新时代背景下跨区域警务协作模式探究

摘要

随着我国经济社会不断的发展，各地区域之间的联系日益紧密，同时也暴露了各种有关跨区域的社会问题，违法犯罪行为呈现跨区域的特点。由此，做好跨区域警务协作工作就显得尤为重要，通过研究跨区域警务协作产生的原因，分析现状以及现阶段存在的问题，并对此提出了建立信息库存，加强信息整合、构建指挥机制，形成统一领导、创设新型模式，应对突发事件、落实监督机制，强化责任意识、投入协作经费，完善后勤保障、完善相应制度，提供有效支撑的多种有效方式。

　　关键词：跨区域；警务协作；公安机关

　引言

跨区域警务协作战略发展是区域警务合作整体发展和长远发展的创新性表述，是新时期公安工作科学发展的重要方面，是契合平安共建的发展趋势。平安中国建设，是新时代以X同志为核心的xx着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦作出的重大战略部署，开展跨区域警务协作是贯彻平安中国建设的总体目标，是政法队伍为实现中华民族伟大复兴中国梦作出的重要举措。

跨区域警务协作指的是在隶属于不同行政区域的公安机关之间互援互助、协同作战。跨区域警务协作的范围可以在同一个省内或自治区内、同一个地市内的地市与地市之间、城区与城区之间的协作，也可以是不同的省、自治区、直辖市之间。我国跨区域警务协作的形式包括有区域间警务协作、警种间警务协作、国际间警务协作。三种跨区域警务协作的形态构成我国跨区域警务协作的基础框架，在该框架下不同区域和多方警种之间相互配合、协调共享形成维护社会治安稳定和打击犯罪的强大合力。与此同时，由于跨区域的原因公安机关对此类犯罪的打击面临到难度增加的情形，其中涉及到警力分配、协调指挥、办案时限、协作地公安机关的配合甚至包括有国际合作等问题。这在很大程度对公安机关的工作带来了困难和挑战。

警务合作是提高公安机关战斗力、充分发挥其维护社会和谐稳定作用的必然选择。特别是在当前信息化、网络化、高科技的时代背景下，违法犯罪形式多样化，打击难度加大，实施警务协助是有效打击各类犯罪的必然选择，引起了学术界的广泛关注。

陈宇以贵州刑侦和本地大数据龙头企业为例，对警企合作进行了分析，指出警企合作要立足战略高地，聚集发展要素，找准融合方向，发挥大数据企业优势，创新刑侦工作模式，这有助于公安机关打击新型非接触性犯罪，维护社会的和谐稳定。贾贺萌对侦查机关和互联网企业的合作机制进行研究，指出侦企协作还存在合作机制不完整、合作程序不流畅、处理应急事件能力薄弱的问题，要从顶层设计、平台管理等方面对侦企协作机制进行制度化设计，建立大数据时代新型的侦企协作新模式。

刘菁对京津冀打击传销区域协作现状及对策进行研究，指出非法传销对我国的经济和社会产生了十分恶劣的影响，必须京津冀联动打击传销活动，但是三地区的交界区域形式依旧比较严峻，异地聚集式传销打而不绝，另外传统传销逐渐向网络传销转型，在打击传销犯罪活动的过程中要加强各警种之间的协作，强化协作执法，多角度开展宣传活动，实现信息共享，才能够更好地达到打击传销违法犯罪的目的。汤李明对警医协作处理医患矛盾的现状及对策进行研究，指出警医协作存在警方权限不足，医患关系危机预警体系不完善，医保机构警力配置不够，医患冲突后续调解处置不及时等问题，建立警医互动的技术防范机制，建立警医互动早期处置机制，警医互动巡逻预防控制体系，医患冲突现场处理机制，医患冲突全程跟踪机制，规范公正执法，要依法打击医患矛盾中的各种犯法犯罪活动。

张素英研究了警察机关警务合作市机制的信息化建筑，指出警务合作市对建立和谐社会具有重要的现实意义。要实现传统警察向现代警察的转变，提高公安机关综合实战能力，必须以信息化建设为支撑，建设现代信息化警察，以运用信息技术为突破口，向更高层次迈进，不断加快科技强警步伐。

吴沙考察了珠三角区域警务合作机制建设情况，强调要建立警务信息交流机制，完善合作交流机制，拓展警务合作领域，加强区域联合整治，建立城市保护区，具有重要的现实意义，对维护珠江三角洲地区社会安全稳定具有重要意义，不断提高警察工作为经济建设服务的自觉性和稳性。

许鲲对京津冀刑侦警务协作平台的重要性进行分析，强调刑侦警务合作平台有效解决“信息孤岛”问题，满足刑侦警务合作评估和管理的需要，大限度地发挥组织协作效能，提升警察战力。上海市市警察局虹口分局课题组对区域警务合作市机制建设进行了探究，指出加强区域警务合作市是社会发展的必然要求，是构建现代警务机制的重要标志，是实现资源分享的有效果途径，完善区域联动，构建统一的信息警务体系，是新形势下打击犯罪的必然选择，实现警务信息互通共享。

　　一、跨区域警务协作模式产生的原因

　　（一）违法犯罪区域广泛

现如今我国的经济正在处于快速发展时期，发展涉及的范围广，在虚拟网络上人们使用手机、电脑等智能设备轻松实现跨区域交流；在现实生活中人们通过高铁、飞机等现代交通城市短时间内实现跨区域迁移。这些在空间、时间上交流的进步对于社会的发展来说是一个利好现象，但是任何事物都有其两面性，有一利必有一弊，违法犯罪人员利用网络的发展在虚拟世界或网络平台上超越时空的限制，实施跨区域、远距离的电信网络诈骗活动并利用网络转移非法资金；区别于非接触型案件，接触型的案件违法犯罪分子借助现代交通工具进行作案、销赃、逃窜，这也就意味着违法犯罪涉及到区域地点不单一。

　（二）违法犯罪内容复杂

跨区域所实施的违法犯罪由于涉及到的区域多，相较于各区域内部发生的案件内容较为而且复杂。以当前跨区域案件类型高发的电信网络诈骗案件为例，电信网络诈骗犯罪的分布逐渐呈现出跨地域性的特征。跨区域性特征表现为犯罪团伙在国内各地分散设立诈骗窝点，利用网络技术跨区域进行诈骗，甚至向境外勾结、转移。在利用网络跨区域作案为犯罪分子创造许多便利条件，同时也大大增加了警方破案的难度。不仅诈骗分子四处作案，而且五花八门的骗局层出不穷，首先是诈骗所实施的手段多样在生活社交圈内无孔不入，其次作案的手段不断升级，不法分子利用互联网络技术制作特定的改号软件和虚假网页获得受害者的信任后实施诈骗，同时电信网络诈骗案件基本上都是以团队作案的形式出现，团队内部的分组所在地并不在同一地方有些联系点甚至是在境外进行操控，受侵害的群体涉及面广泛，包括有青年、中年、老年群体。

（三）案件侦破难度较大

跨区域实施违法犯罪的案件的侦办难度较大体现在违法犯罪现场不唯一，跨区域所实施的案件并非单一的时空，甚至存在有案发现场的地点和时间之间无直接的关联，变化性大，公安机关侦办过程中的现场勘查困难，如涉及电信网络诈骗类的非接触式案件时的物理现场就包括犯罪分子所在地、被害人所在地、资金流向地等。在侦破跨区域犯罪的案件时需要涉及到不同地区公安机关之间的沟通合作、警力派遣、办案经费等要素，其中的审批程序、跨区域耗费的路程等影响案件的办理的周期，同时如果犯罪分子的逃窜藏匿地点不断更换时，对抓捕工作也增大了难度。

　二、跨区域警务协作模式的特征

　　（一）合作性

跨区域警务协作的核心要义就是合作，有关跨区域就意味着案件涉及的区域部门非单一而是有着必要的联系，不同区域的公安机关之间在人力、物力、信息之间的合作。在人力上，根据《公安执业规范细则》的规定，跨区域协作办案条件：对异地公安机关提出协助调查、执行强制措施等协作请求，法律手续完备的，协作地公安机关应当及时无条件予以配合。此外，还规定了异地执行拘留、逮捕的，执行人员应当持拘留证、逮捕证、办案协作函件和工作证件，与协作地县级以上公安机关联系，协作地公安机关应当派员协助执行。物力上，跨区域办案需要离开原单位，无法携带大型办案装备外出，通过与当地公安机关合作，借助当地公安机关的办公设备，例如天网监控、警用车辆等协作办理案件。在信息资源上，不同区域的公安机关辖区内有不同的人、地、事、物、组织的信息，在跨区域办理案件时就需要通过合作共享信息取得与案件有关的线索，推动案件的发展。

　（二）多样性

跨区域警务协作的多样性主要体现在以下几方面：一是协作的内容多样，不仅是传统的六种犯罪类型，还包括非传统的电信网络诈骗案件，还包括有治安案件或者大型活动安保任务等。二是协作的区域多样，各个案件的发生时间、地点、人员不同所涉及到的区域也不同，合作的区域不固定，甚至还会包括到境外的跨区域警务协作。三是协作的时间多样，既可以是在立案后之后开展协作寻找销赃线索，还可以是确定犯罪嫌疑人身份后参与协作的公安机关进行合力抓捕等。多样性体现出跨区域警务协作的合作的广度和深度，是跨区域警务协作的重要特征。

　（三）流动性

跨区域警务协作的流动性是指跨区域警务协作的区域并不唯一，这是由违法犯罪行为的发生地所决定的。违法犯罪行为发生地，包括违法犯罪行为的实施地以及预备地、开始地、途径地、结束地等与犯罪行为有关的地点，违法犯罪发生地虽然是为了确定管辖权，但在不同区域发生与案件有关的可以考虑纳入协作范围；违法犯罪行为有连续、持续或者继续状态的，违法犯罪行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法犯罪行为发生地。违法犯罪行为的结果发生地，包括违法犯罪对象被侵害地、犯罪所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。不同区域的公安机关参与协作会根据案件的调查发展变化、犯罪嫌疑人逃窜变化等因素而发生改变。

　三、目前跨区域警务协作模式存在的问题

　　（一）缺乏统一的指挥领导机制

我国公安机关实行的管理体制是“条块结合、以块为主”，这一体制就决定了公安机关接受的是本行政区域内的行政部门领导以及上级公安机关的业务指导，在“以块为主”的情况下行政区域不同的公安机关之间的领导机构不同，在实行跨区域警务协作中不仅是涉及公安机关之间的协作，也涉及到领导部门之间的协作。当前，跨区域警务协作是由侦办案件的需求而形成的，具有随机、临时的性质，对于跨区域间不存在同一上级领导的公安机关来说未设置有一个统一的领导机制，不同区域的公安机关自行开展行动，职责任务不明确、办案资源未能充分利用，这在很大程度降低了跨区域警务协作的合力效能，也对跨区域警务协作的长期发展起到阻碍，甚至有时候缺乏统一的领导会贻误侦破案件的进程，造成更为严重的损失。

　（二）信息搜集整合沟通不流畅

跨区域警务协作是不同行政区划的公安机关之间的合作，不同的行政区划内有本地区自身的信息资源，尤其是警务信息涉及到保密的情况，存在一定的信息壁垒。信息作为侦办案件的重要资源，对案件的发展起着关键作用，当前跨区域警务协作的信息障碍主要有以下：一是信息资源共享程度不够深入，当前处于信息化时代，公安工作离不开信息资源的支撑，跨区域警务协作的信息交流受到地区本位主义的思想以及警务信息涉密的特殊性，这就导致在信息所共享的内容停留在基础信息，未能发挥出信息资源的强大作用。二是信息交流不够及时与畅通，当前的跨区域警务协作信息交流通常是在案件发生之后才开展交流，但相对于新型的犯罪以及突发的事件的信息未能做到及

时的联动，缺乏预见性，在处置的过程中信息共享的滞后性凸显。三是信息整合能力不足，公安机关在侦办案件的过程中无法直接利用所获取的原始信息，通常是要经过分类、分析、整理、汇总等流程获得加工后的信息。在跨区域警务协作中对协作的公安机关之间的信息整合要求更高，但就当前的情况来说，我国的跨区域警务协作缺乏专业的、高效的系统对原始信息进行整合加工。为此，我国的跨区域警务协作之间的信息交流尚且停留在初级形态，未能做到充分、高效、及时的共享信息，致使跨区域警务协作难以达到更深层次的合作。

　（三）突发事件的应对模式缺失

突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。公安机关作为突发事件处置的重要成语，在突发事件中发挥重要的作用，当前，我国正处于社会的转型期，各种公共性的问题显露，突发的事件时有发生。如：2020年新冠肺炎疫情；7·20郑州特大暴雨事件等。这样的突发事件严重危害到了公众生命及财产安全，由此公安机关必须及时、有效的参与处置的过程中，守护人民群众的生命及财产安全。通常出现特大的突发事件时也会大幅超出了当地公安机关的处置能力，若仅依靠自身难以做到及时、高效，就需要调配其他地区的警力资源参与协作。当前，公安机关在应对突发事件的处置中应对的模式相对单一和固定，不能高效面对多种类型的突发事件，不能采取及时有效的应对机制。

　（四）相关责任主体监督不明确

跨区域警务协作涉及到多个公安部门，公安机关作为权力机关的执行机关，在行使权力的过程中同样要接受监督。由于跨区域的警务协作所涉及多方责任主体，不同区域内的公安机关有着本区域的监督机关，但对于跨区域办案的公安机关没有直接的监督权力。对跨区域警务协作缺乏一个明确的监督部门，有可能会出现在未明确职责时相互推诿的情况、违反协作规定的情况。一些公安机关在配合其他公安机关工作时通常认为是额外的工作并非自己工作职责，会出现对跨区域协作的案件不积极、拖延的情况。与此同时，在跨区域办案行使权力时出现不符合法律规定的情况，侵犯人民群众的合法权益时，人民群众没有一个反映情况的渠道。为此，对于责任主体的监督不明确不仅会影响跨区域警务协作的深入推进，也可能导致人民群众对公安机关的公信力降低。

（五）警务协作的经费保障有限

跨区域警务协作涉及到的主体范围广，配置的人力、物力资源多，这也代表着跨区域警务协作所使用到的经费相较于各区域内发生的案件使用经费会偏高。跨区域警务协作一方面涉及到外调方所使用的经费，包括有派出的警务人员花费的出行、就餐、住宿等资金，另一方面协助方涉及到仪器设备、调动警力、执行抓捕行动等的经费使用。当前，公安机关的办案经费是由地方XX按照各行政区划独立核算的。对于跨区域警务协作，各协作的区域之间的办案经费分开核算，未设置有一个专门负责跨区域警务协作的经费核算机制，缺乏相应的经费保障机制对跨区域警务协作的发展会造成阻碍作用，使得跨区域警务协作难以开展。

（六）相关协作制度内容不完善

跨区域警务协作是顺应社会的发展所产生的新型警务模式，行为先于制度发生，制度的滞后属性凸显。目前就跨区域警务协作这一新型警务模式来说并没有明确的制度规定，但警务工作的内容与法律法规等各项制度息息相关，如：跨区域警务协作合作对接的机制流程、跨区域警务协作的合作内容的范围如何设定、在什么情形下必须实行跨区域警务协作等。缺乏一个完整的制度流程，会出现跨区域警务协作出现随意性、松散性的情况，进而导致协作的效能降低。只有在跨区域警务协作活动的各个领域、各个层面都实现了依靠制度实行的高效整合，跨区域警务协作的机制才能发挥最大的合力效能。

　四、跨区域警务协作模式的构建方式

　　（一）建立信息库存，加强信息整合

在信息不断发展的当下，警务活动的内容也离不开信息。对跨区域警务协作来说信息之间的共享是合作的基础，信息的共享程度也决定了跨区域警务协作的深度。由此，为使得跨区域警务协作的深入发展，就需要对信息资源进一步拓展，充分的利用信息资源可以采用建立专门针对跨区域警务协作的信息资源库的方式，实现信息资源高度共享。以公安网为依托，将已经发生的跨区域协作案件或者尚未发生的预警信息、常态性案件和突发性事件等与跨区域警务协作有关的信息资源内容录入跨区域协作的专门系统。与此同时，制定信息库的操作规范细则，信息库的使用程序、责任、保障、监督以保证信息库的使用规范、高效，并且组建数据库专门人才队伍，数据信息的原始形态仅仅是初级层面，经过专业人员的整合加工后，信息得以精准采用和能动性作用明显随着协作的变化不断调整案件所需要的信息，巩固跨区域警务协作的合作基础，有利于推进协作的深入发展。

　（二）构建指挥机制，形成统一领导

领导机构在警务活动工作中发挥着核心作用，决定警务工作的下一步发展方向。跨区域警务协作存在着多部门合作的特殊性，这对领导部门的统一指挥有更高的要求，构建一个跨区域协作的领导指挥机制，在决定实行跨区域警务协作工作任务后第一时间联合成立领导指挥中心，快速确立指挥权，对跨区域工作进行统一指挥，以确保跨区域活动的顺利进行。这一机制把从前跨区域协作领导指挥工作由被动形成转变为主动统一，在跨区域行动的过程中，明确了统一的领导，打破各自行动的局面，形成全国一盘棋。领导指挥机制的明确，促成各部门对职责任务、分工的明确，跨区域的协作有序、高效的开展。同时，在应对突发事件时统一的领导机制能在第一时间快速反映，随时根据事件不断变化进行分析、判断、决策，准确并采取相应处置措施。

　（三）创设新型模式，应对突发事件

突发事件的处置要义是快速与准确。若要在涉及多个主体部门的跨区域警务协作中做到快与准，这就需要有一个长期协作的新模式，对各类突发事件的处置能有快速应变的能力。在划定协作片区的基础上综合多种方法构建应对的新模式，一是不断总结经验，将过去发生的各类突发事件进行经验的总结，摸索出此类事件再次发生的应对模式。二是进行实时监控，对会易发生突发事件的隐患进行监控，从源头上预防事件的发生。三是联合高校开展研究，与警校开展合作，借助高校人才资源，针对突发事件的应对进行实验研究，探索新理论服务实践。四是开展处置演练，模拟多种突发情况，组织警务人员开展实战演练，保证警务人员应对突发事件的战斗力。五是定期召开联席会议，跨区域协作的部门之间定期召开有关处置突发事件的协商会，提出观点，交换意见，提升应对的能力。

　（四）落实监督机制，强化责任意识

跨区域警务协作是适应我国公安工作发展的合作方式，是科学且行之有效的，也是契合当前时代发展要求的，为此对跨区域警务协作的深入发展是一个必然的趋势。对跨区域警务协作的监督是开展工作的重要保障，监督的方式应当从被动监督转变为主动监督，贯穿协作工作的全过程中，同时保持监督渠道的畅通，接受协作方对不履行协作规定的一方进行投诉以及人民群众的投诉。同时，警务人员作为跨区域警务协作发展的重要支撑，这就要求警务人员在思想意识上必须树立全局意识，责任意识。思想是行动的先导，在责任意识上松懈在行动上寸步难行，无论是外调方还是协助方的警务人员都要树立起责任意识，而不是单纯将跨区域警务协作认知为责任对半，相互推诿，积极性低。各地各部门的领导要切实担起责任通过召开学习会议等方式，将责任意识强化，保障跨区域警务协作工作落实。

　（五）投入协作经费，完善后勤保障

跨区域警务协作涉及到了合作的区域或部门内人力、物力等资源投入，设置跨区域协作案件专项工作经费，投入跨区域案件中使用，该经费既包括派出地警务人员在外办案的经费，也要包括协作地在协作过程中人力、物力资源所使用的。同时，跨区域协作的部门之间要对警用装备资源跨区域使用投入经费，针对跨区域警务协作中任务重的或经济欠发达地区予以专项资金支持，经济发达协作方也要更多地支持经济欠发达地区。设置奖励考核制度，对跨区域协作取得突出表现的部门予以表彰和鼓励，激发警务协作的积极性。

　（六）完善相应制度，提供有效支撑

跨区域警务协作制度规范化的核心在于形成一个完整的规章制度体系，并能与现行的法律、法规相衔接，得以在跨区域警务协作中规范化的进行指导与引领。建立起相应的规章制度使得跨区域警务协作在运行中有所依，明确可为与不可为的界限，正确行使权力，形成协作合力，对人民群众的生命财产负责。

结语

跨区域警务协作是我国公安机关充分利用警务资源、形成警务合力的重要工作模式。虽然在警务实践中我国的跨区域警务合作起步较晚，还存在跨区域警务合作机制与规范的缺失以及传统警务合作机制无法适应新形势跨区域警务合作需要等现实问题，与欧X家跨区域警务合作实践相比也欠完善，但是近年来我国的跨区域警务合作实践已取得长足进步，并在不断地完善之中，跨区域警务合作的领域和空间也在不断地拓展、延伸着，为进一步探索警务合作向部门合作、社会合作和国际合作的模式提供了有益借鉴。为了更好地适应形势的发展变化，全面提高公安机关整体作战、快速反应的能力，增强公安机关打击犯罪和管控社会的力度，跨区域的警务合作还需要进一步地解放思想，开拓进取，与时俱进。

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