江苏省南京市社区养老服务对策研究

　　摘要：随着中国社会主义市场化的加速完成，我国目前老龄化速度显著提升，预计到2020年将完全进入老龄化社会。在这种社会背景下，养老需求持续增加，养老供需矛盾进一步显现，传统社会下以机构养老、家庭养老为主的模式逐渐满足不了城市老年人的养老需求，新形势下的社区养老逐步成为当前城市居民解决养老问题的首要选择。解决社区养老模式中的供需矛盾，了解社区养老供需现状及其解决对策，对研究我国养老模式的路径，促进社区养老模式良性运营有着深刻的现实意义。

　　本论文集中选取笔者所在的江苏省南京市的社区为研究对象，选择南京市社区为本文的研究对象主要由于南京市的人口老龄化水大大高于全国平均水平，而作为一线城市圈，社区养老服务起步较晚，供需严重失衡，符合我国大部分城市的养老现状又具备大城市的典型性。本论文以我国人口老龄化的现状特点为背景，指出社区养老为我国当前老龄化养老的新型趋势。通过对现阶段我国推行社区养老服务的必要性和可行性进行分析，根据社会调研，运用南京部分社区的老年人服务中心作为案例，具体分析了成功社区的实施做法以及实施困境，

　　本篇论文的研究思路主要是根据当前城市养老模式的实证案例，结合常规的养老问题的做法进行一种比较式分析，同时还根据南京市社区的成功案例进行衍生，但重点根据实际案例进行实证式结构分析参与过程中各方主体的行为和影响因素是本文的创新之处。

　　关键词：养老需求；老龄化；社区养老；供需现状

　　从我国80年代实施计划生育国策以来，人口老龄化问题逐步显现，成为全社会的关注热点。伴随着社会变迁所带来的巨大影响，我国城市家庭养老能力和意愿逐步减弱，所以社会化养老服务在社会的强烈需求和XX的大力倡导下因运而生。通过相关人口的普查结果表明，不论是国内国外绝大多数老年人的养老方式为居家养老为主，尤其是在国内受到传统观念的影响选择这种养老方式的老年人比例更加巨大，社区养老长期在我国被忽略，发展较晚，但其意义对实现老年人居家养老更具有现实意义，所以如何使社区养老得到科学快速的发展就成为本次论文所要探讨的关键问题。

　　1.1.1研究背景

　　伴随着上世纪八十年代我国提出改革开放政策以来，经济建设成为国家的头等大事，经过了近三十年的不懈努力我国的经济得到前所未有的发展。但是随着城市化进程的加快，社会保障方面也开始暴露出更多的问题，人口老龄化的问题就包含其中。老龄化是一个逐步的过程，当老年人的人口比例在不断增加，而其他年龄段新增人口的比例在不断下降时说明该国开始进入老龄化。通过查阅我国最近一次人口普查的资料发现，到2010年11月1日零时止我国六十岁以上居民占总人口的13.26%，其中六十五岁以上居民占总人口的8.87%，老年人的数量已经达到1.78亿。联合国通过对我国人口年龄的特点进行推测，到2030年我国老年人预计会达到4亿。联合国相关机构对于国家是否进入老龄化发布了两条判断依据，首先是六十岁以上居民占总人口的比例达到10%，其次六十五岁以上居民占总人口数的比例达到7%,符合这两条判断依据的就认为该国已经进入老龄化社会，通过人口普查结果我们可以清晰的发现，我国已经进入了老龄化社会。

　　由于我国的社会性质的不同，与那些发达的资本主义国家相对比，我国的老龄化有着自身独特的特点，具体表现为：速度更快、规模更大、赡养负担更重。

　　南京市是一座文化悠久的历史名城。截止2009年底，南京地区户籍总人口629.77万人，居民平均期望寿命76.60岁。南京市老龄化的特点首先体现在绝对数量大。2010年第六次人口普查时，南京市65岁以上人口达到了73.5万人；2015年1%人口抽样调查时，65岁及以上人口数量已经增加至88.08万人；至2016年人口变动调查时，南京市65岁以上老年人口增加至90.76万人，排在全省第五位。从2010年至2016年南京市65岁以上老年人口增加了17.26万人。

　　分析前文所述的数据可以看出，目前南京市人口老龄化速度进一步提升，老年人口增长速度快、基数大，社会面临严竣的养老负担的压力,南京市人口老龄化问题格外严重，而这讲对南京市经济和社会平稳健康发展造成不可忽视的影响。在这种背景下，研究南京市社区养老服务就显得格外重要。

　　人口老龄化问题的首要对策主要是解决赡养问题。随着经济的发展和法制社会的不断推进，老年人在养老方面的需求也更加复杂和多样，数量巨大的老年人逐步出现在高龄化、空巢化、老龄化等问题上的集中，除了对经济保障和医疗保健的基础需求，更多关于精神照顾方面的要求也在不断的被提出。很多相关学者发现社区养老可以有效的

　　缓解这些问题，而且社区养老也更加适合我国的现状和国情，早在2001年我国相关部门就开始推行这项养老方案，在全国范围内的十万个社区和乡镇进行推广，这项方案的主要目的就是增添养老设施和改善基层的养老环境，使老年人在家庭所在的社区享受到基础服务。社区养老立足于家庭的特点能够最贴近老年人的生活需求，同时也得到老年人普遍接受与认可。

　　1.1.2研究意义

　　(1)现实意义：进入21世界以来，老龄化的社会势必会影响我国的经济发展，由于计划生育的提出，我国大部分家庭成员的组成为4:2:1,从这种家庭组成可以看出，在绝大多数家庭中老年人所占比例已经超过了半数，所以养老问题不仅已经成为家庭问题，还已经成为整个社会都不能再回避的问题了。所以寻求家庭养老和社区养老的配合，才能有效的解决这个迫在眉睫的问题，只有这样才能保证社会的稳定和家庭的幸福。目前实行的养老方式有很多，但是将这些方法进行对比和分析之后，相关机构发现社区养老才是更加的科学合理的方法。

　　通过调查发现各级地方XX都在响应国家号召积极的推动社区养老服务的进行，在缓解社会保障压力和保障老年人晚年生活质量方面都起到了突出的作用。但是在政策推进过程中也暴露出很多问题。通过分析国内的养老服务特点，主要应该针对不同人群的养老需求，比较养老资源需求的内部差异性。不仅可以弥补社会机构养老的不足，也可以强化家庭功能和减少儿女对赡养老年人的精神负担，从而更好地解决人口老龄化的突出问题。

　　在社会保障制度不断完善完善，人口城市化质量进一步提升，外来劳动人口迁入减慢，现阶段的劳动年龄人口自然老化等社会背景下，南京人口老龄化问题将会更加严峻。为面对已经突出并且即将更加严重人口老龄化趋势，研究社区养老一方面能够提高社会组织在社区养老中的投入力度，这种做法一方面这可以缓解南京市XX在财政支出上的压力，还可以真正实现社会问题由社会来解决的这个理论，由XX和社会机构共同协作分担压力和责任。另一方面，对于有养老需求的老年人来说，不仅可以更好的提高生活质量，还进一步提高了老年人的认同感和归属感，这也是非常符合国家和XX的意愿的，所以这样的做法非常值得进行推广，不仅缓解了社会压力，而且也在最大程度上满足了老年人的需求。

　　（2）理论意义：近些年来我国人口老龄化的速度在不断加快，对于社区养老服务相对起步较早也为我们积累了很多的相关经验，但是却没有完整的理论体系的支持，所以对于社区养老的理论研究是我们所缺乏的，“在老龄领域，长期存在着数据丰富、理论贫乏；由于养老事业主要集中在实践过程，从社会学角度考虑，更多偏向轻理论的问题，因此实证分析较少见”因此，本论文目的就是为相关机构提供最基础的理论依据和相关数据进行日后的参考，为项目初期的研究和设计节省时间。

　　现如今社区养老服务已经衍生出多种形式，虽然它们的称呼不同，但是它们所秉持的理论都是一致的，即老年人不仅可以留在家中居住，而且在闲暇时间还能够享受到社区养老所提供的一系列服务。很明显的可以发现社区养老与居家养老之间有所区别但又有一定的联系。所谓居家养老中的“家”就是和相对应的场地和位置而论的，与外出园舍养老截然不同的家庭式养老具备了家庭的精神和抽象的内涵。所谓社区养老就是社区提供老年人日常活动的场所，相对于居家养老来说这就有着本质上的区别，这也是社区养老服务的主要内容。本次论文利用国内外对于社区养老的相关资料进行查阅、整理和总结，为今后对于社区养老方面的研究起到一定的借鉴作用。

　　1.2.1国外研究综述

　　(1)西方社区养老、社区照顾

　　《90年代的社区服务：它们是否满足了照顾者的需求》在文中指出“社区养老服务包含内容宽泛的服务形式，有个人照顾（personalcare）、成人日间照顾、家务服务、送餐上门、法律服务、购物协助、居家健康照顾、信息和治疗安排服务、热线电话（如

　　生命线）以及喘息服务”。将国外的这些社区照顾服务项目与我国的社区养老服务相对比，两者并没有太大的差别，社区服务基本上能够满足老人生活需求。从字里行间中可以看出西方的社区照顾服务主要是针对老年人身体健康方面的照顾，在1989年英国颁布的社区养老《白皮书》中也得到了证实，书中写到：“社区照顾指的是为那些因年龄、精神疾病、大脑不健全等身体或感官方面的残疾而需要住在家里或住在社区内类似家庭环境的人提供的服务和支持。”可以看出英国的社区照顾服务更注重老年人健康方面的照顾。所以，在本文中，本人认为西方的社区照顾和社区服务的概念没有本质的区别

　　国外对于社区养老服务的研究主要集中在社区服务资源的利用率上。在一些研究报告中指出，老年人之所以不使用社区养老服务资源的主要原因是使用成本过高，照顾成本过高直接影响了社区照顾资源的利用率，老年人只有当缺乏照顾条件的情况下才会考虑借助社区照顾服务。这也暴露出了国外社区照顾服务的缺点：“缺乏与其他资源型服务的整合、民生类服务不够集中、费用较高。”

　　(2)关于居家照顾服务的研究

　　居家照顾（homecare）这一内涵包含了几重意义。从字面上理解，居家概念与我国的住家留守意义基本相同。X的居家照顾面向的人群却与我国些许的差别，X的居家照顾是指一些具有慢性病和功能损伤的病人，这些人员通常是得到特批和XX补偿的是与护理之家照顾(nursing-homecare,也有译为老年护理院)相对而言的。因此，老年人不仅仅需要在家里的照顾，更要多方面能够满足作为一个人的精神、情趣等方面的基本保障，老人所谓“留家”，并不应该为人生自由所限制，社区服务员应该尽可能陪伴或者帮助老人去往条件许可的地方，这种服务不仅应该针对独立式的住宅社区（欧美社区的单元构成），也应该针对单元住宅式（即中国广泛存在的住宅社区特征）。

　　长期照顾的居家照顾模式是指从专家到消费者的权力转换，对于老人的家要宽泛到老人所居住的空间，在此老人对其具有主动权，居住的环境必须满足一定的隐私要求，并贴合家的内涵，认为老人不应该住在机构而是应该住在家里。

　　1981年英国健康和社会保障部论述了实行社区照顾后的效果：“1970年代以来，英国社区服务中统计大约有5%的老年人生活在医院或居住之家，但是他们消耗了相当大比例的健康和个人社会服务资源。尽管没有发生老年人从长期居住之家或医院照顾离开的明显变化，但是等候住院和住院的老人的年龄却增长了，对于这些现象的合理的说法就是社区照顾政策成功地让人们留在家中的时间变长了。”在日本相关专家对日本社区养老中提供的全面居家照顾系统(ACC）进行了研究。研究随机抽取了日本部分社区养老机构，将这些社会养老机构从1994到1999年这五年期间养老资源的分配进行了对比，对比分析有些社区可以对老年人提供全天候的居家护理服务，但是有些社区则根本没有条件提供这项服务。研究的报告数据显示，老人自身意愿不愿意去养老机构的更多，而根据死亡地点的统计，老人在家中去世的数量更多，等候进入机构的数量更少，这说明了一个问题，即老人在生命尽头，更多的趋向于一种精神的自我保护，即不愿意离开家。通过上诉的研究可以发现，居家护理服务在一定程度上会减轻相关机构的工作压力。从养老服务这一概念开始之初，养老趋于机构化，但目前越来越多的西方发达国家认识到了社区区域化公共养老资源构建的重要性，社区公共养老可以大大的节省社会资源和养老成本，可以把节省的资源放在提高老年人的生活品质中去。为了防止机构化的发生，在社区养老代替居家养老的过程中一定要做好严格的计划，确保社区养老能够带来更高品质的服务。有相关学者已经对支持型居家照顾模式和护理之家模式进行了全面的对比和分析，最后的结果表明对于那些脆弱的老年人来说居家照顾完全可以取代护理之家的照顾。这次分析主要针对一种对老人的照护人进行细致的训练和管理的项目。研究发现，社区照顾项目中的老年人在保持原有的生活能力方面优于护理之家的照顾，通过这种照顾方式可以促使他们多走出房间去接触社会，但是对于病人来说护理之家仍然是最好的选择。根据在财政支出方面的统计社区照顾要比护理之家节约出17%左右。还有一些研究表明独居老人和社会服务之间存在着必然的联系。提供个人护理和社会服务是成为避免老年人独居的更好方式和渠道，这些年西方发达国家逐渐意识到这种途径的可行性，并且发现构建老年社区可以增加社会服务的相关质量，同时使得社区独居的老人更容易接受服务和提供个人信息，因为老年人总体的需求是比较统一的，他们更加偏重可以用来提供日常需求的服务类型，例如就餐、购买生活必需品、保洁服务等。更多的老年人不希望自己的生活方式受到改变，而是更希望可以按照他们的生活方式来为自己服务，只有注意到这点才能真正实现社区养老服务的推广并且让更多的老年人所接受，应该将老人对重新生活的欲望进行一种再建设，并且继续发挥社会和XX的责任意识，在选择住宅，除了个人特征和家庭和社区服务水平、环境因素以外再构建新的社区特质和区域化治理的标杆项目。

　　1.2.2国内研究综述

　　(1)关于社区养老服务的性质

　　从世界范畴看，社区养老服务的发展主要依托于社区服务的构建和发展，社区服务兴起于上世纪80年代，针对社区服务本身就有很多的争议，因此由此基础上发展起来的社区养老为其中的一个分支，大部分社区养老服务基本上属于社区服务的范畴，并无特征，从特征上说公益性和福利性是社区养老服务的建设的基础。有很多专家和学者认为社区养老服务应该服务于社区中的困难家庭和特殊老年人群体，而不应该扩大服务受众群体。“服务性质的福利表现在服务对象的福利、服务对象的福利、服务福利和服务资源的福利等方面。社区养老服务和经济养老服务功能相互联系又相互促进。商业化服务的主要对象是社区中的老年人，社区老年人主要是那些通过商业化服务来满足老年人需要的老年人。”这种观点将社区养老服务视作补缺型福利制度。社区养老服务的对象不应该局限在老年特殊群体或者困难家庭，福利的公众性不能“狭义”定论，这样也符合我国社会主义制度的基本国情和民情。

　　由于在我国民政系统存在对老人救助这一纯福利性的服务，而面对社会老人则采取有偿服务原则，出于国家补偿的基础可具有公益性。这种观点主要是考虑当前社会现实，即目前国家经济实力有限、老年人群体的特征各有千秋、需求各有侧重的情形下认为，社会效益是社区养老服务的重要目标，有偿服务在某种程度上不仅不宜取消，还应该广泛推广。当然，根据我国社会主义国情来说，对于那些不具备最低生活保障的老年人社区会无偿的提供生活所必须的养老服务，这种服务是属于纯福利性质的，这部分开支完全由XX来承担。这种政策与我国提出的用发展弥补缺陷的老年人服务事业相吻合，兼顾发展普惠型的老年人服务事业的政策保持了高度的统一。

　　个别学者依据其他服务业区分工作性质，“这将不起作用，或由个人的生活，由XX的其他人在通常的自我或家庭到诚实。但是实际上却在公共福利的界定上存在一定的争议，一方面公共福利的内容主要是围绕XX非盈利性质来出发的，另一方面当前的老人主要关注点也围绕公益项目”实际上福利性作为社区老年服务的本质属性应区分不同对象来确定其管理方式、服务性质、收费要求。例如有些地区推广的邻里互助为基础的社区养老服务，这种社区养老的性质就是互助。对于那些有收入的老年人来说，通过收取低额的服务费用来获取更好的养老服务，这类服务虽然收取了费用但是依然具有很高的福利性质。

　　利用这种方法不仅能够帮助到真正困难的老年人，也同时满足了更多老年人的实际需求，对于社区养老服务的可持续发展起到了有利的促进作用。

　　(2)关于社区养老服务现状的研究

　　目前的社区养老服务的供求关系缺口比较巨大。由于生活习惯等多方面问题，老年人对于社区提供的公共服务的使用率非常低，有些社区公共服务并不是老年人所需要的。在对江苏省社区老年服务情况的抽样调查中发现，很多社区的公共设施与社区老年人服务的发展相脱节。社区对老年人提供的服务和照顾从数量和种类上都不能满足老年人的日常需求，在这些方面上仍然具有很大的改进空间。社区对于老年人的服务应该更好的受到XX的重视和受到正确的引导。

　　根据2013年的一项人口普查中有关于老年人的数据显示，相当一部分老年人的意愿是希望能足不出户，享受到相对健全和完善的社区服务。为什么养老事业已经在蓬勃发展但是仍然没有得到大部分老人的支持？在笔者看来，也许存在下面这些原因：第一是不充分的居家养老服务主要还集中在一些发达地区，不少普通社区的老人群众难以享受。二是社区养老服务的主要模式是在社区创立老年之家，很多老年人不是自发的来到老年之家参与活动，而且老年之家只能服务于行动方便、身体比较健康的老年人。尽管专家学者广泛认为，社区应当接过家庭养老的这一棒，然而在实际调查中发现，大部分老年群体依然更倾向于独居生活以及接受子女的照顾。三是现在社区养老的工作重点主要集中在孤寡老人上，所以接受到照顾的的老年人群体非常小，对于大部分老人而言并没得到社区养老服务的照顾，这说明社区养老的普及度还很低。大部分社会老人对社区照顾的接触不多、获得感较少，绝大多数老人对社区养老服务知之甚少，从而形成供求的巨大差异。对于社区养老服务的探索和研究还有另外一个方面，那就是对社区养老服务过程中的具体活动项目进行分析。通过对相关资料的调查，现阶段我国社区养老服务的主要活动有以下几种：一是民政部

　　提出的星光老年人之家工程，二是上海和南京等地推广的援助呼叫器工程，三是上海和天津等地推行的老年人互帮互助工程，四是在一些城市实施的购买式居家养老服务等等，这些养老工程都起到了很好的作用，也获得了社会的广泛好评。但是这些政策和工程并没到得到普及，所以急需相关部门对这些政策的全国推广的可行性进行分析，与各地区的实际情况相结合，让更多的老年人享受到这些政策。

　　通过查阅资料发现在针对这种问题的研究方法一般使用典型案例分析的方法，这里的案例一般为社区养老比较完善的地区，从实际出发发现问题并且提出解决问题的方法。有相关研究人员对于杭州市下城区居家养老情况的报告，来找到养老服务过程中存在的问题，并且给出解决这些问题的方法。此外还有相关研究人员提供了上海一些典型社区养老服务中心的现状和不足。这些社区养老服务机构有：上海居家养老中心网、徐汇区养老政务中心热线、白光养老院服务所等。还有一些相关学者从社会的层面进行分析，通过民政部推广的星光计划中建立的“日间照料室”经常处于闲置的状态，来找到我国社区养老的实施是否科学合理，并社会培训对于提高老年服务质量的意义和实践的难易度。

　　（3）关于发展社区养老服务的重要意义

　　从学理上讲，宏观视角下我国人口老龄化的历史背景是经济体制改革和社会结构转型，这两个双重的压力下促使社区养老模式被更多关注和重视，因此，社区养老服务就会出现客观必然性：一是我国当前的经济形势虽然一部分人先富但仍然距离全民富裕具有一定的距离，因此养老服务仍然么有深入人心。在大部分民众的观念中，和西方发达国家民众对于养老的充分认识还存在不少差距。主要是防止养老对于家庭的依赖程度进一步加强。我国目前年青人职业竞争压力增加速度很快，两代人分居两地的现状普遍存在，失去了这种传统子女居家照顾老人的基础后，传统养老的格局被打破。三是社区养老服务的特点主要还是不脱离家里环境的熟悉，使老人在心理上易于接受养老服务，将养老服

　　务自觉自愿的接受。四是社区养老具备效率高、低成本的优势。不需要前期打造如居住、吃饭等基础性的服务设施，节约一定的建设成本，便于直接提供高质量服务。五是社区养老服务和其他第三方服务产业一样，能够提供一定的岗位，同时结合XX提供的义工等公益性岗位，能够缓解就业压力，达到再就业与社区养老双重目标。

　　1.3.1究思路

　　这次论文的主要的研究思路是从实际出发对南京市社区养老服务的需求情况进行调查，通过调查结果来判断南京社区养老提供的服务是否存在问题，然后对存在的问题进行全面系统的分析并给出解决方案。本次论文主要有五个部分组成：第一章为绪论。对此次研究的内容进行整体的概括，介绍所研究内容所处的环境、发展趋势和相关文献介绍，并且给出研究方向和方法。第二章主要介绍什么是社区养老，和社区养老院的起源和发展情况。这部分主要介绍社区养老院的定义和社会对于社区养老院的供求情况以及被称之为区域利器的福利主义大众化理论。第三章主要是介绍江苏省南京市社区养老服务的发展情况，主要包括南京市社区养老的常见模式、社区养老院所产生的社会作用、社区养老模式中出现的主要问题。第四章国外与国内其它地区社区养老模式的经验借鉴。包括日本社区照顾服务模式分析和上海、杭州、宁波等典型社区养老模式分析。第5章进一步加强江苏省南京市社区养老服务过程中发现的问题进行分析，并且结合南京市的实际情况提出可行性解决方案。

　　1.3.2研究方法

　　对于社会科学的研究主要分为两种方式：定性研究方式和定量研究方式。定量研究就是通过随机抽取调查对象的方式进行研究。而定性研究是通过实地的考察来获取研究目标的具体情况。选择那种研究方式主要依靠需要研究问题的本质来决定的。这次研究过程中选择了定性研究的方式。在进行研究的初期发现由于地区和城市的差异，社区养老服务的形式也存在着很大的差异，所以将拥有差异的研究对象进行了逐一对比，将各种养老模式的特点进行了研究，但是由于定量分析的方法主要是通过对调查问卷所显示的数据进行整理和总结，再通过一些计算方法和处理手段来得出最后的结论，从而剔除不同研究对象中存在的不同之处。由于本次研究在开始前笔者并没有一个明确的结论，而且这次论文的设计与研究思想属于研究思路中的归纳式，并不是演绎式，只是通过把从各方收集来的资料进行分析和总结。所以我们这次使用的方法为定性研究的方式，利用实地考察的方式归纳出了我国常见的四种养老服务形式，找到符合这四种模式的典型案例来分析它们资金的动态来源取向是主要围绕服务内容和外在特质方面来进行的。

　　在国外对于社区研究主要依靠于类型学的方法，这种方法同样受到了费孝通先生的肯定。这种方法在有关社会科学的研究方面被经常用到。例如腾尼斯提出的“公社”和“社会”、韦伯提出的价值合理和目的合理社会等等。国外的社会科学家利用近代历史的变迁获得了这种方法，之后又把这种方法应用到了社区研究上，并且在社区研究上取得了非常明显的效果。费孝通先生在社区研究中更加倾向于比较研究的方法。这点他与自己的导师的观点保持一致，主要思路是利用功能学派的结论作为依据。研究过程就是“运用统一的社会方法来研究差异化的区域行动并产生创新观点。”费孝通先生的名著《江村经济》就是一个社区研究的经典代表作。《江村经济》反应了费老对于我国社区的直观研究，也表明了社区之于现代中国社会结构转型的重要意义，指出了社区作为中国完成现代化的单元结构之重要性，在书中还对“微”和“型”的进行了定义并且做出了详细的解释。由于费孝通先生所学的专业的原因，他认为调查必须从实际出发，通过实践才能获得充分的论证。比如在《中国乡村考察报告》中说道“农村研究可以釆取多种方法，我经常釆用并极力主张的是实地调查方法。”学者风笑天在研究方法教材中也写道：“对于概括的问题，定性的实地研究则可以通过更多的不同类型的个案进行研究来解决。这些不同类型的个案在某些方面是相同的，而在另一些方面则不同。这就是类型比较的思想。所以在这次研究过程中我也使用了比较的方法进行研究，将四种常见的社区养老服务模式进行更细致科学的调查，并且找出它们各自的优缺点。

　　2.1.1社区

　　“社区”(community)这一单词起源于拉丁文，原意是指共存的不可分割的关系。在1887年德国社会学家费迪南多•滕尼斯(FerdinandTonnies)首次提出了“区”的概念。他认为:“社区是指拥有一定人口基础和共同生活空间的亲密关系社会共同体。在本文中，笔者认为“社区”是指地域性社区。在我国现有国情下，基本上认为乡镇、城市中的街道聚集的人口区域。中国民政部2000年在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区曾经作出过界定:“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”而参阅国外的政策文件，例如XXX一般通常将社区分为地域性社区和功能性社区。更多国外的民众还认为社会是一种有成员归属感的共同体，X民众对于一些故乡的小镇拥有极强的归属感，就是社区作用下的一种特点，带有显著的地域范围，关注居民生活的空间特征;功能性社区我国不具备普遍存在的情况，更多的是注重城市发展。通常指在社区体制改革后调整过规模的居民委员会辖区。城市社区与农村社区是以与非农业人口为区别特征的，对于政策的适当的调整方面，社区居民委员会是处在修改系统基于整个委员会意义上考虑的，城市社区的居民自治组织显然是作为一个独立的集体组织，而这一组织的负责人负责日常事务管理。

　　2.1.2社区养老

　　社区养老是以专业化服务为载体，依托社区，介于机构养老与家庭养老之间的一种社会化的养老新模式。社区服务中所提供的公共资源实际上还是存在拥挤的特点，利用XX提供的公共资源始终还是难以缓解这种中国人口太大基数的危机。它是通过退休在家的老年人作为服务群体，社区养老服务作为主导其他养老机构配合的方式来为老年人提供养老服务，这种方式不仅节约社会资源，而且还解决了老年人对于离家养老的反感问题。

　　2.1.3社区养老服务

　　早在1986年，我国就开始在全国范围内推广社区服务政策，在国外把它称为“社区照顾”。社区养老就是依托社区服务开展的一种特殊服务项目，主要的目的是应对我国人口进入老龄化的问题。之所以说社区养老服务特殊是它的服务对象只指针对老年人，服务产生的财政支出主要由国家XX来承担，对于所在社区的老年人提供较低收费甚至免费的养老服务，这是一种保障性服务。通过社会调研，社区服务能够提供一些除基础性服务之外的项目，尤其社区的人口密集，存在不同年龄段的不同类型的养老，通过集约式的社区服务能够实现这一服务需求。

　　2.2.1社区照顾理论

　　社区照顾源自英国，也是在西方发达国家逐步认识，转变国家结构以后发展的社会模式。最初源自二战后西方的反院舍化、去机构化的浪潮。18世界以来，欧美逐渐出现改革传统院舍照顾这一照顾方式，逐渐脱离了将弱势群体和养老需求的老人集中起来进行管理的传统方式，而是进行了新的探索。

　　1960年开始，法国率先进行了院舍服务和社区照顾方面的改革，一改以往的负面影响，通过用小型的社区结构取代了传统意义的园舍集中制度，并联合了更多的非XX公共资源，让更多的非公共资源能够参与，通过前期给与一定的XX补贴和社会有偿服务以及一些财阀的赞助投资，只为让被服务对象能够回到社区和家庭接受服务，这样也一并解决了高福利社会呼声所带来的沉重的国家财政负担。所以，严格意义上讲，有特殊困难并需要长期照顾的人及其家属才是社区照顾的对象，英国健康和社会保障部门提到：“英国地区进行社区关怀照顾事业的主要目标人群有4类，即年迈的人群（身心脆弱、抗外界骚扰能力弱）、精神方面不正常的人群、智力方面有一定欠缺的人群以及身体缺陷和感知不足的人，主要目的就是为了达到社会全员的政策目标。”基于我国国情，应该说和西方的福利模式还有所不同，我国基于社会主义公有制经济为主体的方式，注定社区养老服务拥有更为广泛的社会基础和国家支持力量，既能缓解人口老龄化带来的养老服务质量问题，又能广泛推广便民服务等民生领域的改革。这不同于我国开展的社区养老服务项目，而我国的居家养老却与之十分相似。

　　西方社区针对公共资源和非公共资源还是有一定的论述和区别对待研究的。在西方定义中，由XX、公益组织、营利单位共同提供的照料服务可以当成事公共资源行为，一般情形下，会被当成是有偿性质的专属工作，比如由XX牵头建立的老人福利院、民办养老院等。非公共资源指的是不对外的亲属。朋友纯粹义务性质的一种互帮互助。西方社区服务，大部分在结合公共资源和非公共资源的基础上，广泛推广和倡导这种社会无偿性质的互帮互助，被部分学者认为是西方社会重新认识人性在社会的闪光、发现利用家庭照顾的过程在社区内对所在的老年人需求给与一定的满足，在我国目前还缺乏这种认识。

　　而对于“社区照顾”，通常由两部分组成，即“在社区照顾”和“由社区照顾”。前者指的是为那种需要照料的人群，比如老年人、有精神疾病的患者、低能患者等，在社区内的小规模住所中，得到从业人员的特定照料服务1970年以前，英国非常注重社区照顾，“这个阶段其得到的发展也仅仅是偏向于如何规避将收留者一直居住在住所中接受相应地关照，利用中央与地方所在机关XX实行的相关的服务政策，把这些需要被关注与照料人群放置到社区中进行照顾，特别是他们的住所，让其能够得到后续生活保障。”虽然“社区照顾”的政策被逐步实行，但是在实行过程中，所在的社区并未能提供多样化的支援服务，更有一些社区慢慢的变成了家庭照顾、妇女照顾等，这也导致其逐渐受到了很多的舆论批评。由此可以看出，世界上的一些福利国家在由盛转衰之后经常会利用“社区照顾”的服务方式来“重振旗鼓”赛尔维治提到，虽然社区照顾与社区的家庭照顾都属于社区照顾的一部分，但是二者存在非常明显的差异，前者是一个不明确的概念，蕴含着邻居、志愿人员、志愿机构等不同的照料与协助的职责。”随着时间的推移，社区照顾以福利多元主义思想为基础，开始转变为以“照顾混合“为主的经济模式，并开始鼓励XX机关、各个相应的社区以及社会中各类民间组织机构等多个方面共同承担照顾的责任。1985年以后西方社会遭遇经济寒流，大部分“福利”国家难以支付高额的国家财政压力，转而开始进行“保守”化的经济政策，鼓励个人进行对养老等一系列原有的福利进行承担，并大力推广志愿组织，进行社区网络建设，来缓解这一社会问题。

　　2.2.2需要理论

　　对于需要一词来讲，早在哲学学科、经济学学科、社会学学科等中有所提到，但是不同的学科所界定的需要也有所差异。从社会福利分配方面来看，需要通常会基于分配之上，要辨别合理和非合理、基本和非基本等需要，因此，对其定义和社会资源的配置就相当于是一种权利与责任关系（Culpitt,1992），其中福利模式的分界线通常是由XX的角包决定的。由此可见，需要分析也变成了分析社会政策和福利的重点（刘继同，2004）。从前人研究的需要理论来看，基本上都涉及需要种类、内容、评估等方面，这些研究成果都非常丰富，比如马斯洛（1970）在研究时，将人的需要划分成五个等级层次，其中等级最低的层次为生理需要，比如食物、水等的需要。布拉德肖（Bradshaw,1972）经过研究，将需要划分成四种需要类型，即感觉性、表达性、规范性和比较性。Taylor-Gooby（1981）经过研究，将其划分成三种需要，即终极、中介和个人。而广为流传的分类当属多伊和离夫（Doyal&Gough,1991）所提出的分类，他们将其划分成人类基本和中介两种需要，前者主要指生存方面和健康方面的需要，后者主要是营养物质、水、居住场所等，这种基于社会层面之上进行的分类对未来研究产生了极大的影响。2000年，联合国为了能够顺利处理好贫穷问题，将人类需要划分成基本和非基本两种类型，并将满足前者当成是处理好贫穷问题的政策性目标（UNDP,2000）。从社会政策方面来看，最原始的基本需要与反贫穷是关联在一起的，其内容就只包括物质方面的需求。世界银行也对基本需要进行了划分：第一，为了得到充足的所需物质且满足相应数量的食物所需，比如依据每一天所耗热量来进行计算；第二，服装、住房等非食物基本需要（Worldbank，2009），这种分类是以经济保障为研究视角，并从这个层面来确保对象生存权的政策制度，不过也会对福利服务方面的实际运作产生一定地影响。由于需要具有主观性、相对性等特征，因此其概念也相对复杂一些。Forder(1974)经过研究指出，由于不同的标准、不同的规范，因此可以将需要分成两种类型，从界定者来看，可以有3种界定方式：第一，通过全体社会根据人们众所周知并且认同的价值来界定；第二，通过具体福利需要的客户来界定；第三，义工性质的需求是主要是根据社会生产资料来决定的；不同主体对于需求的定义将会不同。性质可以由不同的目标来界定。根据个人的感觉和社会生产资料的平均化来决定界定的方式是一种十分科学的界定，同时尽管需求的界定众所纷纭，并且还错综复杂，但是对老人的需求内容基本上是相似的，在这方面的分类大致相同。比如穆光宗（1999）指出在老人需求主要有三种需要，即生活照料、物质提供或经济提供、精神慰问。熊跃根（2008）通过研究指出，老人的需求通常在以下几个方面，即经济、平时生活照顾、医疗卫生、精神等方面。李昺伟（2011）指出在这方面可以划分为四种需求，即经济方面、健康方面、精神方面、照料方面，基本上所有研究者在这方面的分类都是相似的。当然老年人还具有其他人群的特征，比如过度依赖家庭成员等，这些特征都说明在这方面制定相关政策时，务必以需求为引导方向，这也是社区照顾的一个基本要素（黄源协，1999）。虽然现在制定的政策，还无法完全满足全部老年人的实际需求，但是对于某些特定条件下的老年人，其需要概念还是有所差异的，因此在制定具体实践政策时，一定要注重以个人的基本需要和群体的基本需要为主，而其他方面比如精神层面的可以留给家庭和市场等。这样一来，在制定养老服务政策时，就能找准方向，注重通过合适的方式来综合评估老年人的实际需求，从而有效管理需求方。此外，积极寻找其他主体参与进来，在注重福利大众化的时候，通过发展老年服务市场来为更多的同类群体提供相应的需要。

　　2.2.3福利多元主义理论

　　理解福利多元主义理论主要从理解社会福利的基本概念开始。社会福利基本是为弱势群体提供基础服务的一种社会无偿分配方式。福利多元主义理论,主要指福利的规则、筹资和提供由多个单位协助完成，通过完善福利供给的多元结构构建不同层次的福利分配制度体系。其核心理念是社会福利的分担与参与，是一种XX参与福利分配并且不断实现福利分配的转换方式的渠道，多种形式的福利提供，对于解决资源渠道单一有一定帮助，能减轻养老供应与需求之间的矛盾，由此增加社会参与程度，获得正面的社会效益。我国人口老龄化问题当下，采取多元主义福利化分配体系是一种较为直观的对策选择。在多元主体的协同下，转变福利覆盖范围，由福利国家上升到福利社会，从而实现通过多种方式来减轻福利国家所遭遇的财政风险的目标，居家养老服务的有不同的承担面，其特点也不尽相同，由XX、公有制企业为主导的主体和另一方面，支持鼓励民营企业提供的民营企业、非营利组织，志愿组织为居家养老提供其他方面的社会参与。

　　健全我国这类服务体系，主要应该根据制度的规范性需求以及老年人情感表达方式、权益的受众群体相结合。通过不同程度的树立不同坐标的度量刻度标准，来定义老年人自身需求的丰富层次和角度，因此XX的制度刚性需求就会得到欧几里得式的几何维度的满足，最后基于福利多元主义之上，将非XX组织的作用充分发挥出来，强化XX的引导作用和监督作用，以此来健全这类服务供给的主体和模式。

　　南京市位于沿海经济发达地区，经济发展和社会发展的步伐都非常快，老龄化程度也相对较高，该市在1980年就开始步入老龄化社会。根据相关统计数据可知，截至2016年底，南京常住人口827万，户籍人口662.79万。其中，65岁及以上老年人口达到90.76万人，占常住人口的比重10.98%。

　　南京市历来都非常关注养老服务工作，2006年8月，市XX通过了相关文件，该文件从健全养老保障系统等多个方面都作出了非常详细的计划，促进了该市老龄工作逐步走入了正规。并且《关于加快全市老龄事业发展的意见》这一相关政策被南京市在2010年6月正式颁布，该文件对健全养老服务系统等多个方面做了详细指示。第二年，该市根据现有状况，切实的颁布了10项“为民办实事“的活动，其中新增4700个养老床位与600个养老院床位这2项服务和养老服务的工作息息相关。重新建造和改建社区养老服务中心21家。从XX财政补贴入手，为全市5万孤寡老人提供相应的居家养老服务，新创建老人日常服务中心20家，新增100个就餐服务网点。”从该内容来看，真正将该市重点关注社区居家养老服务事业充分体现出来。中央电视台《新闻联播》曾于2011年10月5日晚对南京市的养老模式作专题报道。南京市的社会化养老服务体系的做法和经验在全国范围内推广。

　　南京市社区养老服务的特点有四点：第一点，XX主导。主要从政策制定方面、财政补贴方面、购买服务方面。财政补贴方面主要为老人服务提供资金上的帮助，市级XX每年为该项事业提供230万以上的资金支持。购买服务方面从2005年开始，在各个主城区通过XX买单、民间运营模式来为生活困苦的老人提供各个方面的居家养老社会化服务，据统计，南京市在2009年年末，这项服务总共涵盖了1.13万的市民，而享有生活照料服务的市民占据了5200人、0.61万人享受紧急呼叫系统安装服务、有867名从事该项职业。第二点，主要是以吸收民间的资本、培养相关组织为主，逐步的使单一的养老服务转变成多样化的养老服务，这种方式可以被归纳为社会参与。民间创办的养老机构发展速度非常快，能够为老年人提供慈善、体彩等方面的活动，各个地区、县乡也建立了很多具有不同特点的这类社会组织机构，不仅如此，为了加强每日对这些社会组织机构的管制，当地还构建了相应的组织协会。第三点，重点体现为给每个区县创建与地区相适应的日托所、庇护所以及老年人的大学等等，这主要是采用的依托社区的方式。从相关数据来看，到了2009年底，本市有接近400（393）个相关的社区居家养老服务中心被成立，而有359个社区居家养老服务中心北设立在了城市的社区中，农村社区有34个这类中心，享受这类中心提供服务的有7.26万人，为其提供服务的员工达到了1470位。第四点，需要通过多种方式建立完善的社会保障机制，如建立新型的“4+2”社会养老保障体系，即完善公司全员的基本养老保险、XX部门的养老保险、新型农村社会养老保险、城镇全体人员的养老补贴以及乡村居民的养老补贴。

　　截止2015年12月，南京市一共建成1365个社区养老服务中心，其中城市社区有1227个这类中心，农村有138个这类中心，享受这类中心提供服务的有24.74万人，从事该类职业的有5892人。主要围绕南京市城市中心区域鼓楼区、玄武区和栖霞区的部分案例进行实证分析和案例解读。

　　3.1.1鼓楼区养老模式分析—以心贴心养老中心

　　南京市的主城区众多，鼓楼区便是其中之一，地处南京市的西北方向。在2013年3月之前，鼓楼区分为两个区，即鼓楼区与下关区，在这个时间之后，这两个区正式合并，变为了全新的鼓楼区。其所包含的范围也相应的变得更大，涵盖了13个街道办事处，涉及119个相应的社区，面积增加到了54.18平方公里，辖区内户籍人口为93.53万人，常住人口有129.32万人。从统计数据可知，鼓楼区60岁以上的老人有21万人，在户籍总人口中占比为22.7%；80岁以上的老人有3.66万人，在户籍总人口中占比为3.98%。基于该区此种具体情况之上，该区已经迈进老龄化阶段。鼓楼区在2003年首创了由XX来购买服务的方式，为国家其他城市树立了一个榜样，并且促进了公益组织参与到城市社区养老服务中。以社区养老服务活动为依托，开展实地调研，并基于此，创建“居家养老服务网”，并建设成了全国一流的社区服务中心，为老人居家养老服务建设出了一定的基础性设施。基于本文研究所需，对鼓楼区的访谈由三部分组成：XX——鼓楼区民政局工作人员；非营利组织——“心贴心”社区养老服务中心工作人员；数名老年人。

　　鼓楼区＂心贴心＂老年人服务中心是鼓楼区养老模式探索的重要创新案例，也是南京市社区养老模式的重要范例，是在1998年由下岗员工韩品嵋女士创建的，是该市首家民办养老院，以前叫“同缘康养院”。“心贴心”服务中心是在21世纪初（2001年11月底）于鼓楼区正式被注册登记的，并且其性质被归为非营利性组织。其重点以供给多种服务项目为主，比如日常照料、健康饮食、医疗卫生、文体娱乐、精神慰藉等。

　　“心贴心”老年人服务中心的主要对下面四种人群提供服务：第一，高龄、体弱多病的、无法自理的独居老人；第二，子女外出务工，平时生活需要照料的体弱老人；第三，患精神病的老年人；第四，生活能自理，但平时饮食需要配送的孤寡老人。笔者在鼓楼区访谈老年人，在被问及家庭养老和机构养老的选择问题时，老人更为强调了“自由”一词。一位老人说：“年纪实在大了就考虑住养老院，请保姆也行，反正就是不想跟小孩住，两代人的生活习惯不一样的，就算住一起了，他们也没有时间照顾。”

　　笔者针社区养老中心的工作人员反设计了访谈提纲，掌握了关于社区养老工作开展的一系列问题，访谈提纲如下：

　　鼓楼区民政局工作人员对笔者提及：“现在的老年人一般的想法是：老两口都在互相照顾，就算一方不在了，只要身体还好，也愿意自己住。实在身体不允许了。才会考虑跟小孩住或者去养老院。当然这里面还有一个经济问题。年轻人倾向于老人去养老院，比较省心，也不是不孝顺，主要不和父母一个城市，怕出什么事。现在高血压那么多，

　　（1） 服务内容和方式

　　根据笔者对鼓楼区70位老人的访谈得知，有43位能够完全自理，21位部分自理，6位完全不能自理（见图）。同时，只有23位老人是完全在家养老，其余的47位是家庭养老和社区养老相结合。在这70位老人中，在中心和社区共建的社区养老服务站享受日托服务的占67.14%，由中心的服务人员上门服务的占24.8%。有61.3%的被访问老人认为自己需要提供日间照料和照顾。因此，很容易分析出不同身体壮的老人对于社区养老也有着不同的需求。

　　

　　从主要服务的内容和方式形式上看，“心贴心”老年人服务中心的服务形式是多样化的，这种多样化为研究提供了良好的研究样本。第一，基本保障类。比如平时备餐、保护居室环境卫生、陪同上街、陪同看病等。第二，安全保障类。比如检查和维修生活家电、检查供暖设备的完整性等。第三，生活求助类。比如亲朋好友的联络、生活资讯、其他生活杂事等。第四，精神陪护类。内容主要是围绕心理方面和精神陪伴方面以及如何应对如常见的心理疾病等卫生常识。这种项目还未能有效推广起来，依旧处于探索时期。

　　目前主要的服务方式依旧是“走过去”和“请出来”两种相结合的方式。对那种高龄、行动不便的老人，由中心安排工作人员提供上门服务。对那种还能自主行动的老人，则建议他们多出门走动，到社区养老服务中心享受相关服务。

　　而在笔者对于47位接受的老人的进一步访谈中，针对“心贴心”服务中心提供的养老服务整体满意度，有9位表示非常满意，31位表示满意，5位表示一般，2位表示非常不满意。（见图）这说明鼓楼区所提供的养老服务满意度较高，“心贴心”老年服务中心将需求导向落到了实处。

　　（2）资金来源

　　笔者通过走访调研，在询问“心贴心”老年服务中心的工作人员“组织的资金来源渠道有哪些”时，对方回答：“XX补贴一部分，有购买服务的资金，还有老年公寓、托老所的一些补贴，然后还有XX要我们培训护理员、服务员也是给钱的。主要是经营收费。基本上没有企业捐款，之前好像有过几个企业定向捐款，一两万吧，补贴我们开展的给老人修脚服务，别的就没有了。”由此，归纳起来，南京鼓楼区＂心贴心＂老年人服务中心的日常资金源头主要有四个：第一，以市场实际所需为核心，通过参与有回报的项目或者抵偿类项目，以近似标准市场化的方式来得到所需资金；第二，通过XX财政预算的常规方式，获得一定的建设经费；第三，由南京市企业和相关事业单位共同创建南京协和老年服务中心，通过拆借各个成员间的资金来确保该中心的平时运作；第四，通过各种合适的平台募集所需资金。从当前情况来看，XX财政拨款是所需资金来源的关键渠道，并且占比最大。区XX部门工作人员认为：“财政在养老服务这块给的经费还是比较多的，比起苏南来也不差，主要还是因为领导重视，支持老年事业的发展。当然我们也做出了成绩。”

　　从某统计数据可知，2003年起，该区域当地XX便将公共财政投资的制度注入，同时还利用XX购买服务的经营方式来保证＂心贴心＂老年人服务中心与“居家养老服务网”和的有序运行，而且随着时间的推移，投入的资金越来越多。数据显示，2003年投入了15万元，而到了2009年，投入资金数达到了250万元；而从服务老人的总人数来看，2003年仅有100位，到了2009年时，人数上升至2500位以上。同时还人性化的设置了如冬季洗浴方面比较困难的类型，每年争取一定的资金进行维持老人的特色生活化服务。就像区XX部门工作人员所说：“钱确实花了不少，现在培育社会组织每年都要拿出100多万，服务站点设施建设前后大概花了1000多万。还有购买服务、机构补贴，基本上都是市区两级财政配套，有些钱还要我们自己出。不过也要这样理解，这些事情如果我们自己来办，花同样的钱也可能做不了这么多事。而且我们拿出的只是一部分钱，一些民间组织自己也能筹集一些资金，相当于吸引了更多的社会资本参与进来。”

　　（3）亮点做法

　　①准市场化运作。我国最先创建并投入运作的公益组织-“心贴心”服务中心，其进行的准市场化运作模式是做的最好的，并且具有极大地借鉴价值。公益组织最突出的特点就是无回报性、抵偿性等，但是这并非表明其不能进行营利项目或者完全与市场规律背道而驰，从具体情况看，很多这类组织想要顺利稳定地运作下去，没有外来资金的帮助是无法进行下去的，因此，它们经常通过开展一些以盈利为主的服务项目来获得运作资金，以此方式来确保收支平衡。该服务中心在采取这种运作模式时，制定了三种基本原则来保证其能够正常运作下去：第一，收益不能分红。开展有回报型项目所得全部收益，必须用到项目运作、活动开展等中，不能用于工作人员、管理者、领导者消费或收入等；第二，采取分级管理模式，根据服务对象、服务内容的不同，采取与之相对的服务，比如有偿服务、抵偿服务、无偿服务等；第三，保持合适比例。三种服务需要有合适的占比，不能因某种服务能够获得丰厚的收益就加大其占比。根据“心贴心”老年服务中心工作人员介绍：“比如给老人修脚是我们自己发起的一个项目，一开始没有补贴，我们自己出钱来做，效果很好。2012年的时候我们把这个项目申报了公益创投，被批准了，XX给了资金，我们就继续做。然后是区里开了一个对接会，有部分企业赞助了一些钱。虽然不多，千把万把块钱，但能够把这个项目持续下去。老人需要，反响也不错。还有助浴活动，XX只给五类老人购买这个服务，我们把它扩展了，XX看了觉得不错，也给了部分补贴让我们做下去。”

　　②开展行业间合作。该服务中心还积极与市内其他公益组织合作，比如社区内的某些公司，以免出现孤立形式的运营现象。2005年开始，该服务中心就积极与市内的17家养老服务组织合作，比如协和老年艺术团等，同时签署了合作协议，共同建设南京协和老年服务中心，明确规定各个组织成员必须严格做到信息对称、资源共享、资金互通等，通过协力合作和资源整合，实现了老年人不同层次的需求的满足和社区养老服务在城市商圈中的科学化发展探索。

　　③建立科学评估机制。目前实施科学有效的监督和测评体系是维持项目运作的良好保障动力。鼓楼区在以往都是这样做的，创建区街道、成立区三级评估网、引进第三方组织。第一，采取社区监督机制，提供相应服务时间时，必须经社区主任签字审批通过才可进行。第二，推组织社区老年人服务自治组织，建设会员组织，采取老年人自我维权，自我调研，自我走访的三位一体的科学民主体系。三是及时与XX对接，按照XX单位的效益考核制度参照体系设立一些列评估标准，定期对较大的社区服务养老中心进行评级评星。

　　3.1.2玄武区社区养老模式调研—锁金村街道锁金兰村

　　2009年，全国老年宜居社区参选中，玄武区被选中，而且是全国仅有的3家之一，并且该区所开展的社区养老工作在全国一直都名列前茅。目前来看，锁金村街道在实行社区养老服务中，既提供了稳定的数量，又提供了稳定的服务种类，同时还有稳定的管理模式作支撑，是南京市社区服务制度改革的借鉴典型。而锁金三村社区荣获了“全国文明社区示范点”的美誉，其做法也是其中最成功、最具典范的案例，为全国其他各区域提供了许多启发与经验总结。从该区服务的基本内容来看，最初以代办事务、社会帮扶救助等服务为主，而目前该区所提供的服务种类已达40多种，形成了两种服务核心，即“十四不出区”和“从小管到老”。前者指的是儿童入托、电子仪器检修、就医问诊等十四种基本服务无需到社区外去就可完成。后者指的是从孩子出生以后，可以直接在社区内就读幼儿园；达到上学年龄以后，可以进入社区内的学校就读，在休息间隙可以在学校的食堂内进行就餐，同时享受到社区课外教学指导等；在学业完成之后，假若就业遇到了阻碍，能够在当地社区里企业、生活服务网点等地点为其安排相应的职位；而退休之后的人员可以到社区成立的养老服务中心休闲、养生、娱乐等，孤寡老人同样可以享受同等待遇的社区服务，并且是无偿或抵偿类的，使其能够切实的实现“6所“，即“婴有所托、幼有所教、青有所管、老有所养、老有所乐、老有所为”。（锁金村街道：《锁金村街道社区养老工作报告》，2012年11月）

　　根据当前锁金村街道的实行情况来看，其社区养老工作主要是依赖于万家帮养老服务中心，为该地区的8个社区提供养老服务。该中心由两层组成：第一层，由公益组织参与，提供医学养生课程、理疗等无偿服务，同时还提供有偿付费服务，比如旅游等；第二层，XX主导，通过建立老年大学、知识讲座等多样化的无偿性的服务进行经营。锁金三村社区以往建有两所医疗站，5家老年活动室，该区上级XX还额外给予一定补贴，该区就利用这笔资金改建空余房子，将其建造成养老所和老年食堂，增加60多张床位，老人无需行走太远就可以享受多种服务，而且还可享受全方位的、专业的医疗服务。

　　（1）服务种类

　　锁金三村一共提供了三种养老服务，而且三种服务在各个方面的侧重点也是有所差别，比如内容方面、有偿还是无偿等，以下详细介绍三种养老服务的情况：第一，日常生活服务。这种服务主要是对某些身体状况差、行动不便、饮食困难等老人提供服务，为他们提供日常生活服务，比如家政服务、生活照料、邻里互助等。而在这之中，家政服务主要是社区的一些志愿者（经过培训）义务上门提供服务或者由本社区为其义务提供一些专业的小时工上门服务，生活照料服务则有所不同，主要是由该社区专业护理人员提供有偿或者义务服务，而邻里互助的主要实行方式是通过年龄稍长一些的志愿者、银发互助中心来提供义务服务。第二，文体娱乐服务。提供该种服务的目的在于为老年人营造一种乐观积极、和谐温馨的生活氛围，从而让他们养成乐观对待生活的态度。比如开展生日宴会、健身锻炼、知识讲座等，此外还周期性组织一些只需缴纳很少费用的旅游活动。第三，提供多样化的医疗保健服务，如由当地XX为老年人进行义务的理疗服务、周期性体检服务以及定期对其进行相关的医疗卫生知识讲座等。根据某些老人的实际情况，提供一些有偿的专业医疗服务、护理服务、康复服务等。此外，针对某些孤寡老人，社区领导班子定期为其提供疏解，排忧解惑等服务，以此方式来消除他们的孤独感。

　　（2）资金来源

　　①XX财政拨款。从现在的情况来看，社区的正常运作大多数都依靠XX拨款，每年下拨款项达到200万以上，住房租金、社区相关税收等全部上缴，收入与支出完全分开。近年来，开始将重点放在政策上给予一定的帮助，而不是一味地提供资金帮助，比如XX发布一些利好的法令条文来支持公益组织参与该类服务的房屋租售、减税免税等部分。以锁金三村社区为例，正是由于当地XX提供了足够的政策支持，该社区的公益组织才能在在创建“希望安养庇护所”的时候，获得免费的相应场所。

　　②经营性盈利。伴随着多年的摸索与推进，各个社区都有了一定的盈利方法和模式，具体情况具体分析当前的情况，并利用相应的有偿服务来取得或多或少的收入，接着再将所取得的这类收入投入到正在运行的某类项目中，在保证其正常经营的情况下推动其发展。不仅如此，还将资金投入到了目前发展势头不错的几类项目中来共同发展。改变了之前社区缴费的形式，取而代之的是把它当做公共服务让区域内的全部民众享受到。

　　③搭建专门的社区服务捐助工作站。在该区创建了“互助基金会”，其属于一种社区公益组织，主要是以满足当地群主的需求，进而实行多样化的自我服务、管控以及后续不断发展的机构。通过互助模式，为辖区内有迫切需求的居民提供无偿服务，或者通过集体表决，建设一些临用项目。对于某些生活不易的居民或家庭，该组织还会组织辖区内其他居民进行募捐活动，也为他们提供某些不求回报的服务。

　　（3）特色模式

　　锁金三村社区在这方面做的最好、最具典型的当属2005年建立的“希望安养庇护所”，该机构为辖区内的127位孤寡老人提供服务。而该机构所需的日常运作资金大部分都是由XX拨款资金，同时XX还为其提供人力资源支持，此外，还为其提供无偿的服务场所，并由该机构开展日常运营工作。服务内容包括文娱活动、餐饮、法律咨询等多样化的服务，XX部门需要为其中涉及到的2位员工以及30位服务职员提供相应的工资。同时，在该地区覆盖范围内，达到标准的老年人，只需要将相关资料提交到街道办事处进行申请，申请通过以后，就可以获得无偿或只需支付很少费用的服务。该组织的成员组成主要包括少量的XX派驻人员、义工、志愿者等，他们为辖区内的老人提供生活方面、物质方面、精神方面的服务。

　　3.1.3栖霞区社区养老模式调研—“爸妈食堂”

　　据统计，栖霞区所涵盖的区域达到了37.6平方公里，地处南京市东部地区，在该区域内总共包含了9个街道办事处，在这之中成立了80个社区以及36个村委会。同时，在栖霞区的当地人口达到了47.95万人，而由于各种原因生活在此处的人口达到了69.45万人。从2017年12月底统计的数据来看，栖霞区当地人口中老年人的比例已经达到了18%（8.65万人），水平低于南京市平均值。随着城镇化的不断发展，以往那种封闭形式的村落生活已经被打破，开始出现不计其数的因各种原因导致的单独生活的老人，而他们的身体和心理都对新的社会生活产生一定地抵触，社会养老开始遭遇极其严重的挑战。

　　（1）服务种类

　　受栖霞区民政局委托的公益组织–栖霞区虚拟养老院，利用搭建社区、街道以及区这三个等级的社区服务网络来将该区所有的社区养老服务进行集中管理，不仅如此，栖霞区以智慧养老信息平台为基础，为整个地区的老年人提供各种专业化的社区养老服务，比如寻医问药、家政服务等。2015年初，爱德基金会与阿里巴巴集团合作，采取以点带面的形式，在该区开展了一个公益众筹项目，即“爸妈食堂”，该项目也被称为困境老人社区关怀计划，在栖霞区虚拟养老院监督运行下，通过天猫和淘宝提供虚拟商品，然后卖家点击成交，下单成功就可捐助相应善款的＂公益宝贝＂。该项目核心是帮扶有求的老人，基于免费午餐和社会工作专业化服务，积极引导志愿者参与进来，为行动不便、丧失生活能力、独自居住、高龄以及孤寡的老人提供帮助，为他们解决各种生存问题。同时，借助于助餐点和专业社工服务，该项目进一步拓宽服务范围和形式，能够对社区需要帮助的老人提供助医、助浴、助急、等一系列内容广泛的养老服务。

　　（2）资金来源

　　2014年8月，爱德基金会与江苏新闻广播合作，开展了一项公益众筹活动，即“937爱的午餐”，一共筹集到30万元的善款，并将该善款用来为尧化街道的4个社区共91位老人提供营养午餐的资助。2014年底，主要通过两个部分来筹集所需资金，一部分是建立在爱德基金会优势资源的基础上，利用阿里巴巴公司搭建的非营利性的机构来筹集资金；其余部分主要借助当地非实体的养老院在该区域内进行餐点建设。“爸妈食堂”项目于2015年3月份正式在南京市范围内被推广，通过各种途径传播其优秀成果以及经验方法，成功的推动了这一项目系统、专业、科学的广泛发展。据统计，“爸妈食堂”项目到2015年9月为止一共筹集到430万元，创建了56家助餐点，涵盖29个街道、51个社区，为上千位需要帮助的老人提供了无私帮助，摆脱了用餐问题为他们所来的困扰。

　　（3）特色做法

　　①借助新媒体的力量，对其进行广泛的传播，使民众熟知。根据当前栖霞区的状况来分析，“爸妈食堂”项目充分利用了新媒体来进行宣传与推广，充分利用爱德基金会的优势资源，同时基于阿里巴巴集团公益平台之上，不断将单一受限的社区养老服务项目扩大，并将其发展成闻名全国的非营利项目，从而在最短时间内筹集大量资金，确保项目能在全市范围内正常运作起来。此外，我们还可以明显看出，在推广项目过程中募集资金时，还将众多高校学生吸引过来，并组成志愿团队，提供相应地志愿服务，这也充分发挥了该地区众多高校云集的优势。

　　②整合资源，多途径募集资金。这个项目除了在阿里巴巴这类非营利性质的平台上募集资金以外，还可以通过与其他非营利性质的平台合作，开展募集资金的活动，这样能够确保项目所需资金不间断。此外，还应该加强与各个优势企业合作，充分利用其优势资源，开展多模式合作。从尧化街道爸妈食堂助餐点这个项目来看，它获得了一些爱心企业的帮扶，比如苏家乐、宇创石化等，不仅为该项目的开始提供了源源不断地资金，而且还在关键时刻将企业志愿者资源引进来，比如该社区与LG企业进行合作，后者的员工积极参与到志愿者队伍中，开展为期一年的“一对一”帮扶活动。由于这个项目募集所得的资金仅为午餐经费，而开展项目所需的行政经费，是该地区通过公益创投项目，不断增加筹资方式完成，这样能够确保项目不间断地进行下去。

　　③建立“时间银行”机制。项目组在开展相关活动时，根据银行运营模式和运营思想，创建志愿者机制。通过完整的激励措施和系统的存贷规则，让志愿者通过攒下志愿服务时间，来兑换社会工作、爱心午餐、健康体检等服务，同时可以得到相应的物质奖励，以此促进社区居民积极参与互助服务、推动促进社区邻里关系的良好发展。

　　基于以上分析，可以看到南京市城市中心区域的三种典型社区养老模式在发展过程中形成了各自的特色，取了较好效果，见图。但同时，也出现了一些相似情况。对这些情况进行分析，能够为南京市未来发展社区养老带来一定的帮助。如下表：

　　3.2.1形成事实垄断，导致效率低下

　　拿鼓楼区为例，在运作“心贴心”老年服务中心初始，没有从长远的角度去考虑引入市场竞争会有一定的帮助。因此，第一，XX不多的资源全部倾向于某家服务机构，直接造成该区其他公益组织不能获得XX的支持，无论哪方面的帮扶也没得到，从而未能形成合力。第二，养老中心开展了不计其数的事实垄断经营，让其服务态度开始发生变化，变得心浮气躁，所以服务质量开始下降，工作效率开始降低，并且这两方面的内生动力也开始逐渐消失，最终造成在提供服务时，出现非常明显的表征现象，同时还出现了过低的效率。

　　3.2.2服务规范和标准还不健全

　　服务规范、标准不够健全一直以来就是市场中大部分非营利组织的诟病。鼓楼区“心贴心”老年服务中心常见的问题有：在工作中更加注重于业务的完成量；未能形成标准规范的系统；现行某些章程和制度仅用于表征形式或口头传达，并未落实成正式的纸质文件。此外，在提供服务时，大多数都是依托于实际员工能力之上，各个社区的员工有明显差异。某些工作人员不仅能够提供身体护理工作，而且还能提供精神慰藉服务等；而某些工作人员仅能提供口头形式的问候或上门探望服务，这势必会对整体服务质量产生不良影响。

　　3.2.3经营压力较大，资金匿乏

　　我国当前大多数社区养老服务中心面临的普遍性问题就是资金问题。由于XX提供的财政补贴，刚好能够用来为老年人提供最基本的服务，而整个项目正常运作所需资金却很难得到保证，因此中心只有另想他法来获得所需运作资金，以此方式来弥补某些资金缺口。此外，由于仅有“心贴心”老年人服务中心是以公益组织形式在该区注册登记的，而其与另外地方建立的同种中心都不属于这个范畴，无法享受政策帮扶，并且还没有制定通用的收费标准和收费步骤，造成很多这类服务站经营情况不堪入目，甚至某些服务站一直处于负债状态。

　　3.2.4部分服务设施使用率偏低

　　南京市各大社区中，有很多用于养老的设备和设施都存在很大的问题，比如破坏严重、长期荒废、活动场所面积不大等。以玄武区锁金村街道锁金兰村社区创建的理疗室来看，仅有大约9平米的房间，并且设备仪器就占用了整个房间的一大半面积，可供活动的面积非常少。此外，理疗室中仅放置了一台按摩仪，理疗方式和内容具有非常明显的单一化，而且能够产生的保健效果也不是很明显。

　　3.2.5服务人员来源没有保障

　　该市各个社区都极度紧缺这类专业型人才，以玄武区锁金村街道锁金兰村社区和栖霞区虚拟养老院“爸妈食堂”为例，目前在该养老院工作的人员中大多数都是临聘人员，这就凸显出非常明显的问题。第一，家政工作人员大多数都是由下岗职员或者失业人员组成，基本上没有参加过专业的培训课程，服务质量无法得到保证；第二，从志愿者来看，大部分都是由附近高校学生组成，很大一部分学生都是为了社会实践或参加短时间的生活体验，人员经常发生变动，没有较强的稳定性；第三，社区老年人自行成为工作人员，由于他们年龄普遍较高，也没有较高的专业知识，专业技能也有所缺乏，因此，他们所提供的服务是非常有限的。

　　3.3.1XX主导，养老机构缺乏活力

　　现阶段，XX对非营利组织的审查较为严格，登记注册要求高，审批流程复杂，潜移默化中就对公益组织的健康稳定发展产生了一定的遏制作用。以“心贴心”老年服务中心为研究对象，自从该中心在鼓楼区成功登记注册以后，便成了该区这个领域中唯一合法的公益组织，获得了该区XX的全力帮扶，不过，我国目前制定的相关法规中，存在突出的区域排他性，其他同类组织无法得到平等待遇，从本质上来看，会不利于形成相互竞争机制。

　　在我国，XX历来在发展过程中都充当着“家长式”角色，在其作用发挥方面，始终处于别人无法撼动的核心地位。XX如果非常强势，那么社会就相对比较若，各方势力一直以XX马首是瞻，导致其根本无法独自将社区养老服务职能发挥出来。以“爸妈食堂”项目为例，该项目之所以能够取得成功，能够成功发展壮大，基本上都要归功于该区XX的全力帮扶。详细分析来看，这种帮扶主要包括资质认定和官方背书两种。只有得到XX的肯定，各项工作的开展才能顺利进行下去。公益组织在民间社会中没有较高的享誉度，因此XX担当对其发展是非常有利的。由于XX历来充当的身份，在很多方面都亲力亲为，因此在公服方面也不例外，群众首先对XX持肯定态度。笔者在多个社区做了访谈，发现大多数居民都不了解这类组织，很多都认为建立的这类组织，通常都是地方XX建立的服务站，主要为老年人提供养老服务的地方。

　　3.3.2资金匮乏，筹资渠道单一

　　可以看到，鼓楼区“心贴心”服务中心依靠该区XX提供的财政拨款来正常运营，很少通过提供有回报型服务或者通过社会资助等获得运营资金；玄武区锁金村街道基本上也是完全依靠区XX提供的财政拨款来正常运营的，不过也提供了很少的实际服务来吸引公益组织的参与；对于栖霞区虚拟养老院，虽然它也得到了XX的财政拨款和政策帮扶，但是它还集思广益，通过多种途径来获得所需运作资金。比如通过网络平台开展捐款活动等，这些无疑都成绩斐然。正是因为XX绝对掌控着各种资源，因此XX对非营利组织的行为决定了他们的生存。长久以来，大多数与鼓楼区的非营利组织相似的同类组织所需经营资金大部分都依靠XX财政拨款，而通过社会募捐、企业资助等方式来获得所需运营资金的相对较少。从社会捐赠方面来看，由于外部环境并未形成这种风气，名气不响、规模不大的这类组织是不易获得社会捐赠的。从获利性项目方面来看，由于他们提供的服务很多都非常廉价，根据标准，通常仅能将所得服务费中的一小部分用到平时运营资金中，想要开展其他运营工作是非常困难的。资金募集途径相对单一化，这个原因造成其获得运营资金困难，严重影响了这类组织的成长和发展。

　　3.3.3监督和评估机制还不够健全

　　XX在弄清自身与公益组织的合作关系后，制定相应的监管制度来对城市社区养老服务进行监管，具有意境深远的意义。从了解到的情况来看，在南京市做得相对较好的鼓楼、玄武、栖霞三区，除少数一两次规模稍微大一些的调查以外，基本上都没有有效评估本辖区的这类组织，也未处罚那种违反规章制度或未达标的组织。出现这种情况，通常是由下面两种原因造成的：第一，南京市XX拥有极高管控权，但管控水平较低。由于目前该市通常采用审核批准制度来管理这类组织，而并非采用核准制度，因此XX掌握着这类组织的命运，并且能够对其一票否决。而没有相应的管理能力主要表现在，现在南京市的民政部门，并未成立专门管理这类组织的部门，根据当前省级机关部门的编制情况来看，一个处级办公室通常就配备了4-6人，配备的工作人员不足，精力不多，无法有效监管这些组织的各种行为。第二，媒体和社会监督缺位。长久以来，我国很多媒体都是只报喜，对于忧患始终隐藏不报，这种做法无疑会对这类组织的监督作用起到消极作用，并且某些这类组织还能在这种情形下xxxx受贿。从三个区的做法来看，鼓楼区做的非常不错，该区主要有三种监督方式：同级监督、服务对象监督、第三方监督。

　　3.3.4服务人员培养不够，吸引力不强

　　社区养老服务的正常运作还与服务人员有莫大关联。从三个地区非营利组织的服务人员方面来看，都或多或少存在一定的不足之处。由于传统观念对其产生的影响，服务行业的工作人员很难被整个社会所接受，人们通常会使用不正当眼光来看待这个行业的工作人员，更何况到养老服务中心工作的人。因此学历高、能力强的人通常都不会从事这类工作。即使是有很少的一部分选择这个行业，但是他们基本上也仅当其是一个中间过渡期的选择，只要找到更好更合适的工作，那么他们就会立马走人。即便是鼓楼区“心贴心”老年服务中心的工作人员也不例外，这里的工作人员仅能应付轻微感冒、简单护理，如果疾病非常严重，那么就毫无应付之力，只能将病人送往附近的大型医院就诊。这里除了简单护理人员外，剩下的多是来自附近高校的在校大学生。由于未能广泛宣传和推广社区养老服务，很多志愿者都不愿参与到养老服务中来，也没有较高的参与热情，甚至出现中途放弃的现象，断断续续地参与行为对其发展产生了非常严重的影响。栖霞区开展的项目，在某个时期的活动结束后，大量的工作者和志愿者流失，一度出现无人可用的情况。此外，该行业员工薪资问题也要重点关注。从相关数据显示可知，该市从事这类工作的人员薪资差不多每月有2000元到3000元之间，而随着经济的不断发展，城市人均工资在不断增加，如果从业人员的工资长期处于人均工资之下，那么想要留住这些工作人员是非常困难的。如果从业人员的薪资问题得不到很好的解决，那么势必会对其服务老人、看待老人等产生负面影响，从长期发展来看，对该事业的发展也是非常不利的。

　　在西方发达国家中，日本的国情和中国有相似的地方，日本在90年代完全进入老龄化现代化国家，无论是老龄化增速，还是老龄人口占比，在全世界排名都非常靠前。日本在这方面与我国目前的情况非常相似，并且很多方面都与中华传统文化息息相关，它在制定保险制度、提供居家服务等方面所取得的成功经验，都值得我国借鉴。

　　1960年开始，日本就步入老龄化社会，日本XX随后出台了《老人福利法》，并首次界定了社区养老服务，紧接着有制定了很多相关的章程，鼓励和支持公益组织创建社区养老服务中心，同时建立健全服务系统等。经过20多年的努力，日本一直努力健全这类组织，建立一套高效、参与主体多的综合养老服务系统。

　　4.2.1法律法规体系化

　　从1960年开始，经过50多年的努力，日本先后出台了数十部与社区养老有关的法规，鼓励和支持非营利组织参与到社区养老服务中，并建立和健全了公益组织参与到该类服务中的法律保障体系。比如1963年颁布的《老人福利法》，该法明确规定了日本老人有享受福利的权利，并且也有应尽的义务，同时还通过法律方式来为其保驾护航，这也说明日本正是开始重视社会化养老，并开始逐渐将其推广开来。1984年，日本又出台了《老人保健法》，该法针对健康和患病的老年人，将有不同的政策，尤其在保健医疗卫生方面。对各级XX、非营利组织和服务对象在这个过程中可以享受的权利和应尽的义务，并且明确规定了这类组织在两个方面的注意事项。1998年，出台了《特定非营利活动促进法》，该法推动了该类组织对老人，尤其是行动不便的老人等群体的帮助。2000年，出台了《护理保险制度》，该法规则有利于多方共同参与建立养老服务中心，这些章程的出台，都是从法律层面来确保这类组织能够积极参与到社区养老服务。

　　4.2.2组织形式和服务内容多样化

　　从日本社区养老服务方面来看，根据组织形式可将其划分成四种：第一，XX主导。这种类型的工作人员主要行政要员组成，公益组织职员作为后备补充；第二，社会福利组织。通过行政拨款、社会捐助等，独立担负社区养老职责；第三，居民互助。这种类型的工作人员通常有辖区内的居民、在校大学生等组成，提供简单服务，比如精神慰问等；第四，社团组织。日本国的社区养老服务一般类型有以下内容：第一，特定职员提供上门服务；第二，托管服务。根据老人的实际情况，为他们提供与之相对的服务，比如日托，这种服务主要为上班族提供，由于他们白天要去工作，不能正常照顾老人，可为其提供该种服务；比如短托服务，临时需要出差、或者出远门办理其他事情的，可以为其提供1-3个月的该类服务；再比如长期服务，主要对那种提出需要超过3个月服务的消费者，为他们的老人提供这类服务；第三，咨询服务。通过这类从业人员、或者参与完整培训课程的志愿者，为老人提供心理咨询、情感咨询等服务。

　　4.2.3福利人才专业化

　　在社会各种组织成长和发展过程中，人才是对其产生重要影响的因素之一，日本XX在这方面的所作所为值得我们将其优秀经验吸收过来。1980年开始，日本就创建了全国通用的社会福利人才考评体制，并成立了特定教育部门来专门负责这类专业人才的培养。必须要获得统一的专业资格证书才能允许从事相关社会工作，而且准入制度相当的高。日本相继颁布了多部法律来对福利进行法治化的规范工作。例如《社会人才确保法》《社会福利士法》等，提高了居家养老的准入资格和人才培养途径。1998年，日本出台了《注册社会工作者法》，该法律规定从事社会工作的人员和该类专业的毕业生，务必学习规定课程，并考试合格。根据统计数据可知，日本开设这类专业的高校（其中也包括短期进修班）已经超过500所。同时，要经过专业的岗位实践考核制度。在日本，护理人员占75%，而被护理人员站25%，某些地方两者比例还达到了5:1，也就是说，同一个老人会受到2-3个人的护理，同时还配备了制定的“娱乐陪聊师”，专门为他们排忧解难，从而让老人能够感到快乐，心情愉悦。

　　4.2.4监督管理规范化

　　为了提高法律对于不同公益组织健康运作效率，日本XX在1998年针对性的颁布了相关的法案—《特定非营利法》。并且在四年之后（2002年）该XX将该类组织的注册步骤精简，拓宽该类组织的活动范围，大幅优化法案，极大程度的提高了对于各类公益组织的管理与监督的力度。同时，对于XX部门消费去购买社区的养老服务，从目前的实际情况来看，整体的操作流程比较完善，无论是从前期整个项目的提交以及审批、切实开始购买，到之后对于整个项目流程的监督，还是从整个部门的管理人员、职工到参与进来的所有志愿者，XX部门均一一进行了相应的职责划分，形成了一整套比较完善的体系制度。由此看来，购买养老服务前期，XX方面需要拟定一整套的行动方案，方案中需要包括此次服务的对象、服务的内容有哪些、服务之后所取得的成果等等。不仅如此，由其他公益组织建议并提供的一些服务项目也需要经由第三方来进行详细的审批，符合相关标准之后也可以将其纳入采购名单内。除此之外，合同也是XX与各类公益组织进行合作的必要步骤，当整个项目开始实行时，双方都需要严格遵守合同中赋予各自的职责并充分的行使自己的权利，XX部门有责任、有权利对于公益组织提供的服务、员工等进行严格的审查，假如双方之中有任何一方出现违约的情况，那么另一方则有权利通过法律途径来捍卫自身的利益。

　　对于日本非营利组织参与社区养老服务的实际操作的情况，在经过一系列分析之后总结出，针对当下越来越严重的老龄化问题，将一些非营利组织注入其中，并以社区为支撑来实行新型的养老服务体系，这一举措既与东方传统文化相适应，又与当前我国基本国情相吻合，是一种XXX下的社会化的养老服务体系。因为日本的相关社会情况和我国具有一定的相似之处，因此在我国完善社区养老服务体系时，可以将日本的社区照顾服务模式加以借鉴，取其精华、去其糟粕。

　　4.3.1要完善立法，建立相关的法律法规体系

　　不断构建完善健全的社会法律保障体系，是日本社会福利走向成功的秘诀之一。每当日本XX出台一项与人民群众有关的社会保障时，相应的法令政策总是会被提前实行，将非营利组织机构参与社会养老服务融入到法制化的轨道当中，不仅如此，还需要运用得当的经营模式加以实践，这样在具体实行的时候能够将每个主体的行为界限与法律意识准确地区分开来，从而保证非营利组织参与社区养老的可持续发展。针对社会养老服务工作的目标以及各项保障措施，在2008年，国家XX在颁布的“关于全面推进社会养老服务工作的多条建议和意见”中对其进行了相关的规定。不过在现今这种比较特殊的大环境下，大部分地区都缺乏完善的法令条文，而部分地区颁布的相关法规又不包含普遍性以及强制性，同时还涵盖了诸多不和法规的部分，这也致使多数纸面上能够达成的策划方案在真正实行的时候遇到诸多阻碍，不仅如此，相当一部分的民间机构和组织由于不合法的登记注册，使得其发展举步维艰，所以从这一部分来说，我国的发展之路依旧十分的漫长。如果想要全面的体现在社区养老服务中非营利组织的地位，XX需要依据社会现状、基于国家法律并且能够完美适应当地XX法律法规，进而建立一整套完善的综合性的社会法律体系制度，同时还需要对各个非营利组织机构进行严格的规范，如对其设立、各项服务标准以及服务流程等多个方面进行规定，除此之外，还需要对职工建立更完善的政策制度，特别是对于每个职工的薪酬、失业保障制度以及用工的具体标准等部分。

　　4.3.2加强能力建设，提供多样化服务

　　现阶段，非营利组织在我国尚不完善，无论是服务的形式或是服务的内容都亟需变得多样化一些，同时自身的能力（社会公信度低、筹资能力差、独立运作能力差等）难以满足当前社会的需要，以上几类原因也成为了和XX合作主要阻碍。根据相关数据分析，年龄比较大的群体需要的养老服务不单单只是物质需求，还需要家人的陪伴、精神方面、社交方面等多角度、全方位的需要，但是目前社会中所提供的养老服务无论是其形式还是内容都难以满足这样的需要。为了及时的了解和搜集到不同老年人类型的需求和市场化信息，需要对服务的方式及时的更新，做到与时俱进，同时接受XX的指导和帮助，不断地增强自身的能力建设，特别是自身组织能力的建设。除此之外，由于每个老年人的年龄、身体情况、文化层次都不尽相同，因此可以针对不同的老年人采用个性化的私人订制服务，为其提供独特的医疗、保健、娱乐、文化等不同的服务，这样既可以为他们提供物质层次的服务，又可以为其提供精神层次的服务，使老年人也可以发挥自身的价值，进而打造形式内容多样的服务体系制度。

　　4.3.3注重教育培训，促进人才队伍专业化

　　根据日本实行的结果我们可以总结出，如果想要给社区群众更好更优质的服务，首先就需要搭建一支专业的服务队伍，这支队伍需要具备高涵养、人数众多并且无私的特性。现阶段，我国已有的队伍依然参差不齐、人才缺乏，同时专业化程度不高，员工之上的管理者没有足够的综合管理素质。目前，社会工作专业还处于萌芽阶段，未能被大众所熟知，基于此，我们既需要强调学科方面的完善，与各大高等院校进行合作，建立与社会工作相关的专业，逐步的将这些专业的高素质人才引入到社区养老的专业服务队伍中；同时还需要以在岗培训制度为基础，为目前还在职的各养老服务人员提供专业的知识培训，在增加理论知识的同时又能够提高这些人员的实践水平，进而不断完善相应的度量服务水平的标准。不仅如此，为了能够更好地确保养老服务者的福利待遇不受侵犯，需要建立相应的法律法规来对其进行保障，进而慢慢促进从事该行业的服务人员不断变得更专业、更职业。

　　4.3.4多方联合，建立多元化监督机制

　　所有的营利组织与非营利组织要想长久持续的发展，必须要有完善、体系化的管理与监督体制加以约束。而现阶段，虽然国家通过民政部门、审计部门等部门对非营利性组织的把控较多，但是这些管控力度并不够，而且在执行过程中没有准确地区分，责任认定方面也是如此，长此以往则会出现权责不分、相互扯皮的情况。鉴于此，应该组建专业的非营利组织服务管理中心，并将其的主管部门设在民政部，以改变以往政出多门、众人管控的体系制度，逐步的促进其实行工作的主观能动性，改变以往消极被动的态度。在实行以上措施的基础上，还需要增加社会群众的认知度与参与度，促进社区居民主动监督，通过多种途径，如问卷调查法、开办座谈会等方式对本区域的非营利组织实行监督，包括其经营模式和情况、服务的水平与质量。对于XX来说，需要提高立法保障的力度，强制规定其服务的内容以及资金使用情况公开，使社区居民能够充分了解，进一步使社会舆论监督的作用发挥到最大。

　　4.4.1上海社区养老服务模式分析

　　作为我国经济最繁荣的城市的上海，人口老龄化问题也在国内率先出现。为了更好地面对当前社会中比较严重的人口老龄化问题，该地区不断地摸索和总结新的养老服务的发展方式，下面是总结出来的现有的15种社区养老模式：

　　（1）在大中城市逐步出现的家政服务有向社区养老服务过渡的趋势，采用提供家庭烹饪、娱乐等方式为老人服务，开始受到欢迎和相关配套职业的出现。

　　（2）居家和社会区域化的结合。这种养老方式也是本文提倡的一种养老方式，利用社区服务和相关公共资源，既能让老人在家享受服务，又不用给子女增添太大的精神压力和财政负担。同时还能够满足不同类型不同层次的老人的个性化需求。

　　（3）定向信息化存储方式。是指社区义工在服务的过程中，定期记录所在社区的老人的信息情况，跟派出所排查信息不同的是，该存储方式既不完全属于有偿服务，又不完全属于无偿服务，它的主要目标是实现彼此间的互助，主要计量单位是时间，整体来看属于一种全新的互助类型的服务。“时间储蓄”是上海市定期会举办的一项活动，其参与人员从最初的只有退休老人，增加到了现在包含退休老人、在职员工、高校学生、个体经营者等社会各界人士在内。上海在推动养老服务行业进步时并没有一昧的利用XX投资创建福利院的手段，因为由XX资金为基础的方式肯定不为中国社会情况所普遍适用，也难以适应各个不同地区老人的需要，既包括精神方面，也包括物质方面。因此，XX宏观调控过多也会阻碍社会的发展。养老问题毕竟属于社会福利范畴的问题，不能够所绝对不依靠XX的扶持和资金的帮助，尤其在中国社会是不切实际的想法。而社会主义市场经济制度下我国XX承担的社会公共责任必然包含社区养老服务这样的系统搭建。上海XX采用前期由XX进行垫资，并积极引入各类社会组织和团体、企业的支持和展出，进行规范化、产业化、集团化的区域管理。肯定不能做到绝对无偿，但是对于由民生系统判定的鳏寡孤独老人，养老服务的费用由XX承担大部分。

　　（4）建设社区基础性功能服务机构。一般国内老人养老的主要需求为医疗、紧急救援、生活照料（包含饮食起居），这一系列的需求基本上趋于统一，可以通过建设社区医院、卫生站、社区食堂等方法进行满足。但是面对社区内老人的独特需要时，这就要求建立一种类似于外国自组型或自助型的养老方式。这样的模式也比较好理解，就是建立在社区当前拥有的基础设施之上，继续对其进行优化升级以及改进，这时的服务主体主要是针对人员群体中如亲属、朋友、邻居等非公共权力体，服务也基本上是以志愿为主，比如谈心、聊天等精神方面的照顾。

　　4.4.2杭州社区养老服务模式分析

　　（1）杭州也是我国发达的省会城市，其中的上城区隶属于本市的中心城区，管理着6条街道以及52个社区，涵盖的范围达到了18.17平方公里，是目前杭州市单位GDP第一的区域。2016年，我国进行了第六次的人口普查，从这次的普查数据中可以看出，上城区55岁以上的人口在总人口比重中占据了19.14%，其比例显著增大，因此也是杭州市、乃至整个浙江省人口老龄化程度最高的城区。为了能够有效地解决这一状况，该区域XX不断地摸索新模式与方法，开始将养老机构社会化，这也使得不少民办社区在养老机构方面获得了长足的进步。

　　（2）现阶段，位于该区域的养老服务点基本上都是由一家叫做“华爱”的民营社区服务中心进行建设和承包。“华爱”公司在2004年投资创办了在水一方老年公寓，该公寓是我国史上第一家真正意义上民办的养老公寓。在这之后，该公司相继创办了再说一方益寿院、南星街道老人公寓等总共十五家不同的民办养老公寓和社区机构。小范围经营、专业化服务是该公司一直秉持的发展信念，并且在发展过程中雇佣了一批专业人员来担任各个养老公寓的院长，同时每一位护工都必须持有相关的证件之后才被允许上岗工作，在工作期间参加一些定期培训以及一些临时性的培训活动。这种民营创办的“社区养老服务模式”虽然是非完全营利性质的，但是却使老年人在这样的环境下得到了全方位、多层次的养老服务，这样一来能够成功减轻XX财政负担沉重的问题，并且能够在一定程度上提高XX资金的运转效率。杭州市上城区发现了这样的养老机构的蓬勃发展对改善城区人口老龄化的显著作用以后，为了支持民办社区养老机构的发展，该区域主动颁布了相应的政策规划，即2011-2015年上城区发展养老服务的五年发展规划，在这项规划中最主要的就是强调了补贴的费用：在非营业组织、社会公共社区养老机构中床位数达到五十张以上的，每张可以额外补贴9千元；五十张以内的则相对较少一些，每张只补贴6千元。在XX的大力倡导和科学化政策的制定下，这种社区养老模式很快得到民众的认可和支持，迅速在杭州城区得以开展和普及，对于社区养老深入城市居民人心起到了一定的作用，也由此可以看出在社区养老服务中，XX的主导作用在前期设立和创建中起到了不可估量的作用。

　　4.4.3宁波社区养老服务模式分析

　　（1）地处宁波市西部的海曙区也是和杭州市上城区一样的真正城市化大区，总面积28.14平方公里，下辖6个街道办事处，2个城乡片区，71个社区居委会。根据调研海曙区65岁及以上老年人为37112人，占总人口的10.45%。海曙区也出现了不同程度不同意义上的人口老龄化问题，城市空巢问题严重，留守老人自杀率显著增高，区XX在面对这一问题上采取了更为创新的养老模式，发扬了“宁商”的特点和精神。该区域的居家养老服务于2007年开始提供，并且这里的养老服务主要是在一家较为大型的星光敬老院帮助下逐步经营，当地XX每年也会为其投资150万来支持其发展，促进该服务机构提供相应的社区养老服务，按每位老人每天服务1小时的费用进行折算，约每位老人可以享受到1800元的服务费用。居家养老服务人员主要针对鳏寡孤独的残疾军人、退伍士兵、下岗、失业、领民政救济金的困难人员，同时需要由养老院进行专业培训，上岗后主要面向海曙区全区登记在户籍的500多名高龄、独居困难老人。其中包括上门为老人提供一些传统的生活照料、精神陪伴等服务，也可以由老人自己出资购买其他的例如外出帮扶陪护等服务。应该说这一模式总结一下成为“能进能出”。“能进”指遇到单独居住困难且生活有障碍的老人，社区养老服务机构的工作人员则会相应的为这些老人进行上门养老服务。“能出”指相关组织帮助老人进行户外、老年大学等民间组织活动，提供更加高级的老年人精神生活。

　　（2）海曙区XX在这一项目上主要围绕“公益性”进行打造，前期基本上全部采用行政拨款垫资，后期鼓励社会各方组织积极参与，对普及和推广项目起到一定的帮助作用。在这一过程中，XX部门的主要职责是项目的规划以及各项利好政策的制定与完善，星光敬老院则主要进行服务对象的各项审核、核实各项服务的内容、对服务的质量进行严格的监督等等。为了能够更好地倡导年龄较小的退休人员不如志愿者行列，海曙区于2007年开始出台了相关的法令政策—“义工银行”，所有参与的志愿者在开始提供服务时都会被登记在册，一旦自身日后需要得到他人的照料，XX会为其提供无偿的养老服务。同时，该地区通过居家养老服务，极大地减少了XX每年在养老方面的支出，由以往每年三四千万的养老支出骤减为现在每年只需要支出一二百万元即可。由此可见，这种养老方式，即“走进去，走出来”，可以极大地减少XX的养老成本，并且可以长期稳定的进行发展，是可以广泛宣传和传播的一种养老方式。

　　4.5.1地方XX引领作用

　　第一，社区养老在一定程度上来讲具备社会福利的性质，相当于社会公共产品，而且XX优良的政策支持也为社区养老指引了前进的方向。以上海市为例，为了能够使该区域的养老服务变得更加的规范化、专业化，颁布了我国首个地方性的社区居家养老服务规范；而宁波海曙区为了明确日后养老服务的发展道路，出台了有关该地区社区养老服务工作的若干指导性的意见。第二，由于需要投入大量的资金来支持社区养老服务的发展，而在前期社区养老所获得的盈利常常微不可见，这也导致了其发展经常需要XX给予大量的补贴。以南京市鼓楼区为例，将2-4万元的补贴（根据老人和家庭的收入情况）投入到新建的社区居家养老服务中心里，同时，养老服务中心每增加一位老人，相应的每月会多增加200元的补贴；而杭州市上城区的措施则有所不同，其主要是针对床位数，在非营业组织、社会公共社区养老机构中床位数达到五十张以上的，每张可以额外补贴9千元；五十张以内的则相对较少一些，每张只补贴6千元。针对非盈利公共养老组织，XX公共财政支出会采用百分之40-50的比例对其进行阶段性的补贴。第三，某些地方XX会利用消费的方式，从社区养老中心购买其服务，进而将购买的这些服务应用到年龄比较大的、独具困难以及经济方面比较困难的老人身上，让其享受到同等的服务。

　　4.5.2充分利用社区内资源

　　社区服务的关键特点是在家享受社区服务，利用社区资源，属于“在家养老”，这一点符合中国大部分传统老人的观念，易于接受。但是这种将养老服务引入家庭和社区需要大量的前期基础性建设。首先，在构建社区养老组织期间，为了尽可能的减少成本支出，需要将社区内所有的闲置设施得到充分的使用。如杭州上城区与宁波海曙区，前者XX将社区内闲置着的资源充分的使用到了旧厂房以及就学校的翻新改造中，极大地减少了当地XX在养老机构建设中所花费的成本；而后者为了减少租场地所花费的成本，在星光敬老院的帮助下全力发展。其次，由于社区中有很多提前退休的人，这些人的年龄普遍比较年轻，而且相对比较健康，所在的社区养老机构需要鼓励这部分人加入到志愿者大军当中。以宁波海曙区为例，为了鼓励这部分“年轻“的老人，该区域成立了“义工银行”，此举措成功的弥补了当地社区养老服务职员缺乏的障碍。

　　5.1.2多渠道解决社区养老资金来源

　　笔者针对南京市社区养老的先进做法对南京市部分社区的养老工作负责人进行了走访，访谈的提纲如下图：

　　根据调研多名XX负责人，笔者了解到南京市社区养老服务的资金来源主要是XX的财政补贴。根据xxxx规定“用于社会福利的支出至少达到XX的财政支出的10%以上”，社区养老在全国养老金改革的趋势下，势必会让XX进一步追加财政支出。XX前期通过垫资先行建立社区养老的基础设施，后期鼓励社会各项组织力量积极参与，开辟“公助民营”的方式，引入公共事业单位的考核机制，并且积极开发创新的管理模式和创新的组织运营方式，扩大激励的手段和对方范围，以奖励的方式对表现突出的单位评定相关等级，配套来年的行政补助、并分发相应的补助等措施。另外，筹资渠道不能局限于现有的几种，有关部门应该做好宣传工作，可以拓展筹资的渠道，整合各方面资源来吸引外界筹资。对于传统的社会力量的资源整合，重点突出XX的引导作用，主要围绕非营利性组织的力量进行争取，同时也多方合作，协力联办社区养老场所，对带有非盈利性质的民办社区养老机构提供补贴减免费用，同时应该参照XX主办的养老院补贴标准给予这些机构经济和政策上的双重支持。要值得特别注意的是筹资渠道不能局限于现有的几种，有关部门应该做好宣传工作，可以拓展筹资的渠道，整合各方面资源来吸引外界筹资，个人和企业可以在筹资中起到重要作用。前文提到的南京的“爸妈食堂”就是一个很好的例子，这个项目借助于当今比较热门的自媒体传播形式，在互联网上以众筹的形式成立“爸妈食堂基金会”，以基金会的名义吸纳社会上企业和个人的资金，这个项目有着很好的可复制性和可行性，其他社区养老服务机构可以依葫芦画瓢，将成功经验运用到自己的项目中去。

　　5.1.2充分发挥社区人力资源

　　每个社区的居委会可以根据本社区情况组织相关志愿者队伍，实行社区内定期走访，掌握第一手的调研资料，尤其是空巢老人等特殊老人群体的信息，根据这些信息情况定期访问，或者采取与子女联系等方式，逐步替代家庭养老功能，将子女、亲属逐渐纳入到社区管理服务体系中，扩展成为社区服务的队伍建设中，是一种更加接地气的做法，能够缓解更多的队伍建设问题。

　　社区还应建立老年人档案，包括老年人的健康档案，并及时更新。根据档案提供的信息，针对老人的个体情况，如患慢性疾病、空巢等情况，采取有区别的服务，提高服务的针对性。服务的时间进行“时间储存会员制”式的调整，也是一种十分科学的方法。“时间储存会员制”的的方式是社区服务的志愿者服务的时间计入个体的档案中，根据档案和其他会员制度的情况，每人拥有一定的基础服务时间，奉献多少时间就可以充值多少时间，可以进行储蓄和充值，当年轻的会员随着时间的推移变成老年人时候，这个时候会员就进入了“待帮扶”阶段，我们可以把年老会员档案中记录的服务时间作为货币，从而去兑换他人给自己的服务时间。“时间储存会员制”形式可以充分调配服务和被服务方的供给侧改革，也能充分提高社区内局面敬老养老以及日后老有所依的积极性。最关键的是这项良好的制度是体现社会一种公平公正的良好途径，具有一定的发展前景。在这一方面，栖霞区的虚拟养老院“爸妈食堂”就采取了类似的“时间银行”的做法。

　　5.1.3有效利用社区已有资源

　　对于南京市主要社区而言，基本的社区养老设施例如医疗室、保健院等能够勉强保证，但是难以通过财政拨款的方式支撑社区养老服务的设施维护。社区内建设相应的图书馆，健身房或者社区的医院日常体检，都无法完全通过XX拨款来全年免费维护，都需要支付少量的费用来维持最低限度的运转。社区内老人除了基础性的民生服务，还可以通过结伴互助来满足精神上的空虚和娱乐，棋牌、健身广场舞都是老年人交流精神生活的重要方式，充分利用现有的社区内的一切资源（包括但不限于卫生所、学校等）作为对社区养老服务人员的进行相关技能培训的硬件支持，从另一个角度考虑，南京社区其实拥有很多较为实际的资源，利用率不高，例如社区内有废弃的工厂厂区、办公楼或者平房等，在取得一定的XX支持后，都可以及时联系社会机构或者个人组织入驻，开设一定的基础服务养老设施，如创办食堂，成立相关的老年人权益协会，由老年人代表自己参与招投标工作，选择相应的社会机构进行合理监督，XX及时介入公开透明的引导相应机构进行提供尽量以公益性为目的的服务。

　　5.2.1社区居委会的组织框架

　　社区管理组织的一些常见传统构架是社区居委会，居委会关于决策和管理的行为定性一般和常见的组织结构有相似之处。这种组织结构从决策到执行实现主要是依靠人为的力量，尤其是居委会属于非营利性性质的组织结构，也就缺乏固定人员的金额激励，自然在结构上处于一种松散的模式，传统结构还包括它包括社区管理委员会、社团组织、企事业，见5-1(图)。

　　首先是关于社区养老服务一般来说需要成立管理机构，国内习惯称管理机构为委员会或者协会，其负责人一般会参照社区业主大会的形式选举一名知名人士来担任负责人，几名社区工作者担任协助者。通常这种管理的内容和形式都是属于自治组织的特征结构，主要职能是发挥咨询和意见收集、决策等功能。其次是要建立更加健全的社区居民代表大会，由社区所在的居民代表（自发投票方式选举出来）进行表决社区管理委员会的人员，并要在重要事项的时候进行全社区公开民主表决，比如动用社区公共资源建设社区服务设施的时候；同时积极参与XX部门和社会居委会的工作，进行民主参政议政、例如出席XX部门举行的听证会，利用互联网进行民主监督；三是进一步扩大老年人自发性的社团组织。在居委会和XX主导的非公益性团体组织的帮助下，可以在社区成立如交谊舞协会、农村乡镇类型的秧歌、广场舞协会，书画协会等；四是积极争取企业的融资赞助和相关事业单位的技术支持。包括但不限于社区内的各种企业、医院、学校等等，尽管平时这些企事业单位在社区相关具体事务中起不到明显作用，但是可以通过社区居委会等部门与之形成协作关系，借用这些企事业单位的资金支持以及智力支持参与到社区养老服务的事业中来。对于三、四点，栖霞区虚拟养老院“爸妈食堂”正是通过链接企业，从而得到资金、人力、技术上的一定支持。

　　5.2.2优化居委会工作人员结构

　　通过居委会的制度建设，多增加参与建设的人员群体类型，如退伍军人、下岗再就业的职工、中专职业院校尤其是护理专业的毕业生，实行精准定位，兼顾范围扩大，比如玄武区锁金村街道锁金兰村社区接纳社区内家庭的毕业生到社区内工作，就可以有针对性地培养一些医护人员，同时应该积极改革居委会相关工作人员的选聘制度，让每一个社区群众都参与到选拔中来，进一步改善居委会领导团队的综合素质。优先选拔有志于投身于社区养老工作的居委会工作人员，这样也有利于社区养老工作的后续开展。

　　社区养老服务要尽可能利用家庭和社区的基础性资源，通过职业服务者的上门服务实现社区养老的质量能够达到预期标准，这种方式目前更加适合生活能够独立行走、自理的亚健康老人，因为他们对公共资源的依赖程度相对较高。而对于个性化的精神照顾陪伴通常需要进行上门的一对一服务。各种性质的社区服务机构依然是当前社区养老服务的最主要力量。

　　社区养老服务目前能够发展壮大主要在于对于群众的认可的一种推广，由于社区养老服务的质量依赖于社区公共资源，因此社区养老服务目前在公共资源比较完善的南京拥有较为先决的发展条件，同时更多的关键性因素是人与人的信任和互助，这种则不依赖于经济基础的发展，但是在当前国情下，以互助方式推广社区养老服务体系是更为关键的，这种组织推广的内容主要包括：

　　(1)家庭服务方面：拥有一些职业技能的社区工作者或者院校学生利用所学专业知识如手机移动端、互联网计算机、烹饪、家务、维修电器等方面，上门服务，解决老人生活中的疑难杂症。

　　(2)医疗卫生方面：引进相对专业的医疗机构利用社区资源建设保健中心，社区保健中心主要是方便不便行动的老年人或者是一些需要频繁就诊用药或者医疗观察的老年人。利用保健中心的优势，建立相关老年人的个人信息档案，方便查找定位也方便提供上门的医疗巡查诊断护理的服务，提高社区保健的针对性，定期进行心理、体检、卫生常识等方面的服务。

　　(3)护理服务方面：部分老人的需求具有一定的特殊性，比如儿女白天都需要外出劳动上班，家中空巢，但夜间不需要社区服务，这种日间需要偶尔提供社区服务的也可以分门别类进行登记，在建设有社区食堂的基础上，可以提供引导老人日间就餐或者送饭上门的服务。

　　(4)“老人之家”中心建设方面：社区养老服务除了提供基础性的卫生、保健等服务，最大的好处是利用社区密集人口的方式，可以利用人文资源，积极开展各类文体活动，如乒乓球、跳操、交际舞、棋牌室等等，老年大学通过XX渠道可以在社区广泛开设相关的兴趣班，通过社区家庭的参与，使得老年人从钢铁丛林的孤单中脱离，参与社会交际行为，也为社区稳定和谐以及居民的诚信建设起到侧面的辅助作用。

　　(5)应急支援中心。社区养老服务涵盖范围广、种类多，究其最基本则是为老人提供护理、医疗帮助。社区养老服务人员能够对在家养老的老人提供医护帮助是该中心的关键任务。由于生理衰老所带来的诸多症状，因此老人属于高发疾病的人群，所以对养老工作来说最大的挑战就是老年疾病的防控与治理。另外，很重要的一点是中心开通的24小时老人服务热线，即配备了相应的远程报警系统。如果有家庭需用服务，求助电话打到应急支援中心，中心会马上派出服务人员上门服务。应急中心应该和XX的公共应急机构及时协力合作，和社区片警、公安系统、消防系统都应该形成备案性质的联动，真正实现区域有效联动的服务。

　　(6)社区老年之家。社区的老年人有少部分完全无法通过上门服务来缓解养老问题，如部分行动不便，又家庭长期空巢的，定期上门服务的密度过大，因此需要在专业的养老园舍进行长期看护陪护，这一点也是与社区养老服务相结合的，社区养老服务体系应该是结合而非排斥相关的专业机构养老，通过养老业主委员会的选举和公开招投标，最终引进专业的营利性质养老机构在小区内，也是对社区养老机构的一种有效辅助和补充。最终形成六位一体的社区养老服务体系，见图5-3：

　　在笔者的调查中发现，南京市的社区群众对社区养老服务特别是护理服务呼声很高，而这之中又尤其希望对失智症老人群体给予政策倾斜。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》提出，中国城镇的医疗保险制度应该进一步完善，医疗保障应该结合社会保障体系进一步扩大相关的保障范围，完善保障对象，同时针对医疗服务应该围绕以方便老年人就医为基本原则，在提供医疗服务时。应该弘扬社会主义价值观，将尊老爱幼的原则贯穿其中，在就诊程序中对老幼有所偏向，纲要中的精神对于社区养老服务尤其是建设医疗设施如社区医务中心是有很重要的指导意义，关于社区医务的专业岗位也可以通过XX区域企事业单位的招聘来进行补足，逐步形成简单的问诊、输液、护理等相对专业的医学服务，尤其是围绕老年人常见的疾病进行有计划的增设专家巡诊，并利用社区优势，有计划的进行老年保健知识的宣传和辟谣，开设网络公众号等，通过互联网构建信息化社区养老的档案，对于社区一部分知识文化较为欠缺的老人群体，甚至能够发展上门的建议文化教学来进行医学常识的传播。

　　南京市的医疗卫生体系主要是以传统的市县级医院为主，社区医院相对发展速度较慢，尤其是小型医疗保健中心资源相对短缺，目前有针对性的养老医疗体系要想组建，首先要构建有一定的技术支持的医疗卫生网络，这个技术支持主要来自于市县区的正规医院，需要XX前期垫资进行引导和政策的设立，通过正规医院的支持，有助于提高社区医院或者保健中心的整体水平，同时通过人才队伍建设，招聘高职院校的医学专业的学生或者离退休的正规医院的医生再就业、创业，如牙医诊所的开设和社区养老服务的结合，增进家庭服务、社区保健、康复中心、理疗中心等内容，进一步完善和拓展社区养老服务体系的范围和服务的质量，同时对于服务对象也能从老年人扩大到全社区居民，也是一个兼顾目标，最终实现医疗保障福利体系全覆盖。

　　拿南京市的社区医疗保健服务来说，目前不仅仅是单向的社区医院提供，而是双向的和社区老年人互动式服务。通过前期对老年人的走访调研和个性化信息的收集，为社区老年人提供诸如紧急救护，常见病的诊疗，专家巡诊建议，家庭陪护，家庭养病等等具有社区南京本地特色和相对专业的服务，形成有人性化的社区养老体系。

　　就南京市社区养老服务体系来看，“非盈利性”的特点越来越突出。目前养老服务体系中最重要的主要是基础医疗服务，也是最需要专业知识的服务体系，前期无法离开经济补助，专业人员无法完全无偿性质进行提供服务。根据调研，笔者发现南京市现有的从事社区养老服务的公司的前身大部分是家政公司，并且存在服务水平不高、公司数量不多的问题。进一步调研发现这些公司可以提供的服务项目与常见的家政服务没有多大的差别，而实际生活中真正对养老服务有需求的老人基本上都属于专业护理层次，也就是说这一类的老人对护理的要求很高，只有专业、高级别的护理才能满足他们的需要。对于大部分老人的观念来说，“养老“在社会福利性质的事业，是由XX承担主要推动主体，因此，需要社区和XX积极合作沟通，定期引入正规医院的相关专业人员以低偿性质完成社会救助，有利于前期工作的开展，同时，应该积极将社区养老服务的互助概念及时推广普及，使老年人理解社区养老服务的核心理念，整合社会各方面的力量，逐步形成有义工、志愿者为主的非营利性专业组织，自发性的志愿者组织往往具有灵活性，可以灵活采用更为机动的服务方式，上门的服务也不仅仅局限在常规传统的吃穿照顾等方面，这样能够使得社区志愿者的队伍组织逐步扩大为社区养老服务对象的自我治理组织，使得社区内的居民在感受到互助服务的魅力以后，逐步扩大互助的影响，从某种意义与当下建设和谐社会的核心价值精神不谋而合，也有利于树立社会主义核心价值观形成新的团结友爱风尚起到了不可估量的作用[]。

　　对于南京市而言社区养老服务改革的整体方向一定是XX主导加市场引入，根据xxxx召开以后的一些政策导向我们不难发现，在今后中国的养老服务将日趋市场化并由市场主导；市场化的养老服务可以给有养老需求的老人带来不同层次的养老服务，从而区别于传统的“有教无类”的养老服务，更加能够满足不同消费层次老人的养老需求；XX层面上，要完善托底养老服务的相关政策，XX养老是社会养老服务的最后一道防线。当前国内养老服务改革的难点在于养老服务一旦推行全面市场化体制后，会让部分没有经济能力的孤寡老人不能享受到公平的养老服务，从这点来看，当前国内的养老服务改革还任重道远。放眼未来，南京社区养老服务要以科学合理、行之有效的养老模式评估体系为重点，对于XX、社区、（慈善公益）机构和个人在承担养老相关费用上的比例要分配合理，最终达到能够让老人享受公平的养老服务的目的。

　　结语

　　我国目前人口老龄化问题严重，国家从各个方面都在积极探索如何应对人口老龄化带来的养老问题，养老模式的二元化即将社会园舍养老和居家社区养老进行平衡的结合的模式路径，这一模式是否具有广泛普及的可行性对于我国开展城市养老工作具有关键意义。而伴随着养老工作的开展，养老工作所需要的更多新型职业岗位也随之伴随需要进行展开研究，目前社区养老服务除了社区老年居民的心态还没有发生转变，需要对社区养老工作进行普及以外，社区养老作为探索中国城市实际情况而发展有社会主义体制特色的养老模式也是具有现实指导意义的。纵观全文，本文主要的研究成果如下：

　　(1)从宏观视角对养老模式的主要类型进行了分析和界定，并通过国外典型的几个国家和国内若干经济发达地区的养老模式进行阐释中外城市社区养老模式的差异所在。进而证明我国能够并且很需要在吸取国外养老模式成功案例优势的基础上，构建我国特色的社区养老模式是具有可行性的。

　　(2)通过对我国养老模式的分析，研究养老模式当前的困境和制约其发展的要素；分析困境的相关概念和基础形成原因，最终形成制约其发展的外部因素是社区服务意识不够，XX大局意识短缺、前期社会保障资金不足、社区工作者专业水平匮乏等观点。

　　(3)主要分析XX和非营利性组织之间的逻辑内涵，并且提出构建社区养老模式需要对于主体给与更多的社会实践性思考，寻找一条适合我国社会主义制度国情下的多主体并存的社区养老服务体系。

　　(4)本课题主要围绕南京是鼓楼区的内容进行实证分析，围绕“心贴心”养老中心的成功开办的案例分析社区养老模式成功的可行性通道路径主要有哪些，也对我国不同地区开展不同特点的社区养老计划提出建议。

　　本文的创新点表现在：通过案例的实证分析和比较方法，提出在现阶段缺乏社区养老模式成熟路径的前提下，构建一种网格式的社区养老服务，通过前期XX在经济和组织上的铺垫，积极引进社会非营利性组织、专业养老机构为辅助的多主体养老模式，从而扩大社区养老的服务质量和水平，真正意义上形成发达国家的社区综合水平。根据相关文献资料及笔者的调研发现，社区养老模式在国外已经开展了相当长的时间并且颇

　　有成效，国内部分城市也在逐渐吸纳这一模式，但是由于时间还不长，效果还不显著，并且由于国情和社会制度不同，国外的社区养老的成功经验并不能直接照搬到国内。从实证分析的角度，尤其是关于非营利性组织如何参与社区共建，前期XX资金一旦投入不足的情况下，如何构建较低的运营成本和较高的服务质量之间矛盾的冲突解决，XX和非营利性组织之间的责任区分和协力的方式都还有待进一步研究。因为社区养老属于外延宽广的问题，本人受自身眼界、精力和学历所限，所以本文还存在着很多有待完善的地方，例如只是初步浅显地讨论了社区养老金的来源问题，缺少进一步的深入分析。又例如对老年群体的养老需求缺乏系统的研究与分析。这些问题在今后的理论学习和实践论证里需要进一步的研究分析，进一步的提升完善。

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