【摘要】
近年来，全球重大公共卫生事件多发，不仅给当地的人民身心健康带来严重危害，还影响社会经济的繁荣稳定。在我国,重大的突发公共卫生事件也频频发生,每次重大疫情都会对医保制度体系造成一次新的冲击。而这一次的新型冠状病毒肺炎疫情影响之大、范围之广更是前所未有的，整个中国都被疫情所多发影响。因此本次新型冠状病毒肺炎疫情是对我们国家的治理能力和治理体系的一次测试，同时也考验了我国医保应急政策体系。本文将对国内相关文献进行归纳总结及比较，对新型冠状病毒肺炎疫情下国家出台的一系列医保应急政策进行阐述；分析了对此次医保应急机制中医疗支付方式、医保基金运行等不足之处及其原因，并提出意见和建议，以求完善医保应急制度，最终实现医疗保险制度的可持续发展。
【关键词】医保制度；重大突发公共卫生事件；可持续发展；新冠肺炎疫情
1前言
近十几年来，随着社会的快速发展，公共卫生领域出现许多新问题，各种新疾病不断出现，旧疾病亦有抬头的趋势，各种各样的重大突发公共卫生事件层出不穷，且日趋全球化[1]。虽然通过不懈的努力，我国医疗卫生水平得到了极大的提高，但我国人民的生命健康仍然被重大公共卫生事件威胁。近几年，各种各样的传染病仍然发生在世界各地，频频引发突发性和重大的公共卫生事件。这些事件不仅危及到人民的生命健康和安全，而且容易引起社会恐慌和公共危机,更有甚者还严重威胁着社会的稳定和健康发展。
21世纪后，我国也遭受过多次重大突发公共卫生事件的冲击,这类重大突发公共卫生事件的传播性和危害性极强，造成了大规模的人员伤亡，对国家的经济发展和社会的稳定造成恶劣的影响。幸运的是，由于2003年我国爆发的SARS疫情给社会带来了巨大的和冲击，让全国都意识到了重大突发公共卫生事件应急处置等方案对社会稳定、人民群众生命安全等方面的重要作用。在意识到我国重大突发公共卫生事件应急方面的薄弱之处后，当年迅速颁布了《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《条例》），这是一个里程碑式的法规，它的颁布标志着我国重大突发公共卫生事件应急处理走上了法制化正轨[2]。我国每每遭遇重大突发公共卫生事件后都会对《条例》进行修订，最新版本的《条例》是在2011年1月8号修订的。《条例》中除了关于预防与应急准备的章节外，最多的是关于医疗卫生应急处理的描述，可见医疗对于此类事件的重要性。
2019年第三季度我国再次发生重大突发公共卫生事件，这是近年来传播速度最快、杀伤力最强的一次重大突发公共卫生事件。突然爆发的新型冠状病毒肺炎席卷全国乃至世界，对人民的生命、健康和经济福祉造成严重威胁，因此疫情防控对于保障人民群众的生命健康和维护社会稳定有着重要意义。医疗保险，包括基本医疗保险和医疗救助已经在预防和治疗新冠肺炎方面发挥着举足轻重的作用。在国家全力奋战的时刻，面对众多确诊患者的医疗保障需求，相关部门已依照以往的经验进行“特事特办”，但仍然有需要进行完善的地方。
本文通过对新型冠状病毒肺炎案例进行研究，首先梳理、归纳了国内外主
要学者对于突发公共卫生事件研究的相关理论成果，并进一步针对新型冠状病毒肺炎具体情况，分析了梳理医保制度在此次公共卫生应急处理过程中存在的问题和需要完善的地方。其中，本文重点对此次医保应急机制中医疗支付方式、医保基金运行等不足之处提出意见和建议。以上工作对构建医保长效应急机制，深入完善与落实医保制度，实现医疗保险制度的可持续发展以及未来应如何妥善应对与此次疫情类似重大突发公共卫生事件处理工作具有一定的意义。
2疫情下的医保应急政策
面对突如其来的疫情，有关部门迅速展开一系列应急措施来全力开展救助。国家医疗保障局、财政部、国家卫生健康委办公厅等均出台医保应急政策来优化医保服务流程。实现患者和医疗机构均不会因为医疗费用和医保总额而影响救治，实现远程诊疗和“互联网+”医疗的大力推广来帮助应急政策的落实。
表2-1医保应急政策一览表
2.1保障患者和医疗机构
2.1.1保证患者不因医疗费用问题影响就医
目前基本的医疗报销方式都是采用患者先支付医疗费用、治疗结束后再进行医疗保险报销的形式。低收入人群由于无法承担起高昂的救治费用，往往选择隐瞒病情甚至消极地拒绝就医，导致医疗机构错过最佳救治时机。这不仅对疫情的扼制毫无帮助，反而会因为源头没有及时治疗而成为“超级传播者”，使疫情往更难控制的方向发展。因此国家医疗保障局发布《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》针对确诊患者和《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的补充意见通知》针对疑似患者表明，无论是确诊患者还是疑似患者，都可以“零支付”地治疗由于新冠病毒感染引起的肺炎。为了最大程度地提高患者报销比例，减少患者个人支付部分，国家还将符合医疗保健部门制定关于新冠病毒治疗计划的药品和医疗服务项目都纳入到医保基金报销范围内。此外，在按照规定支付基本医疗保险、重大健康保险和医疗救助后，还需要被诊断患者的个人支付部分均由国家财政部提供补贴。疑似患者的个人部分按照就医地的财政补助政策安排资金进行保障，中央财政部还将根据需要提供其他适当的医疗补助，从而实现患者的“零自付”治疗。
对因为疫情原因确诊的异地就医患者，国家实行先救治、后结算的医疗保障政策。异地就医患者的治疗费用都先由就医地的医保部门先行支付，报销也不再按以往的异地转外就医支付比例调减规定执行，而是待疫情结束后全国进行统一清算。统一结算后，异地就医确诊患者剩余个人负担部分将由就医地按照有关规定由财政给予补助执行。因此，异地就医的患者不会因为治疗费用的问题无法进行有效和及时的治疗，还免去了后期长途奔波的报销困难，这不仅对疫情的救治有很大的帮助，还能够尽量地控制人群的聚集，减少病毒的传播。
2.1.2确保收治医院不因支付政策影响救治
我国医保中心目前对医疗机构实行的是总额控制制，每家医院都会根据当年的等级来设置一年的医保所能使用的总额度。如果本年度医疗机构的医保额度用完，那超支的部分就需要医疗机构自行承担。因此会出现有些医院拒收病人的情况，特别是在下半年，这时医疗机构的医保额度已经接近使用上限。
新型冠状病毒肺炎疫情正好爆发于2019年年末时刻，正是医疗机构的医保总额最紧张之时，但是对患者的救治是刻不容缓的。医保部门印发的文件规定患者的治疗费用大部分都先由医疗机构进行垫付和救治，但是由于医保控费的政策以及医疗机构总额度的限定，医保经办机构会便预付今年的部分资金用以帮助因为收治确诊患者造成过大的医疗费用垫付压力的医疗机构。有关医疗机构的总额预算指标也被医保经办机构设置成合理的医保总额度，使得医疗机构不会因为医保总额的限制而耽误患者的救治工作。同时医保机构对患者的医疗费用单列预算，不与其他患者的医疗费用混合，为疫情结束做好相关结算的准备工作。
2.2创新医疗保障经办服务方式
新型冠状病毒肺炎能够通过飞沫、接触等方式传播，是一种能够人传人的病毒，最好的控制疫情的方式就是减少群众聚集的可能性，阻断传播路径。因此各XX都鼓励甚至要求大家不要进行群众聚集行为，进行居家隔离，还发布
《关于优化医疗保障经办服务推动新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》来解决居民的办事问题。各个XX部门办事处的办事原则也是基于减少群众聚集行为的发生而定，对于一些基本的常规事项的办理，XX大力推行业务空中办理以及容许后期补缴材料的办事方式来为群众办事。实现“不见面”办的目标，不仅改变以往群众为办理某事项而来回奔波的现象，也提高了XX部门办理事务的灵活度，更好的体现了为人民服务的宗旨。XX对于特殊并且紧急需要处理的事项，包括对集中收治新型冠状病毒肺炎患者的医疗机构的管理、资金拨付和结算等事项的办理开辟绿色通道，保证应急政策的顺利进行。
医保部门在疫情期间为了解决公众尤其是需要定期购买药物的慢性病患者的用药问题，实施了“长处方”报销政策，是解决疫情时期当中一些如高血压、糖尿病等慢性病患者的用药需求的重大措施。根据以往的有关规定，医疗机构给患者的单次处方用药量不能超过一个星期，慢性病患者也不例外，因此他们需要定期高频地往返医疗机构和定点药房去购买药品。目前中国疾控中心表示，相对于普通人群而言，慢性病患者感染新冠病毒以后面临病情恶化的情况会更快，更凶险，死亡概率也更高。因此国家卫生健康委员会强调慢性病患者要按规律用药，以免导致病情波动和反复造成感染风险的增加。同时医保部门实行“长处方”报销政策大力支持医疗机构，让其具备根据慢性病患者的实际病情，合理增加单次处方用药量的条件。同时将高血压、糖尿病等慢性病患者的处方用药量由一星期放宽至3个月，以此保障疫情期间参保患者的长期用药需求。“长处方”报销政策极大地减少了病人来回医院的次数，降低慢性病患者的感染风险，“便民办”得以实现。
2.3运用互联网+医保服务推进新冠肺炎疫情防控
疫情期间，许多地方实行街道封锁和限行。为防止广大群众就医购药发生人群聚集交叉感染等风险，也为深入贯彻“健康中国2030”规划，国家医保部门联合国家卫生健康委颁发《关于推进新冠肺炎疫情防控期间开展“互联网+”医保服务的指导意见》文件，大力推行远程医疗和“互联网+”医疗服务以推进现行医保应急政策的落地实施。不仅为优化医疗保障经办服务提供与人民群众沟通的桥梁，“互联网+”还保障了空中业务办理的顺利进行。“互联网+”医疗服务中的远程医疗是根据xxx办公厅的指导，用于医疗机构对患有部分常见
病和慢性病而需要复诊的患者发展互联网医院，开展在线开具处方服务，这也为实现“长处方”报销政策提供更加方便快捷的落实条件。同时远程诊疗所产生的医疗费用也据规定纳入了医保支付范围，切实保障了参保人员的权利，实现患者“零自付”应急政策的全覆盖。目前全国各省市逐步实行使用微信医保电子凭证进行就诊、购药等的医保支付和查询服务，医保电子凭证全国通用，使用也更加安全，为解决异地就医问题开辟了新的道路。未来“互联网+”医疗服务还会涉及到参保登记和报销支付等更多服务，需要不断地提高信息化水平，确保工作顺利进行。
3医保应急政策存在的问题及其原因
3.1医保基金面临穿底的危机及其原因
3.1.1医保基金面临穿底的危机
今年的新型冠状病毒肺炎疫情，在累计确诊人数高达8万多人的情况下为全力开展医疗救助保障，实行先救治后结算、治疗费用由医疗机构和XX兜底的救治政策，医保基金的支出是不可估量的。在此情况下，医保基金的收支平衡出现难以保持的危机，武汉市的数据表明，2018年武汉城镇职工医疗保险统筹基金累计超支约50亿元，运行风险本来就比较突出。面对本次突发公共卫生事件，其基金支付肯定超过极限。从上图也可以看出，2016年—2018年我国医疗保险基金支出的增速水平一直较高，基本保持在15%以上，甚至在2017年达到了25%以上的增速。也是从2017年开始，医疗保险基金支出增长的速度一直比医疗保险基金收入增长的速度高，且医疗保险基金累计结余的增长速度变慢，这说明我国医疗保险基金的压力早已越来越大。因此需要在疫情期间对医保基金支出影响因素进行分析预测，并寻找基金“兜底”办法，保证不因基金穿底而影响定点机构的结算和应急政策的落地。
3.1.2医保基金面临穿底危机的原因
（1）医疗设施和技术水平的不断升级
随着我国医疗技术的不断发展，病人在住院中更愿意接受高精端技术的治疗，而这些技术本身产生的费用比较大，在出院报销中，产生医疗保险支出比普通医疗技术要高很多。
同时，受到环境和饮食的影响，一些慢性病比如糖尿病、高血压、心脑血管疾病呈现激增式增长，这些病需要常年治疗，医疗统筹基金在这些人身上产生的支出最大，很多地区进行了慢性病医疗保障制度，进一步增加了医疗统筹基金的过度支出，达到了收支不平衡情况。甚至，当病情的严重性到一定程度时，就不得不使用昂贵的高新治疗手段和设备。在这次的新型冠状病毒肺炎患者的救治中，许多重症患者的成功救治离不开一套技术——体外膜肺氧合（extracorporealmembraneoxygenation）简称ECMO。这样一套高新技术的费用十分昂贵，开机使用要数万元，一个设备包价值上万元，而且这套设备的全部耗材都被外企垄断，医疗机构没有任何议价权。ECMO设备每年的维护费用要10万以上，患者使用一套ECMO进行治疗则要花费数十万。如此昂贵的治疗手段在此次新型冠状病毒肺炎疫情的应急救治中发挥了必不可少的作用，许多新型肺炎重症患者重症因此得到了生还的机会。累计到3月，全国确诊患者涉及总费用75248万元，人均费用1.7万元，其中医保支付比例约为65%，此次疫情使得医疗基金亮红灯的速度加快。
（2）医疗费用难以控制，基金运行监管不到位
医疗消费的特征是存在严重的信息不对称性，这是市场经济决定的[4]。患者作为消费者，容易受医疗机构和医生的诱导而进行不合理消费。很多医院和医疗机构为了能够获取经济利益最大化，在为参保人员进行医疗服务中，违背了协议管理内容，让病人接受一些本不应该检查的项目或者在治疗时选择昂贵的药物，不能做到合理检查、因病施治、合理治疗和合理用药的医疗原则。更有甚者，会为谋取私人利益而利用公共权力对基金造成损失。根据相关估计，全球每年在医疗卫生方面的公共支出通常会因为腐败而产生5%的损失[3]，这一数据虽然没有较为权威的调查作辅证，但从中国近几年所暴露出的xx腐败案
中，窥见一斑。2019年1月，河南永城5名医保中心工作人员盗刷参保人员个人医保账户资金共计173万余元。同年3月，石棉县医保局的“80后”出纳杨某以各种名义将医保基金350万元转至其个人账户中。
以上案例不过是冰山一角，还有许多未被发现、报道的医疗基金亏空案件。疫情防控期间一些新药品、新耗材、医疗物资被医保部门临时纳入医保支付范围，允许“线下”采购以支持应急救治物资的保障，基金使用灵活度更高的情况下也是基金损失风险的提高。因此重大突发公共卫生事件更加需要高效、规范、廉洁的医疗机构和医生为支撑，保证医保应急制度的顺利实施。
3.2医保费用结算难度大及原因
首先是医保结算的准确性问题。特别是此次疫情，对新冠肺炎的异地就医患者而言，新政策的后期医保经办操作可能较复杂。国家应急政策中就有动态调整报销范围，因此医保报销范围会有所变动。又因为新型冠状病毒肺炎的突发性，确诊前后的治疗费用归类区分有一定的困难，存在不同医院、不同治疗方式的费用差距；还有疑似患者未能确诊但也一直在治疗的情况，治疗费用补助难进行。
再者各地区之间的医保政策差异大，医保结算标准以及协助经办机构机制不统一，医疗卫生资源分布不平等。我国有大约2620个医疗保险统筹地区，但有八成地区层次过低，很难实现全国性的统一结算工作。疫情期间，大多人因为交通管制和并发突然而在就医时未携带医保卡，异地备案手续繁杂，因此异地就医患者治疗信息实现实时对接等要求存在一定困难。张蓉等人[5]收集了南昌大学第一附属医院2019年12月23日00:00至2020年3月3日24:00出院的243例COVID-19患者的资料，其中医保即时结算129人，出院未结算114人，即时结算53.09%。
3.3医疗机构费用补偿操作困难及原因
目前政策中的“两个确保”，对于解决患者的费用负担，尚且比较容易落实，通过不断完善便可以实现有效保障。但对于医疗机构费用补偿方面，其技术操作更加复杂。目前，国内外普遍使用的医疗保险支付方式包括：按服务项
目付费制、按人头付费制、总额预付制、按病种付费制、DRGs、按人次定额付费及按住院床日付费等[6]。
单一的医保支付方式难免有不足之处，如：（1）按服务项目付费制：容易导致医疗机构利用信息不对称诱使患者进行不合理消费，因为在医疗服务支付制度中，医生的收入与费用挂钩。这就不利于控制医疗费用。（2）按人头付费制：会出现医疗服务机构为减少费用而拒收患者，或降低物质质量等现象。（3）总额预算制：Chiu(2015)[7]认为预算标准难确定影响医患双方的利益，在监管体制不健全的情况下还会出现医疗服务机构积极性下降，减少医疗服务项目，降低医疗服务质量的情况。（4）按病种付费制：此方式没有考虑到患者患病严重程度和实际的医疗损耗，导致费用费用差异大。医疗服务机构还可以通过同一病例多次住院出院来获得补偿。
潘丽，叶光明等[8]提出混合医保支付方式即后付制与预付制的结合，多元的支付方式能规避不同支付方式的一些缺陷，发挥综合效果。Abelsmith和Mossialos（1994）[9]分析欧洲各国不同医保支付方式对费用的控制，发现使用混合医保方式支付的医疗机构能够控制费用的不合理使用以及保证医疗质量水平。特别是面对疫情的突发性与复杂性，病人不同的症状采取不同的治疗方式，有的患者只需进行门诊治疗，但也在检测和药物治疗上占据了医疗机构的总额费用；有的患者感染新型冠状病毒时间早，并没有一套完善的治疗流程，就存在多家医院治疗费用存在较大差异的问题等。如果对以上情况统一进行单一的医保支付方式并不能很好的让医疗机构得到合理的补偿，需要进行合理的支付方式的的组合使用。
4疫情下医保应急政策建议
4.1为重大公共卫生事件建立特殊风险准备金
为重大公共卫生事件设立的特殊风险准备金能在重大公共卫生事件发生之时有专门的备用基金，不影响其他基金的正常使用。一般特殊风险准备金建议来自这几个方面：首先是来自社会医疗保险的统筹基金，建议从国家统筹基金中提取出一部分用于参加医疗保险制度和面临突发公共卫生事件时的应急储备金[10]。第二是在社会救助基金中设立专项基金，主要用于老年人、儿童等易感染人群特殊群体在面临突发公共卫生事件时紧急救助的使用。第三，从农村合作医疗基金中设立一定比例的专项资金，主要用于因为突发公共卫生事件遭受到严重损失的农民，这次的新型冠状病毒肺炎疫情虽然没有影响农民的收成，但却影响了农产品的销路，长达几个月的隔离期让大部分农产品失去了最佳销售时间。第四，设立专项财政资金，主要弥补前三个方面的不足。但最主要的风险准备金还是来自财政，像新型冠状病毒肺炎疫情的爆发多与公共卫生质量下降和公共卫生预防工作失误有关，因此预防和治疗费用也应该要纳入XX公共卫生计划中[11]。
4.2加强应急政策中监管医疗保险基金的力度
医保基金要发挥好价值导向的战略性购买功能需要医疗服务体制改革的协同[12]。不管重大突发公共卫生事件发展的有多严重，也一定要坚守好监管医保基金运行的管理力度，只要基金运行到位，就是战胜疫情最强有力的支撑。这不仅是疫情期间才做的事情，而是要渗透到日常的准备工作中。首先要建立信用等级制度，一旦医保定点医疗机构出现管理不善、协议执行不力、信用评级不及格的情况立即取消定点资格。其次就是建立基金运行监控系统，动态监控基金的运行状况，每月制定基金收支的月度报表，对各指定医疗机构的住院统筹基金进行分月设置预付线的方法，以便掌握每月支付的基金数额的情况[13]。最后是关于基金运行状况的管理要双管齐下：一方面需要建立基金风险共担制度，所有指定医疗机构每年都需要承担医保基金预算支出超支比例部分。另一
方面也要建立总额预付制，从预付的基金中提取一部分作为预留款。另外，为了防止因为基金运行不到位导致疫情治疗不能顺利进行，还需要预测基金收支情况，查找基金收支平衡的影响因素，提前做好预防措施化解风险。
4.3医保结算要更加及时准确，实现省级统筹
对于因为疫情而临时纳入医保支付范围的药品和医疗服务项目，结算时需要动态调整报销范围，及时更新信息系统，完成医疗机构端信息对接[14]。不因为地区间可报销医疗项目和可报销药品目录的内容和标准不同而影响最终结算的准确性。地区需不断提高当地结算的方式的同时提高异地就医结算效率，实现市级统筹向省级统筹规划过度。也借此机会大力推广“互联网+”医疗服务，规范异地就医经办和结算流程的同时不断提升信息化水平。未开通的省份做好前期准备工作，保持现有信息的准确性和稳定性，已经开通的省份就继续推广，争取早日建立异地就医结算的大数据库，实现医疗信息的及时共享和准确性。
4.4恰当选择支付方式，科学补偿
为确保医疗机构费用得到合理补偿，在操作层面可考虑分类支付。对于在疫情初期，因为对疾病的认识尚不充分，诊疗过程临床路径细则尚不明确，患者普遍存在一次或多次转院，医疗费用差异度较大的情况，可采用按项目付费。在疫情相对确定后，大量患者收治到定点医疗机构，诊疗路径和规范日渐明晰，此类住院患者的费用可实行按病种付费，这样有利于预拨资金的合理测算，也有利于及时结算。对于在门诊就诊的轻症患者，可根据其影像学检查、病毒核酸检测和药物治疗等主要诊疗措施，采用按服务人次付费，将有利于落实补偿。所以，在新冠肺炎医保支付上，建议住院病人多数按病种定额付费、留观隔离病人按床日付费，门诊病人按服务诊次付费等。至于病种、床日、诊次等具体付费标准可由各省医保局提出参考范围，各统筹区视实际情况确定，因地制宜落实确保救治的原则。
4.5融合衔接，构建长效机制
本次疫情中，有关部门发布的一系列医保应急政策条理清晰、环环紧扣，务实而有力度。据此，我认为有必要进一步分析研究，把这些政策措施转化为医保应急长效政策体系，融入医保政策体系，构建医保应急长效机制，使未来医保应急更为及时、高效。第一是加强医保基金的预算管理，设置重大公共卫生事件应急风险金的条件，例如规定一旦重大公共卫生事件风险金达到要求后就不再提取。第二是建立医保应急基金预付响应机制，在医保基金管理制度中，补充医保应急基金预付响应的有关规定，包括额度比例、相应期限等提出量化要求，给以制度化保障[15]。最后是医保部门对于本次疫情防控所提出的“五个办”、异地结算、“互联网+”医疗等政策，可进行制度化。对于“长处方”报销政策等深受群众称道的临时应急政策，则建议转化为常态化支持政策，纳入到日常经办服务管理中。
5总结
突发重大公共卫生时事件是全世界的共同难题，在前方战役打响的同时，医保应急制度更要跟上脚步。面对此次席卷全国的新型冠状病毒肺炎疫情，有关部门都联起手来积极制定一系列医保应急政策来守护我方大本营。
包括确保患者、医疗机构和异地就医患者都不为救治费用和异地报销问题所困；创新经办服务方式，支持“长处方”报销政策；将远程医疗费用纳入医保报销范围，积极发展、推广“互联网+”医疗的形式来帮助医保应急政策的落地实施等。这些都是我们民众最急切需要得到的支持和帮助，也是医保应急政策的新创举。
甚至有些方案是可以为医保改革提供借鉴之处：如异地就医就医患者费用结算，异地就医一直都是医保改革的难点，存在往返奔波累和报销周期长得到问题，这次的应急政策是一种新尝试；还有“长处方”报销政策也是大众喜闻乐见的，合理增加单次处方用药量不仅能方便患者，还减少医疗机构的人流负荷。但是这些应急政策仍然有不足之处，为实现医保应急政策的可持续发展，需要对其进行完善。首先是医保基金的收支平衡和运行管理问题方面，需要加强基金的监管力度，并设置特殊风险专项基金；利用互联网+提高医保结算的及时性和准确性，实现省级统筹；医疗机构需要恰当选择支付方式进行科学补偿；最后需要各应急政策之间实现融合衔接，构建长效机制。
从微观到宏观，一步一脚印去解决医保应急政策实施遇到的问题。同时利用这次疫情带来的考验去完善现有的医保应急政策和医保制度，从而构建更加优化的医保服务能力，实现医保制度的可持续发展。
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