海南小额贷款公司监管问题分析

　　摘要：

2012年海南省XX发文，明确规定：取消小额贷款公司行政报送审批之后，应当如何加强对小额贷款公司的监管，防止出现企业风险就成为了当前需要讨论的焦点。本文通过实地了解近年来海南小额贷款公司的发展和监管的现状，结合相关政策的落实和监管情况的变化，找出海南小额贷款公司现存监管问题后，因地制宜的提出符合海南自身情况的监管建议，并通过加强监管和法律、政策的落实使得海南小额信贷行业得法有效的、良性的发展。

　　关键词：海南；小额贷款公司；监管

　　引言

通常来说，小额信贷行业是指从事小额贷款相关性质的生产、服务的单位或个体的组织结构体系的总称。小额信贷的兴起主要是因为为了让年收入较低的人可以获得更好的就业机会，帮助中小企业获得更多的发展机会。经研究发现，小额信贷有下列特征：第一，成本较低，操作较为简易。第二，还款安排可以结合贷款人的实际情况。第三，可以保持较高的还款率。第四，掌握贷款人的全面信息。第五，贷款利率多变。

截止2019年底，海南小额贷款公司的监管步骤主要包括：市场准入的监管、合规经营的监管、退出市场的监管这三部分。其中市场准入对企业的注册资本、资本来源、董监高的资格等方面都有较为详细的要求。在设立或变更小额贷款公司章程等重大事项时，都需要进行前置审批。

　　1海南小额贷款公司发展现状

　　1.1小额贷款公司发展现状

截止2019年上半年，海南小额信贷行业都维持在一个良好的发展趋势，据数据统计：海南省拥有小额贷款公司57家，从业人数达到806人，实收资本62.31亿元，贷款余额58.69亿元。

1.1.1小额贷款公司是民间资本进入金融领域的重要途径

截止2019年上半年，通过对海南现有的57家小额贷款公司的股权结构分析后得出：其中民营企业40多家，国有企业接近10家，故民营企业为小额信贷的主力军。从公司的控股结构来看，岛内企业占比远超岛外企业。从公司的资本结构不难看出，民营资本达到51.2亿元，超过资产总额的82%，国有资本仅有11.11亿元，仅占总额的18%。从投资来源来看，岛内投资达到近40亿元，占投资总额的65%，而岛外投资达到20多亿元，占投资总额的35%。由此可以得出结论：小额贷款公司的兴起不仅可以吸引大量的外来资本，还可为岛外资本进入岛内开辟一条新的途径。

1.1.2小额贷款公司是海南省金融领域支农小的重要生力军

截止2019年上半年，海南小额贷款公司共发放贷款近7.3万笔，累计金额达58.69亿元，与往年相比分别增加了12.3%和10.6%，但是每笔贷款金额有所下降，从9.78万元降低至8.15万元。从贷款用途中不难发现：农业贷款4953笔，金额达16.8亿元，总计占贷款总额超28%。中小企业贷款1567笔，金额达33.3亿元，总计占贷款总额高达56%。个体工商户贷款467笔，金额2.2亿元，总计占贷款总额接近4%。故可以发现小额贷款公司不仅可以为中小企业提供资金支持，还可以为海南农业发展提供必要的力量，是海南各产业蓬勃发展过程中的坚强后盾和重要生力军。

1.1.3小额贷款公司成为地方增税增收的新主体

2000年小额信贷行业刚刚兴起，从2010年海南迎来了行业蓬勃发展的机遇，小额贷款公司每年缴纳的税款总额还未达到200万元，但仅通过一年的时间，小额贷款公司年缴纳税款已超2000万，2012年更是高达6000万，增长速度如此之快，是之前未曾料想到的，并且2013、2014年也在持续增长，直到2015年和2014年相比有所下降，但税款总额也已经超过1亿元，在2016年还是呈现下滑，税款总额为0.87亿元，在2017和2018年有所回暖，缴纳税款总额达到1.03和1.13亿元，2019年上半年就已经达到0.74亿元。从十多年前开始计算，到目前为止小额贷款公司已经缴纳税款近6.8亿元。即便在市场行业不景气的时候，海南每家小额贷款公司向海南财政部门缴纳的税款也达到163万元，故其已经成为海南财政收入的一个重要的、稳定的来源。

　　1.2海南省小额贷款公司监管现状

1.2.1监管机制

海南省XX以于2009年发布通知，明确指出：海南省省XX的下属机构（金融办）作为小额贷款公司的主管部门，其他部门成立多部门联合工作小组，通过其组织、协调以及指导下级XX做好监督管理工作。还未取消小额贷款公司的设立、变更的前置报批审查之前，对其监督管理的主要内容是市场准入、合规经营和退出市场的监管。与其他监管部门相类似的是其在市场准入、合规经营投入较多的人力、物力、财力进行监管，并且采用审慎监管模式加强对小额贷款公司的监管。

1.2.2监管机构

根据相关法律法规的规定：由县级以上人民XX对小额贷款公司进行监管，小额贷款公司在成立前应当取得县级以上人民XX出具的风险处置责任承诺函。同时在县级以上人民XX要指定监管部门进行日常的监督管理和风险处置等相关工作。但在真正落实相关工作时具有许多难点，第一，海南小额贷款公司可以在全省范围内经营业务，这与其他省份的规定有所不同，但正常情况下，小额贷款公司的经营范围有可能超出其注册地范围，故可能导致监管部门对非本地区的业务无法尽到监督管理职责和风险处置责任。第二，海南是经济欠发达地区，除省会和三亚经济情况较好外，其他地区经济都相对落后，导致本地区可以从事小额信贷行业的公司更少，这会使小额贷款公司都是由外地企业控股，因无法实地考察和了解外地企业，故县级以上人民XX在出具承诺函时会对该企业的资质有所质疑。为了消除这种疑虑，海南在2012年发文，县级以上人民XX不再出具风险处置承诺函，由省XX对小额信贷行业进行监管，县级以上人民XX配合省XX金融办对小额贷款公司进行监管。

1.2.3监管手段

在监管手段上，省XX金融办结合实际情况和未来发展趋势，通过切实保证监管措施得到有效实施和风险防控得到有效把控，始终将审慎监管作为第一要务。还未取消行政审批前，其工作精力主要投入对小额带框公司的市场准入监管。第一，市场准入监管。该监管的主要任务是严格把控准入关与变更关。具体来说，在准入关之中要严格把控注册资金的标准，随着试点工作的稳步进行，相较之前注册资本的门槛较低，在对海口，三亚两地注册的小额贷款公司的注册资本至少1亿元以上。对股东是否具有相应的投资实力进行严格的核查，保证股东的资金的合法性且不会抽逃资金。除此之外监管机构还要出具各股东的审计报告，对审计报告进行分析，并且要求对各股东进行全方位的了解，对其出资目的等信息都要了解透彻。设立小额贷款公司之前必须保证该公司拥有完备的治理机制和规范的公司章程，其中对公司的董监高的审查尤为关键，且必须具备以下条件：1、高级管理人必须具备三年以上的金融管理经验。2、董监高无犯罪记录和未被纳入失信人名单。3、董监高无在破产清算或被吊销执照的公司担任过职位且负有责任。这些信息都需要有关部门以于配合下完成。第二、合规经营监管。海南对小额信贷行业的经营范围、利率水平、贷款集中程度等方面都加以规定，主要的工作是：对小额贷款公司进行年度考核，实施分类监管。即每年对海南小额贷款公司的上年度的公司取得的效益、整体情况和潜在风险等进行考核。对考核评分较高的公司可以进行政策倾斜，树立行业模范，达到对其他公司的激励效果。充分运用科学技术，优化非现场监督管理。随着科学技术的迅猛发展，且小额贷款公司的数量不断增加，对其的监管人手愈发短缺，应充分运用科学技术，提高监管的效率。监管系统就孕育而生，其在2014年上线并投入试运行阶段，在2015年通过各项数据指标验收合格。2019年已经海南57家小额贷款公司安装了监管系统，并且停止手动报送各类报表，完全由监管系统取代进行数据上的实时监控。对上报的数据XX聘请专业的第三方机构协助监管。为了解决监管人员短缺的问题，XX采取和会计师事务所合作的方式，对小额贷款公司进行审计并出具审计意见。根据审计报告和其他指标对小额贷款公司进行专项考核，对考核不合格的公司提出书面意见并要求其说明原因，及时纠正存在的问题。第三，市场退出监管。在相关法律法规中已明确规定年度考核标准和对连续两年考核不合格的公司退出市场的规定。到目前为止，还未发生被监管部门强制退出市场的案例。

　　2导致海南省小额贷款公司现状的原因

　　2.1立法滞后以及制度体系不健全

目前，行业内对小额贷款公司属于哪一性质还未有明确的定性，虽然其从事的是金融业务，但其在纳税，经营管理都是参照普通企业，且法律也没有对其进行定性。自从海南取消小额贷款公司新设和变更的前置报送审判后，其可直接到工商部门办理公司设立和章程等变更手续，无需进行一系列的审查批复等手续。这也是为了响应国家简政放权的大趋势，为经济注入新活力。但因简政放权也导致在对小额贷款公司的监管中出现了一些意想不到的情况和新挑战，有些公司因为理解国家政策变更，导致其未进行备案或者备案超时造成监管部门监管滞后亦或者无法及时监管。

　　2.2政策支持力度弱以及经营环境不佳

第一，进行抵押或者质押登记时手续繁杂。到相关部门进行抵押或者质押时，相关部门以小额贷款公司的性质未得到明确认定为由，拒绝为该公司办理手续，这也导致小额贷款公司无法继续为需要贷款的人提供资金，限制了公司的发展。即使相关部门同意办理手续，但也需要小额贷款公司出具很多资质证明和需要多次往返于各个部门之间，这也加大了小额贷款公司的经营成本。

第二，融资成本增加，渠道受阻导致公司规模无法扩大。2012年海南出台相关规定：尽快完善小额信贷行业的融资规则，降低融资成本，提高融资效率，对年度考核优异的小额贷款公司可以放宽融资额度。但目前为止海南省内的小额贷款公司总计共融资2.48亿元。2013年银监会发布相关通知：金融机构应着重关注5钟风险。受到银监会的影响，多家银行降低了对小额贷款公司的融资额度，使得小额贷款公司无法更好地进行经营发展。

第三，获取信息的不对称和经营风险增大。海南省内的一些优秀企业起到了模范作用，其表现出合规经营、满足客户需求、业务稳步发展、高回报率等特点。但有些公司却出现了违规经营等行为，导致其被纳入失信人系统之中。从发展公司业务来看，纳入失信人系统将会影响整个行业对接中小企业的效率，并且增加了风险控制成本，提高行业的不良率。从合规经营来看，使用失信人系统可以增强小额贷款公司的合规行为。从宏观角度来看，使用失信人系统可以提高中小企业的诚实守信。

　　2.3税收负担大以及盈利空间受限

第一，税收种类多样，税率较高。海南小额贷款公司主要承担以下税收：所得税、增值税、印花税等税收，各种税收费用加一起已经高达其总收入的30%。

第二，无法抵扣贷款损失准备金。即小额贷款公司不能根据有关规定，按照一般企业的标准将五级分类比例的贷款损失准备金用于税费抵扣。然而在营改增之后，相关税费有所增加。由于小额贷款公司和银行类金融机构在许多方面都不同，这就导致小额贷款公司的税收负担增大，使得其盈利额减少。

　　2.4竞争压力加大以及生存发展空间备受挤压

第一，海南小额贷款公司的生存空间因金融机构的业务发展和人们的传统思想观念而受到挤压。随着金融机构的原有业务发展受阻，其把业务发展眼光投放在中小企业和三农经济上，这使得金融机构和小额贷款公司存在相同或相似业务，形成竞争关系，并且受到人们传统思想和金融机构资金、规模等因素的影响，客户往往更加倾向选择金融机构进行借贷，这也无形中增加了小额贷款公司的竞争压力。

第二，出现大量小额贷款公司且相互抄袭业务模式严重这是海南小额信贷行业无法持续扩大的重要原因。随着移动互联网和大数据的热度持续上升，出现了大量互联网金融借贷产品，这也分散了小额贷款公司的客户量，对小额信贷行业造成也一定的冲击。互联网金融借贷不局限于时间、场地等，并且更加便捷，易操作，导致海南小额贷款公司的竞争优势不复存在。

　　3海南省小额贷款公司存在的监管问题

随着我国在金融业的不断摸索、前进，其呈现出许多新兴金融业态。虽然从最初对小额贷款公司的严格把控、审慎监管到取消对其新设和变更的前置审批手续，但海南小额信贷行业的监管还是存在诸多问题亟待予以解决。

　　3.1机构的准入门偏高

海南省金融办借鉴其他省为限制小额贷款公司业务的过快发展，结合海南本地的实际情况提高了最低注册资本，对处于海口、三亚的小额贷款公司的注册资本提高到1亿元，这一规定与国家相关部门出台的指导意见背道而驰。并且要求其他企业投资小额贷款公司时，自身企业达到一定要求，例如：其自身的年净利润达到相应要求、是否具有充足的现金流等标准，这些都导致海南小额信贷行业发展速度放缓，小额贷款公司数量缓慢增加。面对如此高的准入门槛，许多优质企业对海南小额贷款公司的投资都望而却步，不敢轻易投资，这些导致无法更优化的配置社会金融资源。可以说在试点结束之前海南具有资质的民营企业都已设立小额贷款公司，试点结束之后想要再达到设立小额贷款公司的要求就非常困难。

　　3.2监管力量薄弱以及合规经营监管力度不够

海南小额贷款公司是由海南省金融办统一监管，这与其他省份有所不同，之所以不同的原因是因为海南小额贷款公司可以跨区域经营。2012年海南为了解决被长期诟病的贷款申请报送审批时间长的问题，采取了下列行之有效的方法：尽量简化审批流程、提高审批效率、拓展业务范围、提高企业自身能力。在发展意见中明确规定：县级以上人民XX不再出具风险承担和责任处置的意见函，县级以上人民XX要和省级主管部门要通力配合，将监管和风险处理常态化、妥善处理执法权归属、加强各级之间的配合等事项。根据这条规定：县级以上人民XX不再负有对小额贷款公司的监管职责，该监管职责由省金融办负责。2012年海南小额贷款公司的数量还不到20家，但到了2014年底该数量已经高达42家，在两年的时间里小额贷款公司数量比原先多出了两倍之多，但省金融办负责小额贷款公司的监管人员却没有相应的增加，导致监管力度和其他省份相比显得薄弱的多。

　　3.3监管手段相对较少以及无法实现退出监管

从行政法意义上讲，省金融办不是一个具有行政执法权的XX部门，因为省金融办从设立之初就一直隶属省XX办公厅下属的服务协调部门，这也导致省金融办无法行使行政执法权，只能依靠较为柔和的方式对小额贷款公司进行日常监管，例如：约谈、下达整改意见等方式。监管方式之柔和，手段之少也滋生了一些小额贷款公司不配合省金融办的监管工作，监管形同虚设等问题。小额贷款公司注销或者破产都需要向工商局或者法院进行注销登记或进行破产清算程序。因省金融办的监管手段和监管人员较少，无法在公司清算时进行实时监管，这也使小额贷款公司在清算时不按规定操作流程进行，侵害其他权利人的利益。

　　4海南小额贷款公司的监管对策

　　4.1准入监管方面

4.1.1建立小额贷款公司的备案登记制度

备案登记制度可以更加规范海南小额贷款公司的业务发展、完备小额贷款公司的市场准入、实现对小额贷款公司的实时监管。其理由如下：第一，在取消海南小额贷款公司设立和变更报送审批手续后，成立小额贷款公司的手续办理就和普通企业相同，只要到市场监督管理部门进行审批注册就可以拿到执照，变更也只要到市场监督管理部门提交材料备案登记，相关规定的改变使得监管部门无法及时地、清楚地掌握小额贷款公司设立、变更等具体情况，这就极大提升监督管理的难度。第二，依照国家有关部门出台的相关规定：省级XX部门审批新设的小额贷款公司能够以放贷人身份将土地进行抵押，并办理相关登记手续。但取消前置的报送审批手续后，新设立的小额贷款公司无法将土地进行抵押，办理相关登记手续，这就导致贷款业务的风险，即使勉强办理了土地抵押登记，这也付出了更多的人力、物力、财力。因此，建立完善的备案登记制度可以从法律层面上明确小额贷款公司的身份，加强对小额贷款公司风险的把控，有利于提高国家部门和企业的工作效率，真正的、切实的做到“放管服”，促进小额贷款公司的良性发展和小额信贷行业的秩序的稳定。

4.1.2明确小额贷款公司身份定位

小额贷款公司属于类似于金融机构属性，这些都可以从设立小额贷款公司的目的来看，小额贷款公司的设立是为了帮助中小企业和农村企业解决融资难的问题，完善农村金融体系和金融服务体系。因此，我们从此方面来看也应当将小额贷款公司划归金融机构。综合当前所有信息来看，从法律层面明确小额贷款公司属于金融机构的法律身份不仅可以解决海南小额贷款公司面临的棘手问题，还可以助力海南小额贷款公司朝着稳定的方向发展。若赋予小额贷款公司明确的金融组织的法律身份，就可以为其解决诸多问题。例如：税收种类过多、税费过重、融资方式单一、业务发展受阻、政策不明确等。从法律层面明确小额贷款公司的身份，结合海南经济发展的特点，构建具有海南特色的经济发展模式，为建设美好的海南注入新能量。

　　4.2经营监管方面

4.2.1构建高效的监管机制

由于小额贷款公司的监管部门并没有行政执法权限，使得其无法高效的履行监管职责，故应当赋予监管部门相应的行政执法权限，真正的做到有法可依。监管部门不能满足于当前现状，应当不断加大事前审查监督力度，以事前审查为主，事后审查为辅，主动审查代替被动审查，通过主动审查可以及时发现企业存在的隐患，通过寻找隐患的来源避免以后再次出现类似隐患，通过主动排查隐患避免隐患堆积，演变成致命因素，导致无法挽回的局面。要解决小额信贷行业的诸多问题就必须构建高效的监管机制，赋予监管部门行政执法权限、使监管手段多种多样，改善监管模式，主动出击，排查隐患，不断加大监管力度，让监管变得更加强硬，而不是停留在软监管手段，只有让违法违规的小额贷款公司付出沉重的代价才能杜绝小额信贷行业的违规操作和违法发展业务等行为。

与其他部门加强沟通，形成一张行之有效的监管之网。在取消行政的报送审批手续前，多部门主要是对设立的小额贷款公司的投资者和公司内部章程进行审查。在此之后，各个部门的沟通愈来愈少，为了让监管机制更加高效，应当加强各部门的沟通协作，构建完备、高效的应急处理方案，对未来可能发生的突发状况进行有序的、高效的处理，不断加强监管力度。

4.2.2各方形成权力及切实防范系统性风险

第一，建立有效的管理机制。XX的监督管理具有成本较高、敏感度较低等缺点，这些可以通过构建小额信贷行业自律的优势进行补充。同时小额信贷行业的自律具有稳定性较差、强制力度较差和公平性得不到保障等缺点，这些可以通过XX的监管优势进行补充。如上述所说的海南小额贷款公司的监管现状，省金融办等部门应当发挥自身优势，经常组织专业培训，经验分享交流会等方面发挥积极作用。小额信贷行业也应当组织小额贷款公司相互监督来实现行业自律。并且应当发挥小额贷款公司之间的作用，经常组织公司业绩较好的优秀员工进行经验分享和工作心得。同时加强和其他省份的小额信贷行业做好沟通联系，关注政策变化，掌握国内外小额信贷行业的最新动态。还需要构建完善的、信息互通的社会信用体系和个人信用体系，从上到下构建良好的信用评级，严厉杜绝违法贷款行为。

4.2.3深入推进行业整合

加强对董监高等管理人员的任职资格和提高工作人员的职业素养。对董监高的管理人员的入职进行资质考核，对考核成绩未达到规定标准的或者无法胜任该职位的高管应当以于替换。并且应当定期对工作人员进行职业培训和资格考试，不断提升工作人员的专业化水平和职业素养。在对工作人员的职业培训方面，可以通过与省内外的优秀小额贷款公司进行合作，学习优秀公司工作人员的工作方式，并且可以和专业培训机构进行合作，开展专业化培训。完善公司激励制度，使工作人员在相互竞争中提升业务能力，不断超越预设目标，实现自我超越和公司双赢的局面。与此同时，加强对小额贷款公司的扶持力度，越来越多的金融机构入驻海南，抢占海南市场份额的情况下，海南小额信贷行业的竞争也将愈发激烈，若不及时掌握市场动态，那么整个行业的归于同一化的趋势就难以规避，所以小额贷款公司应当从自身实力抓起，树立行业标杆和品牌实力。

4.2.4争取财政扶持政策来缓解行业困境

可以通过寻求XX财政支持，与省财政厅沟通协商争取财政补贴：第一，小额贷款公司的设立目的之一就是为了更好的为中小企业和农村经济的发展做出绵薄之力，故可以根据海南相关部门对小额贷款公司的考核评比，对考核评比较好的公司给予相应的税收奖励。第二，加强对小额贷款公司的专项扶持力度。小额贷款公司因向农村产业和基础设施建设等提供贷款，但因各种原因收不回来资金而造成公司损失的，相关部门可以进行核实，并在核实后进行补贴。第三，推出相应的优惠政策。虽然法律上还未明确小额贷款公司的法律身份，造成小额贷款公司的税收种类和税费过高，因此可以推出相应的优惠政策减轻小额贷款公司的税费负担。

　　4.3退出监管方面

小额贷款公司的行业退出一直是监管难题。因此要不断地尝试摸索小额贷款公司的退出方式，建立通畅的退出机制，故应当从法律层面中明确小额贷款公司注销的具体规定，积极有序的引导不具备市场竞争力的公司退出市场，保留优质企业。经过公司股东大会投票表决变更公司经营方向和主要业务的，可以依法到市场监督管理部门办理变更登记，将公司专为普通企业。同时赋予省金融办行政执法权限，让其有权力取消在规定时间内未进行经营的，且无正当理由申请延期经营的，存在一定风险或触犯相关条例，在规定期限为未予改正的小额贷款公司可以取消该公司的经营资格，并列入行业黑名单之中。

　　结语

小额信贷行业可以让民间多余的闲散资金聚集再利用的一个重要方式，但该行业一直未收到法律的明确定性，导致该行业的发展受阻。当前，简政放权和转变XX职能是确保经济稳健发展、降低风险的必要手段。这就降低了小额贷款公司的市场准入门槛，让小额贷款公司得到了迅猛的发展，让民间闲散资金得到充分的利用，规范民间借贷。但由于小额信贷属于新兴产业，国家对引导其发展和监管都处于摸索阶段，还在不断改善监管内容，由于缺乏经验和相关政策的滞后也导致小额信贷行业出现了许多问题，这使得相关部门对小额贷款公司的监管提出了新的要求，如何引导小额贷款公司朝着正确的方向发展，如何构建小额信贷行业的良性竞争，这都需要从对小额贷款公司的监管抓起。

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