论城市规划中行政行为的有效性

　　摘要：现阶段，我国正处于经济和社会发展的转型时期，不合理、不科学的城市规划造成了社会资源的巨大浪费，严重地制约了经济社会的可持续发展。XX作为城市规划的主要编制者和实施者，其行政行为的有效性是城市规划是否符合城市发展目标的重要因素。然而，在城市规划的实际过程中，不少地方决策者为了追求政绩和个人利益，盲目地对城市进行过度规划甚至是随意规划，不仅对城市的性质、功能和发展目标把握不准，而且没有考虑到城市居民的生活舒适度和满意度。因此，对城市规划中行政行为的有效性进行研究具有重要现实意义。与此同时，各国学者对于行政行为的有效性问题仍未达成共识。本文旨在通过对城市规划中行政行为的有效性问题进行一次尝试性的研究，从而分析出城市规划中行政行为失效的原因，并针对所研究问题提出可行性的解决途径和方法，以期完善XX在城市规划中的主导作用，以行政行为的有效性来引导城市规划，营造健康安全、人人享有的新型城市。

　　关键字：城市规划；行政行为；有效性

　　城市规划作为一门学科，是一个兼具历史性与时代性的应用学科，其学科知识具有愈益凸显的综合性特征。该学科从最初的出现到基本形成距今不过是160至80年前的事情，在我国则历史更短，从上个世纪90年代前后开始，伴随我国经济体制的转型，适应市场经济环境的城市规划才开始作为主角逐渐登上历史的舞台。我国《城市规划法》(1990)第12条规定：“城市人民XX负责组织编制城市规划。”由此可见，组织和编制城市规划是市县人民XX的一项重要职责。XX作为城市规划管理的主体，其行政行为的效力在很大程度上决定了城市发展的现状与未来。虽然各国学者在行政行为的有效性问题上仍未能达成共识，但其所确立的基本规范体系令人瞩目。如德国、奥地利、日本等国在其行政程序法典中，一般都以行政行为是否有“重大、明显”瑕疵作为判断其是否“无效”的标准。然而，与之形成鲜明对比的是，我国大陆学界长期以来却一直对行政行为效力理论缺乏足够的关注，以至于行政行为效力问题始终处于边缘化的境地，直至近年来才略有改观。如我国《行政处罚法》已经涉及到无效行政行为的内容，关于行政行为效力的理论研究与立法实践正处于由不规范到逐步规范的不断完善过程中。但规范行政行为的行政法律制度在我国毕竟处于草创时期，其偏差与不足还需在未来的行政立法和行政实践中加以矫正和完善。

　　随着市场经济的日益繁荣和公民参政意识的增强，传统的由XX作为唯一主体的城市规划行为的垄断性，日益面对民主性、合理性与科学性的挑战。现阶段，中国的城市化正在加速，科学发展尤为重要，城市功能与发展目标的定位应体现以人为本的核心理念。正如中国著名规划大师梁思成所言，城市规划的最高目标是使市民安居乐业，这是非常重要的。因此，作为城市规划的主体，XX规划部门理应制定严格的用地标准，对城市的人均占地、耗能、用水、交通运输结构等，做出科学合理的规定，因地制宜地提出城市发展目标，增强城市规划行政行为的有效性。在事实上，规划浪费现象无处不在，这不仅折射出XX城市规划行政效能低下，同时也严重地制约了我国城市化进程。基于上述理论和现实需要，本文将通过综合运用语义分析、逻辑分析、功能分析、规范分析、个案研究、比较研究等方法对城市规划中行政行为的有效性进行探讨，重点解决城市规划中行政行为之有效性的涵义、现状、问题以及解决问题的途径和方法。

　　研究城市规划中行政行为的有效性问题必须从城市规划、行政行为、有效性等基本概念的界定着手，否则，概念的模糊不清必然会影响研究的深入进行。为此，本章首先对城市规划中行政行为的概念做了尝试性的概述，旨在限定并确定本文的研究范围。同时，进一步对城市规划中行政行为的有效性概念进行界定，目的在于从总体上把握基本特征，为其他问题奠定研究基础。

　　城市规划是XX职能已经成为XX和规划界的共识，但是要回答这一职能具体是什么并不容易，因为在各种不同的社会、经济、历史、文化背景下，各国对于城市规划的理解有着较大的差异。

　　2.1.1城市规划的定义

　　在英国，“城市规划”被称为“townplanning”。英国的《不列颠百科全书》中有关城市规划与建设的条目中提到：“城市规划与改建的目的，不仅仅在于安排好城市形体——城市中的建筑、街道、公园、公用事业以其他的各种要求，而且，更重要的在于实现社会与经济目标。城市规划的实现要靠XX的运筹，并需运用调查、分析、预测和设计等专门技术。”英国的城市规划可以看作是更大空间范围内的社会经济与空间发展规划。

　　在X，“城市规划”被成为“cityplanning”。X国家资源委员将城市规划定义为：“城市规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以适应社会与经济的需要”。X的城市规划可以看作是覆盖更广泛范围的规划体系。

　　我国在20世纪80年代前，基本上是沿用了原苏联对城市规划的定义：“整个国民经济计划工作的继续和具体化，并且是国民经济中一个不可分割的组成部分。它是根据发展国民经济的年度计划、五年计划和远景计划来进行的”。改革开放之后，我国对之做了修改，把“城市规划”定义为“对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理”。

　　从各国对“城市规划”的不同解析中，不难发现，这些定义之间存在着共同点，这也是我们理解“城市规划”内涵的关键所在。首先，有一个明确的空间范围；其次，作为实现社会、经济诸目标的技术手段；再次，以物质空间为作用对象；最后，包含政策性因素和社会价值判断。

　　2.1.2城市规划的特点

　　2.1.2.1多学科综合性

　　城市规划在学科知识结构和理论上涉及多种学科；在实践中涉及社会、经济、环境与技术诸方面因素的统筹兼顾和协调发展。这一基本特点主要体现在：第一，对象的多样性。城市实际上就是一个复杂的系统，因而城市规划必然面对多样化的城市活动。第二，问题的综合性。基于城市的复杂性，城市规划必然涉及诸多领域的问题，要解决这些问题，必然要对所面对的问题进行综合分析和评价，这就涉及对多学科知识的综合运用。

　　2.1.2.2政策性、法规性

　　事实上，城市规划作为XX行政的工具，其本身就是政策的直接体现。因此，城市规划的各个层面中均体现不同的政策性因素，大到诸如保护耕地的政策，小到各类城市用地的面积、比例指标，甚至是广场、马路的规划都需要XX的政策方针加以纠正。同时，在市场经济与法制化的现代社会中，城市规划已成为城市建设相关领域中一项重要的游戏规则。即在政策明确的前提下，采用具有强制性的手段来贯彻政策的实施。

　　2.1.2.3长期性、经常性

　　只要城市存在、发展、变化，城市规划就会存在。可见城市规划是永无止境的，例如一个战略性的城市目标往往需要长时期的多轮次的城市规划与实践反复反馈、反复修改调整。此外，城市规划又是一项经常性的工作，由于城市发展现状处于不断变化中，如果不及时有效地对城市发展的目标加以修正，必然会降低城市规划中行政行为的有效性并且难以应对不断变化的城市发展建设现状。

　　2.1.2.4实践性、地方性

　　编制城市规划的根本目的就是要以此来指导城市发展与建设，作为城市规划管理工作的依据而且其效能要依靠实践来检验。可见，城市规划必须注重其可操作性，使得理论与实践能够有效地结合一起。由于不同国家、地区所面临的问题不同，除了国家所执行的统一政策、法规、标准外，城市规划更多地反映了地方XX的意志。因此，城市规划也是一项地方性很强的工作。

　　无论从世界各国，还是从我国建国以来各个历史时期的情况来看，城市规划均被作为重要的XX职能。从一定意义上说，城市规划体现了XX指导和管理城市建设和发展的政策导向。改革开发以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，城市规划以其高度的综合性、战略性、政策性和实施管理手段，在优化城市土地和空间资源配置、合理调整城市布局、协调各项建设、完善城市功能、有效提供公共服务、整合不同利益主体的关系，从而实现城市经济、社会的协调和可持续发展，维护城市整体和公共利益等方面，发挥着日益突出的作用

　　1999年国际建协第20届世界建筑师大会在北京召开，通过了吴良镛教授起草的《北京宪章》；2006年，“中国城市规划学会成立50周年庆典大会”上发布了《中国城市规划广州宣言》。这一进程，不仅向世人宣示中国城市规划师对于城市发展问题的基本立场，向社会宣传城市规划专业知识与价值观念，而且也体现着我国城市规划的前进步伐。从总体上看,我国城镇化正在进入加速发展阶段，不论从速度还是规模上，都是人类历史上前所未有的。从1978年到2000年这短短的20几年间，小城镇由2176个增加到了20312个，城市的数量由190个增加到了663个，其中大城市、特大城市及超大城市有93个，城市化水平显著提高。

　　XX在中国传统城市化进程中占据着主导地位,既是政策的提供者，又为政策的有效实施提供了良好的运行环境。目前，我国城市建设在城市规划相关部门的指导下已经取得了令世人瞩目的巨大成就，同时正面临着更快更大规模的发展。但是纵观中国城市建设过程，在肯定建设取得的巨大成就的同时也不能忽视在城市规划中由于行政行为的异化而导致的一系列问题，这些问题如果不在今后的大规模城市规划建设中加以解决，必将严重影响到我国城市建设质量，以致患上难以解决的“城市病”，造成建设资源的极大浪费。

　　3.1.1行政行为的定义

　　行政行为是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员行使行政职权或与之相关联的、影响当事人权益或社会公益的具有法律意义、产生法律效果的意志行为。根据行政行为的方式方法，可以将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，具体行政行为是指行政机关针对特定对象并对其权利义务产生影响的行为。

　　3.1.2行政行为的特征

　　所谓行政行为的特征，是指行政行为和其他法律行为相比，主要是相对于立法行为、司法行为所具有的特殊性。首先，公益性，是指在目的上是为了实现国家和社会公共利益。其次，执行性。与立法行为相比，行政行为具有鲜明的执行法律的效能。再次，主动性。因为行政主体担负的实现国家意志和XX职能的必然要求，特别是在社会主义法治国家中，行政行为的主动性必须和行政相对人的积极参与相适应，行政法律关系不是简单的、不平衡的管理与被管理关系，而应当是指导、服务、监督相融合的法律关系。最后，程序性。作为法律行为，行政行为必须遵守相应的程序法律规范。

　　不同类别的行政行为，对于行政机关的要求是不一样的。依据不同的标准，可对其做以下分类：

　　一、行政立法行为与行政执法行为

　　二、抽象行政行为与具体行政行为

　　三、要式行政行为与非要式行政行为

　　四、依职权行政行为与依申请行政行为

　　五、羁束行政行为与裁量行政行为

　　六、单方行政行为与双方（多方）行政行为

　　除了以上的分类外，还可以依据其他标准将行政行为分为附条件行政行为与不附条件行政行为，实体性行政行为与程序性行政行为等多种类别。

　　同一行政行为，按照不同的的分类标准，可以划归不同的类型。

　　城市规划作为XX权能，总是积极主动地干预社会和私人生活。并且，国家或城市XX总是不断调整自己的政策，以达到XX工作的目的。因而，行政机关总是更关心自己的政治目标，对于各种社会矛盾的解决具有明显的倾向性；城市规划作为社会建制，要求其具有一定的社会理性，但社会主体总是倾向于将理性判断与自身的利益相联系，而且，社会主体对城市规划的社会理性又有着各自的期盼；城市规划作为专业技术，要求从城市现象中把握城市运行的基本规律，最大限度地实现规划行政行为的有效性，发挥对城市社会发展的引导与促进功能。

　　可见，所谓城市规划中的行政行为，是指各级XX根据各城市的实际发展情况制订相应的城市规划方案和制度，运用城市综合治理手段加强XX对城市规划活动的引导和控制；XX在协调整体利益与个体利益、公共利益与私人利益的综合规划和管理过程中，运用控制、激励等方式并通过强有力的法律和行政手段来保证城市规划的编制、审批、实施过程有效的行为。

　　中国存在着城市双元体系，即一个源于本国封建后期的传统城市体系和一个源于资本主义发达国家影响的城市体系。从这两个体系的相互作用中，可以找到中国城市规划中行政行为失效的内在原因。并为寻求城市规划中的有效行为寻求途径。

　　行政行为的有效性，顾名思义，就是指各级行政机关依法管理国家和社会公共事务时所达到应有的效果。这里的效侧重于效果、效能、功效。由此，城市规划中行政行为的有效性可以理解为各级XX根据各城市的实际发展情况制定相应的城市规划方案和制度，运用城市空间综合安排的理念加强XX对城市规划活动的引导和控制时所达到应有的效果。

　　城市规划中的XX行为是XX城市规划相关部门对城市进行规划管理的行为，它是依赖一定的法律而实施、并具有相应的法律后果的行为。超出这些约束机制，便会诱发城市规划行政行为的失效。在XX实施城市规划行为的实际过程中，存在理性行政行为与非理性行政行为，其中非理性XX行为是指由XX运行中的XX能力弱化和XX权力异化而导致的公共管理之中的XX行为的无效果。在重要规划政策制定过程中的政策选择时，要随时注意发现其中的非理性因素，以免造成难以补救的严重损失。由此可见，有效的XX规划行为不仅要求是合法的，而且应该是理性的：第一，XX城市规划行为要有确定的目标。在党领导下的、人民当家作主的社会主义中国，XX行为以全心全意为人民服务，为经济和社会全面和谐发展创造有利的条件和环境作为行动目标。可见，在我国社会、经济、文化背景下，城市规划的重要目标理应是为民造福，建设健康安全，人人享有的城市。第二，XX城市规划行为要有确定的范围。一方面是各级XX根据所属城市的市场经济发展规律和社会发展规律来确定城市规划行为实施的范围；另一方面是严格按照行政法规定的范围作为或不作为。第三，XX城市规划行为要有正确的方式。城市规划工作面临的是一个庞大的、多学科的复杂的体系，如果缺乏正确有效的行为方式，容易导致XX行为失效从而造成严重的规划浪费现象。第四，XX城市规划行为要有确定的程序。XX必须严格按照法定程序进行作为或不作为，不能带有任何的主观随意性。

　　4.2.1片面追求经济增长

　　一是片面强调经济增长速度，忽视经济增长的效益。这种城市发展观即使实现了短期效益，也是一种顾此失彼的、低效率的增长。二是一味追求经济发展指标，忽视资源和环境等对城市经济发展的承载能力，不惜以浪费资源、破坏环境为代价发展经济。“经济腾飞，环保欠债”成为一些地方的普遍问题，后果相当严重。三是以GDP代表一切，忽视人和社会全面发展。在一些城市，城市规划犹如某些领导手里的橡皮泥，想怎么捏就怎么捏。其为了追求政绩，盲目地扩大城市规模，急功近利，造就了诸多劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”、“短命工程”，甚至出现边规划、边设计、边施工的“三边工程”。

　　4.2.2以地方利益为目标

　　地方XX与地方利益之间存在着紧密的本体联系，在城市规划的编制和执行过程中往往成为地方利益的代言人。在城市规划管理过程中，地方XX总是本能地首先考虑当地的利益而忽视国家的整体利益，使得地方城市规划难以和国家整体的城市规划相协调。一些XX机关为了本地区、本行业、本部门、本单位的利益，大搞地方保护主义，保护落后，拒绝交流，自我封闭，市场机制的人为破坏使市场秩序难以协调经济的发展，严重阻碍了我国市场经济的健康发展，也严重妨碍资源的优化配置，更谈不上环境保护和生态建设的有效实施。

　　4.2.3城市经营中的资金取向

　　随着我国城市化进程的加快，城市建设资金短缺、资源配置不合理等问题日益成为城市发展的障碍，为解决这些问题，近年来许多城市发展开始走城市经营的道路。由于缺乏理论和经验研究，除小部分城市以外，绝大部分城市规划者将城市经营简单地视为“以地生财”，将获得可观的资金定位为城市经营的目标。但是这样的城市经营观使得某些城市在对城市资源的开发利用上，片面地追求短期的经济效益，结果导致对城市资源的不合理、破坏性和过度开发，造成资源的浪费、破坏以及整体功能退化。还有一些XX规划部门迫于市场竞争和城市发展的双重压力，再加上对利益的追求，单方面地迁就开发商、投资商，为了换取引资不惜降低规划门槛甚至牺牲规划，使城市规划任由开发商掌控，这是造成规划失效的又一大原因。

　　4.2.4XX失误型决策行为和执行行为

　　当前，面对改革开放以来出现的一些新问题，新现象，由于缺乏理论指导和实践经验，XX在对城市规划管理过程中做出的一些失误性决策对城市的破坏不亚于“大跃进”的影响。大多数地方XX花很多钱玩噱头，搞“过度设计”，大量使用昂贵的大理石、花岗岩，搞华丽灯具、豪华喷泉等，看起来富丽堂皇，实际上是铺张浪费，而且还在一定程度上破坏了生态环境，变相造成浪费。例如：对于一些城市大型项目的编制，有的XX官员在决策中盲目攀比，不考虑实际情况，也不顾可行性论证，结果导致决策失误，项目建成开工之日便是企业亏损破产之时。城市规划中决策行为的失误给城市的可持续发展带来了巨大危害。此外，城市规划除了编制（决策）过程，更包含执行过程，一些执行部门在实施城市规划方案的过程中由于个人利益而随意地改变执行活动，从而使实际行动与规划目标产生偏差，导致行政行为的失效。

　　4.3.1观念上

　　当前我国正处在社会转型时期，传统的官本位和权力本位意识仍然存在于少数XX行为主体的思想之中。在这种意识的影响下，XX行为主体必然会背离“人民公仆”的宗旨，运用自身的官位与权力谋取私利。在城市规划中，这种错误的观念主要表现为：第一，错误的权力观。某些城市规划部门将手中的权力看作是商品并运用手中的权力以权谋私，大搞权钱、权权、权色交易。现实中，许多规划方案的出台往往是权钱交易的产物，忽视了客观的城市发展规律，这种行政行为明显是失效的。第二，错误的行政观。某些行政行为主体认为行政管理就是管制而不是服务，具有非常保守的官本位作风，在实际工作中习惯依人行政而不是依法行政，人治现象严重，对城市规划法的认识严重不足。第三，错误的利益观。一些XX部门将个人利益置于XX所应代表的全局利益、社会公共利益之上，甚至以个人利益、局部利益取代人民利益和社会公共利益，使得城市规划管理与建设健康安全、人人享有的城市目标相背离。

　　4.3.2理念上

　　思想决定行动，XX的行政理念决定XX行为，某些XX行为主体的行政理念出现偏差，势必造成XX行为的精神动力不足，这在某些地区或部门已成为制约我国城市规划中XX行为有效实施的一个瓶颈问题。错位的行政理念在城市规划行为中具体表现为以下几个方面：第一，在理想重心下移，信仰迷茫的状况下，XX行为主体容易淡化其代表着广大人民群众根本利益的责任感，并降低工作的质量，最终使行政行为失效不可避免。第二，为人民服务的公仆意识淡化。官僚主义、享乐主义现象严重地制约着XX为人民服务的水平和质量。公仆意识淡化使提高行政行为有效性失去了最根本的思想保障，使XX行为主体无法尽职尽责、多快好省地为人民办事。第三，求真务实的行政作风淡化。在各种城市规划的工作汇报中出现的虚报、瞒报等浮夸现象，无疑明显降低了XX行为的有效性。

　　4.3.3角色上和权限上

　　在城市规划中，XX既是规划者又是执行者。由于这种角色的冲突，某些XX部门或其工作人员往往打着公共利益的招牌，把部门或个人利益极其巧妙地的内化成为XX的利益。这里通常有三种情况：一是追求预算的最大化。二是争取连任或者提拔。此种行为目标其实是牺牲社会长远的公共利益换取行政主体自身的既得利益。片面的“政绩规划”正体现这一点。三是为特定的社会经济利益服务。由于XX机构拥有垄断性的权力资源，而这种权力资源一旦与外部环境中少数利益集团相互寻租，XX工作人员就成为了少数利益团体的利益表达者。可见，正是由于XX角色的冲突，很容易导致XX行为失效。此外，整个社会的资源，大部分由XX垄断，而城市规划的权力则更为XX所绝对垄断，XX的职能无限延伸，XX行为无处不及。因此，这种由XX统摄的城市规划注定是缺乏民意，难以实现社会目标从而达成有效的行政行为。

　　在一些中小城市，缺乏相关专业素养的市长竟成为了“首席规划师”。有关专家指出，地方领导者的长官意志过强，权力凌驾于科学之上，导致“城市发展观”出现偏差，形成所谓的“政绩规划”。显然，城市规划是出政绩的有效途径，但是政绩驱动型的城市规划又难免缺乏科学性。而一部分希望能够把城市规划搞好的地方官员，碍于其发展观、政绩观出现偏差，对城市的性质、功能定位、发展目标等均存在认识误区，盲目地贪大求洋，而对城市的品质、品位以及市民的舒适度又缺乏应有的考虑，造成巨大的规划浪费，劳民伤财。

　　4.4.1我国城市规划中行政行为的失效

　　地方规划部门在利益和政绩的诱导下，缺乏远见，所提出的城市发展目标和城市规划框架过分地超出城市的发展能力与发展速度，倾向于追求短期的实际效益，盲目扩大建设规模，其不符合实际情况的崇洋思想，导致城市建设在全国范围内贪大求洋，城市规划行政行为的有效性明显削弱。

　　4.4.1.1照搬照抄现象严重

　　部分城市不切实际，参照大城市做法纷纷进行新城、大学城、生态城、国际大都市的规划建设，缺乏因地制宜的考量。而且有的小县城规划CBD动辄就搞一两个平方公里，而国外真正国际化大都市的CBD也不过三四平方公里。重要的是这些开发区大面积占地，更为严重的是占用了大量的耕地资源。城市的魅力就在于其独特的历史和文化，而地方XX这种照搬照抄的规划行为难以体现该城市的历史特色和地理特色，从而降低该城市原有的竞争力。

　　4.4.1.2追求速度忽视质量

　　不断推出形象工程，如豪华会展中心、市政中心、大绿地、大场馆、大马路的竞相建设，而居民生活真正需要的住房等民生工程又极度缺失。目前虽然已有相关部门提出将广场规模、马路宽度等与城市规模挂钩，但实施效果和响应程度均不显著。这种纯粹为了政绩而出台的规划实在难以符合科学发展观的要求。

　　4.4.1.3城市规划随意性

　　城市建设，规划先行。规划在建设中的地位极其重要，规划是城市发展的蓝图，是城市建设的法律。所有的城市建设包括城市广场、市政基础设施、景观绿化、社区街道等建设都应该纳入到城市规划的行列中。然而在城市建设中，城市规划经常被改变，表现出了很大的随意性。这种随意性一方面来自于地方领导的更替，而更为重要的另一方面则是地方XX基于地方利益或者个人利益狭隘地对规划进行调整。由此，导致在城市规划中，XX对于规划的编制和实施均缺乏有效性和科学性。城市建设豆腐渣工程在“建—拆—建”中恶性循环，浪费了大量的人力、财力、物力，不仅效率和效益低下，也损害了地方XX在群众中的权威与形象。

　　4.4.1.4规划缺乏前瞻性

　　目前交通拥挤几乎成为每个城市的通病，这除了源于中国汽车工业的迅猛发展，还有一个很重要的原因就是城市规划中缺乏前瞻性。特别是近几年，由于私家车的普及率提高，城市中道路的数量和宽度远远不能满足需要，行路难的现象突显。在许多旧城区中，人口密度大，不仅缺乏公共设施，而且户外活动空间不足，公众利益得不到有效的保障，严重影响了城市居民的生活质量。这一切都与在城市规划中缺乏前瞻性有关，没有在近期或是较长一段时期内给建设保留一定发展空间，导致了拆迁现象频繁出现。

　　4.4.1.5土地利用率低

　　城市土地利用规划与道路交通规划、公园绿化及开阔空间规划、基础设施规划一起构成了城市规划的主要组成部分。由于城市土地利用规划因社会制度与经济制度而异的特征，城市土地利用规划成为城市规划中最核心的部分和最主要的内容。然而，在现实中，由于地方XX对土地利用缺乏合理有效的实施方案，一些城镇存在大量闲置或低效用地。根据国土资源部2005年6月公布的全国城镇存量建设用地专项调查资料，截至2004年底,在全国城镇规划范围内还有闲置、批而未供的土地近30万公顷,相当于2004年城镇建设用地总量的7.8%。

　　4.4.2我国城市规划中行政行为失效的影响

　　在“政绩规划”风气下的行政行为，不仅偏离城市的发展规律、缺乏有效性，而且对社会造成难以估量的负面影响。

　　4.4.2.1城市规划贪大求洋，劳民伤财

　　在规划领域，崇洋思想作祟，信奉“外来和尚会念经”，在很大程度上助长了规划浪费。当前国内不少城市几乎成了外国建筑师的“试验场”，由他们主导的一些标志性建筑至今仍存在争议。武汉大学城市设计学院院长张在元教授曾表示，国内规划领域有个奇怪现象，一些地方凡是重大规划动不动就要举行国际性的招标会，这本身没有什么问题，但是有的地方仅仅是把“有外国人参加”当作基本要求。为此还曾闹出笑话：一家外国规划设计公司受邀参加一个规划评审会，会上发现该公司派出的一名参会人员竟然对规划一问三不知。原来他是这家外国公司从大学“租用”的留学生，单纯出来撑场面。实际上，国外建筑师一般情况下对国内各地的具体情况都不熟悉，基本上都是为了配合地方决策者而提出方案的。例如景观设计方面，尊重自然是我们所提倡的，而外国公司可能会花很多钱玩噱头，搞“过度规划”，大幅度地使用昂贵的材质，看起来是富丽堂皇，实际上是铺张浪费，而且还在某种程度上破坏了生态环境，变相造成资源浪费。

　　4.4.2.2忽视社会管理，社会不稳定因素增多

　　在城市规划中，XX往往过多地发挥了经济管理的职能，而忽视了社会管理与服务的职能，从而暴露了一些隐藏的社会问题，例如“软约束”的产生。第一，对流动人口管理的疏忽。根据国家统计局对全国31个省、自治区、直辖市6.8万个农村住户和7100多个行政村的抽样调查，2006年农村外出务工的劳动力为10568万人。另据许多专家估计，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4000万~5000万人。这么大量的流动人口蜂拥而至，XX相关部门却忽视了对其合理的支持和引导，导致这部分人不仅教育、就业等没有保障，就连基本生活保障也没有，不能很好地融入城市生活，从而缺乏社会责任感，极有可能引发潜在的社会危机。第二，忽视对不同阶层的协调。随着城乡和城市内部的贫富差距越来越大，不同社会阶层之间的隔膜和矛盾也与日俱增。富人阶层的冷漠心理、穷人阶层的仇富心理愈演愈烈，严重地影响了社会的和谐发展。第三，忽视对城市的综合治理。交通拥堵、环境污染等问题长期得不到有效解决，既影响了城镇整体形象的优化，也降低了居民对城市发展的满意度与信心。

　　4.4.2.3资源利用粗放，城镇环境恶化

　　XX在开发建设时片面追求城镇GDP的增长，忽视了城镇化建设必须与人口、资源、环境相协调，结果导致资源利用效益低、能源消耗量大、环境污染严重等，影响了可持续发展的进程。第一，土地资源集约利用程度下降。据有关调查显示，全国644个城市的人均建设用地已达133平方米，而一些欧美发达国家、发展中国家的人均耕地资源要比中国多几倍乃至十多倍，其人均建设用地却只有82.4平方米和83.3平方米。第二，严重缺水与用水浪费。据相关统计，全国有2/3城市供水不足，1/6城市严重缺水。然而，由于居民、工业的用水节约意识不强，用水浪费现象严重、实际利用效率低下。第三，能源利用效率偏低。可再生能源、清洁能源等技术开发的相对滞后以及重大能源技术装备自主设计制造的水平较低，导致中国目前的能源利用效率仅为33%，比发达国家相差10个百分点，落后了20年。第四，环境污染形势严峻。环境问题逐渐成为制约中国城镇化发展的重要因素，主要表现在空气污染、水污染、固体废弃物污染等。

　　鉴于有效行政行为在城市规划中的重要性，作为规划主体的XX理应在顾及国家经济和社会发展全局的同时根据实际情况，因地制宜地进行科学的、有效的决策，这是实现有效行政行为的基本前提和要求。

　　现阶段，我国并非要建设乌托邦式的理想城邦，而是要在科学发展观的指导下，建立一个健康安全、人人享有的城市。这就要求规划师敢于求真情况、讲真道理、做真规划，而不再将GDP增长作为考核城市规划成效目标，更不能以环境为代价、盲目扩大城市规模、急功近利。要把传统的以经济增长为主的政绩考核指标转变到经济社会协调发展、城乡协调发展、区域协调发展上来，真正地从思想上杜绝诸如“政绩工程”、“形象工程”、“三边工程”等所造成的危害。同时，不能盲目地改建历史文物，要保护和重新使用现存的历史遗址和古老建筑，使其继续具有生命力。只有在科学发展观的指导下，树立正确的政绩观，才能因地制宜地编制出适合当地的规划方案，对土地进行全新的塑造，对开发和建设进行规划和引导，有效地协调我国社会转型中所出现的人地矛盾，统筹关系到国家长治久安的重大项目，科学地开发、利用和保护地方的自然资源和生态环境，避免城市规划中行政行为的失效，以科学规划，促进城市的协调、可持续发展。

　　为人民服务是XXX宗旨，同时也是我国行政机关的根本理念。然而这种公仆意识在许多城市规划的执行者身上日益淡化，有的地方领导者被称为老板，是XX管理趋于经营化的体现；有的地方XX把为人民服务异化为小团体利益，为个人利益服务，形成严重的地方保护主义，使城市规划的健康发展举步艰难。公仆意识的淡化使得城市规划中行政行为的有效性失去了思想保障，行政主体失去了为人民服务的动力，更谈不上取向于城市的和谐发展。例如，联合国“人居二”会议上提到，拥有合适的住房及服务设施是一项基本人权，通过指导性的自主方案和社区行动为社会最下层的人提供直接帮助，使人人有屋可居，是XX的一项义务。然而，我国正处于社会和经济的转型阶段，由于传统文化和现代文化的冲突不能在短期内得到恰如其分的缓和，一些官员理念上出现了偏差，片面地追求GDP增长，甚至有些行政人员为了以权谋私，让地产商牵着鼻子走，使得城市规划缺乏有效性，难以实现以人为本的社会目标，乃至失去民心。因此，从理念上建立“以人为本”的公仆意识是实现城市规划中有效行政行为的关键。

　　党始终要求全体干部要坚持实事求是，从群众中来、到群众中去的行政作风。所谓行政作风是指行政人员在行政活动中所表现出来的比较稳定的工作方式、思想和态度。可见，不同的行政作风必然导致不同的行政行为，特别是现阶段我国正处于转型时期，消极行政作风的存在是难免的，而且在不同程度地危害到国家和社会的利益。在城市规划中，如果缺乏积极有效的行政作风，那么其所引发的规划浪费现象真是不堪设想。同时，低效甚至是失效的行政行为，长期下去必然威胁到城市规划部门的合法性，而失去合法性的XX也不可能得到人民爱戴和认可。在城市规划的运行过程中，由于存在门难进、脸难看、事难办的衙门作风，使得许多有潜质的城市建设者被扼杀在摇篮中，竞争失去了公平性。因此，在城市规划的运行过程中，强调“求真务实”的行政作风有利于有效行政行为的实现。

　　实际上，我国长期以来是一个制度资源严重匮乏的国家，特别是城市规划领域，基本上仍然没有形成系统的体系。就拿与民生息息相关的住房问题来说，2006年修订的《城市规划编制办法》明确地提出了“城市规划是XX调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”但是很遗憾的是，在《中华人民共和国城乡规划法》总体规划强制性内容中并没有明确体现住房发展政策。正因为城市规划中的制度漏洞，导致许多城市规划者滥用自身的自由裁量权，随意规划，使得公共利益失去了保障。近几年城市居民住房难的问题一直困扰着市民的基本生活条件的改善存，也从某程度上说明我国城市规划中的行政行为缺乏有效的约束制度和机制。因此，加强对行政行为的法制约束是势在必行的。依法行政是我国贯彻依法治国方略、提高行政水平的基本要求，对XX行政机关的行政行为依法进行规范，防止权力的滥用，并使受到不法行政行为侵害的公民权利得到及时补偿，而且也在于保证城市规划中行政行为的有效性，使其能够最大限度地发挥作用。从制度上来规范行政行为有效性的同时还要适当地引入一些机制来加以配套实施，例如，在城市规划部门中引入竞争机制，打破“官本位”的传统思想；引入激励机制和科学有效的评估制度，提高城市规划主体的积极性；建立完善的监督机制，健全情报资料公开制度和公职人员财产申报制度，在城市规划的运行过程中依法限权，使权力在阳光下运行。

　　第十届全国人大二次会议审议通过的《宪法》修正案中明确了“公民的合法私有财产不受侵犯”等保护私有财产的宪法原则。在这一背景下，以盈利为目的的商业性城市开发建设或对房地产的持有，已成为社会中的普遍现象和经济活动的重要组成部分。城市规划所面对的是以利益诉求为目标的更加多元化的对象。这种利益多元化的现象必然要求在城市规划的权力上体现一定的平衡性。传统的由XX独树一帜的城市规划不仅难以适应人们的日益增长的生活质量要求，而且对于社会经济的持续、有效的发展也是一个重要障碍。当前，我国规划浪费现象严重，究其原因，关键在于XX在城市规划中权力的垄断性，使得规划的编制过程往往是暗箱操作，人民发挥不了其公民权力，起不到监督作用，甚至在实施城市规划的过程中，由于规划方案缺乏对多方利益的考虑，单纯地迎合个人利益，导致劳民伤财、民不聊生现象严重。弱化城市规划中XX权力的垄断性，加强多方利益的协调，使市民积极参与城市规划的活动中来，使规划活动趋向于科学性。那么要限制XX的绝对化权力，可以借鉴一下X制定规划权力划分模式和吸收国内地方立法，构建一个由规划委员会、地方人大与上级XX共同行使规划权的规划体系，其中城市规划委员会委员应由人民XX及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成，并且专家和公众代表人数应当超过全体成员的半数以上，尽量使规划主体包含各种利益相关者的代表，使城市规划工作更加体现有效性。

　　地方XX在编制和实施城市规划的过程中往往会忽视流动人口、不同阶层住房问题等因素，而导致社会稳定度有所降低，城市规划行为的有效性也因此降低。现代化的城市应该是能够统筹城乡、区域和不同群体的利益，协调社会和经济发展水平，并适应于环境资源的可承载能力、注重城市管理活动的质量而非数量。因而，地方城市规划的相关部门要推进城市的综合治理，理应增强以人为本的公仆意识，加强为人民服务的质量，着重于城市人口的劳动就业、义务教育、基本医疗保健、基本生活保障等基础问题上，同时要密切关注流动人口的住房、就业和交通运输等社会问题，尽可能与不同阶层的居民构建有效的对话机制，提高公民对城市规划工作的支持度，强化XX在公民心中的公仆形象，从而实现城市规划行为的有效性。强化XX对城市的综合治理，消除社会的不稳定因素，促进城市经济的协调发展，从而提高经济、社会效益和环境效益。同时，由于XX在城市规划的控制力上具有明显的强制，因此，城市规划中行政行为必须体现出科学、合理、公平与民主的精神，还应通过学科建设和专业人员的培养来提高自身的专业水平，在理论与实践的结合上力求科学与合理，才能算得上是有效的行政行为。

　　近年来，我国不少学者提出要建设资源节约型和环境友好型社会的理念，实际上，在城市规划的发展中，也应该把这一思想作为行动的指南。由于我国人口众多、资源相对不足、环境相对于经济的承载能力较弱的现实国情，决定了必须走资源节约、环境友好的城市化道路。通过生态环境的建设可以进一步提高城市的综合竞争力，一方面，XX内部要树立科学发展观并加强对市民的科学城市发展观的宣传，尊重自然规律，符合生态环境的标准，使人类与自然和谐相处；另一方面，运用各种手段和措施改善城市的生态环境结构。具体来说，第一，重视土地、水等资源的匮乏，优化资源配置，提高资源的利用率，禁止违法占用耕地资源。第二，建立和完善环境质量检测和反馈系统，强化环境保护力度和污染治理，进一步明确和加强污染者的法律和社会责任心。第三，发挥舆论的作用，让城市规划的活动在公众的监督之下进行，不仅能够及时发现和有效遏制城市规划部门内部系统的黑箱操作现象和寻租行为，而且能够有效地提高XX官员的服务意识及其行政行为的效率，使城市规划能够真正地走向为人类造福的科学生态发展道路。

　　对于一个城市而言，最重要的不是建筑，而是规划。现代化的城市规划并非要求XX部门不断地出台和实施“建高楼”等规划方案，而是使城市居民安居乐业，使工作有效率，使生活变得舒适和有保障。同时，城市规划具有复杂性，它面对多种多样的社会生活，诸多不确定性因素需要经过一定时间的实践才会暴露出来，而且，各种不同的社会利益团体，常常使得看似简单的问题解决起来复杂化。这就需要通过提高城市规划主体行为的有效性来解决城市规划过程中所产生的问题。诚然，现阶段，我国城市规划中的行政行为仍然存在许多失效的现象，究其原因，关键在于XX这一主要规划主体对规划权力的垄断性。由于长期以来XX在城市规划权力方面的垄断，加上部分官员的思想和观念上出现偏差，片面地追求GDP的增长和政绩，贪大求洋，随意规划，大搞“形象工程”、“政绩工程”、“三边工程”等，缺乏科学发展观，对当地的域情特点把握不准，无法因地制宜地提出科学有效的城市设计方案，浪费资源，严重地降低了行政行为的有效性。笔者认为，要提高城市规划中行政行为的有效性，必定要求XX树立好科学发展观，强化对城市发展规律的研究，从政治、经济、社会、历史、地理，技术等方面探讨城市特有的发展规律，从而实事求是地设计出合理、有效的规划方案；避免城市的盲目扩大，要集中地合理利用土地，安排好基础设施建设；积极治理环境污染、改善生态环境，走资源节约型和环境友好型城市发展道路，创造适宜居住和创业的城市环境。同时，要始终以公共利益作为行动的目标，切忌好大喜功，追求私人利益。此外，要从根本上解决行政行为的失效问题关键还在于“以人为本”的执政理念，尽可能地通过一些制度和机制保障人民群众享有参与城市规划决策和监督规划实施的权力，让城市规划更加体现民意，以此提高市民对城市规划中行政行为的满意度，从而使其行为更具有效性。

　　值得一提的是，各国学者针对提高行政行为有效性所提出来的方针和措施对于我国具有很高的借鉴价值，然而要从根本上和整体上解决我国当前城市规划中由于行政行为失效所引发的问题，仍然需要我国学者对此不懈地思考和研究。

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