我国农村义务教育财政投入体制分析

　　摘要：农村义务教育是社会主义新农村建设的一项重要内容，本文以新农村建设为基点，从农村义务教育的财政投入情况入手，指出虽然目前我国的财政投入呈现显著增长的局面，但在投入与结构方面仍然存在着一些问题。对农村参加义务教育的学生实行学费减免，相当于是通过减少农民支出而增加收入，其效果不亚于差免农业税。义务教育的意义也更为深厚渊源。本文通过比较分析等方法从农村义务教育的公共产品属性进行研究，随后深入分析我国农村义务教育财政投入体制存在的问题，健全义务教育投入体制的法制化建设，如增加财政投入总量，优化财政投入结构等，同时规范财政转移支付制度，强化义务教育经费的财政管理,以期能够为有关部门的决策提供相应的参考和依据。

　　关键词：农村义务教育；财政投入；体制

　　强国必强教，强国先强教。农村义务教育既是发展农村的基础性工作，也是衡量农村发展状况的重要标尺。xxxxxxxxxxxx在2010年XX工作报告中称：“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。要坚持把教育放在优先发展的战略地位，加快各级各类教育发展。”

　　随着农村税费改革的推进，“实行经费由省级XX统筹落实、管理以县为主的农村义务教育管理体制”的提出，我国的教育财政体制逐步转变为中央与地方分担、以地方财政为主的公共教育财政体制。城乡、地区间的义务教育不均衡状况得到有所改善，为我国实施“科教兴国”战略和“人才强国”战略打下了坚实的基础。但是，仍然存在一系列问题：如财政投入主体错位，对义务教育资金投入严重不足，XX转移支付力度不够，不能更好的体现教育公平与效率等。我国低重心的农村义务教育财政投入体制不能从根本上保障农村义务教育的投入，何以实现教育的起点公平。

　　当前农民、农村和农业问题即三农问题已经成为我国全面实现小康社会的重点及难点。而农村的义务教育问题是目前我国教育过程中工作的难点、要点和重点。虽然近几年来，我国XX在农村义务教育问题上做出了许多的改革，但农村义务教育依然存在很多问题。因此，如何大力发展农村义务教育成为社会关注的问题。

　　尽管XX教育投入问题持续增加，但也未达到GDP的4%，面对这样的现实，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（征求意见稿）提出：“按增值税、营业税、消费税的3%足额征收教育费附加，专项用于教育事业。提高国家财政性教育经费支出占GDP的比值，2012年达到4%”。[1]

　　我国农村义务教育一直面临着诸多问题，从经济发展的角度看，目前全国约有三分之一的县级财政收不抵支，必须依靠上级财政转移支付维持运转，“以县为主”仅靠县级财政调整支出结构来加大对义务教育的投入根本不能满足教育发展需求。从目前情况看，农村义务教育发展所需增加的经费还得由中央和省级财政来解决。

　　教育平等包括教育权利的平等和教育机会的均等两个方面，教育机会均等则是“社会的责任是想尽一切办法，保证使合适群体中的每个成员都能均等地得到质量均等的教育条件”，它有可能直接或间接决定一个少年儿童在未来一生中的竞争态势，甚至会因代际传承而影响其下一代的发展。[2]比如，留守儿童由于缺乏教育，缺乏技术，当他们成年后也只能重拾老一辈人的生活艰辛不能自拔，他们的起点比城市同龄人低，他们的发展机会也比别人低，而我们因为教育不公平更是减少了他们学习的机会和发展空间，最终恶性循环。因而，公平发展农村义务教育的意义重大而深远。

　　由于我国农村社会经济的发展长期以来远远落后于城市的发展，农村贫困问题尤为突出，因此，公平性对于目前的农村教育来说是十分重要的。XX对于农村义务教育投入如果不足，那么，将有许多孩子由于家庭贫困而无法接受教育，这样就会在一定程度上增加农村的辍学率，文盲、半文盲的比率就会急剧上升，而农村的学生减少，这就必将使农村贫困的现象无法得到改观，使得城乡之间的教育和经济等各方面的差距扩大，从而影响整个国民经济的协调发展。

　　1.3.1教育公平方面

　　有关教育公平的相关研究,一直就是国内外研究焦点,很少有人能够把制度研究纳入到研究的范畴当中,即使有也缺少技术层面分析与研究。

　　（1）国内关于教育公平的研究

　　王蓉认为:义务教育之所以缺失公平性是与财政制度有着密切联系的。王遂敏曾经指出我国农村的基础教育优势公平与公正，尤其体现在教育过程、教育机会、教育结果上，我国应该依据公平与公正的原则对其进行相应的调整，以实现基础教育的公平性。[3]

　　（2）国外关于教育公平的研究

　　在西方，关于此方面普遍的观点就是义务教育机会均等论。此外，义务教育还被认为是一种人人都有权获得的自然权利产品。如阿德尔曼和莫里斯曾经提出了教育机会公平原则。J.科尔曼认为教育机会的均等应该是教育资源的投入均等与教育资源对于学业成就效力均等以及教育产出均等的综合。T.胡森认为教育机会均等是指每个人都公平、公正的开始其学习的机会，用平等来对待不同身份的人，从而促使其学业成就机会的均等。

　　1.3.2关于农村义务教育投入主体的研究

　　（1）国内对农村义务教育投入主体的研究

　　许多学者如杨阳、李晓多、郭忠孝等利用现代公共财政论开始对农村义务教育进行了关于公共产品的定位，认为义务教育主要应该是XX的责任，也应该由XX的财政支出作为义务教育得以顺利进行的保证。而据韩俊、谢扬、陈锡文等人的调查现实，农民直接担负了由于XX资金投人的不足而留下的教育经费缺口，体现出了XX投资主体的错位和缺位。

　　廖红丰、高波等人曾指出经费不足是制约农村义务教育发展的最为重要的问题，

　　税费改革之后，农村财税体制与农村的办学体制之间的矛盾就更为突出。蔡红英指出了农村义务教育的最低财政保障标准以及最低经费需求问题，并且结合了调研的案例对县级的财力缺口和财政保障能力进行了相关的计算，并作了相关的实证分析。

　　1.3.2.2国外对农村义务教育投入主体的研究

　　在国外大多数学者都认为，XX应承担义务教育投入的全部责任，要实行免费的义务教育。联合国曾在《儿童权力宣言》、《人权宣言》、国际经济社会和文化公约等文件中指出免费的义务教育应该提供给有的儿童，至少在在教育的初等阶段应该这样，此外，许多国家还把这一规定写入了本国的宪法当中并将其付诸于实践。

　　1.3.3农村义务教育经费分担机制的研究

　　目前，许多研究者认为，中国的农村义务教育面临的最为突出的问题就是教育资金缺乏导致的对教育投资不足的问题。但何文广、李莉莉、冯兴元等人认为，中国农村义务教育资金问题是由于整个国家财政体制资金的不合理分配造成的。

　　胡东兰认为义务教育对于整个国家与民族来说具有十分重要的意义，应该由中央XX和省级XX来提供投资，以保证社会公平的实现和地区间的协调均衡发展。崔民初曾经指出“以县为主”体制，是对原来的村办小学、乡办初中的重大突破。因此，我国现行义务教育管理体制必须进行改革，义务教育投资重心应适当上移，加大中央XX和省级XX负担义务教育投资的比重。

　　《2007中国教育研究前沿与热点问题年度报告》指出：目前，制约农村教育发展的重要因素依然是经费问题。有学者认为，解决农村教育问题的根本策略还是要加大国家对教育的总体投入，特别是加大中央和省级XX的投入比重，充分发挥财政转移支付制度的作用，要根据不同地区的具体情况调整义务教育的投资主体，即根据不同省份、不同地区的经济情况，合理确定中央、省和地方XX的出资比例。[4]

　　本文通过对在CNKI中检索的义务教育体制研究文献进行系统梳理，来分析义务教育财政体制研究集中在哪些方面，哪些方面的研究存在不足和空白，希望通过本文研究综述，能为以后义务教育财政体制的研究提供方向，并促进我国义务教育财政体制改革能够提供高质量的农村义务教育，使义务教育均衡发展。

　　从表面上看，农村义务教育的受益对象是县乡，覆盖范围也主要在县乡二级，然而由于农村义务教育并不能给地方上带来具体的经济收益和发展利益，农村义务教育的受益更多体现在公民社会道德水平提高、文化素质改善等有助于社会整体利益提升等方面，因而它应该看作是一种全国性公共产品。一方面，由于我国农村劳动力过剩，城乡差距大，农村剩余劳动力向城市转移趋势明显；另一方面，享受义务教育的农村学生往往在毕业以后就通过上大学等途径在较大区域内或者在全国范围内流动，且绝大多数农村生源的大学毕业生留在经济发达的城市就业，两方面的原因使得农村义务教育的收益外溢，农村义务教育应当受益的主体不有收益。[5]在这种情况下，地方XX，尤其是较低一级地方XX自然缺乏农村义务教育投入积极性和主动性。如果农村义务教育的财政责任主要由地方XX负责，就往往会出现以拖欠、减拨为特征的XX责任转嫁现象，其结果就是出现XX公共服务提供“缺位”的现象。义务教育视为准公共产品如若由中央XX作为农村义务教育投入的当然主体，其“缺位”状况就能得以改善。

　　义务教育与非义务教育具有根本性区别。一方面义务教育是强制性教育，即作为适龄儿童的公民，无一例外地必须接受义务教育；而非义务教育则是非强制性的，即公民自愿接受的教育。另一方面，免学费+基本书费+基本生活费，这种免费性是能够实施“强制性”的根本保证；非义务教育则属于收费教育.但是，目前的“义务教育”并没有将所有的费用减免，[6]只是相应的减少了一定收费项目，因此这不是真正意义上的义务教育，是不完整的义务教育。

　　绝大多数学者将农村义务教育作为公共产品定位，由于义务教育的受益主体主要表现为社会整体素质的提升，而非义务教育的受益主体往往为个人，即提升自我的社会价值。[7]与非义务教育相比，义务教育主要是XX的责任，更应当由XX财政支出作为保证，实行免费的义务教育。

　　发达国家在发展农村义务教育的过程中有着不同的政治历史背景，对于农村义务教育，各国的态度都很明确，就是保证农村义务教育和城市义务教育一样得到国家的重视，保持一致的发展。虽然各个国家关于教育经费的来源渠道较多，除了有XX的投资之外，同时也还存在一些非公共投资的渠道，对于发达国家来说其农村义务教育的经费来源都表现的较为一致，即由XX的公共投资组成绝对的财源。尤其是在法国或是X等西方早发达国家，中央XX对于义务教育的投资处于主导性位置，这或许就是西方发达国家义务教育发展较为成熟和稳定的重要原因之一。除此之外，澳大利亚以及英国等国家中央XX的投入也占整个义务教育投入比重的60%~80%;意大利、韩国等，义务教育投入中超过80%的资金也来源于中央XX；同时一些发展中国家，比如泰国、印度等，来自XX的公共经费也占义务教育投资总额的85%~90%左右。

　　联合国在1966年通过的国际经济社会和文化公约和1988年权利公约中也明确规定，向所有儿童提供免费义务教育，至少在初等教育阶段应该如此。不少国家还将此写进了本国宪法并付出行动。在二十世纪中后期，以X弗里德曼为代表的学者在基本认同义务教育应主要由XX投入，尤其是贫困家户子女需要由XX出资保的观点。由此得出国际上，农村义务教育相关问题深受社会大众的关注。

　　从国际上看，中央和地方对教育的财政投资分担比例一般为60：40。[9]而我国中央与地方XX对教育的财政投资分担比例平均为37：63。特别是在社会受益最明显的小学义务教育投入方面，80％以上的财政投入是地方财政，中央对小学义务教育投入的比例不足20％。[20]这种XX间的财权与事权非对称性，必然会由于县乡财政困难而影响XX对基础义务教育的财政投入。这样所导致的XX间财权与事权的不对称，是农村教育发展滞后的制度型因素。

　　通过以上数据对比可以发现，主要发达国教育投入占比以国家财政为主，这种做法充分体现了义务教育的公共属性，也就说我国的义务教育投入也应该由XX主导承担，其经费也应当由XX公共经费承担的基本思路。

　　一方面是保证XX投入成为义务教育绝对财源，尽管各国教育经费的来源多元化，但对于农村义务教育的投资，这些国家经费来源基本一致，即XX投入为绝对来源，尤其是X法国等西方国家。这也是西方国家义务教育发展成熟稳定的主要原因之一；另一方面明确各级XX应承担的义务教育责任，即义务教育财政投入必须体现公平原则，明确农村义务教育投入的占比，再加以一定的法律法规对各级XX的约束，就是通过法律来保障义务教育的投入，让教育投入不再是“软柿子”，远离挤出效应；最后，把实现义务教育均衡发展作为制度目标，制定一套科学、规范的制度来保证各地教育经费的需求，加强国家转移支付效用。

　　4.1.1义务教育改革发展历程

　　农村税费改革后，义务教育财政体制，形成了地方负责，分级管理的模式。1985年《xxx关于教育体制改革的决定》中明确指出：“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。[8]随着1994年“分税制”财政体制改革，财权逐步向上集中，但是相应的事权却没有做出调整，结果导致乡级XX财力难以维持庞大的农村义务教育。结果，在20世纪90年代末出现了大规模拖欠教师工资，教育乱收费等现象。同时，21世纪初为了减轻农民负担，国家进行农村税费改革，取消了乡统筹、村提留、教育费附加和集资。针对乡级XX难以负担义务教育，2001年xxxx发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出：“实行在xxxx领导下，由地方XX负责、分级管理、以县为主的体制”。[9]无论是之前的“地方负责、分级管理”还是现行的“以县为主”的管理体制，投资责任的主体都是地方XX，尤其是基层XX，都形成了地方负责、分级管理的财政体制。据统计，现阶段中央财政拨款占义务教育经费的总比重还不到2%，70％的公共教育支出是由县、乡级财政承担的。汪海燕认为XX义务教育经费以地方负担为主。地方负责、分级管理的财政体制也具有积极一面：这种分散型的教育财政体制，进一步改变了过去由中央XX一包到底的僵化、单一的模式，充分调动了全社会和个人投资办学的积极性，从而在一定程度上缓解了中央财政的压力，有利于义务教育的普及与实施。[10]

　　4.1.2义务教育发展过程中取得的成绩

　　xxxx、xxxx主度重视农村教育工作。“十五”期间，xxxx先后召开全国基础教育工作会议和全国农村教育工作会议，明确了农村教育工作重中之重的地位。我国相继出台实施了一系列关于加快农村义务教育发展举措，包括对西部地区实施的“两基”攻坚计划、对国家部分贫困地区实施的义务教育工程以及对农村的中小学校进行危房改造等，这样不仅提升了农村贫困地区的办学的环境，同时也在很大程度解决了贫困地区家庭学生上学困难的矛盾。2005年年底，xxxx开始对义务教育经费保障制度进行相应的改革，将其所需经费全部纳入到了公共财政保障的范围。[11]这一保可以障惠及到众多的农民群众，是提升农民群众生活教育等保障的重大措施，将会促使我国的农村义务教育的产生根本的改变。

　　“十一五”期间中央与地方各级财政将累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中中央新增1254亿元，地方新增928亿元。这些资金的注入，将使我国农村义务教育经费得到长期有效的保障，推动农村义务教育事业健康协调稳步发展。[12]

　　但是，义务教育新机制在取得一定成效的同时，也存在着一些不足。“以县为主”的体制使义务教育财政分担主体由乡镇上移至县市，可以缓解过去普遍存在的县域内因经济发展不平衡导致的义务教育发展不平衡的状况，保障了农村义务教育老师的工资按时足额发放。然而，在当前低水平、维持性的农村义务教育经费保障机制下，义务教育只能基本维持运作，不能持续有序的发展与提高，还远远不能适应社会主义新农村建设和全面建设小康社会的要求。县乡两级无直接财政收入，多数地方XX基本财政拨付，很多存在高额负债，其财权远远小于事权，县级财政负担农村义务教育其困难程度不言自明。

　　4.2.1财政对义务教育投入严重不足

　　我国财政对义务教育投入的严重不足主要体现在，从公共教育支出与GDP之比这一指标的情况看来，中国不仅低于欧美等发达国家，而且低于大多数发展中国家。世界上大多数国家的公共教育经费开支占国民生产总值的比重都为5%左右，而我国教育支出占国民生产总值的比重远低于世界平均水平。[13]而财政对农村义务教育的贡献就更低了。所以我国XX应该扩大对义务教育的投资，尤其是要提高对农村义务教育投入的强度。

　　4.2.2义务教育与非义务教育投入结构的不合理

　　农村义务教育财政性经费从绝对量上看是在逐年增长的，但是，与其合理的投入规模相比仍然存在着较大的差距。主要表现在：第一，三级教育之间不均衡。第二，省际之间不均衡。第三，省内各地之间不均衡，且这种不均衡程度大于省际之间的不均衡。第四，城乡之间不均衡。义务教育财政资源分布不均衡还表现在义务教育内分配不合理，人员费居高不下，公用经费严重缺乏。按国际上的惯例，世界各国一般都是人员费高于公用费，但一般都平均维持在7：3这一比例上。而我国从建国以来一直是人员费居高不下，公用费却不断下降，特别是农村中小学更为严重。

　　（1）义务教育和非义务教育投入不均衡

　　在整个教育体系中的分布来看，尽管义务教育投入有增加的趋势，但教育投入明显向高等教育倾斜，不均衡特征明显。以2005年为例，高等教育预算中的教育经费在三级教育中的分配比例远高于义务教育。从生均预算内公用经费的分配呈几何递减。2005年大学是小学生均预算内公用经费的近13倍。在教育财政投入偏低的情况下，投入农村义务教育的资金更加有限。2005年农村小学和农村中学生均公用经费只有1142.25元和192.75元，比全国分别低24.27元和40.13元。可见，我国财政对义务教育的投入力度远小于非义务教育的投入力度，在非义务教育的投入中，国家尤其重视对高等教育的投入。[14]

　　（2）城乡之间教育投入的不均衡

　　在我国，公共教育经费总量一直严重短缺，城市如此，农村更甚。很长一段时间以来，我国社会“以城市为中心”和城乡张二元分割的政策倾向十分严重，教育政策“优先反映甚至只体现城市人的利益”，较多的教育资金被城市利益集团所占有，大部分义务教育经费往往流向城市的重点中小学。

　　（3）农村义务教育发展有失平衡

　　将义务教育的财政责任基层化，农村各个地区之间社会经济水平以及物力财力差别的扩大，再加上各级XX对义务教育的财政转移支付能力的欠缺，导致我国各个地区之间教育资源以及教育经费分布不均匀、不公正的现象尤为明显。[15]从坏消息际间的比较看，小学生均预算内事业费2005年全国最高的上海市和最低的河南省极差率为10.33。由此可见，我国不同地域间和省际间的农村义务教育生均公共经费差距很大。义务教育的财政投入分布的如此不平衡，不仅威胁着贫困地区的教育进步，也严重阻碍了进一步提高我国义务教育发展进程。

　　4.2.3中央与地方经费分担机制不合理

　　就全国范围讲，即使是县级XX也不是都能负担辖区义务教育投入的主要责任。我国目前的县级财政，很大部分属于“吃饭财政”，甚至不少是“负债财政”。我国尚有1400多个财政贫困县即属于此类，根本不可能起到教育投入“主力军”作用。特别是中西部一些极端贫困的县，即使集全县财政收入都不足以全额发放教师的工资，更何况义务教育支出在很多情况下属于最后考虑的投入版块，根本不可能出现所谓集全部财政之力于教育支出的情况。

　　农村义务教育的收益更多表现为公民社会道德水平提高、文化素质改善等有助于增进社会整体利益方面，收益的是整个社会，作为一种全国性的公共产品，不应让全权由县乡承担农村义务教育财政投入的责任中央与地方经费的分担应根据实际情况，因地制宜合理分摊。

　　4.2.4农村义务教育财政转移支付体系不完善

　　在我国，中央XX对农村义务教育的转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付两种形式。

　　一般性转移支付是指上级XX对下级XX的无指定用途、不规定使用方向的转移支付，其目的主要是平衡地区间的差异。在一般的转移性支付当中，对于应用在义务教育的比重并没有明确的规定，具有很大随意性。而从基层XX官员以及地方XX的动机看，要么他们认为农村义务教育的投资回报率较低并且他们不愿给予教育事业过多的投入，要么为了彰显能力而兴办各种重点学校，以用来争创全国名校，如此以来，就会造成农村义务教育经费被其他公用经费占用或挤出。

　　近几年，中央和省对义务教育经费投入大的项目约有五六项，这几项教育经费投入之间时有交叉重复的情况，影响了有限教育经费的使用效益。[16]另外，这些专项资金支付主要用于校舍、设备等一次性支出，固定的人员经费几乎无涉及，因此教师工资津贴的拖欠问题并不能得到彻底解决。而义务教育投入多为吃“唐僧肉”，“层层剥皮”的现象司空见惯，而义务教育经费的落实一个可靠的监督机制，这使得最终达到学校的经费到底有多少就难以计算了。更有一些地方XX为了“吃专项”，先借债来组建配套设施，再等专项资金转移支付下来后，又用来还债和挪作他用，这样用作农村义务教育的专项转移无形中又被其他支出占用了。

　　4.3.1农村义务教育经费严重短缺

　　我国农村义务教育的困难主要表现为教育经费不足。经费短缺是导致农村义务教育发展缓慢，问题重重的根源。农村中小学的基本办学条件不能得到有效保障也是教育不公平的最明显表象。由于经费的不充裕，使得相当多的农村地区不具有义务教育的各项基本的办学条件。据国家教育发展研究中心对中西部地区农村学校的抽样调查，样本小学按教学大纲开出所有课程的占87.2%，初中为21.8%；小学课桌椅残缺不全的占37.8%，初中为45.9%；小学试验教学仪器不全的占59.5%，初中占70.3%；小学教室或办公室有危房的占22.3%，初中为28.8%；小学购置教具、墨水、纸本、粉笔不足的占2.5%，初中为35.0%。[17]在最基本的校舍、基本教学用具等无法满足的条件下，要实现义务教育谈何容易。而且，农村中小学的升学率较城市要低得多。经费短缺引起的师资力量不足和办学条件落后，导致学生升学率低下；同时，由于农民收入水平低，义务教育助学金设置又未能得到广泛普及，农村中小学生能完成九年义务教育的比率上升缓慢，如此恶性循环，农村人力资源的基础培育便持续保持低水平，不能得到健康有益的发展。

　　4.3.2农村义务教育师资队伍问题突出

　　教师是学校的灵魂，没有好的老师就没有好的学校，教师在学校中的重要地位不言而喻。教师行业也是一门职业，从事教师行业的人员也需要通过工作获取生活必要的资源，即工资和福利。工资福利的高低好坏对老师有着密切而直接的关系。从这个角度讲，城乡教师间的福利差异也导致农村地区教师数量严重不足、补充困难，直接影响了农村义务教育均衡发展。

　　随着“以县为主”的提出，教师工资县级统筹后，从根本上解决了延误教师工资发放的问题，保证了了教师基本工资的正常发放，但是，由于教师津贴补贴尚未完全得到落实，教师工资收入水平依然偏低。[18]农村本就山高水远，生活条件差、工作环境艰辛，与城镇相比，个人发展机会少，工资待遇相差甚远，这就造成35岁以下的青年骨干老师为了生计不得不离开。这便是农村，尤其是遍远地区中小学教师队伍不稳定，难以吸收优秀人才从教的主要原因。

　　4.3.3城乡义务教育发展不平衡

　　党和XX实施“科教兴国”的发展战略，落实了一系列方针政策，有力地推动了城乡义务教育的迅猛发展。尽管我国义务教育取得了很大成绩，但这并不能掩饰城乡之间义务教育发展水平存在巨大差距的事实。

　　xxxxxxxxxxxx在2010年XX工作报告中称：“教育是国家发展的基石，教育公平是重要的社会公平。要坚持把教育放在优先发展的战略地位，加快各级各类教育发展。”教育公平作为维护社会公平的首要元素，对维护社会稳定和全面实现小康社会具有非常重要的作用。

　　教育公平问题的出现影响了农村地区适龄儿童接受教育的权利和机会，促进教育均衡发展的指导思想受到了严重的挑战，作为弱势群体的农村教育在现代社会受到了极不公正的待遇。而农村义务教育财政投入体制方面的问题是影响教育公平的主要因素。[19]

　　走进城市，特别是大城市的中小学，看到的是整齐的校舍、宽大的操场；这与许多农村学校的硬件条件相距甚远。许多农村学校缺乏必要的教学和办公设施、实验仪器、图书资料，有的学生甚至没见过电脑，更没有图书室。可以说，这种差距让人心寒，也令人自卑，从根本上说这就是农村义务教育投入体制不完善造成的。近年来，我国无论是城镇义务教育，还是农村的义务教育，其投入水平都有较大增幅，但二者的增长指数并不完全匹配。

　　从表3-1中可看出，国家财政预算对城乡义务教育的生均教育经费是逐年增长的，但城乡间的经费支出仍然存在一定距离。2003年，我国城镇小学的预算内生均教育经费为952.44元，比农村小学的预算内生均教育经费823.22元高出16%；城镇初中的预算内生均教育经费比农村初中的生均预算内教育经费高出23%。到2005年，我国城镇小学生均预算内教育经费支出比农村小学生均预算内教育经费高出11%；城镇初中的预算内生均教育经费比农村初中预算内生均教育经费高出15%。由此可见城镇中小学预算内投入高于农村中小学预算内投入。

　　表3-2反映的是我国城乡义务教育中生均教育经费的实际支出情况。2003年我国城镇小学的实际生均经费比农村小学实际生均支出高22%；城镇初中实际生均经费支出比农村初中生均支出高38%。2005年，这两项数据分别为16%和25%。从以上计算结果可以得出XX在均衡城乡义务教育经费投入上确实做出了一定的努力，但不可否认，差距依旧存在。这两组数据比较可以发现，城乡义务教育在实际经费支出上的差距要大于国家对城乡义务教育预算内支出的差距，这说明城市比农村获得了更多的预算外支出，这进一步加剧了城乡义务教育的发展差距。

　　4.3.4农民文化素质低，农村经济发展落后

　　农村义务教育的发展与农民文化素质的提高紧密相关，它决定着农村经济发展的前景，也关系到社会的稳定和谐。21世纪是人才的竞争，中国有13亿人口，其中9亿在农村，要使我国由人口大国转化为人才资源强国，为经济持续发展提供强劲动力，持续稳健的发展农村义务教育至关重要。

　　农村义务教育发展落后直接导致了农民文化素质的低下。我国农村人口众多，而其中文盲和半文盲人口达到了2.19亿。相当于在农村就业人口中，即每一万人中有4名大学生，平均文化程度为4年。这使得农民素质文化低、思想观念陈旧，缺乏科学技术，对新兴成果反应低，学习能力弱、技术差、收入低。

　　目前我国农村最突出的问题就是农民收入增长缓慢，边低于城镇居民收入的增长速度。这一现象若不及时加以遏制，势必影响农村市场的开拓，也必严重干扰农村经济的发展和社会的和谐稳定。

　　相关研究的表明，义务教育投入的回报率在发展中国家要显著高于高等教育。作为一个农业大国，农村人口占我国人口的绝大多数，因此，农村的义务教育便成为了我国义务教育的基础和重心，搞好农村义务教育就是搞好了我国近70%的义务教育工作，这也就决定了我国需要在教育经费的流向和配置凸显出对其具有的倾向性。要实现这一点，第一，要合理的分配对非义务教育以及义务教育投入的结构，加强对义务教育投资的数量；第二，要着力调整农村与城市之间，经济欠发达地区与经济发达地区之间的义务教育的投入比重，尽力加强对农村欠发达地区以及贫困地区义务教育的投资。各级各地XX要结合当地义务教育发展的具体情况，缩小非义务教育与义务教育的投入差别，从而缩小城乡之间教育的差别，促进教育公平，从而推进农村义务教育的均衡发展。

　　5.1.1增加财政投入总量，继续推进XX教育支出总量增长

　　我国实施科教兴国战略的一项重要内容就是保持XX教育支出快速、持续的增长。虽然目前我国XX教育的支出一直有着较高的增度，但是与一些发达国家相比，我国XX教育支出所占的GDP比重仍然还较低。在财政收入增长速度大大高于GDP增长负的的环境下，我国应该继续保持XX教育支出以高于经常性财政收入的速度不断增长。

　　5.1.2建立合理的义务教育财政体制

　　在公共财政的范畴下，依据地区的具体情况来展示和确定各级XX关于义务教育经费的相关责任，建立西部地区、东部地区等，分区域分级的义务教育经费投入制度。例如在东部沿海地区，可以实行县、市以及省的三级义务教育经费分担制度；在中西部欠发达地区，实行县、市、省以及中央四级义务教育经费分担制度。其中，教师的基本工资由地方和中央各担负一半，对于西部地区可以相应的降低县负担的比例；公用经费由省、市分担负5%的份额；而关于危房改造，在其工程结束后可以完全由市和县共同承担。

　　5.1.3优化农村地区之间的教育投入结构

　　对于绝大多数国家，尤其是像我们这样一个经济发展水平极不平衡的发展中大国，义务教育经费完全依靠地方本级财政收入，不可避免会造成各地方间义务教育服务水平非均等化现象。[21]正是由于我国目前基础教育投入总量的短缺，造成了种种配置过程中对各个地区、各个利益群体分配不合理、不公平的现状，造成了往往需要义务教育的地方而实际中却“无义务”的境况，也是导致贫困地区大量适龄儿童留学务农的主要原因。鉴于此，我们在进行教育资源配置时，野外应多考虑教育的公平性，要把基础教育的“义务性”突显出来。在结合实际，因地制宜，既要注重教育投资的近期利益，又要注重教育投资的长远效益；既要强化教育的社会利益和整体利益，又不能忽视教育者个体的切身利益。

　　根据XX义务教育支出性质建立相应的资金专户，如危房改造资金专户、学校布局调整资金专户等，确保此类资金专款专用。在基层财政管理水平相对低下的条件下，实行资金专户能有效的加强此类资金的使用管理。[22]

　　另一方面，在老师工资统一发放的基础上，结合XX采购和国库集中支付制度建设，尽早实现义务教育支出领域的XX采购和XX国库集中支付的思路。

　　三是完善农村义务教育财政转移支付制度，并加大转移支付力度。XX间的义务教育转移支付制度是解决义务教育总量不足和地区间不平衡的有效措施。为缩小区域间、城乡间教育尤其义务教育发展的差别，促进教育公平，应加大中央和省级教育财政转移支付力度，规范教育财政转移支付制度。

　　四是建立义务教育经费预算、监督和审计制度。把农村义务教育各项经费全面纳入预算，由人民代表大会审核和批准，从当年新增财力中安排，不占用教育经费的正常增量，防止“挤出效应”。对义务教育经费的分配和使用进行审计，是保障义务教育经费投入充足、分配公平，防止义务教育经费被xxxx、挤占、挪用的有效手段。对教育部门和学校的审计结论要向XX和人大报告，向社会公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下，对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

　　要想提高义务教育的保障程度，除了加强财政投入以外，还必须深化教育内部的改革，强化教育的激励机制，从而提高教育资源的利用效率。[23]要做到这一点，首先要加快农村教育分布调整的进度。各县、市、省乃至中央都要加强对农村义务教育分布的调整力度，当务之急是要尽快完成校舍建设的任务，并依据财力情况逐步完善相关的教学设备设施。

　　其次，要建立教师有的序流动机制。教师的上岗要形成一定的机制，实行竞争上岗，对于那些超编的乡镇教师要将其向缺编乡镇调动，坚决抵制逆向流动的现象。要建立并完善激励优秀教师到乡镇任教的政策。在县级建立固定的教师管理中心，将那些待岗的教师备案到教师人才管理中心，并对其进行管理与调配，适当的降低其工资报酬，等其岗“充电”后，再参加进行竞争上岗。对于那些连续两年竞争上岗过程中落聘或是不能胜任教师工作的人员，应将其调离教师岗位，或鼓励其办理退休手续。要建立奖勤罚懒的内部机制，使得工资报酬能够向贡献较大的优秀教师倾斜，从而提高教育资源的利用效率。

　　目前，我国农村义务教育的财政拨款形式主要是XX将款项拨付给相关学校，可以说XX对于教育的投入是一种无形的福利，再加上只有公立学校才能够享受一定的补助，因而，民办学校经常被XX拒之门外，使XX在义务教育责任制度之外游荡。因此，对于这种拨款形式十分有必要进行相应的改革。

　　教育券是一种值得相关部门借鉴的新的教育拨款方式。“教育券”是由X诺贝尔奖获得者、芝加哥大学教授、当代著名的经济学家弥尔顿•弗里德曼在二十世纪六十年代首次提出来的，并且已经成为当代X的义务教育财政改革中最具有争议的问题之一。[24]改制度是指XX把用于义务教育的经费通过代金券的方式发放给家长或是学生，利用它学生支付其所在学校的学费、住宿费和其他一些与教育相关的经费。教育券的颁发能够使私立学校也得到XX的认可，并获取相应的补助，使得学生和家长突破私利或是公立学校的限制，而自由的选择任何一所学校就读。与此同时，由于教育券是分发给家长和学生的，而不是直接投资给学校，因而学生得到的福利是有形的，人人都能看得到，这样就保证了教育资源分配的效率和公平。目前，我国为了更好的协调区域之间教育经费的投入，中央以及省级XX都采用了财政转移支付的方式。但是由于一般性的XX财政转移支付手段常常存在制度上的不完善和不规范，从而导致大部分资金在拨付的过程中遭到了挪用或是节流乃至xxxx。对于专项转移支付来说，其限制条件较多，因为学校真正能够得到的资金并不多。所以，引入“教育券”制度，实行专款专用，能够有效的防止教育资金的流失。

　　义务教育经费投入涉及教育管理体制，现在实行的基础教育地方负责、分组管理的体制仍然应该坚持，但要适应财税体制改革的新情况，进一步充实和完善。由中央和省级XX承担义务教育的主要投资责任是由义务教育的外部效应不平衡决定的，是缩小地区经济差距的客观要求决定的。

　　xxxxxxxx多次强调，要用更多的财力，花更大的精力，发展社会公共事业。农村义务教育是最大的公共事业，深化农村义务教育经费保障机制改革是进一步完善公共财政体制的体现，是推进财政体制改革，建立公共财政体制的重要方向。[25]2012年XX工作报告中提出“坚持优先发展教育。中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政要相应安排，确保实现这一目标。教育经费要突出保障重点，加强薄弱环节，提高使用效益。促进义务教育均衡发展，资源配置要向中西部、农村、边远、民族地区和城市薄弱学校倾斜。农村中小学布局要因地制宜，处理好提高教育质量和方便孩子们就近上学的关系。办好农村寄宿学校，实施好农村义务教育学生营养改善计划。”

　　如上所述，农村义务教育经费保障是一个众人关注的话题，只有坚定信心，立足教育改革，才能以改革实现经费保障，以经费保障推进教育改革，两者相辅相成，缺一不可。

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