论我国行政许可法中的信赖保护原则

　　摘要：随着我国经济的飞速发展以及社会的不断进步，各种社会矛盾日益突出，社会问题不断涌现，给国家和人民造成了重大损失。为了解决这些社会矛盾与问题，我国加快了建设法治国家的进程。在社会主义法治社会，XX的行政行为由简单的强制及命令行政转变为服务行政。这些变化带来了行政法原则的相应调整，信赖保护原则开始进入人们的视野。信赖保护原则是我国《行政许可法》中所确立的一项重要原则。这一原则的确立对于我国构建诚信XX、保护相对人的合法权益、维护社会的安定秩序、推进依法治国具有重要意义，标志着我国的行政法治建设进入了一个新的阶段。然而，《行政许可法》中有关信赖保护原则的规定并没有充分体现信赖保护原则的精神，其适用中的具体操作规范仍待进一步明确。本文主要是从行政许可法中信赖保护原则的基本概念、特征以及现实意义出发，深入分析了信赖保护原则在合法与违法行政许可行为中的具体适用情况，进一步分析和总结我国《行政许可法》中有关信赖保护原则的规定存在的问题，最后针对现存的这些问题提出具体的措施，不读完善我国《行政许可法》中的信赖不糊原则。

　　关键词：法治；行政许可法；信赖保护原则；行政行为

　　2004年7月1日，我国《行政许可法》施行，是中国法治生活中的一件大事。《行政许可法》在立法价值上确立了依法许可（包括设定与实施），公开、公正、公平，信赖保护、禁止转让、依法监督、救济、便民与效率等原则，这些原则中最引人注目的是第一次在我国大陆行政立法中体现信赖保护原则。随着我国行政许可法的出台，我国行政法体系中确立了信赖保护这一基本原则，行政机关依法行政的基本要求也将引入信赖保护，同时也为保护行政相对人的合法权益提供了有力的保障。总之，信赖保护原则在行政许可法中加以体现，对中国而言，具有重要的行政法治实践指导意义。然而，《行政许可法》中有关信赖保护原则的规定并没有充分体现信赖保护原则的精神，其适用中的具体操作规范仍待进一步明确。为此，不少专家学者也针对我国《行政许可法》中的信赖保护原则开始了探索，在研究中取得了诸多成果。尽管如此，研究不能就此止步，应当与时俱进，不断完善我国《行政许可法》中的信赖保护原则。

　　所谓信赖，即信任依赖，是做人的最起码的要求，也是一个国家繁荣发展所必需。促成信赖并保护正当的信赖利益就成为了法律秩序的基本任务之一。

　　行政许可，是一种典型的授益性行政行为，信赖保护原则对其当然适用，因而便产生了行政许可中的信赖保护制度。所谓行政许可法中的信赖保护，简单地说，就是在行政许可法律关系中，对行政相对人基于对行政机关的信赖而产生的利益予以保护。行政相对人的信赖利益既可能发生在合法行政许可行为中，也可能发生在违法行政许可行为中。无论行政许可行为的合法与违法，只要行政相对人对行政许可行为产生信赖，这种信赖利益就应当受到保护。值得强调的是，真正体现行政许可中的信赖保护精髓的是对违法行政许可行为的信赖利益保护。因为行政许可行为即使是违法的，但是作为普通的公民一般并不知道是否违法，他们没有能力也没有责任去亲自审核，那么就对XX产生信任和依赖，有理由相信是合法行政行为并因此产生信赖表现和投入利益。

　　行政许可法中的信赖保护原则具有信赖保护原则的一般特征，同时，行政许可的性质决定了行政许可法中的信赖保护原则具有独特的自身特点。

　　1.信赖保护的对象仅限于受许可方

　　信赖保护原则作为行政法中的一项重要原则，就必然体现在多种类型的行政行为中。除了适用于行政许可、行政给付等授益性行政行为外，还适用于行政规划、行政允诺、行政合同等领域。与行政规划、行政指导等领域的信赖保护不同，行政许可的信赖保护往往以特定的行政相对人获取授益性利益为前提。因此，信赖利益的可能当事人只限于授益的特定行政相对人。行政规划、行政指导不具有特定的授益主体，所以，其可能的信赖利益保护主体也是不特定的。此外，行政许可中的信赖保护只限于直接的行政相对人，对间接的行政相对人则不适用。

　　2.行政许可的行政相对人实施了基于信赖的行为

　　具有信赖表现是适用信赖保护原则的基本条件。相应地，在行政许可法中，只有行政相对人实施了基于信赖行政许可的处分行为，才具有信赖保护利益的现实基础。所谓处分行为，是指行政许可的相对人已经根据行政许可实施了财产的使用、处置等行为。此外，处分行为还应与行政许可具有法律上的因果关系。

　　3.被许可人的信赖利益具有正当性

　　所谓正当，是指被许可方对于行政许可的合法性及实施深信不疑，并据此实施了处分，且主观上没有过错。如果被许可方出于恶意实施处分行为，则该信赖便因丧失了正当性而不值得保护。如我国《行政许可法》第96条明确规定，“被许可人以欺诈、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”就体现了这一原则。如果当事人通过欺诈、胁迫、隐瞒等具有故意和重大过失而获得行政许可，则被许可方就丧失了获得信赖利益的基础。

　　行政机关作出一项行政许可，朝令夕改，就会使得人民无法适从。如果行政机关作出一项行政许可后，可以不受任何限制的随意撤销或者变更，就会使得相关的一系列社会生活领域都造成混乱和无序。因此，在我国《行政许可法》中确立信赖保护原则具有重要意义。

　　1.有利于构建诚信XX

　　对于行使国家公权力的行政机关来说，没有公信力的行政行为是很难被公众接受和遵守的。我国正处于大转型、大变革时期，各种社会矛盾冲突不断，社会问题比较突出，一旦XX失信，就会滋生更多的社会矛盾甚至激化这些矛盾，这不利于构建适合我国经济发展的稳定社会环境。这就需要打造诚信XX，在对于公民已经取得的合法权益需要撤销或者变更时，要合法合理，严格按照法定程序权衡公共利益和个人利益。而我国受到历史原因及行政观念的形象，往往重国家利益而轻个人利益。只要为了公共利益的需要就可以变更或者撤销，似乎成了违法行政的一种挡箭牌，严重危害了人民群众的合法权益。而2004年《行政许可法》的出台正好解决了这个燃眉之急，用法律的形式限制了国家权力的膨胀，保护公民利益，也使得公民权益受到损害时有了救济的渠道。因此，信赖保护原则是防止XX失信、打造诚信XX的有效手段。

　　2.有利于保护行政相对人的合法权益

　　公民的合法权利不受侵犯，任何人不得非法予以剥夺。即使是作为国家的公权力行政机关也不可以。然而，在《行政许可法》颁布实施以前，行政机关在做出行政许可行为时并没有具体的法律限制，就导致了公民合法权益经常受到侵害。在《行政许可法》的颁布实施，就是通过立法，将行政机关的行政许可行为在法律中予以明确规定，切实维护了广大人民群众的合法权益。只要公民获得的权益是合法的，基于信赖保护原则，行政机关就应当对公民的合法权益进行保护，不受撤销和变更。如果确实是为了公共利益的需要，也应当给予相应的补偿或者赔偿。

　　3.有利于促进社会主义市场经济的发展

　　制度的明显优点就在于可以简化程序，明确负担的功能。能通过“给定市场主体的行为约束条件，使其产生明确的收益预期”，建立社会主义市场经济离不开的法治环境，而“法律所要遏制的就是人的随意性，所要给予的就是稳定的预期”。如果行政主体朝令夕改，恣意妄为，便会使得行政相对人畏首畏尾，瞻前顾后，不能大胆的根据市场规律进行交易。这样不便于激活市场和经济效益的提高。在这种情况下，因此，XX要撤销或者变更行政行为，理应根据信赖保护原则给予公民补偿或者赔偿，维护公民利益。同时也激活了市场经济，维护了社会的稳定，促进了经济的健康发展。

　　4.有利于推动行政法治进程

　　行政许可法属于授益性行政行为，是有利于行政相对人的行为，也正因如此，《行政许可法》给予特别的明确规定，在行政法领域属于先例，为行政法其他领域规范的制定提供了范本，同时也推动了行政法治从形式主义向实质主义迈进。《行政许可法》用以明确的法律条文来规范和限制行xxx力，使法律裁判有法可依，明确具体。同时为行政相对人救济提供了法律依据，完善了依法行政的原则，大大促进了我国行政法治建设的进程。

　　信赖保护原则是行政法的基本原则之一，具体以法律条文的形式体现在《行政许可法》第8条和第69条。在明确这些具体规定内容的法理基础上，还须探讨信赖保护原则在《行政许可法》中的具体适用问题

　　根据《行政许可法》第8条的规定，在一般情况下，行政机关不应撤销或者变更具体行政行为。只有为了维护公共利益需要或者所依据的法律、法规发生重大变化，才予以撤销或者变更。在此情况下，为了公共利益，行政机关可以严格按照法定程序变更或者撤销已经授权给相对人的行政许可。因此给相对人即公民、法人、其他组织造成的损失的，应当给予补偿。该条款主要规定了两个方面的内容。首先，强调了在一般情况下行政机关是不能恣意变更或者撤销行政许可的，这是一般规则；另一方面，又规定了在两种情况下行政机关是可以改变行政许可的：一是法律、法规、规章的修改或者废止；二是行政许可所依据的客观情况发生了重大变化，并且处于公共利益考虑必须变更或是废止的，给予相对人一定补偿。由此，信赖保护原则在合法行政许可中的适用可以从以下几个方面来看。

　　1.在一般情况下不应变更或者撤销

　　行政行为具有确定力，因此行政许可一经确定，非经法定程序不得随意改变或者撤销，行政机关必须遵守，行政相对人以及其他组织也要遵守，否则构成违法，要受到行政处罚或者受到其他法律制裁。同时，作出许可的不予变更或者撤销也体现了XX公信力。根据《行政许可法》第8条的规定，在合法情况下一般给予存续性保护，不予变更或者撤销。

　　2.可以变更或者撤回行政许可的法定情形

　　根据《行政许可法》第8条的规定，只有两种情形下行政机关才可以撤销或者变更行政许可：一种是依据的法律、法规、规章发生了修改或者废止；另一种是行政许可必须是具有双重的限制，不仅具有前面两种情形的出现，而且必须是为公共利益所需。基于此给公民、法人或者其他组织造成的损失应当予以补偿。

　　3.变更或者撤回合法行政许可的目的

　　必须明确的是撤回或者变更行政许可的目的是为了公共利益。如果不是为了公共利益或者行政相对人的利益明显大于或者等于公共利益，那么作为行政机关就应当给予相对人以存续保护，不应变更、撤销或者废止，原因在于其代表国家行使公权力，就应言而有信，不能出尔反尔，更不应损害私人的合法权益。

　　4.信赖保护的方式

　　纵观《行政许可法》第8条，就信赖保护的方式来说，不难看出，一般情况下，行政机关应当给予行政相对人以存续性保护，只有法律、法规、规章的修改或者废止情形下或者所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益需要必须撤销、变更或者废止时，才给予财产性保护即给予行政赔偿。采取这种保护方式主要在于，存续性保护与撤销或者废止许可给予相对人补偿相比，更能保护其信赖利益。

　　根据《行政许可法》第69条的规定，作出行政许可的本机关或是其上一级行政机关，依据职权或者利害关系人的请求，具有以下五种情形之一的，可以撤销行政许可决定。一是行政机关作出行政许可时，没有依据相关法律规定滥用职权或者疏忽大意、玩忽职守，作出准予的决定；二是超越法定职权；三是违反了法律规定的程序所作出的准予行政许可；四是对于不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出的行政许可；五是其他可以撤销行政许可的决定的情形。

　　1.撤销违法行政许可时适用信赖保护的情形

　　《行政许可法》第69条规定，行政许可申请人以不正当手段获取的许可即通过欺骗、贿赂等手段获得的违法行政许可的，应当给予撤销。而行政机关滥用职权、玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序、对不具备申请资格或者不符合法定条件作出的行政许可，以及可以撤销行政许可的其他情形的，可以撤销。其中滥用职权、玩忽职守、超越法定职权，撤销许可将会给公共利益造成重大损失的不予撤销。然而行政机关滥用职权、玩忽职守作出的行政许可撤销时，应当给予受损的相对人以赔偿。依据第二款即超越法定职权作出的行政许可撤销时不予赔偿，即不受许可法的保护。

　　2.信赖保护的方式

　　依据此条规定，主要采取补偿性保护方式。以撤销行政许可为原则，不撤销为例外。原因在于它是一项违法的行政许可行为，不适合或者不必要采取存续性保护方式。同时，需要强调的是行政相对人利用欺骗、贿赂等不正当手段获取的利益不受保护，原因在于其并不是信赖保护利益，没有信赖的表现。