从我国城市社区自治论业主委员会的制度完善

　　摘要：城市社区是社会经济发展到一定阶段的必然产物，城市社区自治是社会发展过程中，为实现城市社区品质的提升而采取的居民自我治理的方式。社区的安定团结关系着整个国家的稳定，社区的精神文明发展水平是整个社会发展的缩影。现在我国居民的民主法律意识明显提高，社区居民参与社区管理的积极性和水平都会有很大提高。业主委员会是体现社区居民自治的一个重要的自治组织，为社区居民进行自治管理提供一个科学合理的平台，但是现在业委会自治方面还存在的法律法规还不完善等问题，使之不能很好的发挥社区自治的功能，本文主张完善业委会制度，从他治到自治，培养社区居民的自治意识，加强职业化和专业化的社区工作者队伍建设，强化XX在城市社区自治中的推动作用，实现城市社区自治与社会控制的统一，追求善治和实现。

　　关键词：社区自治业主委员会；自治组织制度

　　我国的社区自治开始与上世纪末，现代化的城市社区建设开始在全国大规模的发展，国内的相关学者开始对社区自治研究开始重视，从那时开始社区自治的有关研究不断有新的著作出现。根据研究成果把研究分为起步和纵深两个阶段，起步阶段大致从1990年到2002年，主要论证科我国进行社会主义现代化建设在社区建设方面的发展过程，发展社区居民自治的重要意义，对我国社区未来自治建设的畅想。纵深阶段从2002年至今，在第一阶段的总体性原则和方向确立的基础上，向纵深的方向发展，成果可谓“百花齐放”，讨论的更多的是关注社区自治过程过程中出现的问题，对问题的讨论更加的详细和贴合实际实际，在此基础上也对我国出现的几种典型的社区自治模式进行了探讨，也取得了一定的社区自治的成功经验其中主要成果有《中国基层民主发展报告》(李凡，2003-2007)，《转型期我国城市社区自治的参与不足：困境与突破》(李建斌，李寒，2005)，《业主自治制度刍议》(王佩佩，2005)，《城市公民参与和政治合法性》(何增科、[德]托马斯•海贝勒，2007)，《业主委员会制度的缘起、现实困境与制度选择》(卢海燕，2007)，《构建社会生活共同体：新时期城市社区建设研究》(王永平，2008)，《社区治理结构变迁中的国家与社会》(王巍，2009)。社区建设中居委会的困境——对竹塘社区的田野研究[期刊论文]-现代经济（现代物业下半月刊）（车文辉，荣蒙，荣汉华.2009(3).）等等。主要观点有：李凡在其编写的中国基层民主报告中写道：“制度问题是一个基层民主中的痼疾，法律制度和选举制度在居民自治当中，问题依然存在。与基层民主有关系的《居民委员会组织法》等都需要做出相关的修订，使之可以实现保证基层民主发展的程序公正性和群众所需要的法律援助。”李建斌，李寒提出，“参与的不足是转型期社会自治的瓶颈。这主要体现在目前的社区建设实践中，社区居民的参与意识薄弱，参与主体范围狭窄，参与层次较低，主要集中在非政治的事务型参与，多局限与传统的执行性参与。"

　　赵恒提出，“业主代表大会制度是社区自治的关键。”上述研究成果对笔者的启发意义在于：它们从不同方向论述了社区居民自治的缘由、要达到的目标、现有的模式以及影响社区自治发展的因素和存在的问题。早起的研究大多重视理论与实际联系的较少，在逐渐的发展过程中，学者们结合中国社区自治过程中出现的具体的问题进行分析，更具有中国的特点，更贴近居民的日常生活，对解决实际中出现的问题更能提高有价值的参考作用。以上的研究已经能基本构建起有外国自己特点的城市社区自治理论体系，为进一步的研究城市社区自治建设提供参考作用。目前我国的城市社区自治制度还不完善，研究仍处于比较初步的阶段，很多理论体系与城市社区自治建设中出现的问题还有冲突，这些矛盾正在逐渐阻碍社区自治的发展。要保证我国城市社区自治制度的快速发展，首先必须明确社区业委会的法律地位和组织关系，并应有相应的制度安排。希望本文能为我国社区自治进一步健康发展起到一点参考价值。

　　中国目前正处于深刻而广泛的社会转型时期，这种社会转型由两个比较大的转变构成：一是经济体制的转轨，即逐渐从计划经济体制向市场经济体制转轨；二是社会结构的转型，从以农业为主要支柱的传统社会向以工业、服务业为主的现代社会转变。这种社会变动也同样在城市的基层社区中有所体现。随着社会经济的发展，居民民主自治明显，对自己的生活社区有了更高的要求，社区自治建设由此在中国广泛开展，这就决定社区居委会要为了适应社会转型的新形势而不断的改变自己的工作。但在转变过程中，社区居委会行政化的趋势越来越明显，这与宪法规定的居委会保障的基层群众自治、民主参与等目标产生了明显的偏差。因此，对居委会的行政化的后果进行分析后，确定业主委员会来担当社区居民自治的功能角色，维护广大业主的合法权益，寻求中国社区民主自治的良性发展道路，无疑具有重大的理论意义与现实意义。

　　明确了社区居民委员会是我国城市自治的核心组织载体的《城市居民委员会组织法》于1989年12月26日第七届全国人大常委会第十一次会议通过，该组织法以正式的形式提出了城市社区自治的初步构想。民政部在2000年11月颁布的《关于在全国推进城市社区建设的意见》，从社区建设的意义，应坚持的原则、要完成的主要目标、组织的主要工作内容方面做出了具体的有指导性的意见，改文献成为了目前指导城市社区自治的准法律文件。该文件的出台标志着居委会体制向居民社区自治体制的转变由试点阶段进入全面推进阶段，特别是当前社区居委会已经出现了行政化的趋势，已经不能充分行使居民自治的职能，在现状城市社区的自治社区居委会、业主委员会、物业服务公司的共同努力。

　　1、业主委员会应真正成为社区居民的自治委员会

　　改革开放后，城市的住房制度进行了改革，商品房制度已经悄然兴起，房地产也成为重要的产业支柱，现代化的社区已经在全国各地兴起，成为最重要的基本的社会单元，社区自治也成为最能体现基层民主自治的部分。目前我国正在建设社会主义和谐社会，因此基层社区的安定团结更为重要，在很大程度上代表了我国正在进行的整治体制的改革的进程。随着经济的发展，广大的社区居民的民主观念进一步提高，越来越多的社区居民积极参与社区的自治管理，社区的自治水平也不断的提高。每个社区建立一个独立的居民自治团体，作为社区居民自治的主要决策机关，为居民自治和居民享有法律赋予的民主权利提供平台，这个自治团体有独立的法人地位，全体业主大会是它的决策机构，业主委员会是它的执行机构，负责日常事务的管理。所需经费来源于全体业主，我国正在向城市化迈进，越来越多的居民选择在城市定居，这些居民在城市社区自治建设中发挥着重要的作用。因此应该在社区内广泛宣传，鼓励社区内所有业主积极参与，成立业主大会作为居民自治的权利机关，使业主委员会真正成为社区居民的自治委员会。

　　2、正确定位业主委员会在社区组织中的角色

　　当前我国正在的发展社会主义市场经济体制对社会民主自治提出了更高的要求，对社会“自主性”要求也越来越高，社区“自我管理、自我服务、自我监督”的要求也是社会民主自治的有效实现途径。民主和自治是实现这种自主性的要求基础，社区民主自治是建设新时期城市社区的各项工作的逻辑出发点。当然，虽然各个社区的具体的自治形式是不同的，有自己的特点的，但是其实质内容却是相同的，固定的，不会因为形式为影响实质内容。大力发展基层民主，使基层人民享有更多的更加贴近生活的民主权利，使每一个基层群众幸福而有尊严的活着是要坚持的方向和目标。社区自治的模式不是固定的，每一个社区都有其特点，需要根据实际情况来建立管理模式，从现在和长远目标来看，在社区中都要大力发展社区居民自治，使他们充分享有宪法和法律赋予的民主权利。社区自治需要社区居委会、业主委员会、物业服务公司的共同努力，但现阶段，社区居委会、业主委员会、物业服务公司都还没有明确对自己的角色进行定位，不能准确的履行自己的职责，影响了社区自治的发展。因此，社区自治的关键是居委会、业委会、物业公司三者都能对自己正确的定位，找准自己的位置，才能各个履行在社区自治中的职责。

　　1、居委会的行政化使其不能胜任社区自治的职能

　　社区居委会的行政化，社区建设的所有的活动都由基层XX出面干预、乃至调度。社区居委会成为XX基层控制与管理的延伸，现在越来越成为代表XX进行基层行政机构。对居委会干部的抽样调查结果表明，有93.9%居委会干部认为各项事务主要来自于街道办事处，相比之下，只有6.7%的人认为来自于社区居民。从法律角度上说，居委会是群众性的自治组织，代表着城市基层广大群众与XX进行互动。但是，社区居委会行政化的结果，使得它不再是民众与XX之间的中介层，而是XX本身的机构，它在上级XX的领导下代表XX对城市基层行使行政管理权，社区行政化也由此带来一系列风险。

　　2、居委会的行政化促使业委会来进行社区自治管理

　　业主委员会是全体业主为了维护自己的自治权而自发组织成立的民间团体，主要是为了促进物业的增值保值和为业主创造舒适的生活条件，这些任务都是经济任务。居委会是XX为为了更好的管理社区和街道而成立的，代表XX的管理，二者的基本职能是不同的，存在是相辅相成不可相当替代的。居委会的主要任务是代表XX进行的监管，表现的是XX的意志，而业委会是居民为实现维护自己的合法权益的组织，代表是广大业主的意志。另一方面，居委会的出现与民间产权的形成和维护无关，而业委会的出现则伴随着民间产权的拥有和业主维权的迫切需要。目前居委会越来越有行政化的趋势，这样业委会逐渐被赋予了维护社区居民合法权益的重任，能充分表达业主们对民主自治的要求，实现他们对社区的自治管理。

　　业主委员会是由业主大会选举产生的，代表和维护全体业主的合法权益。业主委员会是一个代表业主行使业主自治管理权的机构，是业主大全日常事务的执行机构。它具有以下特征：

　　第一，业主委员会应由业主大会(或业主代表大会)选举产生。业主委员会是业主大会的常设机构和对业主大会的日常事务的进行执行，向全体业主负责。

　　第二，业主委员会的活动范围是在社区内代表业主对社区内的物业进行自治管理。它仅仅是代表业主进行自治管理的自治团体，是社区居民进行有效的自治管理的自治管理机构。

　　第三，业主委员会应代表和维护全体业主的合法权益。它代表的是全体业主的合法权益，不能被任何人操纵和把持，社区进行的所有的自治管理都必须在法律的许可范围内。

　　第五，非营利性。业委会是公益性组织，即使掌握着一定的资金，也必须用于社区自治的管理中，不能用于成员间的分配，更不能用于盈利性的投资。①

　　第六，志愿性。业委会的成员由全体业主在业主大会上推举产生，通常是由热心公益的业主自愿、无偿地担任。

　　1、业委会成立的积极作用

　　在我国，业主委员会是伴随着现代的住房制度的兴起而产生的。②我国进行了住房体制改革，住房产权逐渐多元化发展，由单位福利分房变为了现在的房屋私有化，同时房地产业也迅速兴起。在城市社区实行居民自治，成立业主委员会来代表业主监督管理物业公司，维护广大业主的合法权利成了社区居民自治的发展的趋势。业委会改变了过去的按单位为主体对社区进行管理的旧模式，充分调动业主的积极性使他们积极参与进行自我管理。目前我国正在不断的完善物业管理方面的法律法规，业主委员会的法律地位也将随之明确，广大业主也能充分利用业委会这一平台来充分行使自己的权利，进行社区自治。建立业主委员会，明确业主委员会的法律地位，是我国建立业主自我管理与物业管理相结合的新体制的基础，也是培育和规范物业管理市场的必然要求。

　　2、当前业委会自治过程存在的问题

　　虽然我们在社区自治方面有了很大的进步，但是多年来业主委员会建设的历程也告诉我们，业主委员会建设的现状不容乐观，存在一些长期以来尚未解决的共性和带普遍性的问题。大部分地区的社区业委会仍然呈现出发展动力不足、居民参与意识不强等发展状态。业主委员会制度不健全，功能缺失。这就需要我们进步去分析原因，在实践中寻求对策，使之更好的推进基层社区自治。

　　1、业委会自治法律法规不完善

　　业主委员会的法律地位由于法律法规的不完善而不明确。《物业管理条例》规定：“业主委员会是业主大会的执行机构”。而对于业主委员会的法律地位和性质，《条例》没有明确的定性，依照现行的法律，作为代表全体业主权利的自治组织的业主委员会既没有独立的法人，也不具有社团组织的地位，更不能单独设财务，这种无名无分的状况使得业主委员会行使权利时不可避免地要面对重重阻碍，业主委员会的性质有待于法律做出明确的规定来定性。

　　2、业主缺乏维权观念和法律意识

　　本来业委会的民主选举为居民提供了表达自身；利益偏好的机会。通过民主选举，居民可以通过用票来购买自己所希望得到的、能够增进自己福利的“公共物品”,已使自己的利益能够真实的完整的表达。①但是，居民还受计划经济及中国传统的他治影响，不能积极的参与社区自治，进行自我管理。现在的城市治理系统基本上仍然是他治的。另外，诸多业主不具备最基本的公共精神，面对“公共物品”很多业主表现出“大顺便车”的心理。即便自己的利益被开发商或者物业管理企业所侵害，他们也不愿意主动站出来支持业主大会或是业委会来维护自己的合法权益。怕麻烦、怕惹事、得过且过是很多业主的心理。积极的业主维护成功了，这些消极业主也出来享受更优越的服务，反之，失败了也维持现状，大家一块被开发商或者被物业公司“黑”。这些消极业主匮乏的公共精神和严重的他治意识直接导致业委会成立很难，也压抑了积极业主的热情。

　　3、业主委员会、居民委员会、物业服务公司三者关系混乱

　　社区自治需要社区居委会、业主委员会、物业服务公司的共同努力，但现阶段，社区居委会、业主委员会、物业服务公司三者都不能将自己在社区自治中的角色合理的进行定位，不能正确把握自己的职能范围，造成管理有些交叉和混乱。因此，理顺小区中三巨头各主体之间的法律关系，明确各自的职能，分清他们的管理范围，才能更好的服务于社区居民自治。

　　

　　明确了三者之间的法律关系和契约内涵是解决问题的根本，自从1994年业委会成立以来，三者的矛盾开始显现出来。《城市居民委员会组织法》中规定的居委会的职责任务中与业委会自治管理有交叉，同时居委会领导的一些便民服务产业与物业公司的业务相冲突，这样使得三者关系混乱，职能交叉，影响了居委会代表XX对基层进行管理的工作又对社区自治不利。

　　无论是2007年出台的《物权法》还是2003年制定、2007年修订的《物业管理条例》，都没有明确的对业主自治组织做出规定，而对业主大会与业主委员会的法律地位又是表达的含糊不清，这就业委会在社区自治实践操作中带来了争议。其实完全可以通过对法律体系中的相关条文和解释来体现他们的法律地位，为他们进行自治管理的过程中提供法律依据。

　　首先，根据《物权法》的规定，业主委员会是由全体业主选举产生的，是本社区内的业主大会的执行机构，负责业主大会的日常管理。《物业管理条例》第15条更是直接规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项。”可见，将业主委员会界定为隶属于业主大会的执行机构，是有明确的实定法依据的。①这就从法律上明确的规定了业委会的自治的法律地位，虽然没有对业主大会做成明确的规定，但是业委会是业主大会的执行机构，是业委会所依附的自治组织，所以业主自治团体的法律地位已经隐含的确定了。

　　其次，将业主委员会界定为业主团体的执行机构，这样能更加清楚正确的处理居委会、业委会、物业公司三者之间的关系，还能清楚的显示出业委会所有的自治权利来自全体业主，进而为业主团体与业主大会监督业主委员会的执行情况提供依据。有学者提出应以业主委员会的赔偿责任为核心，构建一套完整的对其进行监督与制约的机制。①但是权利与义务是相辅相成的，享有一定的权利就要承担相应的义务，将业主委员会界定为业主团体的执行机构，实际上确定了他在业主自治中所要履行的义务和职责，就是维护全体业主的合法权利，充分行使他们的自治权利。

　　为了进一步完善我国的社区居民自治制度，健全城市基层管理和服务体制，现就加强和促进城市社区自治的建设工作提出以下意见：

　　1、正确把握加强和改进城市社区业委会自治工作的指导思想、基本原则。

　　（1）加强和促进城市社区业委会自治的指导思想是：全面贯彻XXX十七大和十七届三中、四中全会精神，结合现阶段建设社会主义和谐社会的要求，以服务社区群众为宗旨，以加强社区居民的自治水平，提高居民的法制观念、促进社区和谐为目标，着力加强和改进社区自治团体的制度建设、设施建设，努力把社区业委会建设成为充满活力、民主团结、群众满意的基层群众性自治组织，进一步为构建社会主义和谐社会奠定基础。

　　（2）加强和促进城市社区业委会自治工作的基本原则是：坚持XXX领导，把握正确方向。目前我国的社会主义建设还处在初级阶段，经济体制正在由计划经济向市场经济体制转变，社会主义市场经济正在快速发展，政治体制改革正在深入，积极发展社区居民自治，在社会变革中要坚持XXX领导与依法治国有机统一，要积极引导鼓励社区居民利用业委会这一自治机构行使自己的民主权利，积极管理社区的公共事务和公益事业，实现XX行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

　　坚持XX引导，全社会共同参与。XX要适应社会转型期的要求，理顺关系，转变职能，对社区自治团体的建立加强引导，社区居民的自治要求，积极动员社会积极参与，资源共享，形成建设社区居民自治的合力。

　　2、进一步明确城市社区业主委员会的主要职责

　　社区业主委员会是社区居民自治的组织者、推动者和实践者，积极宣传国家的有关法律法规，定期召集业主会议，鼓励居民积极参与本社区的事务的管理，积极参与本社区的公共事务管理和公益事业；推动社区互助服务和志愿服务活动的进行；维护社区居民的合法权益，更好的表达社区居民的诉求。及时向当地居委会或者它的派出机关反映社区居民群众的意见、要求和提出的建议。

　　1、完善社区居民参与投入机制

　　社区要加强宣传，以便让更多的人关注社区事务，在财力、物力以及人力上要多多对社区事务予以支持。扩宽社区资金的来源渠道，减轻XX负担，降低对XX在资金上的依赖，最终目的是更好的为社区居民服务，在社区经济发展过程中，要把社区服务、经济发展、福利保障结合起来，满足居民的不同需求。

　　2、完善社区居民参与的保障机制

　　为了使居民的参与有法律保障，应在法条中对居民参与社区事务进行自治的的的权利予以明确，保证居民自治的权利，任何人不能剥夺这种权利，使公民自治活动有法可依。建立社区服务志愿者制度，要组织好志愿者服务并建立长效机制，形成人人参与的良好氛围。要进一步完善社区民主自治制度，推行社区事务管理公开，探索社区民主自治管理的新形式，如居民代表会议、居民协商议事会议等组织，使居民能够方便参与社区事务管理本社区业主委员会的财产，推行社区事务公开。完善自治管理的民主监督和制约机制，为居民进行自治的发展提供社区制度保障。

　　3、完善社区居民自治的参与机制建立健全社区自治组织体系

　　完善社区居民自治的参与机制建立健全社区业主自治组织体系是提高我国社区自治中居民参与意识、参与程度的有效途径之一。应建立健全社区自治团体的管理体系，使居民便于参与社区自治事务，也便于社区业委会管理社区事务，维护社区居民的合法权益，更好的表达社区居民的诉求。如居民代表会议、居民协商议事会议等组织，使居民能够方便参与社区事务。社区自治组织应可通过报刊栏、发放传单、广播等途径宣传国家的有关法律法规让居民了解社区自治的地位、业委会职责以及社区内居民的权利义务等，每个居民对社区事务有参与管理、提出意见和建议的权利。只有社区组织的服务水平使居民满意，才有助于提高居民的参与意识。更好的参与到社区活动中，更好的保护自己的合法权益。①

　　基层群众自治制度是当代中国政治研究的一个重要内容。社区自治是培养公民自主意识、公共参与意识、公德意识和规则意识的重要实践，是建构公民社会的重要途径之一。社区自治组织发展对构建和谐社会，推动我国经济和社会协调发展，提高居民的生活质量和城市士的社会管理水平，都有着广泛的现实意义。业主委员会作为社区真正意义上的居民自治组织代表和维护着住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益，促进着物业管理的健康发展，将从根本上调整城市中个人与社会、个人与国家之间的关系，从而改变城市社会结构面貌并最终加速推动社会的民主化进程。目前，业主委员会已然成为和谐社区构建中的新主体，这显然将会对我国城市政治的发展与社区治理模式的转型产生积极的重要影响。

　　我国的城市社区自治发展起步较晚，存在很多不足，法律对社区自治的保障和约束还每部完善，致使社区自治建设不能适应新形势下人们日益增长的法律意识的需求及社会政治经济发展要求，因此，我们需要用法律对不健全的自治制度进行调整和规范，这对于理清XX与社区的职责和法律责任、对于保障居民权益、对于社区自治团体的健康发展、对基层民主建设有重要作用。

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