论分公司可否成为反垄断法规制对象的经营者——以中国人寿浙江省分公司案为中心

【摘要】

2008年，《中华人民共和国反垄断法》施行以来，在预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争方面发挥了重要作用。但是，由于当时我国反垄断管理水平相对较低，该法规定的内容较为简单，对于反垄断法规制对象的相关规定并不具体，在表述上也不明确，使得反垄断法的执法过程中还存在一些不明确的地方。本文在研究中以案例研究的方法，通过对国家发展与改革委员会对中国人寿浙江省分公司2013年作出的发改价办[2013]8号行政处罚决定书为具体的研究对象，分析我国现行的民商事法律、行政处罚领域的法律和反垄断法中关于分支机构是否可以作为被处罚对象的规定，并对该处罚决定书以分支机构为处罚对象的做法进行评价。最后从细化反垄断对象体系和提升行政执法水平两个方面提出完善对策。

【关键词】：反垄断法；规范对象；分支机构；法律地位

一、引言

（一）研究背景和意义

1.研究背景

2020年1月2日起，国家市场监管总局就《反垄断法》修订草案公开征求意见，从修改的稿件可以看出，此次《修订草案（公开征求意见稿）》首次将互联网新业态作为反垄断的对象，而且为了提高违法的成本，草案中对垄断行为的处罚标准进一步提高。反垄断法是我国经济法体系中的重要法规，是国家运用法律手段限制垄断行为、规范竞争秩序、保护自由竞争的重要工具。通过对反垄断法中处罚手段的实施可以惩罚违反市场交易规则、造成垄断的企业的违法行为，对于营造良好的市场秩序有着重要的意义。对于反垄断法规制对象的研究，学者们有了一定的关注。通过在知网上查阅关于反垄断法规制对象的研究，可以找到的文献并不多，从1998年至今只有40多篇，而且有些尚不以为此为主题，在此为主题的只有10余篇。这些学者在研究中更多关注我国反垄断法规制对象体系的构建，重点关于哪些主体应成为反垄断法的规定对象。而输入分公司主体资格的相关主题，发现学者进行专题研究的也不多，仅有的几篇论文也是从民事法律的角度来厘定分公司的主体资格，学者们对于反垄断规制对象中分公司地位的论述没有。可以看出，对于反垄断法规制对象的研究，学者们更多从宏观方面进行，关注我国整个反垄断法规制对象的科学性和合理性，在研究中更多从便利反垄断工作开展的角度进行，而对于规则对象中经营者范围的研究几乎没有，从个案角度具体分析反垄法规制对象问题的也很少。

笔者以国家发展与改革委员会对中国人寿浙江省分公司作出的行政处罚决定书为例，对处罚决定书的处罚对象及处罚时的具体理由列出，并对存在的争议进行诉论，引入对我国现行反垄断法规制对象中经营者范围的研究，再从我国现行法律体制角度下分析分公司是否属于该经营者的范围。通过分析提出自己的意思，并对相关制度的完善提出自己的观点，以期为我国反垄断法的完善和发展提供些许启示。

2.研究理论意义和实践意义

从理论角度来看，分公司的法律地位是我国民事法律主体理论研究的重要内容，那么我国民事法律理论在行政领域是否适用的研究可以进一步丰富分公司法律地位的理论研究。从实践视角来看，当前，我国的行政管理体制改革不断推动，行政管理的法治化程度不断提升，行政执法中执法对象和主体的厘清有利于推动反垄断执法活动的规范性发展。

（二）研究方法和主要内容

1.主要研究方法

本文主要使用的研究方法有：

案例分析法，本文以2013年中国人寿浙江省分公司一案为具体的案例，分析案例中处罚对象的分公司地位，对可能存在的争议进行讨论，在此基础上引出要讨论分公司在反垄断法规制对象中的地位问题；

比较分析法，主要通过对民事法律、行政处罚法、反垄断法中具体规定的比较，对分公司是否可以成为反垄断法规制对象中经营者问题进行具体的分析。

2.主要研究内容

本文的研究内容主要包括以下几个部分的内容：

一是实践案例，将案例列出，并分析案例中以分公司为处罚主体的理由，引出分公司是否可以作为处罚主体的思考。

二是分公司是否可以作为规制主体的讨论，主要对我国法律体系中对分公司地位的规定，在行政处罚中对于行政处罚对象中是否有分公司的规定，反垄断法律中规制对象中经营者的法律规定。得出结论，分公司能作为处罚主体。

三是思考和启示。对规范反垄断行政处罚行为和完善我国反垄断法的规制对象体制提出建议。

二、问题提出

（一）相关案例—-中国人寿浙江省分公司案

1.案例基本情况

2010年，国家发改委根据群众举报信息查明中国人寿浙江省分公司以下违

法事实：（1）中国人寿浙江省分公司（以下简称浙江省分公司）组织浙江省内的财产保险企业通过召开会议的形式，达成了浙江省财产保险的相关系数协议：“新车保费系数的标准大于或等于0.95、高档车（50至100万）也系数为0.9，高档车（100万以上）系数必须大于或等于1”。（2）浙江省分公司通过与其他财产保险企业签订协议的方式确定了以下内容“市场份额超过4%的公司（人保、太保、平安、天安、中华联合、大地、国寿财险）在办理车险代理时可以收取不高于15%的手续费，其他的公司可以收取不高于16%的手续费，天平公司不超过18%。而且将这一内容通过企业合约的方式下发至各企业，并明确违反了该合约，可以处于一定数额的罚款，并要求与会的企业都缴纳一定的保证金”。（3）浙江省分公司以会议的方式明确了各公司的保险手续费：“浙江省内人保、太保和平安的手续费为7%；国寿财险和中华联合的手续费为8%；阳光保险的手续费9%；大地、天安、大众、华泰等公司的手续费为10%；安诚、安信、长安等三家企业的手续费为11%；天平、中银、渤海和民安四家企业的手续费为12%”。

国家发改委据此认定，浙江省分公司通过协议的方式要求各财产公司执行财产保险的费率标准，具有垄断的性质，而且影响了市场竞争的自由状态，对于中小企业产生了保护作用，不利于市场发展和行业服务能力的提升，也不利于消费者利益的保护。据此，作出对浙江省分公司作出50万元行政处罚的处罚决定。

2.案例中以分公司为处罚对象问题

从该判决书中可以看到，国家发改委在对浙江省分公司地处罚时，直接将该分公司作为被处罚对象，并未列明中国人寿保险公司为当事人，处罚决定中的罚款也要求该分公司直接缴纳罚款。

（二）案例引出的问题

从本案查明的情况来看，实施违反反垄断法行为的主体是中国人寿浙江省分公司，通过查询该公司网站可以看到，该公司的性质表述是“中国人寿保险公司在浙江省的分支机构”，即该公司属于“分支机构”。那么，该案中以“分支机构”为行政处罚的对象是否与我国《反垄断法》规制对象中“经营者”的表述具有一致性？在我国现行的民事法律和行政法律框架下是否能以分支机构为对象？在法律规范和实践中如何注意与现行法律保持一致？这也成为本文讨论的关键点。

三、问题分析

（一）我国法律关于分公司地位的规定

1.民（商）事法律

在我国的民（商）事法律中，关于分公司的地位和规定，主要在《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和民法总则》《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国公司法》中有相关的规定。

《民法通则》第二条明确民法调整的主体是具有平等主体的公民、法人，调整的关系是他们之间的财产和人身关系，可以看出，《民法通则》在认定主体时以“法人”和“公民”作为适格的民事主体。可是，在我国《民法通则》中并无对具体涉及分支机构的规定，而依据适格主体的表述，分支机构并不是一个完整的法人，对外承担责任的应当是“法人”整体。即依据《民法通则》，分支机构是不能对外作为一个独立的民事主体的。

2017年施行的《民法总则》第二条中对于民事法律调整主体的表述进行了修改，其表述在《民法通则》原有的自然人、法人的基础上增加了“非法人组织”，即扩大了民事法律调整的主体范围，把非法人的组织也纳入到民法的调整主体范围中来，仅从此可以看出，《民法总则》在《民法通则》中增加了“非法人组织”这一主体，扩大了民事主体的范围。但是在对“非法人组织”进行规定时，并未将企业的分支机构列入这类组织，这也可以看出我国现行的《民法总则》并未将分支机构纳入“非法人组织”的范围。《民法总则》在后续的条款中对分支机构进行了规定，明确“分支机构以自己的名义从事民事活动，产生的民事责任由法人承担；也可以先以该分支机构管理的财产承担，不足以承担的，由法人承担”[参见《民法总则》第74条.]。可以看到，依据该条规定，分支机构的主体责任在此过行了明确，成为法律明确可以承担民事责任的主体，但同时也可以看到，在我国民事法律中分支机构的财产关系与法人之间的不可分割性，即分支机构财产不足时，法人需承担相应的补充责任。可以看出，《民法总则》承认分支机构可以对外独立承担责任，但并未将其看作一个独立的民事主体。

《公司法》作为我国商事领域的基本法律，其中第十四条规定“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担”。可以看出，《公司法》由于关注市场主体交易的安全性，所以仅仅明确分公司不是法人，所以其不具有承担民事责任的资格。

《民事诉讼法》第四十八条（原第四十九条）对于诉讼主体资格中“当事人”的范围进行的规定，明确当事人包括公民、法人和其他组织。由于“其他组织”没有一个明确的范围，所以起初对于分支机构是否具有诉讼资格、作为一个独立的诉讼当事人是存在争议的。直至1992年，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》（该意见已补废止）第四十条中对于此问题进行了明确，该条款明确，其他组织需要满足合法成立+组织机构+财产+不具有法人机构的条件，该条文中明确，分支机构诉讼机构，可以作为民事诉讼活动中的当事人。可以看出，依据该司法解释，分支机构具有独立的诉讼资格。

根据民（商）事法律的相关规定可以看出，在2017年《民法总则》施行之前，我国民事法律体系并未明确承认分支机构是一个独立的民事主体，但是在我国商事法律规定中认可分支机构可以独立履行民事行为，但不得独立承担民事责任。为了便利诉讼活动，明确分支机构可以作为诉讼活动的独立主体，成为诉讼当事人。《民法总则》实施以后，分支机构在民事法律中作为一个独立民事主体的地位更加清晰，其可以独立承担相应的责任，只是在财产上与总公司存在不可分割性。

2.行政处罚领域

我国没有一部专门的行政法，而分公司是否可以做为行政活动的主体，是否在行政管理中有权独立享有权利、承担义务，可能会涉及行政许可、行政处罚、行政监督管理等各个领域的法律。本文中，我们以案例中涉及的行政处罚问题为核心，仅关注行政处罚领域，分公司是否具有主体资格的相关规定。在行政处罚领域，我们主要通过《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定和实践中一些规定性文件来了解分公司的地位问题。

《行政处罚法》第三条规定“公民法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的依照本法由法律法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可以看出，行政处罚的对象在该法中表述为“公民”“法人”和“其他组织”。那么“其他组织”中是否包括分支机构，行政处罚法没有做进一步的规定。可以确定，根据我国《行政处罚法》的规定不能确定分公司是否可以作为行政处罚法的处罚对象。

《行政诉讼法》关于诉讼参加人的表述中，对于有权诉讼的主体中沿用了《行政处罚法》的规定，将诉讼参加人表述为“公民、法人和其他组织”，而且没有对其他组织作具体解释。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>》若干问题的解释法释规定“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定。而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的司法解释》明确包括“依法成立并领取执照的法人分支机构”，也就是说，行政诉讼活动中可以参照这一规定执行。那么，这就说明分支机构是否可以作为行政诉讼法的参加人，行政法没有强制规定，但是参照民事诉讼法将其作为诉讼参加主体并不为法律所禁止。

除此外，在国家工商总局的答复文书中，有关于分支机构是否能成为行政处罚的对象的表述。工商行政管理局对﹤关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示﹥的答复[已失效]》(1990)中就指出“企业法人成立的不具有独立承担民事责任的分支机构，都属于经济组织的范围，他们有自己的经营活动行为，那么在我国现行的行政处罚体制下，是可以作为行政处罚的对象的。但如果该分支机构现有的财产不能完成承担相应的责任或是有其他不能完全承担责任的情形时，其行政责任由设立它的企业承担”。1999年，国家工商总局的另一答复中也同样涉及对该问题的态度，《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复[已失效]》(1999)中再次明确企业法人设立的分支机构，是市场经济环境中的企业的组织，他们虽不能独立承担民事责任，但是却具有市场经营资格、有独立的经营能力，所以应当可以成为行政处罚的对象。

从我国现行的行政处罚法的规定来看，对于分支机构是否可以作为处罚对象，法律没有明确。但是，从法律的整体态度来看，分支机构作为被处罚对象和诉讼当事人不被禁止。尽管国家工商总局的答复书有一定的参照作用，但由于该答复更多适用于工商行政管理领域，而且其已经失效，如将此作为认定分支机构可以作为行政处罚的对象的依据过于牵强，也不符合依法治国的总体要求。

3.反垄断法

《中华人民共和国反垄断法》第十二条规定“本法所称经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织”。该法中没有对经营者的范围列明，也没有进一步具体解释“其他组织”的具体内容。

（二）反垄断法规制对象与民事、行政法是否具有一致性

从对相关法律和规定的梳理中可以看到，对于分支机构是否作为可以作为行政处罚的对象，行政处罚法中没有明确的规定，民事法律中对于分支机构的民事地位较为明确，而反垄法本身却并未对其作出具体的界定。下面我们具体来讨论反垄断法中分支机构的法律地位问题。

1.与民事法律是否具有一致性

从法律本身来看，《中华人民共和国反垄断法》是一部民商事法律，只是在本部法律中更多是通过行政措施对非法的商事活动进行规范。那么在反垄断法没有对相关的概念作解释的时候，我们可以参照民商事法律活动中关于“其他组织”的解释来认定反垄断法中规制对象经营者的范围。具体到中国人寿浙江分公司的案例中，由于该行政处罚是2013年作出的，那么该案例的分析就不能适用《民法总则》的规定，即我们暂时还不能承认分支机构可以作为独立承担民事责任的法律主体。具体到案例，由于《民法通则》中没有明确分支机构是否可以承担责任。我们根据《公司法》的规定，可以确定分支机构没有独立承担法律责任的资格，其实施的行为只能由总公司承担。那么，该处罚书中直接要求中国人寿浙江分公司承担50万元的处罚款，总公司在拿到行政处罚决定书后，仍然会存在要求分公司承担责任的问题，这就会使得分公司最终承担了相应的责任，与公司法中分公司不能承担责任的规定存在冲突。据此，可以确定当时的案例并不是完成依据民商事法律作出，与民（商）事法律没有一致性。

2.与行政法是否具有一致性

尽管我国反垄断法是一部经济领域内的法律，但是其重点在于通过宏观控制的手段来确保经济秩序的正常化，而行政处罚手段是一个重要的措施。而具体到案例就是一个典型的行政处罚案例。那么从本案的情况来看，第一步，依据《行政处罚法》和工商总局回复内容的规定，将“其他组织”的范围认定包括分支机构，以分支机构作为处罚对象，由其承担责任；第二步，依据《行政诉讼法》司法解释，参照民事诉讼法的规定，允许分支机构作为诉讼参加人，可以救济其权利，形成一个完整的处罚+救济体系。据此确定，该案以分支机构作为被处罚对象与行政法的规定具有一致性。

（三）结论

通过上述案例与两种不同体系法律的一致性分析发现，该案与行政法的规定具有一致性。

首先，按照法律解释的要求，只有在按照文义解释不能找到好的方案时我们才选择其他的方式和方法，那么我们按照体系解释的方法，《反垄断法》中对于企业进行处罚，是实施行政处罚行为，按照我国法律体系划分，应将行政处罚行为的管理纳入行政法律体系中。据此，可以依据行政法中对于“其他组织”的认定，将分支机构列入了反垄断法第十二条“其他组织”的范围。即在行政处罚过程中，由于我国行政处罚法没有对“其他组织”进行界定，我们可以参照《民事诉讼法》的相关规定对“其他组织”界定。[王晓晔、伊从宽：《竞争法与经济发展》，社会科学文献出版社2003年版，第442页。]《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>》若干问题的解释法释规定“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法和本解释外,可以参照民事诉讼法的有关规定。而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的司法解释》明确包括“依法成立并领取执照的法人分支机构”，也就是说，行政诉讼活动中可以参照这一规定执行。

其次，我们来看司法实践中的案例。虽然我国不是判例法国家，但是相关的案例和司法实践的做法代表行政管理中一般的原则和要求。通过在“中国裁判文书网”上输入“对分公司进行行政处罚”的司法判断，可以找到2018年共两个案件。案例1，四川省乐山市中级人民法院作出的（2018）川11行终28号行政判决书，该判决书中对于分支机构是否可以行政处罚的对象是这样表述的“《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，本法没有规定的，可适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条第五项规定，民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。因此，法人依法领取了营业执照的分支机构作为其他组织可以成为行政处罚对象。[案例来自，中国裁判文书网，http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=8571f4b83ec6410f8df1aa7900d96d3e]”

案例2，贵州省纳雍县人民法院作出的（2019）黔0525行审10号行政裁定书，该裁定书中对于分公司是否可以成为行政处罚对象是这样表述的“本案中被执行人新浙能纳雍分公司系已取得营业执照的公司，属于《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为……”的规定中的其他组织，其可作为行政处罚对象。[案例来自，中国裁判文书网，http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=8571f4b83ec6410f8df1aa7900d96d3e]”

从这两个判例可以看出，法院在司法判例中也认为分公司、分支机构是可以作为行政处罚的对象的。这可以作为指导我国行政机关行政处罚中对象的依据。

最后，从分公司作为行政处罚对象的社会功能来看。行政处罚做为一种惩治措施，其根本的目的在于教育、指引，通过处罚行为的实施，教育社会主体对违法行为的认识，并形成后续的指引功能，相关的社会主体在受到行政处罚后或是从他人被处罚的案例中形成对经济活动的认识，从而可以避免行政处罚行为的再次发生。从中国人寿浙江省分公司的案件可以看到，浙江省分公司作为一个社会主体，它有自己决策、经营的行为能力，在管理中实际上发挥着独立的社会功能和作用，它的行为可以对本地区或是社会产生一定的影响。该案中以分公司为行政处罚对象，可以实现其应有的教育和指引的社会功能。另外，实施垄断行为的主体是分公司，[曹士兵：《反垄断法研究》，法律出版，1996年版，第77页。]分公司在作出决策时并没有请示总公司，其有自我经营和管理的能力，也有独立的财产，直接对分公司进行处罚，具有一定的便利性，也完全可以达到其应有的处罚目的。

但同时，也可以看到，尽管该案与行政法的规定有一致性，可由于相关的制度、规范和要求都没有直接的法律依据，在适用法律时更多是用“参照”“参考”，这对于我国宏观经济角度来看，确实有点牵强，也使得行政处罚活动失去了其应用的严肃性。特别是反垄断活动不仅仅针对国内主体，而且还涉及到其他国家的主体、中外合作主体等等。2018年以来，《反垄断法》修订事宜一直在推动，直至今年的1月才在网上公开就修订草案征求意见，通过这次机会不断完善我国的反垄断法，可以为我国良好的国际形象提供更好的保障。

四、对策和建议

通过对案例的分析可以发现，由于我国现行的行政处罚法相关规定不明确，使得反垄断法执行中，行政处罚的对象是否可以是分公司存在质疑。这也反映出我国现行反垄断法对于规制对象不明确，针对此，需要通过实施中相关细节的明确和行政执法的规范来推动反垄断法执法水平。

（一）细化反垄法执行对象的内容

1.细化规制对象体系

我国现行的反垄断法中对于规范对象的规定和表述较为简单，对主体的表述仅采用了概念性条款的方式进行表达、对于客体没有作具体的描述，而对于规制行为的描述也相对简单。建议我国反垄断法在规制对象方面也参照国外的做法，通过主体、客体和行为三个方面形成一个完整的体系。因本文涉及到规制主体的研究，所以重点讨论主体的范围。建议我国也通过列举的方式对规制主体通过一个具体的条款来明确，[黄欣、周昀：《行政垄断与反垄断立法研究》载《中国法学》2001年第3期，76-79页。]这样在具体的行政管理和行政执法中，就不存在争议。为了便利管理和方便企业的自主经营，应当将分公司、企业协会组织、市场管理方、国外的代办处、暂时性联络机构等这些主体都列入规制的对象范围。因为其主体在我国现行的商事法律和行政法律中并不明确，有些可能并不能作为民商事法律中的主体，但是在反垄断法的规制中，[杨亚男：《浅析我国反垄断法规制的对象》载《兰州学刊》2005年第5期，52-54页。]最为重要的就是以“经营行为”“赢利目的”“实施垄断”为主要标签，所以只要实施了这些行为的主体或是组织，都应当纳入到反垄断法的规制对象。这样既可以解决反垄断管理中主体确定的难度，又可以便利这些没有法人资格的主体从事市场经营或管理活动。

2.通过排除性规定明确非对象的范围

反垄断法作为宏观调控法律制度，其在规范经济行为时必然要关注行为主体的特性，要采取行政管理措施时也要看该经营主体是否具有责任承担能力和行为能力。[朱文辉：《反垄断法规制对象透析》，载《市场论坛》2004年第3期，13-15页。]所以，从主体角度来讲，现在世界各国的做法都将行政主体、XX机关、网络经营者纳入到反垄断法的规制对象中来。随着我国与世界接轨的要求不断提升，我国需要进一步与世界其他国家达成一致，所以在我国也可以将相关的主体纳入进来，以体现我国与世界同步的决心。同时，建议通过排除性规定明确哪些主体不能成为反垄断的主体，包括一些没进行工商登记的分支机构、一些没有独立财产的社团组织、企业的内部组织机构，通过将这些主体排除在外，可以使得我国现行的反垄断对象规制主体更加明确、清晰，在实践中也不易造成争议和纠纷。

（二）对我国行政执法的规范建议

行政处罚是重要的行政执法活动，行政处罚的水平是行政执法水平的重要体现，在我国依法治国战略实施的今天，行政执法既要在法律制度的框架下进行又要体现执法活动为民服务的前瞻性，要从便利被执法对象来提升执法的水平。而要做到这一点，既要从执法本身来改善，又要通过加大执法监督机制来实现。

1.依法行政与执法便利的结合

在前述的案例分析中，我们可以看到仅从行政执法的角度来考量，该行政处罚以分支机构为主体仍然存在疑问和不确定性，而这也是分支机构是否可以作为行政处罚的对象成为理论争焦点的原因。但是，从便利性来看，如果本案以中国人寿公司为具体的处罚对象，那么就可能存在几个方面的不便利。一是由于相关的行为是中国人寿公司浙江分公司实施的，总公司可能还要对分公司的行为进行相应的核实、了解，以确定事实的真实情况和状态，这样就会增加分公司的成本，也会增加总公司的管理成本[董超英：《性质.地位.责任—分公司地位法理研究》，华中师范大学2006年。]；二是如果以总公司为处罚对象，对于分公司不服，也只能以总公司的名义提起诉讼和复议，使用总公司的印章，由总公司的负责人出庭，这样不利于权利的维护，也会相应增加救济成本。所以如果从便利来看，可能国家发改委以分公司为处罚对象，又具有其正当性[候富国：《从“微软”案看X反垄断法规制对象的变化及对我国的启示》，载《河北法学》2011年第1期，25-29页。]。

所以在实践中，应当将依法行政和执法便利结合起来，这既符合我国服务型XX的要求，也是公众对政务服务发展的新需求。这就要求行政执法活动在法律的框架下尽量便利公众，并且要向立法部门提出相关的意见和建议，通过法律的修订完善从长远角度来解决无法可依的问题。另外，行政执法机关要加强同执法对象之间的沟通，真正了解他们的需求，这样执法活动的柔性特征和温情，建立更好的管理关系。

2.加强监督机制建设

执法活动的规范性一是依据相关法律制度的保障，二是要依据完整严格的监督机制的管控。我国现行的依法行政的整体框架已经形成，执法部门的意识也有所提升，但是相关的监督管理机制并不健全，需要进一步完善[魏振赢、楼建波：《企业法人分支机构若干法律问题的探讨》，载《中外法学》2009年第1期，36-41页。]。

一是要加强行政机关内部的监督，通过内部监督机制的建设，可以进一步发现本系统、本部门行政执法中存在的问题，通过内部的督促、整改要求、统一规范等确保行政执法的标准化建设、规范性建设，在同一个系统或是同一个部门就不会出现执法对象不同、执法标准不同的问题。有利于通过自我监督、自我修正不断提升执法的标准化和规范性。行政机关要通过行政执法公开、行政执法公示和重大行政处罚法制审核制度的实施来提升行政执法的水平，使得行政执法活动符合依法行政的要求[陈丽娟：《分公司在程序和实体上的法律地位初探》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2002年第5期，42-43页。]。

二是要发挥公众和媒体的监督，行政机关要改变一家独大的思想，要把自己当作一个社会的参与者而不是强调行政机关在社会管理中的优越性和重要性。要以开放的态度和有错就改的决心来接受公众和媒体的监督。要扩大公众参与行政执法监督，为群众监督执法、了解行政执法条件，开僻更多的渠道和途径便利公众参与行政执法。

五、结语

《反垄断法》在我国宏观经济控制领域发挥着重要的作用，对反垄断法的执行水平在一定程度上反映了我国宏观经济管理的水平和行政执法的整体水平。由于我国现行的法律法规对于分支机构的行政法主体地位的规定不明确，使得分支机构作为反垄断法的规制对象还存在一定的争议。本案通过具体的案例研究，分析我国民事法律、行政法律和反垄断法中关于分支机构主体地位的相关规定，在此基础上论述该份行政处罚决定书与行政法更具有统一性，并分析现行法律制度不规范的不利后果。最后，针对现存的争议和问题，从反垄断法具体条款中对规制对象的明确和排除及行政执法行为中行为规范和监管强化提出完善对策，为促进我为反垄断法的执法水平和宏观调控的管理水平提供建议。

参考文献

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