论扩大复议前置的必要性与可行性

摘要：行政复议制度是公民、法人或者其他组织维护自身公法上的权益的重要途径，其具有公正高效、便民为民的制度优势。但是，长期以来，案件数量少于诉讼和信访，“大信访、中诉讼、小复议”。“十年磨一剑”，值此修法大幕重新正式拉开之际，本论文予以探讨扩大复议前置的必要性与可行性。

首先，本论文介绍了何为复议前置、复议前置有什么作用，对复议前置进行了具体的理论分析。

其次，本论文通过几个代表性的复议前置条文管中窥豹，可见一斑——复议前置制度一般适用于历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件。以及现行复议前置制度的缺陷有：一是设置标准不明确。二是复议前置的设置门槛过低。三是复议前置的范围过窄，不利于更好地维护相对人的合法权益。

再次，本论文在对现行复议前置制度的现状及缺陷进行分析后，提出了本论文的见解：本论文认为，复议前置一是有利于发挥复议机关的专业技术水平，减轻法院的负担，节约司法资源，使法院有限的人力物力财力可以科学配置、二是有利于以司法复核来控制行政自由裁量权，实现对行XXX的全方位监督、三是有利于使行政复议成为化解行政争议的主渠道。

最后，本论文建议以案件类型来划分复议前置范围。在现有复议前置范围的基础上适度拓宽复议前置、扩大复议前置范围。对历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定、行政争议数量大且可能严重影响相对人合法权益的案件实行复议前置。并且通过比例原则、形式标准、实质标准“三管齐下”以实现在坚持相对人自由选择原则和适度拓宽复议前置范围之间的平衡。而且本论文认为推进相关法律法规修订工作解决当前的几个行政复议制度运行的痛点为扩大复议前置范围奠定制度基础。

关键词：复议前置，扩大，案件类型

1 绪论

1.1 研究背景和意义

1.1.1 研究背景

行政复议制度是公民、法人或者其他组织维护自身公法上的权益的重要途径，其具有公正高效、便民为民的制度优势。但是，长期以来，案件数量少于诉讼和信访，“大信访、中诉讼、小复议”。对此，行政法学界和实务界纷纷认为必须对《复议法》来个大修订，“大破大立”，以使其制度优势充分发挥。行政法学界和实务界的大咖们时常探讨各种各样的修法方案。

2010年，《复议法》修订进入xxx立法工作计划。后由于涉及行政复议体制改革，改革和修法应当分步骤实施，修法工作暂时暂停。

2019年，《行政复议体制改革方案》（征求意见稿）开始报批。

2020年2月，正值新型冠状病毒流行之际，xxxx同志主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，会议审议通过了《行政复议体制改革方案》；会议指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。《行政复议体制改革方案》的审议通过，意味着修法大幕重新正式拉开，“大鳄登岛”。

1.1.2 研究意义

复议前置是指，相对人在与行政机关发生行政争议后，由于法律、法规的规定应当先行复议而不能径行起诉；待先行复议后，对复议决定仍不服的，方可起诉。其有助于把行政争议化解在行政系统内部，保护相对人权益，打造和谐的官民关系、有利于改进上级机关对下级机关的监督。

复议前置制度一般适用于历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件。

现行复议前置制度的缺陷有：一是设置标准不明确。二是复议前置的设置门槛过低。三是复议前置的范围过窄，不利于更好地维护相对人的合法权益。

“十年磨一剑”，值此修法大幕重新正式拉开之际，本论文予以探讨扩大复议前置的必要性与可行性。

1.2 文献综述

1.2.1 国内研究

国内行政法学界和实务界基本上有三种观点：一是主张实行相对人自由选择模式，其中既有主张维持现状，也有主张实行更为彻底的相对人自由选择；二是主张在坚持相对人自由选择原则下，适度拓宽复议前置、扩大复议前置范围；三是主张以复议前置为原则，实行较为彻底的复议前置。对此，本论文持第二种观点。[1]

1.2.2 国外研究

一是以穷尽行政救济为原则的X模式。穷尽行政救济原则是指相对人和行政机关发生了行政争议，在寻求救济时，不能径行向司法机关请求司法救济，而应当先向行政机关请求行政救济；唯有当行政救济不能解决相对人与行政机关之间的行政争议时，相对人方可请求司法救济。穷尽行政救济原则奠基于1787年《美利坚合众国宪法》所奉行的三权分立的权力分权与制衡原则，在近两百五十年的司法实践中由联邦最高法院通过众多判例所固定下来。

二是与行政诉讼类型相联系的德国模式。行政诉讼类型是指，在司法实践中相对人与行政机关之间会发生各种各样各式各样的行政争议，法院根据讼争的性质、原告的诉请和法院应当裁判的方式，按其共通性予以整合、分类，以确定其如何救济。由于纠纷的多样性，行政诉讼类型有多种。比如说，依据行政诉讼与个人权益之间的关系，行政诉讼可以分为主观诉讼和客观诉讼。主观诉讼是指，相对人起诉关于保护自身合法权益（也叫公法上的利益）；而客观诉讼是指，相对人起诉关于保护社会公共利益（也叫反射性利益）。除行政公益诉讼属于客观诉讼外，行政诉讼原则上属于主观诉讼。最高法院《XX信息公开案件规定》第三条实现了从客观诉讼到主观诉讼的转化。

德国《行政法院法》第六十八条规定：“提起撤销诉讼前，须于先行程序审查行政行为的合法性及合目的性。但法律有特别规定或有下列情形者，不需要该审查：（1）行政行为是由联邦XX或一个州的州XX作出的，除非法律规定对此必须审查；（2）纠正性质的决定或复议决定首次包含了一个负担。申请行政机关为行政行为而遭拒绝的，所提起的义务之诉准用第一款的规定。”由此可见，在德国，提起撤销之诉和负义务之诉前，除法律规定的特别情况外，一般须于先行程序审查，而不能径行向行政法院起诉。先行程序审查学理上又称诉愿前置主义，其起源于19世纪下半叶西南德意志各邦及奥地利；是指在向行政法院起诉之前，必须经由诉愿之程序，否则法院予以驳回。我国X地区在师法德国的基础上，把怠为处分之诉也纳入诉愿前置范围。

三是以相对人自由选择为原则的法国、日本模式。相对人自由选择原则是指相对人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，在法律没有规定应当先行复议的情况下，相对人可以自由地选择先复议后诉讼或者径行起诉。该模式体现了公民的基本权利对于国家权力的“防御”的宪法基本原则（人权保障原则），把先复议后诉讼或者径行起诉的程序选择启动权赋予相对人，在行政法领域贯彻人权保障原则，充分尊重相对人的程序选择启动权。也体现了司法最终原则，司法最终原则从民法、刑法领域深入到行政法领域，行政行为的受案范围越来越扩大，行政行为的司法救济越来越广泛，有利于更好地维护相对人的合法权益。[2]

1.3 研究方法和内容

1.3.1 研究方法

一是文献研究法。通过查阅文献了解国内外对于复议前置制度的研究，为本论文的攥写“有的放矢”。

二是案例研究法。通过实务案例稍稍分析，以案例透视，佐证本论文的观点。

三是跨学科研究法。在当代，行政机关不局限于“守夜人”角色，行XXX越来越扩大；而行政法属于控权法，行政法随着行XXX的扩大其调整的公共行政的范畴也越来越扩大。即，研究行政法，在法学学科的范畴内进行研究不行，应当通过运用多学科的知识进行综合研究，比如政治历史等文科知识。

1.3.2 研究内容

一是复议前置的基本理论。

二是国外复议前置制度的现状。

三是国内现行复议前置制度的现状。

四是国内现行复议前置制度的缺陷。

五是扩大复议前置范围的必要性。

六是扩大复议前置范围的可行性。

2 复议前置的基本理论

2.1 复议前置的概念及作用

2.1.1 复议前置的概念

由于当时对行政法认识的局限性，1999年《行政复议法》并没有对于什么叫复议前置下定义，甚至连对于什么叫行政复议也没有下定义；但是，《行政诉讼法》第四十四条对行政复议和行政诉讼的衔接程序进行了规定，该四十四条第一款，属于相对人自由选择；该四十四条第二款，属于复议前置。故本论文以该条为基础对于什么叫复议前置下定义：复议前置是指，相对人在与行政机关发生行政争议后，由于法律、法规的规定应当先行复议而不能径行起诉；待先行复议后，对复议决定仍不服的，方可起诉。

2.1.2 复议前置的作用

复议前置的作用和行政复议的作用大体一样，一是有助于把行政争议化解在行政系统内部，保护相对人权益，打造和谐的官民关系、二是有利于改进上级机关对下级机关的监督。

2.2 复议前置的理论分析

2.2.1 司法最终原则

司法最终原则是指行政复议虽然是行政争议的重要救济和解决方式，但是复议所作之决定并非最终裁决，相对人对复议所作之决定仍不服的，可以起诉，司法机关所作之终审判决才是最终裁决。司法最终原则一般认为来源于马伯里诉麦迪逊案。司法最终原则是法治原则的根本体现，也是法治精神的最重要的支柱，从民法、刑法领域深入到行政法领域，行政行为的受案范围越来越扩大，针对行政行为的司法救济越来越广泛，有利于更好地维护相对人的合法权益。

坚持司法最终原则有如下理由：（1）分权原则的要求。行政机关的主要职能是管理国家事务，寓管理于服务中，简言之管理即服务；而司法机关的主要职能是为纠纷的解决提供方便之门，二者应当在各自的职责范围内各司其职，所有社会纠纷的最终裁决、解决都应当由司法机关决定。（2）罗马法法谚有言：“任何人都不得做自己案件的法官”，行政机关与行政争议有着不可分割的联系，即行政机关为纠纷的一方相对人，无法完全地保证复议所作之决定客观公正；而司法机关掌握最终裁决、解决权有利于实现看得见的正义，从而提升公众对于行政争议解决的信心，促进相对人对于行政复议制度的信任，从而逐步增加复议案件数量。（3）司法最终原则是法治原则的根本体现，也是法治精神的最重要的支柱，从民法、刑法领域深入到行政法领域，行政行为的受案范围越来越扩大，针对行政行为的司法救济越来越广泛，有利于更好地维护相对人的合法权益。

2.2.2 比例原则

比例原则在英美法系中又称相称性验证标准，是指行政机关在管理过程中，所采取的措施和手段之间至少应当有相当的平衡；如果有多种措施和手段，应当采用对相对人权益损害最小者。比例原则为行政法的“帝王条款”，其有利于控制行政机关的自由裁量权，更好地维护相对人的合法权益。具体到复议前置制度，由于相对人自由选择原则体现了公民的基本权利对于国家权力的“防御”的宪法基本原则（人权保障原则），把先复议后诉讼或者径行起诉的程序选择权赋予相对人，充分尊重相对人的程序选择权；而复议前置制度本身就已经限制了相对人的程序选择权，故其要求立法在设置有关复议前置的条款时，既要在现有复议前置范围的基础上适度拓宽复议前置、扩大复议前置范围，也要维护相对人的程序选择权，实现在现有复议前置范围的基础上对历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定、行政争议数量大且可能严重影响相对人合法权益的案件实行复议前置，以实现在坚持相对人自由选择原则和适度拓宽复议前置范围之间的平衡。简言之，四个字——良法善治。

3 国内复议前置的现状及缺陷

3.1 国内复议前置现状

常见的复议前置的情形大概有以下几种：

一是自然资源权属争议确权案件。根据《土管法》十四和《复议法》三十一的规定，相对人认为行政机关侵犯其土地等自然资源的“两权”的，应当先复议；仍不服的，可起诉。自然资源权属争议，通常是由于历史遗留原因问题造成的。最高法院《农村集体土地案件规定》第十三条规定，法院审理案件，经双方同意进行协调的期间，不算在审限。基于此，立法时设置了复议前置程序。该规定有点含糊，行政法学界实务界争议较大。为此，最高法院颁布了法释[2003]5号，对如何适用作了解释：该条仅仅适用于对涉及自然资源权属争议的行政确权，对涉及自然资源权属争议的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为起诉的，不适用复议前置。此后，关于法释[2003]5号中的“确认”如何理解和适用司法实践中又发生不少的争议。为此，最高法院行政审判庭作了[2005]行他字第4号的答复：法释[2003]5号中的“确认”，是指行政机关的确权决定。即行政确权行为。自然资源权属的初始登记，属行政许可，和行政确权行为简直两码事。

二是与税务部门、海关部门发生纳税争议案件。根据《征管法》八十八、《海关法》六十四的规定，与税务部门、海关部门发生纳税争议的案件，须先缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可申请复议；仍不服的，可起诉。对税务部门、海关部门的其他行政行为起诉的，不适用复议前置。长期以来，该条款被戏称为花钱买救济权的法律条文，古今中外罕见。税收对内关系到国家的财政收入，对外关系到国家的主权。1842年《江宁条约》中的“中英协定关税”条款使中国关税主权被侵蚀，没有了关税的“防火墙”，外国商品在中国市场大肆倾销，给中国人民带去了灾难，屈辱又抗争的近代史从此开始；而且纳税争议的专业性技术性也较强。基于以上，立法时为此类纠纷的解决设置了复议前置程序。

三是对经营者集中案件的行政决定不服的。根据《反垄断法》五十三的规定，经营者集中具有或可能具有排除、限制竞争效果的，市场监管总局可以作出禁止经营者集中的行政决定。不予禁止的，市场监管总局也可以决定附加减少集中对竞争产生不利影响的限制性条件。倘若对上述两种决定不服，应当先复议；仍不服的，可起诉。司法实践中，经营者集中和企业并购联系紧密，比如说高通收购恩智浦、可口可乐收购汇源果汁。在经济全球化时代，由于企业并购的频繁，加之未来的中国持续不断深化改革开放和在开放中维护国家主权、安全和发展利益，《外商投资法》规定：“外国投资者并购境内企业或者以其他方式参与经营者集中的，应当依照《反垄断法》的规定接受审查；建立外商投资安全审查制度，依法作出的安全审查决定为最终决定。（即没有复议和诉讼的事）”基于此，立法时为此类纠纷的解决设置了复议前置程序。

四是对价格主管部门的行政处罚决定不服的案件。价格主管部门简称发改委价格司。根据《价格违法处罚规定》二十的规定，经营者对发展改革部门价格司作出的处罚决定不服的，应当先复议；仍不服的，可起诉。保持物价稳定，关乎国计民生，关乎国家的安定。基于此，立法时为此类纠纷的解决设置了复议前置程序。

综上，管中窥豹，可见一斑——复议前置制度一般适用于历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件。

3.2 国内复议前置缺陷

一是设置标准不明确。除了《行政诉讼法》第四十四条第二款的规定可以视为是复议前置制度的总体性的描述外，对复议前置制度的设置标准缺乏总体规定，没有规定以何种标准确立复议前置，由此造成的局面是复议前置的设置极其凌乱。比如说，《低保条例》第十五条。关于低保为什么设置复议前置呢？唯有这么解释：我国行政法师法大陆法系，而大陆法系国家刚开始以复议前置为原则，后面出现了两种分野——一种是与行政诉讼类型相联系的德国模式，另一种是以相对人自由选择为原则的法国、日本模式。最近几年，我国大力推行相对人自由选择模式。比如说，《治安服务处罚条例》升格为《治安服务处罚法》后复议前置条款取消，有利于更好地维护相对人的合法权益。

二是复议前置的设置门槛过低。《行诉》四十四二规定，地方性法规能够设定复议前置，其把设置门槛放低至地方性法规。15年，全国人带对《立法法》进行了修，地方立法权49个到300来个。修正案明确市人带及其人带常委可以对涉及地方等方面的事项制定地方性法规。自15年赋市地方立法后，复议前置的设置门槛几乎变成无门槛。正如王万华教授所说：“由地方性法规设置复议前置例外情形，会造成复议制度的地方差异性。救济程序的启动为程序性事项，程序性事项的地方差异性并不存在，没有地方立法的必要性，反而会造成法律适用的不统一。”[6]况且，中国是大一统的多民族的中央集权国家，宪法规定的单一制的国家结构形式要求“全国一盘棋”、地方必须绝对服从中央。

三是复议前置的范围过窄，不利于更好地维护相对人的合法权益。众所周知，《诉讼法》第六条规定，除行政处罚外，法院实行合法性审查。而《复议法》规定，复议机关实行合法性和合理性双审查。故如果由于合理性引起行政纠纷，加之在相对人自由选择模式下，相对人一旦选择了行政诉讼，就会丧失通过行政复议维护其权益的机会。比如说，某县因修路等基建的需要，对甲所有的房屋进行征收一小部分——几平方米。县住建局无法与甲达成补偿协议，报请县XX依照新《拆迁条例》第十七条的规定，以同期同区位房地产市场评估价格计算被征收的一小部分的货币补偿金额作出补偿决定：XX征补字(XX)第XX号。甲对补偿决定不服，复议。市XX认为，县XX依据新《拆迁条例》第十七条以同期同区位房地产市场评估价格计算被征收的一小部分的货币补偿金额作出补偿决定，其合法性无可争议。但是，从合理性角度来说，单纯依照建筑面积来计算货币补偿金额，让申请人来自行承担卫生设施改造修复的费用，违反合理行政原则，有失公平。在此案例中，相对人一旦选择了行政诉讼，由于《行政诉讼法》第六条规定，除属于行政处罚的行政行为外，法院对行政机关的行政行为实行合法性审查原则，被告依据新《拆迁条例》第十七条以同期同区位房地产市场评估价格计算被征收的一小部分的货币补偿金额作出决定，符合行政行为六大合法性要件，判驳诉请，就会丧失通过行政复议维护其权益的机会。

4 扩大复议前置的必要性及可行性

4.1 必要性研究

一是有利于发挥复议机关的专业技术水平，减轻法院的负担，节约司法资源，使法院有限的人力物力财力可以科学配置。自2015年5月1日起，立案登记制和新《行诉法》两新制的施行，行政诉讼案件井喷式增长，司法资源业已不堪重负。而且，有当事人在滥用诉权，比如陆红霞（在两年内近百次信息公开申请）、杨吉全（一再违反一级行政复议制度）等，司法资源更不堪重负。复议前置制度一般适用于历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件，扩大复议前置范围，使历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件复议前置，有利于发挥复议机关的专业技术水平，减轻法院的负担，节约司法资源，使法院有限的人力物力财力可以科学配置。

二是有利于以司法复核来控制行政自由裁量权，实现对行XXX的全方位监督。行政诉讼属于行政系统外部的审查，法院囿于司法权的限制，除属于行政处罚的行政行为外，法院对行政机关的行政行为实行合法性审查原则。而行政复议属于行政系统内部的审查，行政系统内部的审查基于上下级之间的服从关系，对错误的、不合理的行政行为予以纠正是没有任何余地的。复议机关对行政机关的行政行为实行合法性和合理性审查原则。自二十世纪四十年代末以来，国外的行政程序法从追求行政效能到保障公民基本权利和控制行XXX；如今，在学习国外的行政程序法的基础上，行政程序方面建立了听证制度、说明理由制度、行政案卷排他性制度。三制度为防止行政机关专横傲慢和权力滥用、控制行政自由裁量权、便利司法审查和法制监督，发挥了巨大作用。复议前置制度一般适用于历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件，法院对复议决定判断与裁量及理由说明，给予充分尊重；同时，根据复议决定和所附行政案卷了解复议决定考虑了什么相关因素、有没考虑不相关因素其有利于以司法复核来控制行政自由裁量权，实现对行XXX的全方位监督。

三是有利于使行政复议成为化解行政争议的主渠道。行政复议是公民、法人或者其他组织维护自身公法上的权益的重要途径，其具有公正高效、便民为民的制度优势。但是，长期以来，复议案件数量少于诉讼案件数量和信访案件数量，呈现“大信访、中诉讼、小复议”的格局。复议前置制度一般适用于历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件，扩大复议前置范围，使历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定等方面的案件复议前置，有助于实质性地解决行政争议，打造和谐的官民关系、有助于贯彻落实和传承发展“枫桥经验”，把矛盾化解在基层、有助于降低信访案件数量，减轻基层维稳压力，终结过去的“大信访、中诉讼、小复议”格局。使行政复议成为化解行政争议的主渠道。

4.2 可行性研究

一是在现有复议前置范围的基础上适度拓宽复议前置、扩大复议前置范围。对历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定、行政争议数量大且可能严重影响相对人合法权益的案件实行复议前置。

历史遗留原因，如我前述所列的自然资源权属争议确权（即行政确权）案件等。

国家安全和利益，如我前述所列的与税务机关、海关发生纳税争议的案件以及经营者集中案件等。

专业性技术性较强，如我前述所列的与税务机关、海关发生纳税争议的案件等；还有在最近正在大修的《专利法》、《著作权法》和未来欲大修的《商标法》等知识产权案件等。

国计民生社会稳定，如我前述所列的对价格主管部门的行政处罚决定不服的案件等。

行政争议数量大且可能严重影响相对人合法权益，比如说国有土地上房屋征收与补偿、农村集体土地征收与补偿以及拆除违法建筑（也泛指构筑物、设施）的案件等。

城市房屋征收与补偿、农村土地征收与补偿案件在司法实践中很多很多，对于相对人来讲可能严重影响相对人合法权益。房屋与土地的征收补偿（按阶段）可以具体拆分为三个行为：征收行为、补偿行为、强制或非强制的实施行为，相对人可能认为上述的三个行为均不合法、也可能认为上述的三个行为中的一个或者两个行为不合法或者不合理而复议或者诉讼。由于城市房屋、农村土地征收与补偿案件可能严重影响相对人合法权益，影响社会和谐稳定，为了及时化解行政争议，保护相对人合法权益，建议把房屋征收与补偿、土地征收与补偿案件纳入复议前置范围，以实现对相对人权益的无漏洞保护。

拆除违法建筑（也泛指构筑物、设施）的案件也很常见，拆除违法建筑的法律依据也大有不同（如下表）。2007年《城乡规划法》取代旧有的《城市规划法》时，为了有效地遏制违章建筑的建设，升高违法行为人的违法成本，立法设置了第六十五条和第六十八条规定。随着城市化进程的加速，城市土地资源供应不足乃至土地储备耗尽，地方XX过于依赖土地财政，这两个条款出现异化慢慢地被地方XX以拆除违法建筑代替征收规避征收程序。新《拆迁条例》以及新《土地管理法实施条例》规定：“违法建筑、抢栽抢建的，不予补偿。”拆除违法建筑（也泛指构筑物、设施）的案件由于可能严重影响相对人合法权益，影响社会和谐稳定，为了及时化解行政争议，保护相对人合法权益，建议把拆除违法建筑（也泛指构筑物、设施）也纳入复议前置范围。

拆除违法建筑（也泛指构筑物、设施）案件	主管部门有无强制拆除权	县级以上地方XX有无强制拆除权
违反《土地管理法》的建筑（第八十三条）	两者均无；由作出行政处罚决定的自然资源主管部门依法申请法院强制执行。
违反乡村规划的建筑（《城乡规划法》第六十五条）	乡、镇XX有；由乡、镇XX作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，责令违法行为人限期自行拆除，违法行为人逾期不自行拆除的，乡、镇XX可以拆除。
违反城市规划的建筑（《城乡规划法》第六十八条）	城乡规划主管部门无，县级以上地方XX有；由城乡规划主管部门作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，责令违法行为人限期自行拆除，违法行为人逾期不自行拆除的，县级以上地方XX可以责成采取拆除措施。
一般程序（《行政强制法》第四十四条）	欲拆除违法建筑，先公告（告知），作出《责令限期自行拆除违法建筑告知书》，责令违法行为人限期自行拆除。待当事人复议期和起诉期满后，又不自行拆除的，行政行为有确定力和执行力了，可以拆除。

本论文建议以案件类型来划分复议前置范围。毕竟说，首先，从现实的角度，穷尽行政救济为原则的X模式，奠基于《1787年宪法》所奉行的孟德斯鸠“三权分立”思想，其不适合我国国情，属于错误思潮，我们法律人要敢于向错误思潮“亮剑”，旗帜鲜明地坚持XXX领导。不管世事沧桑变化，我们法律人要始终地团结在以xxxx同志为xxxx的xx周围，坚定政治站位，法律要服务于政治，在汲取西方先进行政法学知识的同时，推陈出新，革故鼎新，为建立具有中国特色的行政法学而不懈努力奋斗。其次，我国对于行政诉讼类型制度的研究还很皮毛。现阶段，我国行政法还处于研究行政行为的阶段，对于行政行为的研究热火朝天；而德国早就已经把行政行为的各种表现形式摸清摸透。相反，我国结合国情，以案件类型来划分，比如《行政诉讼法》第十二条、《行诉解释》第一条、《行政许可案件规定》等。如果我们执意在对行政诉讼类型制度的研究还很皮毛的时候把德国的行政诉讼类型制度搬过来我国，后果很有可能会导致整个行政诉讼制度发生根本性倒退。相反，我们应当蹄疾步稳地引进德国的行政诉讼类型理论和制度，慢慢地使其和我国进行融合，一味地照搬别人的制度不好，当年我们就照搬过斯大林模式，而导致社会主义建设事业出现挫折。以后我们要总结案件以形成中国的行政诉讼类型理论，但是在此之前，我们可以做到扬长避短，既学习法国、日本模式的相对人自由选择原则，又不失时机地扩大复议前置范围，我们就简单地先在现有复议前置范围的基础上适度拓宽复议前置、扩大复议前置范围。对历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定、行政争议数量大且可能严重影响相对人合法权益的案件实行复议前置。

二是通过“三管齐下”以实现在坚持相对人自由选择原则和适度拓宽复议前置范围之间的平衡。（1）比例原则，控制大方向，前面业已论述。（2）形式标准，限缩设定复议前置的立法层级，把复议前置的立法层级限缩在法律、行政法规。（3）实质标准，把何为历史遗留原因、国家安全和利益、专业性技术性较强、国计民生社会稳定作一个概括的、有张力的定义。比如说像刑法二百三十二条一样，故意杀人的，处10、无、死；简单地四个字就把故意杀人罪的大体犯罪构成作了一个概括的、有张力的定义。作了一个概括的、有张力的定义后，采用《行政诉讼法》第十二条和最高法院《行诉解释》第一条对受案范围明确列举和兜底规定的方式，以避免挂一漏万。

三是推进相关法律法规修订工作解决当前的几个行政复议制度运行的痛点为扩大复议前置范围奠定制度基础。经过多年的论争，行政法学界和实务界对行政复议的性质从以前的行政说和司法说之争到如今被广泛接受的准司法说（也叫行政司法行为）。在行政复议的受案范围的方面，本论文认为应当扩大行政复议的受案范围，行政复议的受案范围应当大于行政诉讼的受案范围。在行政复议案件的审理机制革新的方面，本论文认为应以口头审理为主要方式，例外情形下采取书面审理。在行政复议的结案方式的方面，本论文认为，应当像2014年修订《行政诉讼法》一样，适度扩大调解、和解结案的适用范围。在强化行政复议法律责任的方面，本论文认为，《复议法》修订应当致力于解决行政机关拒绝履行生效的复议决定，其无理延缓作为复议决定或者不作为的，相对人可申法院强制执行，让法院采取《行政诉讼法》第九十六条规定的强制执行措施。

参考文献：

[1]马怀德.《行政法前沿问题研究》[M].中国政法大学出版社，2018.

[2]章志远.《我国行政复议与行政诉讼程序衔接之再思考》[J].现代法学，2005（4）.

[3]章志远.《行政复议与行政诉讼衔接关系新论 ——基于解决行政争议视角的观察》[J].法律适用，2017（23）.

[4]杨伟东.《复议前置抑或自由选择 ——我国行政复议与行政诉讼关系的处理》[J].行政法学研究，2012（2）.

[5]杨伟东.《行政复议与行政诉讼的协调发展》[J].国家行政学院（中共中央党校）学报，2017（6）.

[6]王万华.《完善行政复议与行政诉讼的衔接机制》[J].中国司法，2019（10）.

[7]赵德关.《新时期行政复议制度的定位与展望》[J].行政法学研究，2016（5）.

致谢

光阴似箭，日月如梭。四年的大学生活马上就要结束了，如同白驹过隙一般转眼间就到了写毕业论文（设计）的时候了。在此，我首先要谢谢我的论文指导老师，谢谢他在论文上对我的帮助；还有在大学中曾经遇到的人和事，这些人和事使我成长、使我进步，给我留下了深深的回忆。