论现代警务协作与指挥

　　摘要：在现代重大的警务处置行动中，多警种、跨地区的警务协作越来越成为公安机关的主要警务活动模式，而警务协作的核心是指挥。在现代警务协作中，公安指挥的核心是组织好重大警务处置现场的各种处警力量的协同行动，发挥公安机关的整体战斗力。警务协作指挥关系作为警务协作指挥的重要内容，影响和制约着警务协作效能的发挥。因此，公安指挥必须依据不同的警务处置行动编组和处置行动需求，理顺种属控制、主从制约、平等协商三种指挥关系，确保警务协作对象在协同处置行动的各个阶段、环节、方向都能围绕处警总目标发挥恰当的角色效应，使公安指挥整体效能得以充分显现。

　　关键词：现代警务；协作；指挥

　　伴随着全球化进程的加快、改革开放的深入以及社会主义市场经济的建立，来自于国际和国内的不安定因素呈现出“双重多元化”态势，公安机关必须不断提高预防各种冲突、应对各种突发事件、和平解决争端、妥善解决各种矛盾的能力。加强沟通和协作，当是处理现代社会重大的、跨区域性问题的最佳途径和有效手段。因此，在现代重大警务处置行动中，多警种、跨区域的警务协作越来越成为公安机关的主要警务活动模式，而警务协作的重点是指挥。协作和指挥同为当代警务活动和社会发展互动的鲜明特征。研究警务协作中指挥关系的问题，对提高公安指挥效能，密切各地公安机关之间的协同处置行动，发挥整体战斗力优势具有重要意义。

　　通过建立区域警务协作机制，充分整合区域警务资源，优化区域警务资源配置，协作各方本着互惠互利、优势互补的原则，把需要委托的事项交由对方公安机关办理，既节约了警力资源，又提高了工作效率，逐步改变原先区域内各地公安机关各自为政、警务活动孤立单一、治安盲点和真空地带长期存在的现象，有效打破制约公安工作发展的警力、经费不足的“瓶颈”，节约警务运行成本，提升区域警务活动的整体效能。在区域警务协作机制下，可以在最大范围内实现警务资源共享，既能有效、便利、快捷地传递信息，又能实现分工协作、高效协调、优势互补、互援共助，将使公安机关的防控反应更加快速，既可以强化打击整治力度和精确度，又可以减少人力、财力成本，形成高效有序的合力。此外，尽管近年来各地公安机关在推动公安工作发展和公安队伍建设等方面取得了长足进步，但由于多方面的原因，各地公安工作发展水平也存在差异。实施警务协作，有利于各地公安机关及时吸收借鉴对方的好经验、好做法，共同应对解决自身发展中的难题，不断提高公安机关自身素质。

　　警务协作，是指警务部门或警务人员在同一目标的警务行动中，或在彼此相联系的不同警务行动过程中，依计划协同配合、相互支援，以实现思想、行动统一活动的过程。57其包含宏观和微观两个层次的含义，从宏观层次上讲，警务协作主要是对某一时期的社会治安形势或犯罪趋向进行信息交流，协调各个方面在预防和打击犯罪，维护社会治安中的宏观整体行动；从微观层次上讲，警务协作主要是针对在每一具体紧急治安事件或严重刑事犯罪案件的处置中，各处警力量之间如何互相提供线索、信息和支援配合的行动。本文主要探讨微观层次上警务协作的指挥关系问题。

　　纵观警务实践，警务协作按照不同的划分标准，可以表现为不同的形式。如按空间特征划分，可分为陆地间警务协作、空中警务协作、水域警务协作、多维警务协作等；按警种特征划分为相同警种的协作、不同警种的协作、多警种的协作、军警协作等。这里我们主要采取两种分类方式，即按警务协作的主体不同，分为警种间、区域间和国际间的警务协作形式；按警务协作的协同行动方式不同，分为联合行动和合同行动两种形式。所谓联合行动，是指两个以上警种或两个以上不同行政辖区公安机关的警方，按照处警的总目标和统一计划，在联合指挥机构的统一指挥下，共同进行处置行动，但独立完成各自的处警任务的一种协同行动。主要适用于规模较大的警务活动，如开展全国范围内的“严打”斗争或是全国范围内的专项斗争、特种行业的清查整顿行动等。而合同行动则是指在重大警务处置行动中，以一个警种或主要处警现场地的公安机关为主，其他警种或公安机关直接配合共同完成处警任务的一种协同行动。主要适用于某一紧急治安事件或严重的刑事犯罪案件的协同处置行动，如暴乱、骚乱、游行、示威等群体性事件，劫持人质、持枪杀人抢劫、爆炸等严重刑事犯罪案件等。

　　警务指挥关系是指挥者与指挥对象之间、指挥员与指挥机关之间、平行警务指挥机构之间，按照现代警务指挥职能规定和现代警务指挥权限划分所形成的相互关系。警务指挥关系是随着警务指挥部及其所属各处警部队的处警行动需要而逐步加以明确的。因此，警务协作指挥关系，就是指各级各类公安指挥机构或处警部队实体之间，在警务协作中相互支配、制约与配合的各种各样交叉而复杂的责权关系。在现实警务协作行动中，警务协作指挥关系随着处置行动进程的发展需要不断调整，具有一定的可变性。

　　 各省区之间，地域相邻，山川相连，历史传承相近，交流往来密切，近年来，各省区公安机关精诚团结，在警务协作方面开展了有益的尝试。但过去的协助局限于警种、部门之间的一案一协作、一事一协作的小范围、浅层次的传统模式。这样的协作，可以增进感情、增加默契，但形成的整体战斗力却十分有限。一些基层公安机关还未能充分认识警务协作对于提升区域整体战斗力的重要意义和迫切要求，对警务协作缺乏主观能动性，以致出现上热下冷、外热内冷的现象。此外，在一些全国或地区范围内的重大专项行动中，协作各方开展的工作存在综合排名、绩效评比等同位竞争，经过利害关系的权衡，就会造成某一方对警务协作工作的消极对待。

　　 区域警务协作与指挥，重在“协作”，警务协作框架的建立，初步探索出了一条资源共享、长期共助、互动共赢的新路子，但协作的基础仍然较大程度上停留在使命感和战友情上，没有建立起一套完善的确保区域警务协作长期稳定运行工作机制，存在协作程序不规范、责任机制不明确、奖惩机制不完善、监督制约机制不到位等问题。在区域警务协作机制运作上，无法达到自发配合行动，区域警务协作机制处于初级而简单的联系，警务协作形式松散，各地公安机关警务各自为政，警务活动孤立单一，警务协作没有形成有序的制度化模式。

　　 目前，区域警务协作多见诸于某个部门警种之间、针对一案一事的协作，在主动通报警情、提供案件线索和技术支持，大要案件同破，重大逃犯同追，突发群体性事件同处、跨区域统一行动和强化整体防控能力等方面还有待进一步深化和加强。各协作成员单位在共同探索不断充实区域警务协作的内容、措施，不断创新区域警务协作的方式、方法，不断延伸区域警务协作的范围、领域，不断增强协作活力和后劲等方面还有待进一步深化。

　　 区域间警务协作与指挥是一个全新的课题，在这方面目前还没有相关的法律规定或制度可以遵循。一些牵涉到两地或多地警务活动协作事宜的法律法规，因各地理解与适用的角度不一致，在实际工作中操作性不强，有很大的可塑性，极大地增加了区域警务协作机制的脆弱性，且在无形之中削弱警务协作的具体内涵，不利于区域共同打击犯罪，而且有违平等协作之原则。

　　 当前，区域警务协作与指挥框架内的情报信息资源共享仅限于日常互相交流的一般性信息，停留在遇有案件时互通警情等粗放型、浅层次上的情报信息资源共享，缺乏统一的信息交换平台，用以指导实战的情报信息资源不丰富。尤其是各地自行开发的重点人口、各类案件等系统，多数没有对协作区域公安机关开放查询权限或开放权限较小。异地数据检索比对和网上人、财、物、案的摸排等工作，难以及时获取有效信息。总之，共享违法犯罪信息，共同开展信息研判、准确打击区域犯罪的良性机制尚在探索中。

　　 建立完善区域警务协作与指挥机制，是公安机关适应当前社会发展趋势，提升公安机关战斗力，切实担负起公安机关巩固xxxx执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的重大政治和社会责任的重要举措。结合当前协作机制运行情况，建议区域警务协作地各级公安机关在五个方面求突破，以最大程度地发挥警务协作效能。

　　 平等互利、协作共赢是区域警务协作的基石，是决定协作机制生命力的关键。区域警务协作主体要在坚持互信、互动、互补、互助的基础上，按照“密切配合、通力协作、资源共享、优势互补”的原则，牢固树立融入大局、平等互惠意识，切实强化“协作就是资源、协作就是战斗力”的意识。从工作大局和长远利益出发，全面畅通协作渠道，坚决打破区域壁垒、部门壁垒、信息壁垒的阻隔，讲大局，讲协作，讲责任，主动协作配合、积极共享信息、强化彼此信任，进一步破除藩篱，解放思想，把共同的意愿转化到具体的行动层面上来，致力于实现情报互通、信息共享、打防同步、共保平安的目标。

　　 把协作协议框架固定下来，用规章制度规范起来，建立健全区域警务协作与指挥机制，是发挥警务综合效应的最佳平台，是增强公安机关整体作战能力的必然要求。目前，应着力完善三个方面的机制:一是完善警务协作与指挥框架网络机制。从区域内经济社会发展大局和公安工作实际出发，以平等、互信、协作、互利为协助基础，搭建起以情报信息资源互通共享、重大安全保卫任务互帮共助、重大突发事件互援共处、跨区流窜犯罪互查共破、重点协查人员互监共控、社会治安问题互研共管、优势警务资源互补共用等为主要内容的警务协作框架，重点突出体现集约高效和全方位协作的协作宗旨，共同推动区域警务工作实现全面、协调、可持续发展。二是完善理论调研工作交流机制。围绕区域警务协作工作中涉及维护稳定、打击防范、社会管理存在的重点问题和难点问题，特别是对如何建立完善符合实际、运行顺畅、发挥实效的警务协作机制等问题进行深入研究，认真研究总结本地区、本警种在加强区域警务协作交流中的成功做法和宝贵经验，并及时沟通交流，固化上升为制度设计和操作规范，扎实推动各项警务协作工作又好又快发展。三是完善警务协作与指挥保障机制。警务保障是警务活动的基础。协作区域内各省、区公安机关应对警务协作保障工作给予充分重视，尽可能地满足人、财、物等方面的需求，并逐步建立完善相应的长效保障机制。要建立警务协作激励制度，最大限度调动各地开展警务协作的积极性，设定责任追究机制，明确警务协作各方的职责权限，确保各地区、各部门、各警种严格履行承诺。

　　 区域警务协作与指挥是一项相对庞大的系统工程，不仅需要各级公安机关的密切协同，更要积极争取党委、XX的支持，坚持在党委、XX的领导下，深入研究和探讨新形势下的区域警务协作，将其融入社会治安综合治理的大框架。按照“常态、共享、联动、共赢”的基本理念和基本要求，建立统一的指导机构、权威的协调机构、高效的执行网络，加快建立“公安机关主导、相关部门联动、协调运转高效、区域特色明显、警务优势互补、整体协作提升”的现代警务协作机制。在此基础上，不断拓宽警务协作领域，进一步推动警务协作向纵深发展，在协作范围上向各项公安业务延伸、在协作对象上向社会部门延伸、在协作层级上向基层一线延伸。通过发布协查通报、召开例会、串并案件通报会议、疑难案件远程会诊、专题工作研讨、开展网上交流等多种渠道，不断加强协作区公安机关的日常联系。不断丰富区域警务协作形式、全面深化警务协作内容，真正形成覆盖各层级、各领域的全方位、全天候的警务协作格局。

　　 对涉及警务协作与指挥内容的法律法规，在现在无法修订的情况下，应对刑事司法中存在的政策性、法规性障碍，各协作公安机关应经过共同协商后，分别向当地提出建议，统一执法标准，明确程序指引，尤其要解决一些地方侵财类多发性犯罪起诉标准不一、适用处罚措施不一、犯罪行为认定不一等方面存在的问题，有效规避以行政区分割为特征的制度矛盾，明晰各地开展警务协作的实质性内容和权利，做到警务协作有法可依，切实提高区域警务协作的约束力和执行力。

　　 加强区域警务协作与指挥，关键在整合警务资源。在人、财、物流动规模和跨度越来越大的情况下，信息交流、信息共享已成为时代的必然要求。通过多年来的信息化建设，目前各地公安机关建立了涵盖所有公安业务和队伍建设大部分领域的信息系统，具备了关联查询、智能比对等强大功能。在此基础上，区域内各地公安机关应进一步建立高效快捷的情报信息网络，进一步打破情报信息共享的壁垒，最大程度发挥信息资源共享的优势。要按照“大整合，高共享，全联通”的思路，紧紧依托公安部“金盾工程”二期建设项目，学习借鉴公安综合情报信息系统建设的成功经验，紧紧围绕情报信息共享、重点案件共破、突出治安问题共治、重点人员共管、重大突发事件互援等工作，进一步增强区域警务协作的整体合力。搭建涵盖主要警种业务的不同层级警务协作和情报信息共享的平台，相互开放人口信息、出租房屋管理信息、禁毒信息、治安综合信息等基础信息系统，及时流转各类动态信息，强化基础信息整合、综合情报研判会商，同步开展指挥调度平台、情报信息应用平台、移动警务通讯系统、重大事件预警平台建设，实现信息资源共享共用、优势互补、整体联动，增强区域内公安机关协防、协控、协破、协打能力。创新才有未来，协作才能共赢。区域警务协作既是创新之举，也是大势所趋。事实证明，有效整合各地公安机关力量，加强互助协作，积极探索区域警务协作的新路子，是维护社会稳定、促进区域经济发展的重要举措和可靠基础。只要区域警务协作各方进一步解放思想，改革创新，胸怀大局，精诚协作，区域警务协作必将展现辉煌的前景。

　　中国已进入跨区域警务协作的全面时期，形成安全稳定的长效工作机制，就要来探索警务协作机制，就要探索警务协作的实践与理论，集全警之智、举全警之力，形成通力协作、相互支持，积极与统一领导的工作机制。从历史上看，在诸多成功的实践经验中，实施跨区域警务协作工程是科学务实的战略性选择。我们必将更加完善全国各区域警务协作机制，实现动态化、具体化、特色化。

　　参考文献

　　[1]梁群.论新时期协作警务发展策略[J].公安研究,2011,(05)

　　[2]上海市公安局虹口分局课题组.区域警务协作机制建设研究[J].上海公安高等专科学校学报,2011,(05)

　　[3]陆勇华.略论非地缘区域警务协作的路径设计[J].公安研究,2011,(03)

　　[4]陆勇华.略论非地缘区域警务协作的路径设计[J].上海公安高等专科学校学报,2011,(02)

　　[5]朱旭东.试论公共安全治理机制创新[J].国家行政学院学报,2009,(02)

　　[6]魏永忠．跨区域警务协作论[D].中国人民公安大学出版社．2010．