原先“宣传我想要宣传的东西”，逐渐引入“宣传你想知道的东西”的理念，通过纳税人实时的需求反馈，调整宣传方案，真正做到“宣传入心”。c）宣传形式多样化。改变死板说教模式，对宣传的渠道、方式进行全方面拓展，开展更容易被纳税人接受并留有强烈印象的方式，例如开展“以案说税”、“税收微电影”、“税收漫画动画”、“税收公益广告”等。
②加强纳税人与税务部门的沟通
全方面减少税务部门与纳税人之间的沟通障碍。一方面继续运行好12366纳税服务热线，进一步提升和热线通畅率坐席人员的业务能力。另一方面搭建更多纳税人与税务部门的沟通平台，如开通“个人所得税”程序客户端开通线上服务平台、依托成熟的信息平台搭载纳税服务专属模块等保障纳税人与税务机关信息交流通道。
③增设税款的用途宣传，让纳税人产生税款的“回归感”。通过前篇分析并了解到高福利国家的纳税遵从情况可以得知，纳税人在纳税遵从的选择中很在意自己缴纳的税款用于了哪些用途，自己是否享受到了相应的公共服务。但是，目前的税务部门日常的税收宣传工作并不存在税款去向的宣传，只是多年前一句简单的口号“取之于民、用之于民”无法让纳税人感受到税款的实际用途。细化税款用途宣传，例如告知纳税人教育费附加税款的收取金额与本地区XX当年教育费支出情况，让纳税人切实感受到自己缴纳的税款用于了哪些公共支出，提升纳税人的遵从意愿。

　　5.3征管机制方面

（1）建立完善的个人信用管理体系
目前，我国已经开始启用纳税信用制度，但在现阶段纳入信用管理的仅仅是企业纳税人，尚未建立自然人纳税信用体系，而在一些高纳税遵从国家的成功经验中，高度成熟的自然人信用管理体系都是重要组成部分。随着我国个人所得税制度的改革，个人信用必然将发挥关键作用。日前，国家发改委、国家税务总局联合下发了《关于加强个人所得税纳税信用建设的通知》（发改办财金规[2019]860号），旨在建立健全个人所得税纳税信用记录，引导纳税人诚信纳税，为我国自然人纳税信用体系建设拉开了序幕。然而，我国自然人纳税信用制度建设与发达国家相比还有巨大差距，亟需探索出符合我国国情的自然人纳税信用体系。
（2）采取适当个人所得税纳税遵从的奖惩制度
①适当加大惩罚力度，增加纳税人的损失风险。研究结果表明，当稽查率处于较低水平时，通过加大惩罚力度可以提高纳税遵从。在目前个税新政策起步实施阶段，相关征纳系统尚未成熟完善、个人信用管理体系也正在起步搭建阶段，XX管理要求稽查率控制在较低水平时，可以通过加大个人所得税偷逃税后的惩罚金额放大纳税人对损失结果的心理预期，以提高纳税遵从度。
②采取适当奖励措施，提高纳税遵从积极性。虽然税收具有强制性，但为了提高纳税人的主动性和积极性，可以指定适当的税收遵从激励。在面对偷逃税会带来被稽查惩罚和保持良好纳税信用又会得到一定奖励时，纳税人会增加对惩罚的厌恶感，更偏好于主动积极纳税。奖励制度的选择也可以形式多样，在体制不完善的初期可以通过货币或者实物等形式体现，在个人信用体系成熟完善后可以与公民社会福利待遇挂钩。
（3）技术管税，问科技要效能
现代税收理论认为：强化税收管理，提高纳税遵从的措施分为强制型措施和合作型措施两大类，其中强制型措施包括：审计、稽查、处罚等；合作型措施则包括办税便利化、简化遵从要求、涉税风险提醒、容缺办理、宣传辅导等等。提高纳税遵从必须两种措施相结合，不能一味强调强制型干预，只有在税收管理中引入现代科技技术，才能融合两类措施，发挥最大效能。
近年来，我国开始重视税收管理中的科技运用，2016年企业所得稅汇算清缴引入自动预警系统、各地税务机关近年来启用风险识别系统就是对AI技术的探索。但在现阶段，在税收征管机制内科对科技的运用还很浅显，科技管税的大幕才刚刚拉开，它们的巨大潜能还有待深入挖掘，利用科技手段在公正、公平、和谐的氛围中实现管理目的，而透明、公正、公平的针管制度下，纳税人获取更多的“公平感”与“信任感”，更愿意自动遵从。

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　　致谢

本文是在老师的悉心指导下完成的，从论文的选题到撰写，老师都给予了我大量的帮助和关心，导师严谨的研究态度、渊博的知识、求精的工作态度都给我留下了深刻的印象，激发了我在研究生期间主动学习的内生动力，也是我收益一生的宝贵财富。同时还要感谢江苏科技大学的所有授课老师，在老师们孜孜不倦的教授下，为我的这篇文章打下了扎实的理论基础；在老师们时时鞭策下，让我完满的完成了本篇论文。
同时还要感谢我的家人和同事，我的家人在我三年研究生期间，毫无怨言照顾好家中幼儿，全力支持我的学业，让我心无旁顾地专心求学；我的同事在我的论文阶段，帮助我提供论文数据和素材。最后感谢我的同学，是你们对我时时鼓励，及时与我分享交流所见所学，是你们对我关心帮助，在我生活学习中向我伸出援助之手。
祝你们工作顺利、身体健康、阖家幸福！