由我国运动员社会保障管理体制现状引发的法律思考

　　摘要：运动员社会保障管理体制是否合理决定着运动员社会保障的公正性及其运行的有效性。我国运动员社会保障管理体制应当随着社会经济的发展不断进行完善。然而，我国现行的运动员社会保障管理体制存在着诸多问题，严重影响着我国体育事业的发展。

　　本文分析了我国运动员社会保障管理体制现状，并在借鉴发达国家运动员成功的社会保障管理体制模式及其启示的基础上，提出了完善我国运动员社会保障管理体制的法律思考。

　　关键词：运动员；社会保障；管理体制；现状；法律思考

　　社会保障是国家和社会依据法律规定，对国民收入进行合理的再分配，对每个社会成员基本生活需求提供保障的社会安全制度。完善的社会保障制度是经济建设和发展的前提和保证。

　　运动员是体育事业发展尤其是竞技体育发展不可或缺的特殊型人才，是一个国家的财富。建立完善的运动员社会保障管理体制能维护运动员的正常身心状态，甚至关系到整个体育事业的发展。完备的运动员社会保障管理体制能够减轻国家的负担，夯实体育后备人才，促进体育人才的合理配置，充分调动起每一个运动员的积极性，实现国家竞技体育事业可持续发展。

　　运动员社会保障管理体制，指运动员社会保障主体之间权力划分的制度安排。运动员社会保障管理体制是否合理，决定着运动员社会保障的公正性和运行的有效性。我国运动员社会保障管理体制建设有着严重的人治色彩,法律制度建设严重滞后。

　　运动员社会保障管理体制法律制度的演进，是随着我国从社会主义计划经济到改革开放社会主义市场经济的确立而发展变化的，大致可以分为三个阶段。

　　1.建国之初——1978年

　　建国之初，我国为了尽快提高运动竞技水平，树立体育强国的地位，陆续出台了一系列法律法规。1951年，国家颁布《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》，适用于包括运动员在内的所有公民。1962年,原国家出台《关于处理伤病运动员的几点意见》，提出一个原则：对伤病运动员的处理,必须严肃认真,负责到底,力求安排得当。1964年,原内务部、劳动部、国家体委联合下发《关于优秀运动员工龄计算等有关问题的意见》,明确指出：凡自学校或社会上正式参加到省、市、自治区优秀运动队的运动员,自进入优秀运动队之日起即算为参加工作,成为国家正式职工。

　　这一时期初步形成了以就业、工伤、医疗为基础的运动员保障管理体制，运动员的受保障程度远远高于其他行业人员，充分调动起了运动员参与体育事业的积极性。在经济基础相对薄弱的当时，为体育事业的发展提供了强有力的保证。

　　2.1979——1992年

　　我国开始实行改革开放，尤其是在1979年之后，我国恢复了在国际奥委会中的地位，在我国开始前所未有的重视起了竞技体育，国家相继出台一系列的法律法规，极大的调动了运动员的积极性，运动员的社会保障工作有了全面长足的发展。

　　1980年4月，民政部、国家劳动总局、国家体委联合制定《关于招收和分配优秀运动员等问题的联合通知》，1980年,原国家体委颁布《关于优秀运动队建设的几个问题》，全面要求各级体育部门“加强文化教育,认真解决优秀运动队文化学习的问题,建立正规的文化学习制度”。1982年,经xxxx批准,原国家体委出台《优秀运动员教练员奖励试行办法》,在国际重大比赛中，取得优异成绩的运动员和教练员给予国家级的奖励。1986年11月1日,国家体委出台《优秀运动队工作条例(试行)》,较为系统的规定了优秀运动员的学习、生活、福利、工资等社会保障的内容。第28条:“运动员的工资、福利、奖励、伤残劳保以及其他物质等遇,按国家有关规定执行;推行社会保险,对优秀运动队可以拨出一定经费缴付人身安全保险金,对于受伤致残的运动员,争取从社会保险中获得补偿。”1987年,国家体委与国家教委出台了《关于著名优秀运动员上大学有关事宜的通知》,规定奥运会、世界杯、世锦赛单项前3名和集体项目前3名的主力队员，还有世界纪录创造者,可免试进入大学。同样是在1987年,原劳动人事部颁发《关于招收运动员如何实行劳动合同制的通知》,要求原国家体委针对运动员实行合同制,同有关部门和地区展开调查研究,制定出招用运动员的具体方针方案。

　　这一时期，运动员社会保障管理体制还存在着诸多不足，但是在当时整个社会的普遍保障水平下，还算是比较完善，比较系统的为运动员在就业、奖金、福利、教育、医疗等多方面提供了良好的社会保障。

　　3.社会主义市场经济的建立和完善

　　1992年以后，我国由原来的计划经济体制转向市场经济体制，原有的管理体制也开始实行官办分家，不同的运动项目的管理形式也发生了巨大的改变。一些原本就有良好的群众基础、极具观赏性的项目开始实行职业化管理机制，如、足球、篮球、排球和乒乓球等；一些奥运的金牌项目，XX加大投资力度，强化管理；而在一些非奥运项目上，逐步削减开支，让其自己在市场中求生存。这种不平衡的发展也造成了不同项目的运动员在社会保障上的巨大差异。

　　在这个转变的时期，国家出台了一系列相关的法律法规。2002年,中央8号文件要求:“体育、财政、人事、劳动保障等部门要研究制定非职业化运动队优秀运动员退役就业安置的政策措施,尽快建立对优秀运动员的激励机制和伤残保险制度,解除运动员的后顾之忧。”同年，国家体育总局同教育部、中编办、人事部、财政部、劳动与社会保障部当年联合出台《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》。2003年,在《意见》基础上,总局同人事部、财政部联合颁发《自主择业运动员经济补偿办法》。2004年,总局同卫生部、人事部、财政部、劳动与社会保障部联合下发了《关于对部分老运动员、老教练员给予医疗照顾的通知》。

　　但是,这些法律法规,多是针对运动员就业安置，并未全面考虑运动员社会保障问题，在体制的建设上严重滞后。2006年11月,财政部、劳动保障部和国家体育总局联合颁布———《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》,从根本上将运动员保障管理工作纳入到国家保障工作的制度体系之中,使运动员保障管理工作基本进入社会化、规范化、法制化的轨道。

　　我国现行的运动员社会保障管理体制适应于举国体制，管理主体涉及到多个部门。自改革开放以来，虽然经过了不同程度的完善和改革，我国现行的运动员社会保障管理体制仍旧很分散，企事业单位自管，多部门交叉分管、条块分割。

　　现行的管理体制存在以下问题：

　　（1）多个部门制定政策，之间互相碰撞，在运行中相互制约。不同的管理部门之间相互独立，分别制定措施、政策，相互之间没有建立有机的联系，缺乏统一协调。

　　以运动员养老保险体制为例：我国的运动员养老保险包括行政事业单位养老保险、城镇企业养老保险、农村养老保险,管理主体分别是人事部、劳动部、民政部。三个部门有着不同的管理方法和制度。地方上，各地之间普遍采取的是，人事部负责事业单位、行政机关的养老保险；劳动部负责城镇个体、私营企业、各类企业单位职工等运动员的失业保障和养老保险；民政部负责农村的社会救济和养老保险；卫生部负责医疗保险；财政部负责社会保障的财务管理。由此看出，社会保险被多个部门分割，各部门割据一方，自己搞自己的一套，不同企事业之间的缴费标准严重不统一。现行的运动员社会保障管理体制下,各个权力主体为了维护自身部门的利益，在社会保障的规划、实施、运行上,相互制约，相互拉扯，运动员社会保障严重不能适应社会发展和当下市场经济的要求。

　　（2）机构的设置严重重叠，人力财力大量浪费。现行的分散管理体制缺乏有效的统筹规划和综合平衡,分散了资金,导致资金很难集中,从而降低了资金的效益。现在，分管运动员社会保障的各个部门,都有自己专门的管理机构,分别拥有一支专业的队伍。

　　运动员社会保障管理机构严重重叠,企事业单位为运动员办理社会保险，每个月都要向不同的管理部门缴纳保险所需资金；跑很多部门,办理不同手续,致使事务性负担加重。

　　（3）缺少有效的监督，政事不分。运动员社会保险管理体制从权力的设置上，可以分为两个方面，政策性的宏观管理和具体业务的微观管理。这两个方面的管理应该分开，有明确的分工，但目前在我国的管理体制中，两者“合二为一”，导致政事不分。由于某一个部门统一行使运作运动员社会保障项目的行xxx、事权和财权，因而造成在运动员社会保障基金上的管理和监督不足,运动员社会保险基金被挪用、挤占，甚至用于盲目投资。

　　运动员社会保障事业，是当权XX对其国民负责的一项事业，世界上绝大多数国家都将其视为福利事业，不从中提取“管理费”，实现盈利目的，XX每年都要从财政预算上拨出一部分款项用于从事运动员社会保障事业,并负责开支管理运动员社会保障的工作人员的工资。反观我国，不仅要从保障基金中按比例提取出一部分“管理费”，由于对机构设置监督和调控的不合理以及不到位,参与运动员社会保障管理的五个部门，把管理本身看作是一种利益，进行分享，将自己的管理范围建立在利益之上，在所属“势力范围”之内互不相让。由于不同的机构林立，加之监控上的缺失，各部门之间不断强化“利益分享观”，日益淡薄为公众服务的观念，以至于这些部门都有了共同的特征：门难进,脸难看,事难办。

　　（4）运动员社会保险资金在整体使用上效益差，整个社会保障体制的运转非常困难。没有规范的运动员社会保险资金筹集途径和运作的机制。各自坚守各自的阵地，资金过分分散,国家财政负担加重,在运动员社会保险资金周转上“划地为牢”,运营效率低下。筹集方式不规范，难以及时、充足的为运动员社会保障提供资金。

　　近年来，对运动员社会保障资金的需求急剧增加,失业人员及企业下岗职工增多,我国逐渐迈入老龄化社会，优秀运动员的社会保障资金显得尤其紧张。为了保证社会的稳定，必须从原本就有限的财政收入中，增加对优秀运动员的社会保障支出,给财政加重了负担。

　　自1999年11月1日，国家开征利息税，其中收入主要用于社会保障的支出，但仍存在较大的运动员社会保障资金缺口。在分散的管理体制下，保险资金被划块管理和运营,社会保险资金在各项保险、各个环节无法统一协调使用，很难形成规模和竞争力,使用资金效率低下。

　　（5）运动员社会保障管理体制建设有严重的人治色彩，法律制度的建设严重滞后。

　　在距离北京奥运会开幕还有一年的时间里，关于体育的新闻逐渐增多，其中自然不乏在训练或比赛时受伤甚至致残的消息。在2007年6月，一名中国男排选手远赴俄罗斯参加交流活动，在训练时救球，头部着地，导致膝盖以上完全失去知觉。就在他受伤的5天前，浙江省一名15岁的体操运动员，在参加全国体操锦标赛暨奥运选拔赛时，从高低杠上意外摔落，造成重伤。

　　在我国，有数据调查显示，30%的运动伤残都没有被认定为工伤。很多时候对于运动员的社会保障及工伤理赔都没有真正到达运动员的手中，而是流入了一些部门和保险公司的手中，没有落到实处，切实地为运动员服务。

　　同时，运动员的文化教育水平、工资奖金保障、退役后的就业及医疗保障等问题，在当前社会上凸显。在我国的现行体制下，运动员一旦拿到金牌就大功告成，拿不到金牌的只能抱憾终生。拿到金牌的运动员中，有一部分人名利双收，活跃在公众视野下。更多的人则继续默默无闻，甚至工资奖金都被拖欠，走投无路下，只能走上街头叫卖金牌。要么就是浑身伤病，生活贫困，长期处于失业状态，收入不够维持正常生活。更严重的是，有些运动员文化水平不到小学三年级，拼音都认不全，最后只能在浴池给人搓背，赚取微博的收入维持生计。

　　这些都是在我国当前运动员社会保障体制下，运动员的处境所凸显出的问题。

　　世界上各个国家之间国社会制度和历史传统都不同,运动员社会保障管理体制也有各种形态，下面以德国和X为例详细介绍发达国家的运动员社会保障管理体制。

　　1.德国

　　德国在欧洲体育的版图上占据着重要的一席之地，德国运动员赛场上的良好体现完美的诠释着德意志顽强不屈、坚韧不拔的精神。

　　在德国，有着良好的运动员社会保障管理体制，保证运动员全面健康发展。德国采用了分散管理模式。

　　分散管理模式，采取不同的XX主管部门管理不同的运动员社会保险项目，各自有一套完备的保险执行、资金运营和监督机构，各机构之间相互独立，互不影响，资金也不能相互融通使用。这种管理模式在德国取得了巨大的成功。这种管理模式的特点是：多部门管理，多分散管理；管理成本非常高。

　　2.X

　　X是当今世界的第一体育大国，在田径、游泳、篮球等多个项目上拥有绝对的领先优势，这与其良好的运动员社会保障管理体制下运动员得到良好的社会保障是密不可分的。

　　在X，劳动部门管理失业保险，联邦XX卫生和人类服务部下的运动员社会保险署统一管理老年运动员和残疾保险、遗属保险、住院保险，在全国设有1400多个运动员社会保障办事机构。1995年3月以后，运动员社会保障署从卫生与人类服务部分割出来，独立于XX之外。

　　X主要采用了集散结合管理模式。集散结合管理模式，根据各项社会保险管理在需求上的不同，把有较强共性的项目部门集中在一起，采取统一的管理；单列出特殊性突出的若干项目，由相关的部门分散管理。主要形式就是把医疗保险、养老保险、遗属补助等集中在一起,或者是由专门的运动员社会保障部门采取统一管理,或者是在某个部门下设立专门的保险管理机构,最终将工伤保险、失业保险交与劳动部门进行管理。

　　这种管理体制的优势主要体现在了两个方面：一、满足了运动员社会保障规范化、一体化、社会化的发展需求，照顾到了个别保障项目的特殊性需求；二、节约管理成本，提高管理效率。通过单列失业保险，将就业促进和失业保险有机结合起来，极大地改善了社会就业情况,收到了非常良好的效果。

　　鉴于发达国家的成功经验，我国积极吸取他们的做法，合理配置我国运动员社会保障管理体制,深化落实运动员社会保障管理体制的改革。

　　前面提到德国采取了分散管理模式，我国运动员社会保障管理体制，同样是在传统的XX部门分工基础上，形成的分管体制。我国的分散管理体制不仅有多部门管理、多分散管理、管理成本非常高，管理机构庞大且相互独立，工作不停的反复，还有着政出多头、政事不分，缺乏完备法律制度等诸多缺点。在这种管理体制下，运动员社会保险管理处于一种混乱的状态,人为割据运动员社会保障体系，在具体管理过程中相互制约，工作效率极低，任意进行运作和管理工作。这种管理体制严重威胁了运动员社会保障基金的安全性。

　　在国外发达国家，很多时候它们的运动员社会保障管理体制都坚持以人为本的原则，这对于我国运动员社会保障管理体制有着很好的启示。在全面建设运动员社会保障管理体制方面，从我国的基本国情出发，结合国外在运动员社会保障管理体制采取措施时的优缺点，合理合情的制定出政策，有效有力地促进我国运动员社会保障管理体制的不断完善。

　　我国运动员社会保障管理体制中，一定要从我国的基本国情出发，结合当前我国现状，合情合理的借鉴国外成功的管理模式，坚持科学发展的基本原则。

　　（1）吸取集中管理、集散结合管理模式的合理方面，建立健全出适合我国自身发展的运动员社会保障管理体制。一个方面，在管理上，集中统一管理具有较多共性的保障项目，成功解决在运动员社会保障管理上统一性和独立性的关系；另外一个方面，充分发挥出各个部门之间的优势，相互统一协调，相互配合，互相制约，提高整体的管理效益。

　　（2）坚持效益为先的原则，建立起新的运动员社会保障管理体制，必须保证政事分离、职责明确、协作高效。同时，坚持政事分离,资金运营机构和社会保障操机构分离的原则,建立高效、精干的运动员社会保障管理网络。坚决坚持政事分离，有关部门和机构职责权限分明，各司其职，各谋其政，减少并逐渐消除各部门相互推脱现象。明确互相之间的分工，从根本上协调好各个部门之间的关系。

　　（1）坚持法治的原则，运动员社会保障管理体制在运行中得到相应的法律保证。以法律的形式设置运动员社会保障机构，筹集和管理运动员社会保障基金，明确各部门的职责权限和义务,对运动员享受社会保障的程序、侵害运动员社会保障权利行为的处置等作出详细具体的规定，并保证法律的有效执行。

　　（2）成立运动员社会保障管理委员会，主要协调与运动员社会保障有关的部门的工作,同时研究并制定运动员社会保障的相关规定和规划,在运动员保障基金保值增值上进行决策。

　　运动员社会保障委员会主要设四个下属机构:

　　一是成立运动员社会保障局，将运动员养老保险、医疗保险、生育保险、住房公积金四者统一起来。主要是管理运动员加入养老保险、医疗保险、生育保险、住房公积金时的资格认证，注册及档案记录，同时负责个人账户的管理和查询，认定养老金的发放标准，负责医疗费用和生育保险费用的审查，批准住房公积金购房用款的申请；

　　二是劳动局，将运动员工伤保险、失业保险两者统一起来。主要负责执行运动员失业保险、工伤保险方面的工作。

　　这两个机构除了要履行自己的职责外，还要拟定出运动员就业培训计划和社会保障规划,草拟出运动员社会保障的法规草案,对基金进行征收，制定各种保障费的发放标准,调整利率等，一经批准，就开始负责主要的实施工作；同时负责同级和下级运动员社会保障部门对有关法规的执行进行监督和检查；仲裁在运动员社会保障过程中的各种纠纷。

　　三是在民政局内部成立一个机构组织，实现社会救济、社会福利和优抚安置三者统一。其主要管理运动员在这三个方面上的资金业务,单独管理这部分来源于财政支出的资金。必须把与运动员社会保险有关的业务从民政部门割裂出来,运动员社会保障基金管理中心进行管理；

　　四是成立运动员社会保障资金管理局。受社会保障委员会的委托管理、协调运动员的社会保障资金。

　　以上四个机构都接受运动员社会保障委员会的领导,并对其负责。

　　（3）建立运动员社会保障基金管理中心。运动员社会保障基金管理中心由社会保障委员会直接领导，主要负责在编运动员的社会保障预算决算和运营。统一的资金机构在统一征集所有的运动员社会保险资金后，在进行分割，按不同的保险项目设置不同的账户，在内部分开进行管理。银行可以受委托进行运动员社会保险金的发放，运动员社会保障操作机构确定发放标准和发放对象。

　　与此同时，运动员社会保障管理中心还要负责运动员社会保险资金的保值和增值，根据投资的政策，负责具体的投资和运营。运动员社会保险监督机构监督着运动员社会保险资金的筹集、支付和保值增值运作。各级的“中心”在操作业务时，应及时交给各个监督部门相关的文件和材料；及时地向公众公布基金的征收和发放标准，增加透明度；各类部门和公众应随时监督着该中心所有的工作。

　　（4）建立退役运动员社会保障社区体育服务机构。这是退役运动员社会保障社会化必然的发展趋势,依据体育社区建立，以半官方基层组织的形式与运动员发生联系。退役运动员社会保障社区体育服务机构主要就是进行服务，它所有的服务业务都可以被看做是社区体育服务。

　　社区体育服务的业务主要包括：一、征缴和发放运动员的社会保障费用，可以代理一部分的运动员社会保障业务。在企业中就业和退役的运动员，可以由单位统一代扣来缴纳各种社会保障费用。运动员社会保障基金管理中心在全体现役退役运动员社会保障金的缴费和代领上，有一定困难，社区体育服务站可以帮助代收和代领。

　　二是咨询服务。社区体育服务站可以代替本社区的运动员进行运动员社会保障金储存和领取情况的查询，并为其提供相关的法律咨询。

　　三是其他服务。根据相关法律规定，社区体育服务站应该提供各种有偿和无偿的社会保障服务，针对社区中的现役及退役运动员，由法律对具体标准做出统一规定。社区体育服务站作为一个中介，连接起运动员社会保障基金管理中心和运动员，起到了承上启下的作用，负责上下沟通的义务和责任。一方面，它要接受着中心和运动员的监督，另一方面，它又和运动员一起监督着中心，从这个意义上讲，它在担负着执行的职责时，又起到监督的作用。

　　建立健全运动员社会保障监督机构，完善运行机制。一个权力缺乏监督，必然会产生腐败现象，历史和现实都一再向我们昭示了这是一个颠簸不破的真理。监督从本质上说也是一种管理，很好的体现了民主管理。真正完善有效地监督，绝对不是仅仅依靠一个监事会，就能完成全部职责，而是需要建立一整套完整严密的理论体系。

　　完善健全的运动员社会保障监督机构和良好的运行机制必要要包括以下几个环节。

　　第一，在国家体育总局内部，设立设置运动员社会保障委员会,对应XX内部的社会保障管理委员会，行使立法和监督的职能。运动员社会保障委员会，首先要监督同级及下级的XX社会保障管理委员会，制定出相关的法律政策，对运动员社会保障资金的预算和决算进行审批；其次，与其他有关的监督部门一起监督运动员社会保障基金管理中心和行政管理部门。

　　第二，工会、审计、监察、新闻等部门，应严格依法行使自己的监督权，加强监督运动员社会保障基金管理中心和行政管理部门。集中力量对各级“基金管理中心”展开行之有效的监督，审计、监察等部门，有权依据法律随时对同级和下级基金中心的管理状况进行检查，突击核查存在的疑点，基金中心和工作人员必须绝对配合。新闻部门在其中要发挥其独特的优势，利用现有的媒介手段，跟踪报道运动员社会保障的各种动态。其次，主要监督行政部门出台的法律法规、政策及具体的征收发放标准，如有不合理的地方，及时提出意见，上交反馈到国家体育总局运动员社会保障委员会等决策性机构，通过合理合法的手段进行纠正。

　　第三，建立并健全运动员社会保障争议解决的机制。建立起完善完备的运动员社会保障争议解决机制，加强保护在运动员社会保障争议中当事人的合法权益，并用于监督运动员社会保障管理部门，合理行使手中的权力，避免了权力的腐化和滥用。

　　充分发挥企业、每一位公民等等多种民间组织的社会监督作用。各民间组织、每一位公民、社会保障的受益人，都有权对基金中心进行监督，保证及时、准确的登记缴税纳税，一旦发现基金中心在征收时有少登记少报现象，及时的给予指出并提出疑问。基金中心及工作人员在工作中有xxxx挪用、弄虚作假、设法刁难受益人的行为，有权向同级甚至可以越级向相关法律部门举报和申诉。运动员社会保障的直接受益人，如果认为得到的待遇不符合本人应得水平时，可以及时申请复核，并有权向相关部门或法院提出申诉。运动员所在原单位和运动员所在社区社区服务站，在经过调查认定这些要求合理合法时，也有责任和相关权力帮助支持运动员提出申诉和起诉。

　　建立运动员社会保障管理体制是现代社会制度中必不可少的一个重要组成部分，建立起符合我国国情的运动员社会保障管理体制也是社会主义市场经济下的客观需求，有助于全面地推动体育事业的改革，从而实现我国体育的战略目标。我国现行的运动员社会保障管理体制适应于目前的举国体制，但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，当前管理体制的各种缺陷都已凸显出来，极大地制约着我国体育事业的发展和进步。因此，如何在当下建立起既符合我国国情，又顺应体育市场经济发展变化的运动员社会保障管理体制运行机制，已经成为了一个重要的课题被提上日程。

　　我国的运动员社会保障管理体制，是法律体育制度，通过相关的法律法规明文规定，由XX职能部门建立组织实施，具有强制性。建立运动员社会保障管理体制的工作复杂，且难度较大，单纯的进行管理体制的创新和体制转换难以行得通，必须不断深化体育事业管理体制尤其要加强竞技体育体制的改革。

　　此外，我们还应该看到，建立健全运动员社会保障管理体制,在法律制度上必须与我国经济改革进程相适应,只有这样才能真正的建立起符合我国国情的新型运动员社会保障制度和管理体制。

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