社区治理“四社联动”模式研究——以济南市Q社区为例

摘要
XXX十八届三中全会提出创新社会治理体制的要求，主张在XXX领导和XX的主导下，多元主体依法协商合作，共同参与解决经济、政治、文化以外有关公民公共生活领域内的问题，促进社会和谐发展。社会治理方式的创新推动了社区治理模式的变革，然而从当前济南市新实行的“四社联动”模式的实施过程来看，社区服务还存在着诸如社区与社会组织机械合作、行政主导性过强、志愿队伍松散以及资金不足等问题，极大地阻碍了社区治理水平的优化。研究通过前往济南市Q社区进行实地考察，并对社区居委会、项目社工和老年人群体进行访问调查，充分了解“四社联动”模式在社区内运行的优缺点和居民满意度，分析其存在的问题，探索问题背后产生的根源，并在此基础上积极查阅文献，寻找社区服务的优化方法，以改进现有的社区治理模式，推出富有影响力的社区治理品牌，促进社区与社会各方共同打造社会主义现代化新社区。
关键词：社区治理；四社联动；模式研究；服务优化
　一、前言
　　（一）研究背景
“亨廷顿对政治现代化有着这样一个论断：现代社会法理相融、井然有序，但一个社会在达到现代化的整个过程中却是风谲云诡、动荡不安。”[1]当前我国正处在发展的关键时刻，全面建成小康社会、建设现代化强国成为影响我国未来走向的重要战略决策，社会转型推动着整个社会向前快速发展，改革开放四十年以来，中国城市的发展日新月异，制度建设更加健全、基础设施日渐完备、人民生活水平不断提高，但同时转型期剧烈的社会变动也引发了一系列深层次的社会问题。近年来，我国社会面临着治安混乱、老龄化严重、就业困难以及社会结构高度分化与定型化等种种危机，传统的以XX为主导的社会管理体制早已不再适应当前形势，社会治理转型已是大势所趋。为此，XXX十八届三中全会提出“创新社会治理”的改革任务，在xxxx更是进一步提出要打造“共建共治共享的社会治理新格局”，这反映出党对社会运行与治理规律的深刻把握。
社区是社会的基本单位，是人们主要的活动场所和生活聚居地。社区治理是社会治理的重要基础，只有将社区治理好了，居民生活和谐，社会治理才会有更大进展。十八届三中全会以前，我国社会建设的重点更偏向于宏观上的管理，在促进教育发展、实现高质量就业、增加居民收入以及扩大公共服务等方面持续发力，而随着我国社会进入快速转型期，我国社会的主要矛盾发生了变化，人民多样化的利益诉求引发诸多严峻的风险与挑战，社区作为最为贴近人民生活的社会领域必须得到有效治理。因此，为准确把握人民需求、有效解决人民最关心的利益问题，也为实现国家的长治久安，社会治理的着力点必须转移到基层社区。在夺取伟大胜利的XXX下，国家对社区治理工作提出了更为严格的标准和要求——建立健全新型社区治理体系，适当引进社会力量，协调XX引导治理、社会参与治理和居民自主自治的三方互动。
为贯彻落实XXX重要决策，解决当前社区治理中存在的问题，我国多个省、市、自治区敢于创新，推出符合地方实况的社区治理新模式，其中陕西、山东、内蒙古及深圳等省、市在吸收总结上海市社区治理经验的基础上创建并实施“四社联动”社区治理模式，社区治理初具规模。“在山东省的社区治理中，民政厅发布的有关社区治理的《意见》一文对省内“四社联动”模式的运行做出了规范，分别将社区、社会组织、社会工作以及志愿服务定性为“四社联动”的平台、载体、手段和补充，强调“四社”的联合与交互行动要以满足居民需求为导向。”[2]“四社”的有机结合，得益于山东省积极响应国家号召、深化社区治理体制改革、推进社区治理现代化，这为济南市“四社联动”的运行提供了方向性指导。
“四社联动”不是我国社区体系建设的初步探索，早在2004年，上海市民政部门就首创性地提出了“三社互动”的概念，并捋出了“社区为平台，社工为抓手，社团为载体”的工作思路。[3]后随着治理实践的展开，理论认识也不断深化，民政部门为强调三者间的联结，将“三社互动”改为“三社联动”，并对其理论内容加以补充。而山东省民政厅通过大量实践调查将“三社联动”与依靠社区社工引领志愿者的“两工互动”进行有机结合后推出的“四社联动”模式与传统的“三社联动”模式并无本质上的区别，新加入的社会志愿者仍是属于社会力量的一部分，其结构内涵并未产生实质性变革。且“三社联动”模式中存在的行政主导性过强、联动不足、居委会负担加重、形式化参与及居民需求与社会组织服务的提供出现矛盾等问题在“四社联动”模式中仍旧存在。据调查，济南市各社区“四社联动”模式千篇一律，服务项目未体现地区特色，而XX项目进程更是存在措施照搬、服务草草了事等形式主义问题，致使XX财政资金耗费而社区建设却未获得实质性成果，居民需求并未得到有效满足反而加剧各方负担。加之济南市市内社区众多，XX财政难以负担，因此社会组织通过“XX购买服务”获得的项目资金及其有限，各项服务活动无法良好进行，“四社联动”的实际效果大打折扣。
在“四社联动”现有的众多问题中，行政摊派、服务不到位与资金不足这三大问题最为突出，这些问题在很大程度上制约了社区治理各项活动的开展，降低了社区服务的质量。因此，如何改进“四社联动”的运行机制，充分发挥社会组织及其社会工作者的专业能力作用，提高社区服务质量，使多元治理主体共同为打造新型城乡社区治理体系贡献力量，由点到面地促进国家治理的创新，成为研究的重点问题。
（二）研究意义
　　1.理论意义
目前我国社区治理的理论研究已积累了相当成果，我国对于社区治理的研究始于改革开放后传统“单位制”的解构，40年来中国的社区治理建设已颇具规模，“有学者系统梳理了中国社区建设的历程，将中国社区建设分为“单位-街居”制、社区服务、实验探索、示范推进、深化提升五大阶段，为我国近现代社区治理的理论研究提供了完整的历史框架。”[4]随着时代的发展，“四社联动”社区治理新模式脱胎于“两工互动”和“三社联动”模式，其本身便具有很大的学术空间，同时对于我国社区治理的理论体系的进一步发展具有重要意义。
　2.实践意义
首先，研究立足于城市社区的实际情况，具有一定的实践价值，有利于优化Q社区“四社联动”的运行效果；其次，通过参与“四社联动”的实际运营，总结现状、改进工作、提取经验，促进社区治理的发展；最后，通过研究Q社区的运行状况，为其他社区“四社联动”项目的开展提供经验。
（三）社区治理的研究现状
　　1.国外研究现状
通常地，如今学界普遍认为德国社会学家滕尼斯是社区研究的鼻祖，滕尼斯经过长期调查研究，得出当时的欧洲社会已不断朝着现代化发展的论断，并认为传统社会关系转换成现代社会关系的过程应是社会学的重要研究课题。此后在社会学家的探讨中又相继出现诸如人文区位学理论、城市社区消亡理论（社区“消失”论、社区继存论）、社区权力理论（社会精英理论、多元政治论）等著名研究成果。但总体来看，“国外有关社区治理的研究主要从社会资本、政策网络以及国家与社会间关系这三个角度出发，由此归纳出社区治理的不同类型。”[5]
尽管当前的学术研究更倾向于量化研究方法，但国外对于社区治理的研究更多地采用了案例研究方法或历史研究方法，因而在社区治理研究中，质性研究占主要位置。一些学者认为“把注意力集中在大量案例，从案例研究的结果激励人们做出因果分析和选择，结合案例研究方法的优势，能够更透彻地了解有效的资源治理，这样得出的研究结果更为可靠。”[6]而占比较少的量化研究文献则主要探讨公共财政对社区治理的影响、居民归属感等问题。
在具体实践上，“资本主义国家在对第三条道路的政策选择中，社区治理不再简单划为国家责任或是市场责任，而是变为公私部门界限渐趋模糊的统治风格。”[7]但各国由于国情不同，其治理模式也各有特点。“新加坡的社区治理中XX占据主导地位，受到财政资金的大力支持，并且形成了完善的社区治理网络体系；X的社区治理由XX宏观操纵，引入社会力量如非营利组织、社工和志愿者等进行微观治理；日本则属于混合治理的模式，XX制定政策、提供资金，社会组织负责为居民提供专业服务。”[8]
　2.国内研究现状
相比于西方国家，国内的社区治理理论研究尚未走出一条自主创新的道路，基本上是借鉴甚至运用国外有关治理理论对我国改革开放后的一系列社会问题进行研究，其研究成果在理论上大致可分为“改革论”（陈伟东，2000；雷洁琼，2001；尹维真，2002）、功能自治论、社区自治理论（李坚，刘旭东，2002；金永利，2003；姚化伟，2013）等内容。在实践过程中则发展形成了著名的沈阳模式、上海模式以及江汉模式。
2010年以后，受治理理论以及我国服务型XX建设思想的影响，社区治理有了新的进展，主要形成了“三社联动”（叶南客、陈金城，2010；周庆智，2016）以及衍生发展的“四社联动”社区治理模式（冯呼和，2014；田志梅，2018；王栋，2018）。
　3.研究评述
尽管“四社联动”是中国的本土产物，但从国外社区治理研究中来看，其社区治理研究中有两大问题最为突出：一是在接受多元互动合作的理论之后，国外学者并未明确界定不同治理主体的角色，这容易造成主体功能的混乱，影响治理效果；二是国外的社区治理研究虽然隐约呈现“结构－过程”的研究范式，但是大多研究只涉及治理主体或过程的某一方面，因而难以把握治理结构与过程的内在机理。
而在我国国内，从理论的角度看，随着人们对“四社联动”认识的深化与实践的深入，学界和一些实践工作者对“四社”的定位出现了分歧，导致社会上存在着分别以政策文件、主体构成和具体实践为依据来界定“四社”的概念，理论的混乱一定程度上影响了实践的推进。在有关“四社联动”的文献中，不同的学者又分别对“四社”各有偏重：何立军（2015）、尹李梅（2016）侧重于对社区建设的研究，唐念东（2015）、蒋文静（2015）等侧重于研究社会组织，曹传柳（2016）、田志梅（2017）等着重研究社会工作者，郑永旭（2016）、冯呼和（2016）研究社区志愿者，李静（2015）、赵记辉（2016）等研究“四社联动”中的领导和工作机制。
实践上，1978年以来，我国城市社区的治理取得了不菲成绩，总结出对社区大有裨益的治理经验。尤其是近年来我国的社区治理呈现出多元合作治理的趋势，社会组织的加入使得社区治理更为民主科学。但由于现实的各种复杂因素，我国在治理过程中不可避免地出现了一些亟需完善的问题，尤其是在最新建立的“四社联动”模式中，多元社区治理主体的互动机制还有待完善，各主体在治理过程中的非理性博弈严重影响了治理效能，同时，结构设置不尽合理，规章制度有待完善，服务水平有待提升。此外，城市内部社区众多，XX财政难以承担，导致社会组织所获项目资金有限，各项服务活动无法展开，“四社联动”实际效果大打折扣。
　（四）研究思路与研究方法
　　1.研究思路
“四社联动”指的是在社区平台上，由社会组织承接项目，社工人才开提供服务，社区志愿者加以补充的社区治理机制。“四社联动”明确了各主体职能、凝聚了各方力量、激发了社区活力，有利于社区治理中人力、物力、财力等资源的合理使用，形成基层XX、社会组织、社区居民等多元参与、协商共治和良性互动的治理局面。社区治理“四社联动”模式意在充分发挥社区、社会组织、社工以及社区志愿者的积极性与主动性，更好地服务于居民，促进和谐社区的建设，但这始终离不开XX的顶层设计和各主体的自我发展。基于此种背景，研究将“四社联动”模式分为文化建设、制度建设、平台建设、载体建设和人才建设五部分。
文化建设意味着破除社区行政化的观念，打造多中心网络治理格局，培育居民的“社区共同体”精神，为“四社联动”的持续增添精神动力；制度建设意味着XX要做好顶层设计，建立科学的领导和工作机制，做到分工明确、高效联动，避免行政逻辑领导一切；平台建设意味着社区要完善基础设施，为社会组织、社工和志愿者提供优良的工作平台，并适当引入社会企业，缓解资金困境，同时积极孵化社区社会组织，搭建社会工作服务平台；载体建设意味着发挥社会组织的载体作用，提供优良的社区服务，完善自身建设，增强自身生存能力；人才建设意味着要加强社工人才培养和志愿者培训，发挥社工的骨干作用和志愿者的补充作用，整合人才资源，加强考核激励机制建设，为“四社联动”的推进提供人才保证。
　2.研究方法
第一，文献研究法。通过知网查阅相关论文资料，了解当前“四社联动”的研究现状和研究热点，对已有的相关研究进行归纳总结。
第二，实地调研法。前往Q社区进行实地调研，参与到实际活动中，了解“四社”各方在慰老服务方面的联动现状和面临的问题。
第三，访谈法。通过对居委会、社会工作者以及社区老人的访谈，对当前“四社联动”的运行情况进行深入的了解，特别是在慰老服务过程中，社会工作者面临的问题，以及“四社联动”机制存在的问题。
　二、社区治理“四社联动”模式的产生与运行架构
　　（一）“四社联动”的产生
“四社联动”实则由“三社联动”模式发展而来。上海市民政局于2004年首创社区、社工和社团“三社互动”的理念。随着实践工作的开展以及认识的加深，2013年，国家民政部门和财政部门为强调社区、社会组织、社会工作人员三者间的联结作用，联合发布《关于加快推进社区社会工作服务的意见》，提出“三社联动”的战略构想，以政策的形式将“三社联动”这一社区治理机制确立下来。在中央的号召下，成都、沈阳、上海、北京等地先后引入“三社联动”社区治理模式，实现社区治理与服务的创新优化。2015年，民政部要求在城市社区中施行“三社联动”模式，将其作为基层治理的创新工作。由此，“三社联动”已成为基层治理的重要研究命题，在各地XX大力推动的同时也受到学者的广泛关注。
早在2014年，山东省人民XX结合地方特色，因地制宜提出“四社联动”模式，在《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》中，提出将社区志愿者作为“四社”的重要补充力量，共同加入到社区服务的队伍中来。2016年，陕西省委办公厅、陕西省人民XX在借鉴“三社联动”模式经验的基础上，联合发文《关于加快推进“四社联动”提升社区治理水平的意见》，积极社区治理的新发展。此后，“四社联动”模式逐渐进入人们的视野，其顺利开展主要得益于中国XXX的社会背景：
　1.基层治理社会化
“从建国初期的‘单位制’到改革开放后一段时间以来的‘街居制’，再到目前实行的‘社区制’，体现出我国城市基层社会管理体制的整个发展历程。”[9]在对内改革中，随着XX机构改革的深化，越来越多的XX职能逐渐下放到社区，同时社会组织和社工的发育也为承接XX的服务职能做好了准备。“四社”的联动基础由此形成。
　2.群众需求多元化
随着经济社会的发展，人民追求更加高质量的生活水平，其需求越来越多元化和个性化，而XX却无法面面俱到，需要借助社会组织和社工的专业能力来满足社区内日益增长的各类需求，这就为“四社联动”提供了市场前景。
3.社区建设人本化
新世纪以来，随着我国服务型XX的建设，以人为本、公开透明等观念深入人心，在社区治理领域就体现为社区建设的人本化。十八届三中全会上提出的“创新社会治理”任务要求我国积极创新基层治理体制、努力构建和谐社区，因此，社区建设要变管理为治理，以居民为中心、满足居民需求，努力为社区居民提供高质量、多元化的服务。
　4.社会工作职业化
社工作为“四社联动”发展的骨干力量，社工的职业化发展是“四社联动”必不可少的推动力。面对居民多元化和个性化的需求，传统的公共服务难以满足其要求，这就需要一支专职的社工队伍以专业化、社会化的方式来弥补XX公共服务供给的不足。
　5.社会组织发展专业化
近些年来，社会组织的发展方兴未艾，社会认可度的提升使得各级社会组织能够主动承接XX转移的职能，社会影响力的扩大使其获得参与社会管理和公共服务的能力。在持续的探索实践中，我国逐渐形成了“XX购买服务，社会组织专业运作”的模式，这在一定程度上减轻了XX和社区的负担，并有效地实现了公共服务的供给。
（二）“四社联动”的运行架构
　　1.社区：“四社联动”的基础平台
最早对社区进行研究的学者是德国社会学家滕尼斯，他在《社区与社会》一书中对“社区”的概念作出如下界定：即社区是由具有共同价值取向的人们所组成的往来密切、守望互助的社会关系与团体。徐选国的概念界定对于我国社区治理研究的发展具有深远意义，他从三个维度对社区进行划分，形成了地域和行政区划意义的社区、平台意义的社区以及共同体意义上的社区。[10]在“四社联动”中，社区是多元治理主体开展治理工作的平台，社区居委会、社会组织、社工以及社区志愿者的所有治理活动与联动工作都在社区内进行，社区既是治理的对象，同时也为各类治理主体提供基础设施及服务人群。
　2.社会组织：“四社联动”的承接载体
XX购买服务制度的制定使得社会组织以合同契约的身份进入社区，与社区居委会共同参与社区治理与服务，项目社工受到社会组织的指挥，深入社区为居民提供服务。同时，在“四社联动”项目期间，“社会组织需为社区孵化培育出满足居民需求的、具有良好服务能力的社区社会组织，必要时可适当简化登记手续，同时逐步引导社区社会组织承接社会组织的服务职能”[11]，社会组织可通过提供专家、指派督导和进行能力培训等多种方式增强社区社会组织的服务能力，使其在社会组织和项目社工离开后仍能自行运转，为社区提供文体娱乐、公益慈善、矛盾调解等一系列专业的社会服务。
　3.社会工作专业人才：“四社联动”的骨干力量
在“四社联动”中，社会工作专业人才挥着骨干作用，主要由社区工作者和专业社工两部分构成，他们也统称为“社会工作者”。社会工作者作为社会工作的主要行动者，能运用专业知识与技能进行社区服务的策划、统筹与实施。社工定期对社区居民进行需求调查，充分了解社区各类群体的服务愿望，综合运用个案服务、小组服务、心理指导等社会工作方法为社区居民排忧解难，通过开展多样化的社区活动丰富居民生活、增进居民间交流，并通过对居民的能力培养使其自发形成自助互助团体，引导居民开展自治活动、参与制定和实施社区发展规划，以提高居民的社区参与度，增强其归属感与凝聚力，真正形成安居乐业、邻里互助的和谐社区。
　4.社区志愿者：“四社联动”的有益补充
“新型的志愿者及其志愿服务预示着人类社会治理的变革，也就是说，志愿者以及志愿服务在XXX已经成为了社会治理的重要组成部分。”[12]社区志愿者的参与是“四社联动”区别于“三社联动”模式的一大标志。在模式运行过程中，志愿者积极投入到社区服务工作中，以充分的人员数量优势来弥补社工人手上的不足，配合居委会及社工开展社区救助、环境卫生、慰老、优抚、助残等志愿服务，使居民能够体验到更加丰富多彩的社区生活。同时，志愿者加入社区治理有利于壮大治理模式中的社会力量，更能体现当下治理体系中XX与第三部门的合作态势，并鼓励更多公民加入志愿者队伍，共同参与社区治理与服务。通常情况下，社区志愿者主要由社区党员、公务员、共青团员以及身体健康的离退休人员等志愿组成，此外，社区内的其他热心居民、社区附近的志愿者团队以及大学生志愿者也可以参与到“四社联动”项目中。
　5.XX：“四社联动”的隐含主体
可以看到，党和XX总揽社会治理的方方面面，社区内部的行政事务也由一级XX及其授权委托的居委会负责管理。“四社联动”项目的开展也离不开XX引导，以XX购买服务制度为基础，街道办事处向社会公开招标，吸引城市内众多社会组织竞标参与社区治理。同时，居委会在社区进行宣传，号召社区居民积极参与志愿服务。因此，XX实际上也属于“四社联动”的主体之一。
XX购买服务是一种公共服务的新形式，其实质是公共服务市场化的表现，随着国家许多具体的服务职能逐渐下放到社区，服务主体开始多元化，服务项目开始市场化。“在多元治理主体合作治理的趋势下，社区工作使用购买服务的方式适应了XX从基层统治向基层治理转变的要求，改变了原先以居委会为主体的社区组织结构体系，从单元化组织格局转变为多元组织格局，充分发挥了社会组织的优势，增强了社区的治理和服务能力，同时也更好地满足了社区居民日益多元复杂化的服务需求。”[13]
社区治理“四社联动”治理运行框架见图1。

　　图1
三、济南市Q社区“四社联动”治理实证分析
　　（一）Q社区概况
Q社区辖区面积0.61平方公里，现有居民3100户，总人口7890人。有单位宿舍及居民住宅楼79栋，平房156户，共有单元居民自治小组125个，驻社区单位有济南供电公司、中国人寿济南市分公司、济南市民族医院等17家，社区服务网点172家。社区有下属委员会2个，社区工作者5人。社区现有办公服务用房200平方米，社区建有社区居民服务站、居委会办公室、多功能活动室等，社区内有居民健身路径2处，活动场所2个，面积达300平方米，安装健身器材15件，为社区居民提供了优越的活动场所。
（二）Q社区“四社联动”的产生
为贯彻落实十八届三中全会提出的“创新社会治理”的要求，2014年起，山东省积极探索建立“四社联动”机制，先后下发《关于推进“四社联动”创新社区治理和服务的意见》、《关于加强和改进社区工作的意见》、《关于加快推进社区社会工作服务的意见》等文件，为“四社联动”提供方向指导。同时，加强省内社区、社会组织、社会工作专业人才以及社区志愿队伍建设，完善社区基础设施、加大对社会组织的扶持力度、培育“四社”人才队伍。
“济南市市中区率先进行试点建设，每年将1000万元专项资金用于奖励补贴城乡社区建设，投入300万元用于购买公益服务项目，600余万元用于社工人才队伍建设，组织社工承担公益项目的研发和实施，服务覆盖居民群众2万余人。在社区志愿者队伍建设方面，建立健全一系列志愿者注册登记和服务记录制度。”[14]
2017年，L街道办事处通过向二七群益社会组织孵化中心通过竞投标的方式购买了Q社区“青西乐园，情暖夕阳”社区助老服务项目和“同在党旗下，携手创和谐”党建品牌建设专业社工服务。据了解，居委会于2017年7月与孵化中心签订购买服务合同，项目实行期限为一年，这是Q社区初次进行购买服务活动，社区购买项目的初衷是为社区提供更加专业化的服务，创建一个有影响力的社区品牌。这要求社会组织及项目社工要为Q社区孵化出一个完善的活动组织体系能够在其离开后自主运行，并且形成周边地带的模范品牌。
尽管Q社区向孵化中心购买了老年人服务与党建品牌服务两个项目，但在实际工作中，社工的主要服务对象是社区老年群体，因此，研究着重调查Q社区针对社区老人展开的“四社联动”服务，在模式的分析过程中也将重点考察社区老人的服务感受。
表2社区服务自制一览表

　　 服务项目 服务对象 具体内容
个案服务 失独老人关怀服务 失独老人 社区工作人员和社工一起入户探访，了解失独老人的需求，丰富其精神文化生活，增强他们的社区归属感
老年人互助服务 社区老人 利用入户探访了解社区老年人需求，链接社区自组织党员志愿者资源协助改善和解决，使其感受到来自社区和社会的关爱，增加老人们与社区居民的交流
专业个案服务 空巢老人 社工联合社区居委会建立空巢老人的档案，并根据服务反馈不断对需要个案咨询的空巢老人进行个案跟进，对有需求的人群进行持续服务
困难群体关怀服务 低保户、残疾人等 由社区工作人员和社工一起入户调查，了解困难群体的需求，丰富困难群体的精神文化生活，增强他们的社区归属感
小组服务 社区研习屋 社区老人 “DIY手工坊”小组、骄阳艺术团、戏曲学习小组、长者手机学习小组
社工专业小组 社区内失独、空巢老人 社工运用专业手法与技巧，增加社工和老人之间的专业心理沟通；发展心理状态良好的老人；走进需要心理支持的老人家里，社工对热心帮助困难老人且具备一定沟通能力的老人，进行志愿培训，将一般层次的聊天，转变为具有一定质量的情感服务，最后发展成为老年人自发的小组，让老年人在小组交流中解决自身问题，帮助他人解决问题
社区活动 手拉手校居联手活动 社区老人 将学校社区化，社区与校区沟通，建立良好的关系，促进学校与社区之间的感情融洽和社区资源共享
社区俱乐部 全体居民 以歌舞、戏剧等为内容，以丰富居民的文化生活，增进居民身心健康与增强其人际关系为目标
节日主题活动 全体居民 结合各节日节点，开展以当月节日为主题的社区互益性活动
主题党日活动 中共党员、社区全体居民 由社工和社区领袖积极沟通，根据居民的需求，选定特色党员日活动主题，开展特色活动，例如党员主题日、七一建党节等，增强社区党员的凝聚力
才艺大舞台 全体居民 社工联合文艺组织的骨干及志愿者，根据身边居民的需要，为居民定期演出，在为居民文化精神生活增添光彩的同时，引导社区居民重视社区精神文明建设
由上表可知，由于工作专业性问题，提供个案服务与小组服务的主体为社会工作者，居委会及社区党员志愿者起辅助作用，服务对象为社区老人尤其是孤寡老人。而社区活动的受益群体更为广泛，惠及社区全体居民，活动也由居委会、社工和志愿者联合开展。在对社区老人的关怀服务中更多是进行心理慰藉，主要开展老年人歌舞与手工活动，旨在使老年群体的精神世界得到充实与满足、促进老年群体间的交流，进而增强其社区归属感。
　（三）Q社区“四社联动”治理取得的成效
　　1.Q社区“四社联动”工作机制初步形成
在社区、社会组织、社工及志愿者的共同努力下，Q社区的“四社联动”已初显成效。在社区慰老服务中，发展培育社区服务类新组织2个，社区助老服务建设志愿者25人，为社区居民提供服务达到800人次，兴趣小组5个、服务人群200人次，其中社区入户探访50人次、社区困难老人个案5人、主题活动全年开展6次以上。
成果的获取主要得益于两方面制度的建成：一是信息联通制度，“四社”各方利用微信等网络交流媒介广泛分享信息，互通有无，及时跟进老人需求，提供优质服务；二是联席会议制度，“四社”各主体每月例行举办一次工作会议，会上各方认真总结上一阶段的工作情况、安排下一阶段的目标要求，使“四社联动”模式得以有效运行。信息联动制度与联席会议制度是“四社联动”的重要工作机制，是“四社”各方得以联动的制度基础。
　2.社区服务多元化与专业化
以往，社区服务主要由居委会负责提供，服务内容偏向行政要求，难以满足居民多样化的社区需求。在社区针对慰老服务进行“四社联动”治理后，社区老人的多元需求得到了专业有效的满足。具体而言，社工和志愿者对社区内失独老人与空巢老人进行入户探访，了解他们的需求，使老人感受到来自社区和社会的关爱，增强他们的社区归属感。此外，社工在社区内搭建了“DIY”手工坊、骄阳艺术团、戏曲学习小组、长者手机学习小组等服务于社区全体老人的平台，极大地丰富了老人的晚年生活，促进了老人的相互交流，帮助老人融入信息化社会，其服务态度之良好、服务水平之专业，得到了社区老年人的一致赞誉。
　　3.社区治理水平不断提升
在“四社联动”模式的作用下，社区工作人员、社区志愿者通过辅助专业社工对社区老人进行个案服务、小组服务和社区服务，了解到了更多专业化的服务手段。在社会组织和社工的培训中，社区志愿者的服务能力大大增强。在具体的社区服务工作中，社工的专业能力也得到了现实的锻炼。而在社会组织和社工的协助下，新孵化培育的社区社会组织也开始自主运营，成为强化社区治理的重要实现因素。总体而言，“四社联动”模式促进了社区治理水平的提高。
（四）Q社区“四社联动”治理中面临的困境
　　1.缺乏既定的合作机制
Q社区的“四社联动”模式尚处于初步探索阶段，联动期间缺乏既定的、权威的合作机制对各方行为加以协调，致使居委会、社会组织、社工及志愿者间趋于分工式合作，工作泾渭分明，未体现出联动之态势。据调查，自签订购买服务合同后，原本由居委会管理的老年人服务活动已全权交由项目社工策划，居委会仅提供活动的大体意见及设施之便，当服务活动与行政事务产生时间冲突时，居委会往往拒绝参与社区服务。社区志愿者与社工也是各自为政、分开行动，由于志愿者服务时间的分散性与零碎性，志愿者与社工难有统一行动，志愿者几乎不配合参与社工为孤寡老人提供的社会工作专业服务，而在志愿者为社区老人做家务、送温暖时，社工也很少在场。
　2.项目主体角色不清
（1）行政主导性过强与行政摊派。XX作为项目购买者与资金提供者，使得社会组织的服务内容在很大程度上向XX妥协。在社区老人服务项目中，XX方面给予的时间短而工作量大，慰老活动主要是心理层面的交流，需要时间的沉淀，社工认为在项目规定的时间中无法有效完成慰老服务工作，许多问题未彻底解决而项目时间就已结束，甚至为达到购买方的数量要求，社工不得不忽略质量只求速度，这也间接导致社工服务形式化问题严重。且在联动过程中存在居委会将部分行政工作摊派给项目社工的现象，项目社工受限于琐碎的行政事务，导致其真正要进行的慰老与党建服务的时间大大缩短，拉低了项目进程。
（2）社工角色不清。社会工作者与社区工作者虽然都可以简称“社工”，但二者有着本质区别。“社会工作者指受过专门的社会工作教育或者是受过专业培训，并且获得从业资格认定，能够在社区服务、社会工作服务项目等领域中灵活利用社工专业的知识和技能，为受众提供社工服务的专业人员。”[15]社区工作者则是经过一定选拔程序被各街镇社区工作服务站录用的，以社区为基本服务区域，为社区居民提供公共服务的专职工作人员。在项目实施过程中，居委会往往将社会工作者当做是社区工作者甚至是志愿者，从而向其指派行政事务或者让其与社区志愿者一道行动，承担社区活动的志愿服务工作，极大地限制了社会工作者专业能力的发挥。而社会工作者在项目实施过程中也存在“自我矮化”的心理，导致联动过程中主体性不强，易受行政工作支配。
　3.平台环境待改善
（1）社区基础设施不完善。Q社区原有的办公设备、活动场地以及活动设施老旧且不足，难以支撑“四社联动”慰老项目的开展。研究发现，Q社区居委会的新建办公楼在“四社联动”模式运行期间尚未竣工，因此社会组织及社工入驻社区后没有固定的办公地点，只能在二楼的会议室和活动中心间游离，缺乏良好的工作环境。此外，一些社区健身器材存在老化甚至损坏的状况，社区活动场地狭小、活动路径上车流较大，限制社区活动的举办规模。
（2）项目资金不足。“资金短缺一直是社区服务的一大难题，项目运行效果对XX资金的依赖性较大，一旦XX的资金缺位，社区治理项目的效果就会大打折扣，甚至导致项目中断。”[16]自山东省民政厅要求在社区内推进“四社联动”治理模式以来，济南市各街道办事处积极响应，向社会组织购买服务，将社工引入其隶属社区为居民提供专业性服务。然而济南市内社区众多，XX财政负担大，易出现资金紧张问题。Q社区的项目原本打算用10万元购买慰老与党建两个项目，引进两位项目社工，但实际经费只能购买一个半项目，因而最后只有一位社工参与Q社区的服务活动。据称，尽管目前Q社区的项目资金可以通过减少活动次数、降低活动标准等“节流”措施以维持模式运行，然而要想真正将社区治理办好、办全，经费还是稍显不足。项目社工人手不足、经费短缺，导致服务活动难以有效开展，慰老服务的专业程度下降，许多活动物品也无法保证足数供给，活动质量不佳。
　4.项目主体服务能力待提高
（1）社会组织自身能力不足。一是社会组织承接社会服务的能力有待提高，我国社会组织的发展与西方国家相比相对滞缓，资源获取渠道单一，现阶段仍主要依靠承接XX下放的公共服务职能生存。这就导致社会组织在项目实施过程中缺乏主体意识，服务内容向XX行政工作妥协，且目前我国社会组织的服务能力有限，许多服务流于表面而不能深入居民需求。二是社会组织的孵化能力有待提高，“四社联动”模式的目标之一是为Q社区孵化出一个完善的活动组织体系能够在其离开后自主运行，并且形成周边地带的模范品牌。但就目前而言，Q社区所孵化的社区社会组织其独立运营、自我管理和资源获取能力还有所欠缺，难以满足日益个性化、高层次、宽领域的居民需求。
（2）社工的专业能力有待提高。主要表现在项目社工对社区老人的需求把握不准确，存在供需不匹配的问题。Q社区的日常慰老活动多为十字绣、剪纸、学习手机和歌舞表演等活动，但如十字绣等手工活动的参与度较低，多为三至四位老人，有时甚至无人参与。据调查得知，除去老人另有要事和身体状况之外，缺席原因主要为老人身体能力下降，长时间的手工活动会令他们身体不适，老人碍于社工的工作热情才偶尔参加手工活动。在实地考察过程中还发现社工在开展服务活动前并未对社区老人的需求做过调查分析，服务策划仅是参照其他社区的做法。而老人们尽皆反映由于时下电视和网络上的假药销售、伪养生知识传播过多，使人难辨真假，他们更希望社区能为他们开设一些养生课堂，教给他们科学可靠的养生保健知识，保护他们的身体健康。这是社区老人对社工服务内容的一个祈愿，也是当前社工服务的一大疏忽。
（3）社区志愿队伍的服务水平有待提升。“治理意味着公共管理的参与者之间将形成一个多元自主的网络，这一的形成又将推进治理主体间权利的互依和互动。”[17]然而，Q社区的社区志愿者主要由离退休人员和社区党员组成，志愿者队伍较为松散，缺乏专业、系统的服务能力，且空余时间不统一，存在难以组织调动和进行专业性培训的问题，导致社区志愿者总体服务水平不高、服务时间不定，难以与社区、社工联结合作。
　（五）Q社区“四社联动”治理的影响因素
　　1.合作治理观念尚未生成
xxxx以后，我国官方文件开始用“社会治理”一词来取代“社会管理”，与之兴起的是一种“在XXX领导下，多元主体合作治理”的社会治理理论。推进国家治理现代化意味着管理行政要向服务行政转变，XX主导要向XX引导转变，因此，在社会治理格局中，XX与多元社会治理主体地位平等、协同治理。然而，在“四社联动”中，XX及社区居委会仍然秉持行政主导的观念，试图占据主导地位，对项目社工摊派行政工作；社会组织及社工则在联动过程中存在“自我矮化”、服从管理的心理，丧失主体意识。缺乏合作治理的观念，是“四社”各方联动不足、角色地位不清的重要原因。
　　2.“四社联动”经验不足
“四社联动”是我国近几年社区治理发展中出现的新模式，目前我国关于“四社联动”治理的理论研究数量有限，其他省、市的治理实践也正处在起步阶段，加之各地实情不同，难以为Q社区的“四社联动”治理提供经验借鉴。因而，当前Q社区的联动治理仍处在摸索前行的阶段，实践过程中难免出现工作机制不健全、机械合作、项目主体专业能力不足等问题。
　3.社会力量发育不成熟
社会力量指除以XX为核心的公共部门外，对社会发展具有推动作用的基本单位。在“四社联动”治理中，社会力量主要指社会组织、社会工作者和志愿者队伍。较之西方国家，我国社会力量的发展起步晚，加之在国民心中社会地位普遍不高，属于新兴事物，因而尽管我国对社会力量的理论研究已取得一系列优异成果，但其实践成果仍不理想，体现为社会组织、社工队伍以及志愿队伍在我国的发展空间小、发展资源少、人才紧缺、专业能力不到位，这在很大程度上制约了“四社联动”的发展。
　4.社区治理事项繁杂
社区治理涉及社区成员生活的方方面面，关系社区全体成员的切身利益，包括社区精神文明建设、公共卫生与疾病防控、社区物业管理、社区服务与社区照顾等多个内容，事项繁杂，不一而足。在“四社联动”治理中，尽管Q社区仅购买了慰老与党建品牌服务，然而有关社区老人和党建品牌的治理事项也是不计其数，这就造成XX的购买经费尽管看上去似乎已经足够，但在实际消费中仍显窘迫的现象。
　四、推进社区治理“四社联动”模式的优化路径
　　（一）文化建设
建国以来，我国的社区建设朝着行政化趋势发展。可以看到，无论是建国初期实行的“单位制”，还是改革开放一段时间以来的“街居制”，XX都在社区居于主导的管控地位，使得“行政主导”的观念在社区群体中根深蒂固，以至于“街居制”转变为“社区制”很长一段时间后，社区居委会的主要精力仍用在完成XX下派的任务上，使得治理过程中本末倒置，服务于社区群体的责任意识薄弱，基层自治不尽人意。
在管理行政向服务行政发展的新阶段，国家提出打造社会治理新格局的要求，社区建设也必须紧跟时代。在“四社联动”治理中，要加强社区文化建设，“四社”各方应强化居民的自治理念，打造多中心网络治理的社区格局，破除行政化思想。更重要的是，努力培育居民的“社区共同体”精神，改变现代化过程中在社区形成的“陌生人社会”状态，提升居民的主体意识与参与能力，增强居民对社区的认同感和归属感，营造温暖和谐的社区氛围。[18]
　（二）制度建设
　　1.建立健全“四社联动”工作机制
“四社联动”的社区治理模式是指由XX发挥宏观引导的作用，“四社”联合与交互行动，共同参与社区治理与服务供给。由此可知，项目各主体之间是平等合作的关系，各主体必须明确自身角色，任何一方都不能占据主导地位。在项目实施过程中，“四社”各方必须密切合作、积极互动，共同参与社区服务。
“四社联动”工作机制的健全，主要包括以下方面：一是明确各方职能，建立社区服务责任机制。项目各主体要找准自身角色定位，在共同商讨的基础上合理划分各方责任，防止联动过程中主体的缺位、越位，尤其要处理好项目实施过程中的行政主导、行政摊派与社工角色混乱问题。二是信息互通、资源共享，建立社区服务合作机制。联动过程中，在主体责任的交叉范围内建立行之有效的合作机制，防止各自为政或责任推诿，协调交叉责任中的工作摩擦，促进“四社”协同服务。“在社区与社会组织的合作中，可以采取政绩嵌入、居委会委任社区工作者与专业社工组成工作团队等方式，实现双方利益交融、合作共赢。”[19]在社会组织与社区志愿者的合作中，双方协调时间，由社会组织定时为志愿者提供专业培训，提高其服务水平。在专业社工开展社区服务过程中，社区工作者与志愿者积极辅助，共同参与，提升服务的效率和效果。
　2.完善XX管理制度
在社区居民普遍对社会组织的信任度和参与度不够高的情况下，XX的参与能给居民注入一支强心剂，有力推动“四社联动”治理的运行。在购买服务上，XX要尽可能提供充足的项目资金，以保证社区治理得以高质量进行；在项目制定上，XX应多方咨询、结合实际给出适当的购买服务期限，使“四社联动”的各项工作得以妥善安排、社区社会组织能够完整孵化、社工专业服务可以质量兼顾。
（三）平台建设
　　1.完善社区基础设施
社区基础设施既是社区的外部环境，反映出社区的物质条件及整体面貌，同时也是社区向前发展的推动力量和必要条件，为社区的正常运行提供物质保障。因此，要想实现高效的社区治理，必须着力完善社区基础设施，为“四社联动”治理主体提供良好的办公环境，也为居民提供社区生活的硬件服务。总结城市社区的发展状况，主要应从两方面进行基础设施建设：其一，更新置换社区老旧公共设备，诸如置换居委会中陈旧的办公设备、原有的老化或损毁的公共器材以及增添符合居民需求的新型基础设施。其二，建立社会工作服务站以及社区志愿服务平台，用以满足社工及志愿者在社区治理过程中的工作需要。即居委会需在办公地点内划出一块区域以供社会组织及社工、社区志愿者办公，使社区服务项目得以有效进行。
2.适当引进企业参与社区服务
在“四社联动”现有的众多问题中，资金问题最为严重，资金紧张在很大程度上制约了社区各项活动的开展，降低了社区治理的质量。众所周知，“尽管市场经济的发展和我国社会结构转型促使社会资源总量不断增加，但也使得社会资源的归属更加多元化。而XX可支配的绝对资源虽然也随之增加，但其所占比例却相对减少。”[20]在社区治理中，XX面临巨大的财政压力，而治理效果却不尽人意，这也是国家提出治理主体多元化的重要原因之一。然而，长期以来在资源配置中占决定性作用的市场、作为第二部门的企业在社会治理中的缺位已经成为一种常态。部分学者开始在社区服务中尝试引入社会企业，使公益与商业相融合，如唐兴霖对永济市蒲韩乡社区治理中社会企业运作模式的考察、王栋对重庆市万州区“四社联动”模式的研究分析，都或多或少地提出了社会企业参与和非营利组织商业化的社区服务模式，为“四社联动”的发展提供了新思路。
在企业参与社区治理中，重庆市万州区的“四社联动”模式为研究提供了有力的参考。企业尤其是兼具商业性与公益性的社会企业可通过向第三部门购买社会服务的方式参与社区治理与服务，企业对社区的基础设施建设进行一定的投资，减轻XX与社会组织的资金压力，于此同时企业拥有在社区的优先销售权，对居民的销售采取租赁、免费试用或低于市场价格等方式，并以社工为产品推销员，社工每卖出一件产品，社会组织就能拿到一定比例的利润，然后再将这一部分利润投入社会服务中，成为社会组织的又一资金来源。
为满足居民的个性化需求，“社区服务的供给方式除由公共部门和社会组织提供的无偿或低偿服务之外，也可以通过市场化运行机制，为社区居民提供多样化的社会化有偿服务。”[21]“由于社会组织相对企业而言更容易被群众认可，社会组织的推销很容易打开销路，并且社会组织能发挥上门服务的优势，社工与志愿者可以一对一地教会社区老人如何使用这些产品，并提供后续跟踪服务，而这些后续服务完全是免费的。”[22]企业购买服务的参与方式既可以解决当前社区治理的资金困境，又能使企业通过社区和社会组织的宣传来提高自身知名度，同时也让企业做出了一定的社会贡献，这是一个双赢的战略选择。
（四）载体建设
　　1.XX加大对社会组织的政策扶持力度
社会组织的繁荣兴盛，离不开作为社会利益分配者的XX的鼎力支持。近年来，我国XX出台的一系列扶持政策使得社会组织的发展一日千里，但往后仍需要XX加大投入和建设。在XX购买服务方面，适当加大资金投入，将更多的服务性公共事务委托于社会组织，既为社会组织的发展项目和配套资金的支持，又让公共服务供给专业化、科学化；在政策环境方面，结合实际提供税收减免、租金优惠政策，简化注册、登记手续，开通绿色通道积极培育孵化社会组织，为其提供有利的成长空间。
　　2.社会组织加强自身能力建设
首先，社会组织要着力提升资源获取能力。从长远来看，“社会组织不应把目光仅放在XX购买服务项目上，还要积极开拓其他社会资源，如自主开发公益创业项目、争取社会企业的资助、帮助社会企业完成公益项目等。”[23]资源获取能力的提高有助于增强社会组织的自主性，避免受到其他主体的过分牵制。
其次，积极吸纳和培养社工专业人才，提高团队的专业服务能力。人力资源的重要地位在XXX背景下日益凸显，优秀的人力资源对团队的发展具有战略性意义。社会工作者是社会组织承接项目后的一线工作人员，其专业能力在很大程度上代表了社会组织的服务水平，也影响着社会组织的进一步发展，因此，社会组织为提升自身专业服务能力，必须积极吸纳和在项目中培养锻炼社工专业人才，增强团队的竞争优势。
最后，着力提升孵化培育社区社会组织的能力。XX购买服务项目要求社会组织为社区孵化出一个能够在其离开后自主运行的完善的社区社会组织，并且形成周边地带的模范品牌。总体来看，要想孵化培育出一个符合社区要求的社区社会组织，则需要XX与“四社”各方形成合力。对于社会组织而言，其孵化能力的提升体现在培养专业的孵化基地管理者与社工人员。“基地管理者不仅要掌握社会组织孵化的专业知识，以保证基地运营和整个孵化程序平稳运行，同时还要掌握一定的公关能力，以便在建构与XX的稳定关系、进行沟通协作。基地社工人员则需要具备专业成熟的孵化能力和经验，实时监管并确保社区社会组织的孵化培育质量。”[24]
　　（五）人才建设
　　1.完善社会工作专业人才的培训、考核与激励机制
“四社联动”的社会工作专业人才包括社区工作人员和社会工作者，他们分属于社区居委会和社会组织管理，因此，对于社会工作专业人才的建设，需要社区居委会与社会组织形成合力。
一是建立社工人才的培训机制。“民办社工机构的社工培训与开发，事实上也就是机构社工的专业化建设，它是符合民办社工机构长期发展战略的一种理念或行为。”[25]由于社会工作的职业特殊性，社工人才的培训任务最好交由社会组织负责。在“四社联动”项目中，基于社区服务的需要，社会组织应着重帮助社工人才掌握专业知识和心理学内容，培养个案服务、小组服务和社区服务专业技能。由于社区工作者和专业社工原有知识结构的不同，培训需求分析是进行有效培训的关键，结合社工人才的实际情况进行分类培训，实现培训渠道与形式的多样化，培训内容应与实际工作相结合，注重培训转化。此外，还要顺应信息时代的发展，利用APP移动学习技术、微信公众平台等现代信息网络组建相应的社工培训平台，打破时空与资源限制，促使培训朝着灵活高效转变。
二是建立健全社工人才的考核机制。绩效考核不仅有助于督促社工人才完成社区服务任务、达成工作指标，还能够及时发现并有效解决工作问题，使得社区治理平稳进行。考核机制的完善体现在以下三个方面：第一，对社工人才进行分类考核与评价，即按照社工负责板块的不同，采取不同的考核方式。第二，考核指标注重质性与量化相结合。尽管在XX购买合同中规定了项目的服务数量，这是社工人才必须完成的硬性指标，然而，“大多数公共产品都属于无形的服务，同时，公共利益又兼具模糊性和抽象性，这就导致公共产品的质量难以度量。”[26]对于社区服务的考核单纯用量化指标会损害服务的质量，因此，在考核过程中还要注重服务对象满意程度。第三，引进第三方评估。第三方评估有助于最大程度地避免XX部门对社区服务的不必要干预，防止XX利用服务购买方的地位影响社会组织和社工人才服务的科学性、专业性。
三是建立健全社工人才的激励保障机制。人事管理是组织运作的重要部分,员工激励则是人事管理的核心内容。“根据哈佛大学管理学教授詹姆斯的研究，传统的管理方法仅能发挥员工能力的二至三成，而受到激励后的员工可以发挥出八九成的能力。”[27]因此，“四社联动”项目要想进一步提高社工人才的工作积极性，必须建立良好的激励机制。激励制度的完善首当其冲的是提高社工人才的工资福利。当前我国社会工作者的劳动强度高，而薪资水平却远低于其他职业，所以，完善社工人才的薪酬管理体系，提高工资标准，增加绩效工资就成为激励社工人才参与社区治理的重要内容。其次，从社工人才的职业发展角度来看，可以通过提供外出考察或出国培训的方式进行激励，此种培训有别于对社工人才的入岗培训，是社工人才突破自我、实现进一步发展的重要机会。
　2.完善社区志愿者的培训与激励机制
对于社区志愿者的培训，同样可交由社会组织和社工负责。由于社区志愿者普遍存在结构松散、专业程度低的问题，因此，首先要组建结构合理的社区志愿队伍；在培训过程中，注重对志愿者精神和社区服务技能的培养；在培训形式上，由于志愿者社区服务的志愿性以及空闲时间的分散性，可采取网络培训或分批授课的方式，打破时空限制。
对于社区志愿者的激励，目前城市社区以精神激励的方式为主，如为优秀社区志愿者颁发证书或进行公开表扬。社区志愿者激励机制的完善则需要增加对志愿者的物质激励，为调动志愿者社区服务的积极性增添物质动力，如适当给予志愿者活动餐补、交通补贴以及其他活动纪念品等。此外，社区还可以完善志愿者服务登记制度，建立服务记录数据库，为志愿者的求职、公务员考试、评优等活动出具证明。
　结论
“四社联动”作为社区治理的新模式，其实质是在“三社联动”模式的基础上对社区治理体制的发展与补充，较“三社联动”的最大特点是加入了社会志愿服务，在很大程度上弥补了社工在数量上的不足，使社区服务更细致合理，一定程度上减轻了居委会的工作负担、优化了社区服务质量，极大地慰藉了社区老年人群体的精神世界、丰富了其晚年生活。然而从对Q社区的社会调查结果来看，“四社联动”模式还存在很大的上升空间，在机制健全、角色定位、平台环境、治理能力等方面还有所欠缺。研究通过对Q社区进行实地考察，并辅之以访谈调查、文献分析等方法，从文化建设、制度建设、平台建设、载体建设以及人才建设五个方面提出建议，希望对Q社区的治理有所帮助，真正满足社区老年群体的多元需求，并逐步将对老年群体的服务惠及社区全体居民，打造美丽和谐新社区。
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