银行危机处置程序中的问责制分析—以风险监管角度

　　摘要：当前,我国经济面临的形势极其复杂,经济运行中,体制性矛盾、结构性问题以及短期问题和长期问题叠加,加大了银行危机处置的难度。通常健康的银行体系依托于健康的金融生态机制,即建立优胜劣汰的生存规则,建立有效地银行危机处置机制和监管防范。本文基于风险监管角度探讨银行危机处置程序中的问责制分析问题，包括银行危机处理程序的意义、风险监管问责制的分析、存在的问题及完善国有银行风险监管问责制的建议等内容，旨在促进我国银行的发展趋向合理化发展。

　　关键字：银行危机；处置程序；问责制；风险监管

　　中国对问题银行的处置经过了一系列的改革。由于银行的盈利能力和实力的加强,资本充足率稳步上升,银行良资产比率下降明显。总之,我国银行业的成功发展离不开我国危机处置问题银行机制的不断完善。但1997年亚洲金融危机的爆发、2007X次贷危机的爆发、现今欧元区的主权债务危机,在不断警示我国的尚还脆弱的银行业。经过前期阶段性改革重整后的中国银行体系,也经受着百年来最大的金融风暴的洗礼考验,因此,如何建立问题银行危机处置问责制和风险监管的有效机制,未雨绸缪,为中国银行业能够在一条健康的道路上走稳走好,具有现实性和迫切性。

　　随着经济的全球化、金融产品不断创新以及网络技术、信息技术的突飞猛进,商业银行运行的复杂性和不确定性正在迅速增加。因为,商业银行是一种高风险企业,而且金融风险具有强烈的传导性,一家或者几家商业银行的金融风险一旦累积到一定量并被公开,往往会形成连锁反映。例如,商业银行在存取自由的原则要求下,一旦一家商业银行的流动性风险被公开,存款人就会从银行取出存款,当提前支取的量增多或形成挤兑时,银行就会出现资金流动性危机,严重时会使银行陷入破产边缘。不仅如此,一家银行遭到挤兑,可能会引发存款人对银行体系的信任危机,出现多家商业银行遭到挤兑而陷入流动性危机,巨大的金融风险会因此传导到银行体系中的其他银行,使本来还在经营正常的银行卷入破产风险,并最终形成整个金融业的危机。

　　为了更好地帮助我国商业银行防范、抵御金融风险、渡过难关,出现危机后能够及时恢复,银行危机处理程序的实施乃当务之急。银行危机处理程序问责制及风险监管在银行的发展过程中具有重要意义。表现如下：

　　针对美欧等发达国家引导的国际金融监管改革浪潮,我国必须在借鉴中提升自己的银行风险监管水平。加强银行业系统性风险监管,着力于研究银行危机处置程序中的问责制等,通过加强跨市场、跨行业的全面监管维护银行体系稳定,促进经济平稳和可持续发展。未来可能设立与X“金融风险服务监管委员会”类似的机构,弥补交叉监管的疏漏,促进政策协调。鉴于我国银行混业经营、金融控股公司涌现、金融创新力度加大的趋势,因此，基于风险监管角度的银行危机处置程序问责制的相关内容对银行业系统性风险的监管就具有非常现实的实践意义。

　　银行自身的特点决定了银行体系的脆弱性。银行脆弱性是指由于信息不对称、内部人控制等多重因素引起银行流动性恶化、银行资产质量和盈利水平下降；银行资产的流动性小和负债率高、透明度低,使银行特别容易受存款人丧失信心、挤提存款的冲击,最终会丧失支付功能。银行自身的特殊财务结构内生的脆弱性决定了银行风险监管问责制的产生不可避免。

　　银行风险监管机构问责制的过程中，须以一个合理、审慎的人在相似的情形下所应表现的注意和技能履行其职责，如果银行监管机构履行职责时没有尽到合理的注意，则要承担相应的赔偿责任。实践中已经出现多起存款人起诉银行监管机构违反勤勉义务的案件，这些案件虽然因为法院采取银行监管机构豁免的立场而未能达到履职问责的效果，但丝毫不能掩盖这些案件的制度标杆意义。审慎义务则要求银行监管机构在履行处置问题银行职责的过程中，通过制定一系列问题银行必须遵守的周密而谨慎的经营规则，客观评价问题银行的风险状况，并及时进行风险监测、预警和控制。根据巴塞尔委员会1997年制定的《银行业有效监管核心原则》，监管当局应制定和实施资本充足率、风险管理、内部控制、资产质量、损失准备、风险集中、关联交易、流动性管理等方面的审慎监管法规，这也构成了银行监管机构履行审慎义务的具体衡量指标。在过去的金融风暴中，银行监管机构在处置问题银行的过程中就未能很好地履行审慎职责，而是遭遇了前所未有的“监管捕获”魔咒，所以在经济危机时代强化监管机构的审慎义务尤其是“风险审慎监管”义务有着极强的紧迫性。

　　我国银行的国际贷款与跨境投资业务量相对较小,导致监管者与被监管者对国家风险的重视程度较低。我国商业银行风险监管问责制对国家风险的管理普遍较为薄弱:还没有制定完善的识别、监控国家风险和转移风险的政策和程序；尚未制定针对国家风险计提准备金的指南或比例的内部规章制度；实际中没有或很少针对国家风险计提特种准备；未向银行监管部门报告国家风险和转移风险的信息。同时,银行监管部门对国家风险的监管也几乎空白。尚没有制定识别、监控银行国家风险和转移风险的指引和办法；没有要求银行建立执行上述政策的信息系统、风险控制系统和内部控制系统,也没有要求银行报告其海外资产的国家风险或转移风险的信息,等等。

　　市场风险是指因市场价格的不利变动而使银行表内和表外业务发生损失的风险。市场风险存在于银行的交易和非交易业务中,可分为利率风险、汇率风险(包括黄金)、股票价格风险和商品价格风险,分别是指由于利率、汇率、股票价格和商品价格的不利变动所带来的风险。随着我国利率市场化的推进和人民币汇率形成机制的改革,我国银行业市场风险明显增大。银行业加强市场风险管理己经十分重要,而加强市场风险监管也随之变得更加重要。

　　但总体来看,我国银行的市场风险监管问责制仍存在一些缺陷:一是市场风险的管理框架尚不健全,市场风险管理职能分散,缺乏独立性；二是银行监管部门和商业银行还相对缺乏市场风险管理专业人才；三是与市场风险管理有关的政策和程序缺乏系统性,尚未制定全行整体的市场风险管理战略；四是市场风险的计量结果还不够准确,尚未成为制定风险承担策略的决策参考；五是大多数银行未制定统一的市场风险限额管理政策,限额管理比较简单粗放,难以适应业务进一步发展的需要等。

　　银行业违规违纪违法案件接连发生,引发损失最大的莫过于内部欺诈或内部与外部人员联合欺诈造成的风险。中国银行黑龙江哈尔滨河松街支行案件等巨额内外勾结诈骗案令人睦目,操作风险成为我国银行业的软助之一。随着对操作风险危害认识的加深和对操作风险管理重视度的提高,银行监管部门先后出台了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》、《银行业金融机构信息系统风险管理指引》等规范性文件,尤其是发布的《商业银行操作风险管理指引》,为加强我国银行业操作风险管理能力提供指导,对构建我国银行业符合国际惯例的操作风险管理框架起到了积极作用。但是,我国银行业的操作风险问题仍十分突出,尤其表现在内部欺诈方面,此外,信息科技系统也存在一定安全隐患。现存的主要问题有:一是对操作风险的定义和综合性风险管理框架出台较晚,尚未开展综合性的操作风险现场检查,信息科技系统风险监管尚缺乏充足的人力资源,因此,对法规指引的监管实施情况还难以进行严谨的评估；二是虽然各行按照监管要求构建了操作风险的管理架构,但普遍对操作风险管理重视不够,操作风险管理策略尚不清晰,尚未在机构内部形成良好的操作风险文化,业务流程改造缓慢、决策过程尚不合理,信息安全隐患较大,缺乏操作风险方面的定性和定量管理工具。总体上看,我国银行业操作风险还比较高,操作风险监管问责制的有效性仍存在很大的改进空间,探索适合我国银行业的操作风险管理问责制模式意义重大。

　　《商业银行资本充足率管理办法》实施以来,商业银行资本约束意识有所增强,资本充足率逐步提高。但一些商业银行资本充足率仍然比较低,依然存在着一定的距离。对于这些商业银行,银行风险监管部门是否以及如何依据《商业银行资本充足率管理办法》釆取监管和纠正措施,将直接考验银行风险监管部门的权威性和独立性。如何督促资本不足的银行积极补充资本,帮助商业银行调整资产和资本结构,达到资本充足率的要求,仍然是我国银行风险监管部门问责制的一项重要工作。

　　2008年X金融危机表明,金融危机的爆发不仅仅是单个个体机构风险的积累,也不仅仅是个别机构的冒险经营和风险管理失控,同时也有国际经济不平衡,货币政策的失效失当,资产价格泡沫失控,以及整个银行业过度扩张和金融创新的失控。因此,把握风险、控制风险、防范危机,既要控制单个金融机构的风险积累、关注单个金融机构出现危机的可能,同时也要从宏观上、系统上来控制、防范金融风险的形成。金融风险监管要更加注重与宏观政策的协调配套,包括与外汇政策、财政政策、货币政策、信贷政策的协调配套,同时也要注意对资本市场、资产价格泡沫的控制,要关注整个银行系统的整体扩张和不审慎所带来的系统风险,以及最终出现系统性、流动性问题而导致的系统性危机。

　　我国银行风险监管的问责制当局已经在宏观审慎监管方面进行了有益探索。一是每季度都召开经济金融形势分析通报会,及时向银行业提示宏观经济风险,使银行的风险控制在继续关注微观风险的同时,能够更有效地防范周期性波动,经济结构调整、产能过剩等宏观经济风险。二是根据宏观经济形势变化建立动态资本和动态拨备要求。及时把最低资本充足率要求从原来的8%提高到10%(对中小银行)和11%(对大型银行),把拨备覆盖率要求从过去的100%提高到130%,现在又进一步提高到150%,其意图在于在信贷扩张和银行盈利较好的时期,要求银行多将盈利转化为资本和拨备以抵御未来的潜在风险,提高抵补预期和非预期损失的能力,使银行体系更加安全、稳健。三是高度重视跨市场风险传染。严禁信贷资金违规进入股市和房地产市场。制定了科学的、具有逆周期特征的住房贷款政策,对居民首套和改善型住房实行低首付和优惠利率政策,对其他具有投机性质的房贷提高首付比例,取消利率优惠,甚至在市场利率基础上根据风险定价上浮,抑制房地产市场的投机和泡沫。监管部门需要进一步总结和完善宏观审慎监管方面的做法与实践,在继续完善微观审慎监管的同时,关注和建设宏观审慎监管,防范系统性风险的发生和对金融安全的威胁。

　　虽然我们在风险纠正措施方面有一定的实践经验,进行了各种有益的尝试,有效处置了很多风险机构,但却一直没有开发出系统全面的风险处置措施体系。这带来两个方面的问题,一是启动风险纠正措施的标准不明确,二是风险纠正措施的实施很难标准化和规范化,且缺乏弹性。在银监会成立以前,对问题金融机构的处置工作中这两方面问题都有暴露。危害最大的是由于缺少一套循序渐进的风险纠正措施,对问题机构的处理有“只买棺材不治病”的制度性障碍。

　　有一种片面的认识,即认为风险监管问责制措施只是一些依照有关规定和法律采取的处罚、撤职、关闭等强制性的行政法律手段。其实,风险监管措施是银行监管部门为了化解银行风险所釆取的一切行动,它不仅包括行政法律手段,而且还应该包括监管部门向银行管理层提出的各种建议和指导。在风险为本的监管体系下,各种建议、指导或指引是更基础的风险纠正措施。因此,可以是监管人员在现场检查过程中、或者在离点会谈中向银行的管理人员提出的口头建议,也可以是以电话或信函的形式向银行传达的监管部门的意见。这些措施形式上虽然是非正式的,但这并不表示措施是随意的,相反,行为必须经过授权,而且内容应该是监管部门希望向商业银行传达的谨慎经营的理念和具体改正措施。谨慎的监管措施还可以是一些正式的指导、指引和改正建议,包括《监管意见书》中所列的一系列建议。

　　我国银行风险监管部门可以采取的风险纠正措施包括行政手段和非行政手段两类:非行政手段灵活性强,但约束力和强制性小些；行政法律手段,约束力大,但灵活性差些。选择实施监管措施的方式,一般要考虑两方面因素。一个是银行的风险程度和违规情况。银行风险程度越高,实施监管措施的方式就越要正式,越要有约束力。当监管人员指出商业银行的问题后,如果银行管理人员表示马上改正,监管人员只要口头提示即可；如果监管双方在讨论过程中,有意见分歧,合作意愿低,那么监管部门应该以正式的书面形式要求银行限期改正；如果银行不釆取措施,没有按期改正,监管部门应该采取进一步的行动,如在市场准入和高管任职资格方面给予一定限制等。

　　风险评级本身是对银行风险状态的评估,其目标不在于银行之间的横向比较,而是对一家个体银行的风险现状和变化趋势进行一个判定,从而确定需对其采取的风险纠正措施。纵观国际实践,大多采用五分制,五档级差足以表述清楚银行的风险状况。我们现行的百分制的评级系统,通过众多量化指标,得出精确到小数点以后几位的风险评级得分,其实偏离了风险评级本身的目标。同时,目前主要依靠非现场数据采集进行的评级,信息来源的深度和广度均有不足,更造成评级结果的偏差。而且,既有精确的得分,就必然会有排序、攀比,更是背离了风险评级的宗旨。今后的风险评级系统,其改革方向应尽量舍百分而取五分制,将工作重心放到评级后的风险纠正和处置措施方面,才有助于提高银行风险监管问责制体系的有效性。

　　为了强化风险监管权力约束,进一步规范监管行为,有效配置监管资源,提高监管效能和监管公信力,确保监管目标的实现,我国银行监管部门应积极探索建立全系统的监管后评价体系。通过建立一系列标准与办法,对监管团队在监管过程中的履职尽职行为和监管工作质量进行客观评价,提出改进工’作意见和监管问责建议。通过监管后评价,及时纠正监管偏差与失当行为,促进监管工作高效运转,实现监管效能最优化,进一步强化监督制约机制,防止监管权力滥用。监管后评价的评价范围主要包括准入监管、非现场监管、现场检查、行政处罚等四项监管业务。监管后评价的开展和实施严格依据有关法律、法规、规章制度的规定,以事实为基础,力求客观公正,并要持续跟踪评价对象的改进过程,以进行完整的连续性评价。

　　鉴于在过去三十年里发生了一系列或大或小的银行金融危机,尤其是2008/2009年的国际金融危机教训,关于金融稳定已经成为经济政策讨论的重要议题。金融稳定问题涉及到整个金融体系,包括金融市场、金融机构、支付结算系统,但是银行通常占据了重要角色。经济学家和监管机构,普遍认为银行系统的金融脆弱性更大,特别容易产生系统性的危险(危机),造成金融恐慌和风险传染。由于对商业银行体系稳定性的担忧,各国对加强银行风险监管问责制形成了共识,监管安排也从确保单个银行稳定过渡到保证整个银行体系的稳定。由于笔者阅读资料及时间有限，本论文的研究还存在一定的不足，有待进一步研究。

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