试析“三权分置”对我国农村土地制度改革的影响

摘要

土地问题是农村土地制度改革的基点，关乎改革成效及经济发展。在我国农业现代化、规模化建设的背景下，农村土地产权、土地自由流转和抵押融资等问题愈加突出。此时，在中央的改革方案中，坚持农村土地集体所有权，在稳定农户承包权的基础上，放活土地经营权，实现农村土地所有权、经营权和承包权“三权分置”。本文以此为问题探讨出发点，通过分析农村土地制度内涵及发展沿革以及“三权分置”对我国农村土地制度中土地产权关系、农业经营、农地流转以及抵押融资等问题的影响，并得出笔者对农村土地制度发展改革的对策建议。

关键词：农村土地制度；产权关系；三权分置；农地流转

引言

“天下之大，黎元为先”，农村土地问题关乎中国亿万国民的生计问题。在二十世纪七十年代末开始的农村经济地改革中，我国探索建立了以农户承包经营为根基的农村土地制度，形成了土地所有权和经营承包权分离的现实。可以说，正是因为这次的“两权分离”实践，将我国农村经济带入一个相对高速的上升轨道，改变了之前农业生产效率与农民生产积极性不相匹配的矛盾。但是，在社会经济面临着巨大的变革和发展之际，我国农村土地制度中各种深层次矛盾日益凸显，在它不能满足社会发展的需要的时候改变乡村的土地制度是深化社会主义改革的必然要求。中央在2014年“一号文件”中对农村改革提出这样的要求:农地坚持集体所有是转变农村土地制度的来源根基，“三权分置”的改革方针是对农村土地的所有权、承包权和经营权的权利明确，我们在此之上，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现农地所有权、经营权和承包权的三权分置，创造最合适的土地经营形式，这是对农村土地资源要素的优化配置，它赋予了中国农业和农村经济巨大的活力[1]。

一、农村土地制度的内涵及其在建国以来的发展沿革

(一)我国农村土地制度的内涵

马克思土地经济学是这样界定农村土地制度的：所有权需要分清广义和狭义，并且明确的土地的所有权应该作为所有制的法律形态；我们把产权描述为包罗一系列关于资产权利在内的权力束[2]；而诺思的制度变迁观则是这么认为：制度应该是一个长期的过程，它约束人与人之间相互交往[3]，在制度的变迁过程中，偶然性也可以对制度变迁发挥决定性作用，并且制度环境影响了制度的具体安排，但是对经济增长起决定性作用是制度性的因素，这是一个无可争议的事实。

我们是不是可以这样认为，农村土地制度是乡村社会管理过程中，土地作为关键的生产因子与其它农业要素资源合理组合和优化重构而形成的有机体系，并加上维持体系正常运转所必需的相关法律政策与制度规范[4]。

(二)建国以来我国农村土地制度的发展沿革

在我国的历史长河中，土地的权利所有权和经营权一般是互相独立，在封建地主占据了全国几乎所有的可耕土地后并且不从事具体农业生产经营活动，而是通过出租其土地获取收益；而无地农民依附在他们之下，以付出地租为代价来租佃地主，换得土地的土地经营权[5]，进行农业生产。这是在传统的小农经济体系下发展形成的一种土地制度，封建地主是整个土地制度的主导者，他们压榨佃农的剩余价值，获取了农业生产的大部分经济利润，而无地农民是制度中的弱势群体，经营被动并受限于地主，获取的只是封建地主剥削后剩下的农业生产利润，这种情况之下，显然无法激发农民的生产积极性，无法实现土地的效益最大化原则。在建国后，我国的农地制度发生了翻天覆地的根本性转变，可以分为以下这3个阶段：

1.农民私有，农户经营阶段。1949年后，我国基于夯实新生XXX、满足无地农民分田愿望以及总结民主革命期间的土地革命经验[6]，在1950版《中华人民共和国土地改革法》颁发后，XX采取罚没封建地主和富农的土地，再把土地均分给没有土地或地少的群众，逐步建立起了全国范围、耕者有田的农民私有，农户经营的农村土地制度。这种制度提高了占全国人口绝大部分的农民的农业生产积极性，使得全国农业总产量得到迅速提升，并在1952年达到了16392万吨的历史最高水平，从而保证了国家建设的粮食安全，稳定了新生的国家XXX。

2.集体所有，共同劳动阶段。高级形式的农业合作社在1955年全国农业的社会主义化改革的过程后，逐渐成为农业的主要组织形式。国家把土地等生产资料重新划分为集体所有，对集体土地进行规划，实行全体成员一起生产、生产活动受集体管理，集体成员共享劳动成果[7]。由此，我国农村的土地制度所有制产生了根本性地变化，使国家能够对农业经营活动进行有计划的调控，改变以往农业生产的分散化弊病，加速了国家工业化的原始积累，这种农村土地制度在1956年人民公社化运动中又进一步巩固加强，直到上世纪七十年代末中国改革开放才发生变化。

3.集体共有，家庭承包经营阶段。二十世纪九十年代初，家庭作为土地承包的一般单位，包产到户，农户承诺“交够国家、留足集体、自负盈亏”，国家在这一轮的农村改革中完成了共同劳动向经营承包转变[8]，在1983年底，全国94.5%的村集体实现了土地包产到队，包产到户。这一阶段的农业生产方式不再单独采取集体共同劳动，而是坚持经营活动统一与分散相结合的原则，在分离的土地权利中，集体成员通过承包公共土地，获得土地的承包经营权，承包土地的农民对自己承包地有一定的经营选择的自由，在这期间，不仅使生产者的更愿意增加从事生产活动的时间，也提高了土地的产出规模，增加了集体和承包者的收益，并使得之前农业生产时出现的监督难和激励的问题得到缓解。但是，它并不意味着我国的农村土地制度已经完善，在我国实行对外开放、对内改革后，中国社会经济的发展、农业生产要素现代化变革中，它的弊病也逐渐呈现出来，如：土地的集体所有权范围不清晰、产权关系不对等、承包关系不稳定以及农业规模不经济等[9]，这些问题已经成为我国农村土地的市场流转和现代化农业建设的阻碍。

二、农地“三权分置”对我国农村土地制度改革的影响

（一）“三权分置”影响之农村土地的产权关系

1.“两权分离”下的农地的产权关系及其不足

在集体共有，农户承包经营中把土地的所有权和经营权分离，土地的产权关系互相独立，互相影响。然而，在“两权分离”的土地产权关系中，土地承包者在承包集体土地中仅得到土地承包经营权，土地还是归“集体所有”。但遗憾的是，我们并没有具体界定农村土地“集体所有”的范围，由于无法说明其权利应该是属于农村集体统一行使还是所有成员共同拥有[9]?现实中这一权利由村委会承担，但作为村委会的代理人—-村干部，在农地的产权分配中又存在巨大的矛盾冲突，在实际操作中又缺乏对其有效的监督机制，这使得农村土地在实际经营中容易滋生寻租空间，由此导致在长久以来社会各利益集团在农地产权的利益博弈中，农地产权主体利益难以得到保障，农村土地产权市场出现无序化和隐形化[10]。一些因土地违法行为造成的一些群体性事件频发，严重伤害了农民的权益，同时也使得集体统一经营形同“虚设”。由于我们的法律没有对农地产权关系的进行规定，由此造成的产权关系中的权利主体虚置和权属不清，集体和农民无法在法律层面上获得确定的土地权利归属，就不能充分的行使土地权利，这必然造成实际中农村集体经济组织成为一个抽象的概念[6]。

经营权是用益物权一种，其性质决定其能够在对集体内的土地承包过程中对土地进行典质和实现自由流转。然而，在土地的承包生产经营过程中，因为土地权利的不明确、不全面，在无法获得具体而明确的土地自主经营权的情况下，也就无法获得土地使用权的预期收益保障，这对从事农业生产经营活动来说是难以跨越的障碍，如：土地只有在集体范围内才能进行承包、流转；只能从事农业生产，不能从事非农建设，以获得规模经济效益；承包地无法向银行进行抵押，获得银行的资金支持等，这些造成了整个农村土地制度未能实现其有效的产权收益以及土地的保障功能。

2.“三权分置”对农村土地产权结构完善和重构的影响分析

在《宪法》（1982年）第10条就这样规定：农村土地除由国家所有之外，均属于集体所有。《农村土地承包法》、《物权法》等法律也通过法理上对农村土地权利关系进行明晰确认，农户得到了对集体土地的承包经营权[11]。“三权分置”将土地承包经营权进一步分离为承包权和经营权，实现土地权利“三权分置”的格局，集体成员（农民）通常是承包权的主体，同时也是土地经营活动的主体，是土地权利的主体。因此，“三权分置”是对农村土地产权结构的完善和重构的一个过程，集体经济组织和土地承包者两者一起分享土地生产带来的利润形成互利共赢关系。农业经营者如果想要承包土地，就应该签订土地承包合同，才能获得保障自己合法的土地承包利和经营权不受侵占。

我们正确处理好土地产权之间的关系是为了更好的推进农村土地制度改革。因此，“三权分置”改革应该把坚持土地集体所有作为我们进行改革的共识，把明确的产权主体和客体作为我们工作的出发点，把农村土地权利确权和登记颁证作为我们工作的落脚点。土地是农业生产经营活动中核心的要素组成，其性质决定土地在流转过程中应该坚持自由流转、有序流转的原则，才能增强土地的要素禀赋功能。因此，改革不能违背发展规律，要尊重个体的意愿，如果之前已经享有土地承包经营权的承包者，我们不能强迫让他在承包期内选择分离土地承包经营权，将土地流转出去[12]。在农村土地经营权在分配过程中要对农地生产性使用权和农地增量财富收益权进行配置，并赋权于农地经营者[13]，并通过完善现有的法律体系对其进行法律保护，对三权中国家、集体和个人之间的关系进行平衡，构建一个明确的农地产权制度体系，进而完善我国农村土地制度。

（二）“三权分置”影响之农村土地的流转状况

1.目前我国农地流转面临的困境

据调查，到2015年底，全国4.43亿亩的农耕地选择流转，流转面积占全国农耕地约三分之一，数据表明全国农村土地流转行为已经成为我国农业生产经营中常态。经济发展的规律表明，如果土地生产要素要实现向资本化转变，那么土地流是必然趋势，有序的土地流转需要健全的土地流转市场实现，这为发展农村新经济注入强劲的动力。但是，在当前的土地流转行为被模糊的土地产权、不健全的市场、无序的流转方式等因素的所充斥[14]，阻碍土地流转发展困境，其主要表现为以下两方面：

一是总体的流转规范化程度低，流转机制不健全。当前我国法律没有对土地流转的具体规定，农地流转市场缺少规范流转行为规范引导，如：《土地承包法》、《流转管理办法》和《物权法》均未对土地流转进行明确、具体的规定，难以对土地的流转行为提供规范指导作用，对解决实际土地流转问题意义不大[15]。因为缺乏规范化的土地流转法律规范指导，在土地的实际流转中没有一个健全的土地流转机制，农户流转土地很大部分是靠亲友之间的介绍，又因法律意识的缺乏，当土地流转产生纠纷时很难提供规范的土地流转合同，保障自身合法权益不受侵害。二是流转功能错位，纠纷解决机制欠缺。立法者对土地承包经营权的定位，在特定的社会条件下希望发挥土地资源整体对全社会的价值，利用农村土地的流转来实现土地资源的有效整合的同时又担心土地功能的失衡，其结果必然使得土地的社会保障功能弱化[16]。而在土地纠纷中，如果没有实现法律的完全覆盖，加大了纠纷仲裁和法院审判的难度，那么纠纷的处理结果将很难使土地纠纷双方信服，与此同时，面临着土地流转的范围和规模也在不断扩大，缺乏有效的纠纷解决机制，势必会影响到农地流转的秩序，影响农村土地改革进程。

2.“三权分置”对完善我国农村土地流转制度的影响分析

农村土地制度要适应社会的发展需要，不能一层不变，要根据实际国情对它不断调整。改革后，土地三权之间更加紧密联系，将形成以所有权为根基、承包权为保障和经营权为核心的有机体制[17]，实现农村土地的有序流转，能够更好的、持续地释放土地改革红利，另一方面又能够为退地的农民解决后顾之忧。发展农村经济，想要激发了土地的要素禀赋活力就应该通过土地流转来实现，土地的流转范围局限不能只在集体范围之内，而应该是将土地流转到需要土地的人和“种田能手”中，提高农业生产者的经营效益，增强村集体的经济实力，推动城乡一体化的建设。

（三）“三权分置”影响之农村土地经营权抵押贷款

1.目前我国农业经营中的金融贷款困境

当前，我国农业经营中以合法的方式取得农村土地的承包权和经营权的个人或组织，向金融机构申请农业经营抵押贷款，其实质是用土地经营者未来的农业经营活动中拥有的农地经营权为贷款担保物[18]。然而，在法律规范上面《担保法》和《物权法》对农村土地经营权是否能作为抵押品互相矛盾。然而在农村土地经营权抵押贷款的探索中，没有以市场为导向，而是依靠XX的主导行为来推动农村土地经营权贷款行为的不断完善[19]，在这种情况下，农村土地经营权抵押贷款在规范方面缺乏法理依据，在法律、法规和政策上面存在多重限制性风险，并且各地之间的具体情况的不同，所需要解决的问题也不同，导致试点成效容易受到地方XX的影响，金融机构发展农地经营权抵押贷款业务动力不足，需要贷款农户难以获得农业金融贷款的两难局面。

农村土地经营权抵押贷款涉及土地的承包者、经营者、金融机构、执政者等相对较多的关系人，其面对的违约危害也越发突出。研究中我们发现这些风险主要有：承包双方失约风险、土地经营风险、抵押土地处置风险，而这些主要是因为在实际的操作中关系双方不重视土地发包书面证明、土地承包合同和租赁合同及租金缴交凭证，进而导致土地经营权抵押登记难，流转风险控制难，又因为土地的经营权抵押权属复杂，造成进行抵押贷款业务的金融机构对抵押物价值评估难、处置变现难，风险把控难[20]。

2.农村土地“三权分置”下土地经营权抵押贷款的可行性分析

首先是农村土地的产权特性可行。用益物权具有权利清晰可处分性，农村土地的经营权是用益物权的一种，其权属应该清晰，并且可以转移[21]。土地权利清晰且具有可处分性，为相关权利的转让奠定基础，这使得农村土地经营权可以作为贷款抵押品的创造了条件。其次是法理基础可行。土地使用权流转的行为被我国《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包经营法》所允许，只是对于具体的土地承包经营权的流转方式以及作为抵押典质物如何评估价值没有明确规定和操作办法，并且《物权法》中还为其预留了一些灵活解释的空间，这些都为农村土地经营权抵押贷款提供法理基础。

再次是XX政策可行。XXX十七届三中全会召开之后，中央加快了农村土地制度的改革，实行农村土地“三权分置”的改革方案。我们可以从XX文件的变化中，看出农地经营权抵押贷款是获得官方的支持。以下是中央对农村土地经营抵押贷款的主要政策

最后是现实基础可行。农村土地是大部分农民的主要财产，农民渴望自己的土地能够增值，增加自己的收入，从而改善自己的生活。由于农业生产的周期性较强，如果在农业生产资金匮乏，将难以保障正常的生产经营活动，而向金融机构寻求贷款不失为一个解决资金短缺的好办法，然而，取得贷款前提通常需要抵押物才能进行贷款，但是大部分农业生产者（农民）缺乏符合抵押物标准的抵押品，因此如果他们手中的土地经营权利作为抵押物，就能通过贷款解决农业生产资金短缺的问题，将有利于农业经营者开展生产经营活动。

（四）“三权分置”影响之农业的经营活动

1.“三权分置”下的农业经营主体培育

农村无论采取怎样的土地经营形式，都应该符合社会生产力水平、历史的传统和当地资源条件等多方面的因素，因此农村土地经营形式的多种多样。从世界范围上看，农村的土地制度依照土地所有权和土地经营形式大体可以分为如表1-2所示的几种类型。

表1-2世界农村土地制度的类型与经营形式

相对于其他国家的农业发展方式，中国农村土地制度是在农户承包经营为基础经营，既有单独经营也有集体经营的形式，而不是以私人经营或集体经营的经营形式。当前我国的农村基本经营制度，是农村土地经营形式在一定条件下的优胜劣汰社会选择的结果。但是，农业生产过程的空间分散性和自然条件的多变性需要在生产经营活动中时常做出调整来适应环境的变化。因此在“三权分置”中应该更注重保护农户承包权益，顺应农民搞活农业经营的意愿，赋予新型经营主体更多的土地权[22]。XX在培育农业的新型经营主体过程中，要鼓励农业生产专业化、规模化，形成以家庭农庄、专业种植户、农业公司协调发展的农业发展新格局。在当前的新经济常态下，培育一批具有核心竞争力的农业主体，一方面可以提高我国农业的发展活力，改变我国传统农业经营分散化的格局；另一方面，这也是顺应农业结构的供给侧改革的需要。

2.“三权分置”改革对农业适度规模化经营的影响分析

我国未来农业竞争力要体现农业现代化水平，农业现代化是中华民族复兴之基，国家现代化之本。国家现代化如果没有实现农业现代化，那么就没没有不竭的源头活水，没有不尽的大地养分。我国农业发展一直受限于人多地上，模块分散、土地流转困难等诸多因素，难以通过农业的规模化经营来提高农业生产效益；农业生产经营不集中，农业科技水平相对落后，导致了我国农业产品相较于X等现代农业大国，不具有成本优势，市场竞争能力不强。而且伴随着我国的工业化和城镇化进程，原有一部分从事农业生产的农村劳动力有了稳定的非农收入，土地的流转具备了物质基础，同时也为一些愿意种地的农业生产者进行规模化农业种植创造了条件。农业经营实现规模化后必然导致劳动力的解放，因此乡村非农劳动力转移的程度决定农业规模化经营的程度[23]，而如何保障退地农民的权益，避免伤害到农民的根本利益则是关键。

在农地“三权分置”下，农村土地的权利归属没有发生根本性变化，退地的农民依旧能够分享土地产生的价值，如果流转后还能够增加其收入，那么退地的农民又怎么会做出阻碍土地流转行为呢？归属非农劳动力的土地通过流转，对土地分散、规模小的农业生产者来说，则可以通过土地流转，提高经营规模、专业程度，这是超小规模的家庭经营活动无法比拟的，因此推动土地流转，引导农业经营者从传统小生产者向采用技术水平高和生产方式优的现代经营主体发展将成建设现代化方向。

三关于“三权分置”下我国农村土地制度改革的对策建议

为完善我国农村土地制度改革，特提出以下对策建议，希望能对改革有所帮助。

(一)我国农村土地制度改革“三权分置”应遵循的原则

1.推进农村土地制度改革进程，坚守改革的“三条底线”

在“三权分置”的改革方案中，我们要坚持“三条底线”，即坚决守住土地的公有性质、切实维护保障农民的利益、严禁踏出农业的耕地保护的底线[24]。首先，我们的土地永远都是共同的财富，我们守住土地公有性质就是在保护我们的财产。从维护广大的农民利益出发，需要我们达成广泛的共识，坚持土地集体所有制，其次，利民之事，丝发必兴；厉民之事，毫末必去是农村改革应遵循的应有之道。农村土地制度改革的根本目的是发展农村经济，提高农民受益，要防止认识上犯颠倒性错误。最后，农业生产是土地的基本功能，超出农业耕地红线会危害我国的粮食安全。在改革过程中，应该健全耕地保护红线和生态退出补偿机制，严守我国的耕地保护底线。

2.尊重农民意愿，保障失地农民的利益

“三权分置”必将促进土地在新型经营主体之间的流转，在土地流转的过程中，XX需要完善自身服务职能，把农民的权益放于心，构建有序的土地流转机制。一是建立符合农民意愿的土地流转制度。土地流转必须听取农民意愿，基于农民利益，XX和村集体组织应该加强引导，鼓励农民之间通过多种合作形式进行土地流转。同时，土地流转过程中要建立有效监督机制，取缔以流转的名义，圈占集体土地的行为，防止损害农民的合法经济利益[25]。二是设立土地退出权，有偿退出制度。现阶段下，由于农民退出土地后没有相应的土地收益补偿，因而造成许多离开农村到城市工作的人不愿放弃拥有的土地权利。在我国的法律体系中应该有农民的土地退出权的法理阐释，因此XX相关部门应该推动修改现行的《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》的相关土地法律的立法工作，把有偿土地退出权载入法律文件之中，保障退地农民的经济利益[26]，解除他们的后顾之忧。

(二)以土地确权为契机重构我国农村土地产权结构

市场配置资源的能否高效是产权的界定首要前提，为了明确土地的产权我们需要推进土地的产权确认登记工作，维护土地关系的长期固定，降低流转土地风险，避免交易成本浪费[27]。在农村土地的确权登记工作中，应该明确土地登记机关。目前我国的土地确权管理没有统一的登记机关，这种的分散、多头设置的局面虽然有利于减少土地的权利寻租和腐败行为，但另一方面它造成的登记机关多头化，使得交易登记成本增加和不同登记机关相互争夺管辖权或互相推诿的不作为现象，使土地的权利人于不稳定的境地。因此，加快农村土地的确权登记工作，目前还需要统一的农村土地产权的公权登记部门，可以将法院作为土地产权登记的立法体例[28]，农村统一的土地确认产权登记工作，着力建立明确的农村土地产权关系，把土地的社会职能实现最大化，继而为我国农村土地改革夯实基础。

(三)农村土地流转过程要坚持有序流转

土地的流转，我们应该始终坚守土地公有制性质不变，耕地红线不变，农民权益不减，在此基础上，应该细化分离后的承包权和经营权，对土地权利关系进行细化，在法律层面上具体界定土地承包权和经营权的分界，赋予土地流转行为以法理解释，并把农村土地引导进有序的流转轨道。

农村土地流转一方面在应该在“三权分置”的框架之内，以明晰的土地产权关系为规范。从法律规范中明确指出农地所有权、承包权和经营权三权的归属问题，避免农地流转出现产权主体模糊，还要尽可能的避免因为土地产权体系不完善而引起的农地流转纠纷。中央出台的“三权分置”改革中，已将土地承包经营权中的身份权、债券性质的职能和物权性的职能分开，并指导农地流转的过程，实现土地单纯经营权能的流转[16]。另一方面在推进土地权利的确权登记的过程中，应该扩展土地流转的方式。经公权部门依法登记的土地并予以确认的土地，在土地流转市场中具有较高的公示作用，使土地流转在法律和社会道德的框架之内，促进土地的流转。为了实现土地权利稳定有序流转需要理解农村土地关系的内涵，理清土地承包权和经营权的关系，才能使土地更好地发挥农业生产要素禀赋的作用。实现确权后的土地权利，有利于逐步建立和完善土地流转机制，以便土地在有序的交易内流转。这样既能保证土地流转行为的安全性，也能为土地供求双方流转土地提供一个有效途径，降低交易成本，同时也能使XX充分发挥土地流转的管理职能，引导土地流转行为的有序、健康发展。

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