棚户区改造工程绩效审计研究 ——以海口市新琼片区为例

　　摘要：

“棚户区”“公租房”像是城市中的一块补丁，是大部分外来务工人员、贫困家庭聚集的落脚点。“棚户区”并非最近十来年才衍生出的新的城市产物，而是在城市化早期就已经不同程度地存在并一直延续至今。开展棚户区绩效审计，本质上是为了维护社会贫困人口的住房权益，缩小社会成员间的贫富差距。

本文主要采用理论和案例分析相结合的手段撰写而成。从棚户区改造工程绩效审计的概念、特点以及基本理论入手。以海口市新琼片区的棚户区改造工程项目为研究对象，分析其绩效审计开展过程中存在的问题与原因，并给出针对性的建议，以期完善棚户区改造工程绩效审计的理论研究。

　　关键词：棚户区改造；绩效审计；审计评价

　　1棚户区改造工程绩效审计的相关理论

　　1.1棚户区改造工程的概念

棚户区改造工程是xxx于2009年推出的一项保障公民基本生活权益的工程。其目的是为了提高居民生活品质，改善城市设施面貌，促进城乡统筹发展。该项目是加快我国城市建设发展的又一重大举措，具有十分重要的意义。棚户区改造范围主要分为：城市棚户区改造、国有林区棚户区改造、国有垦区棚户区改造、国有工矿棚户区改造和中央下放地方煤矿棚户区改造5大类（界定标准如表1所示）。

表1各类棚户区界定标准

　　1.2绩效审计的含义与特点

1.2.1绩效审计的含义

在我国，绩效审计是指审计人员对XX及其部门和其他组织所发生的经济活动，进行经济性、效率性和效果性的审查和评价，即“3E”审计。经过绩效审计的不断发展，衍生出了环境性、公平性，即“5E审计”。

经济性代表着成本与质量之间的关系。在利用最少的成本资源且兼顾项目质量。

效率性代表着项目的投入与产出之间的关系。即在投入不变的情况下，获得最大产出，或者在产出不变的情况下，控制到最小投入。

效果性代表着项目预期结果和实际结果之间的关系。即项目预计合格率与实际合格率比例，预计居民满意度与实际居民满意度比例等。

环境性指该项目整体对周边环境影响程度，以及是否满足预期计划达到的环境指标。

公平性代表着项目审批是否符合审批规范，资源分配是否合理。

1.2.2绩效审计的特点

（1）审计标准的差异化。首先，不同行业之间所涉及的工作范围、经营目标不同，对应的行业标准、法律规范也有所不同，因此绩效审计难以达成统一适用的一套标准；其次，不同国家、地区之间的经济发展水平、文化历史、社会统治阶级、法律法规是不同的，因此，难以达到国际统一标准。最后，绩效审计标准是随着时代的发展不断进步的，每个时段的审计标准也是有所差异的。

（2）范围和内容的广泛性。绩效审计是XX审计的一类，其涵盖了所有XX部门及单位，也包括一些非XX单位，只要是涉及公共财政支出的单位都有必须进行绩效审计。其目的主要是对XX权力进行监督，保障项目运行的效率性、效果性和公平性。因此，对所审项目的内容和范围进行广泛而深刻的评价是必不可少的。

（3）审计风险大、成本高。绩效审计的结果不仅仅起到单一的作用，其结果的影响往往是复杂的，综合的。甚至可以影响到一个地区，一个国家的重大政治、经济决策，必须要结合专业数据进行严密的分析。但审计风险只能相对减少，不可能为零，审计机关需要对审计结果承担一定的风险，因此，审计风险大。由于我国绩效审计还未达到成熟阶段，没有健全的审计数据平台，这就需要审计人员从事大量的纸质工作和消耗大量的时间，因此，审计成本高。

（4）审计时间的持续性。绩效审计不是以项目的结束为终点，而是一个长期工程，并且审计的效果往往需要一段时间后才能显现出来。因此，审计机关只有不断地进行追踪审计，才能保证审计结果客观公正，保证审计质量。

　　1.3棚户区改造工程绩效审计的基本理论

1.3.1棚户区改造工程绩效审计的含义

目前来看，我国的棚户区改造工程绩效审计还处在发展阶段。因此，对于棚户区改造工程绩效审计的定义也难以有明确的规定。本文以海口新琼片区案例作为理论的出发点，在对该项目XX绩效审计进行深入研究后，对棚户区改造工程绩效审计的含义有了大概的轮廓。根据绩效审计的概念，因此推导出棚户区改造工程绩效审计含义：XX审计部门对棚户区改造项目中重要的经济活动进行客观的审查与评价。

1.3.2棚户区改造工程绩效审计的重难点

棚户区改造项目的难点在于资金链庞大、程序繁杂、管理难度大，需要多部门之间协调配合、信息共享。审计过程中每一环节都需要投入巨大的人力物力，这对于审计人员是一项巨大的挑战。首先，在资金输入的第一步，要掌控棚改项目实际资金流入与期初预算的比例差异是否属于XX服务协议计划范围内。其中，哪一部分属于中央划拨，哪一部分属于金融机构信贷，都要做到心中有数。审查过程中要严防承包单位虚构事实，隐瞒真相，骗取金融机构贷款的情况发生。其次，在资金流入后的管理使用中，要重点审查管理部门有无骗取、套取、挪用、侵占专项资金的违法行为；审查项目承包商有无随意变更项目成本、私拉赞助、提供合同规定以外担保等违规行为；审查税收征收情况，对国家予以支持的税收减免政策是否落实到位；审查金融机构贷款情况，有无按相关政策给予贷款利率优惠。

　　2棚户区改造工程绩效审计的理论基础

　　2.1公共受托责任理论

公共受托责任是将XX比作人民的保姆。既有控制人民的权力，也被人民制约。XX的权利在于他是国家的最高统治者，拥有行XXX。XX的义务则是接受人民的委托，妥善运用人民赋予的权利，给人民提供充分的公共资源，接受民众监督。因此，公共受托责任核心在于公共资源的绩效评价，绩效审计产生的根本原因是公共受托责任。

自08年以后，全国大范围开始进行棚户区改造工程，则更是体现了公共受托责任的重要性。住房问题对人民、对社会意义重大，关系着人民的幸福及社会的稳定。因此，国家授权审计机关代替国家完成国民的委托，维护国家信用。

　　2.2可持续发展理论

可持续发展理论开始是被用作环境保护方面的问题，是20世纪以来人类及其伟大的理论之一。时至今日，可持续发展更是涉及社会、经济等各个方面，是人类全面发展的理论基石。可持续发展不是单纯的追求经济的增长，而是从更本上改变人类的生活结构，提高生活质量。因此，可持续发展的核心就是人与自然，与社会之间不断地需要与被需要，只有相互需要才能永续发展。

棚户区改造工程一方面可以促进经济增长，另一方面可以提供居民生活质量，符合可持续发展的价值取向。棚户区改造工程绩效审计作为一项社会公共项目尤其可以利用可持续发展理论。在建立评价指标体系过程中，将可持续发展的概念融入其中，保障各因素指标的长期参考价值。综合可持续发展理论，使绩效审计的评价结果更加客观、全面。

　　2.3社会保障理论

社会保障理论起源于德国，它是指国家运用立法的方式对社会中生活困难人群给予物质补贴和政策性照顾，例如：为老人、残疾人等丧失谋生能力的人提供保险计划，对妇女儿童、失业人员、经济困难家庭等进行妥善安排、提供保障。这使得社会中的弱势群体的利益得到基本保障，有助于缩小贫富差距。

如果说其他理论是棚户区改造工程绩效审计的前提和途径，那么社会保障理论就是它的目的。一方面，棚户区改造工程建设过程中存在的漏洞、风险能够通过绩效审计被工作人员发觉。从而，不断促进相关体制的完备和社会保障工作的进行，全面发挥审计的作用。另一方面，对保障人群和分配公平性进行审计，可以最大程度落实社会保障政策，维护弱势群体权益。

　　3海口市新琼片区棚户区改造工程绩效审计案例分析

　　3.1海口市新琼片区基本情况

根据海口市城市发展规划和棚户区改造方案，海口市人民XX经琼建住房函[2015]722号文件审批拟实施海口市新琼片区棚户区改造项目。该项目已纳入2016-2017年棚户区改造规划。该项目根据《关于加快棚户区改造工作的意见》(国发[2013]25号)和《海口市房屋征收补偿安置暂行办法》(海府[2015]54号)精神，结合海口市美兰区新琼片区棚户区(城中村)改造范围内的实际情况，展开改造工作（具体建设项目如表2所示）。

表2建设项目概况表

新琼片区棚户区(城中村)改造项目范围：对琼山大道进行道路改造，长约1322米，新建规划一号路、规划二号路、规划三号路、规划四号路、规划五号路共5条道路；建设琼山大道双仓管廊2486米，白驹大道、规划一路、规划六路的单仓管廊共1519米，以及其余道路的缆线管廊共3038米；同时建设管廊分控中心，建筑面积约808平方米。

项目概算总投资为67538.77万元，其中建安工程费57254.68万元，工程建设其他费6449.26万元，预备费3185.20万元，建设单位管理费649.63万元。

　　3.2海口市新琼片区棚户区改造工程绩效审计情况

3.2.1审计目标

审计小组根据有关部门订立的审计目标并在进行了初步调查的基础上将审计目标确立为：检查资金筹集和管理使用情况是否符合相关政策；检查建设程序是否规范，项目管理是否严格按照棚户区改造标准；检查分配和后续管理是否有缺陷，人员审查是否严格，防止存在分配不公的现象。该目标一方面为了促进棚户区改造工程目标任务和政策措施落实到位，提高保障效果，促进棚改房分配运行的公平、公正、公开；二是促进棚户区改造工程建设管理规范有效，提高棚改房建设质量。

3.2.2审计标准

审计人员在进行绩效审计评估过程中，根据海口市住建部公布的有关棚户区改造重建标准、补偿标准及验收标准为依据。兼顾审计局制定的绩效审计评价指标、财政局规定的棚改项目专项资金明细等。结合海口市实际情况对新琼片区棚改项目进行绩效审计。

按照绩效评价指标表确定的评分细则及海口市实际情况设置其评分标准，通过对各项指标逐一评价，海口市新琼片区棚户区改造工程整体绩效评价得分是：决策绩效为20分，管理绩效为23分，产出及效率绩效为50分，总绩效为93分。评价结果等次为“优秀”。具体评分如表3所示。

表3绩效评价指标评分表

3.2.3审计范围

海口市审计局将该项目绩效审计范围确定为：在项目启动前期，重点审查招投标环节和开工建设审批手续等。项目建设中期，审查各项规章制度、管理部门有效控制程度、专项资金使用情况等。项目完工交付后，审查实际完工时间、实际完工质量、住房分配等情况。

3.2.4审计方法

海口市审计局对海口市区2018年度棚户区改造拆迁项目绩效情况进行了审计。并延伸审计调查了美兰区、琼山区在具体实施拆迁过程中政策执行及资金使用情况。

审计人员通过查阅历年文献资料、新闻报道、社区公告、统计文献等对改造片区进行深入了解并分析具体情况。又通过问卷调查的方法，对该社区居民进行调查走访，详细了解居民对本次改造的满意程度及真实态度，对不足的地方进一步落实整改。并通过海口市保障性财政资金绩效考评量化指标并根据新琼片区的实际情况，建立新琼片区棚户区改造绩效审计评价指标进行评价。

　　3.3海口市新琼片区棚户区改造工程绩效审计存在的问题

3.3.1缺乏完善的绩效审计评价体系

根据海口市审计署发布的棚改工程绩效指标评价报告中可以看出，审计部门更侧重于定性指标的体系构建，但忽略了定量指标。在对比了海口市其他棚改项目的绩效评价结果后，发现所有项目评价结果得分均在95分以上，成积极评价结果。从而将绩效审计过程变成了形式主义，其结果的可参照性让人感到怀疑。现由于绩效评价体系有缺陷，审计人员在实务操作中就难免出现歧义，容易降低审计人员的工作效率和审计质量，从而影响审计结果；因为评价标准不同，审计人员在反馈审计结果时不同审计人员之间标准不一致，就会出现审计结果失真的状况；因没有统一的评价标准，各地标准不一致，因此产生结果的差异性，且对XX部门的资金使用、项目建设的社会效益进行量化评价的难度就会上升。一定程度上阻碍了棚改工程绩效审计的开展。

3.3.2改造对象的资格审计不到位

棚户区改造工程是我国XX为解决人民群众住房问题出台的民生政策，对改造对象的资格审查至关重要。从海口市新琼片区的棚户区改造项目绩效审计的结果发现，最大的问题在于审计部门没有条件对改造对象资格进行全面审查。从2017年海口市新琼片区棚户区改造项目的审计结果来看，审计程序还停留在改造成员的家庭户口复核、登记在家庭成员名下的房产、以及是否存在开店经商和拥有车辆情况进行了核对。此外，由于海口市新琼片区派出所户籍管理系统刚于14年联网不久，房产和车产登记系统也是近些年才全国联网，有关部门对年数较远的信息还在逐步更新中。所以就造成了个别居民虚增家庭成员骗领补偿款或隐匿名下财产，以获得棚改资格。目前海口市新琼片区享受了棚户区住房改造待遇的人群是否全部符合国家和地区的规定还有待审查。

3.3.3审计人员缺乏专业性

棚户区改造工程绩效审计的显著特点是范围内容广，这就要求审计工作必须格外严谨、细致。对参与该项目的审计人员都有着极高的要求，才能沉着应付各类难题。但在此次海口市新琼片区棚户区改造绩效审计中，我们的审计队伍以财会人员为主，而计算机、建筑类专业人才很少。审计人才单一，十分缺乏复合型人才。审计队伍综合素质难以达到棚改工程绩效审计的要求。在对该项目进行审计时，审计小组人员共6人，其中财会专业4人，建筑专业1人，计算机专业1人，审计人员专业知识结构配置失衡，对审计质量及效率会产生较大的影响。

　　3.4海口市新琼片区绩效审计中存在问题的原因分析

3.4.1绩效审计体制不完善

由于我国的绩效审计起步较晚，直到2007年，财政部才颁发了《廉租住房保障资金管理办法》。但就具体的操作来说，海口市棚户区改造工程绩效审计在各个环节都存在明显的缺陷，各市县的差异也很大。一方面，XX个别部门形式主义之风盛行，过于重视定性指标的评价分数，割裂了定性指标与定量指标的关系。海南目前还没有建立起一套能在全省范围内使用的、可靠的棚户区改造工程绩效审计评价标准。在这种情况下，审计人员会难以把握定性评价指标与定量评价指标的尺度。另一方面，定性指标所包含的考核标准不全面，审计人员将大量的注意力放在制度保障绩效、项目资金绩效及工程建设绩效这些方面。而很少关注住房分配绩效和改造效果绩效这两个指标。媒体、互联网上也会经常被爆出棚改房“豆腐渣”质量或布局不合理等问题。

3.4.2棚改对象的资格有关信息难以取得

棚户区改造工程涉及的单位多，因此在审计过程中对数据的获取难度大，不能准确的从每个部门获取到完整的数据。其原因是由于，一方面，各行政部门之间也存在着竞争关系，各自所有的数据信息不对其他部门及大众公开。获取有关信息需要上级部门通过道道程序审批后才能拿到。另一方面，棚户区改造工程所涉及到的最主要的两个部门就是国土部与住建部，但是从海口市住建局官网及海口资源国土官网上，大众几乎看不到与该项目相关的具体资料。只是提供了投入资金、建筑规模等数据，而棚改房的其他具体数据却没有公开。因此，审计人员无法全面的获取相关数据，审计部门取得的棚改对象的家庭和个人住房、收入以及金融资产等情况基础信息不足，造成审计难以进行全面客观的评价，为审计工作的实施增添了不少难题。

3.4.3审计人员能力欠缺

审计队伍综合素质不足主要表现最重要的一点就是审计人才结构单一，缺乏综合性人才。据调查显示，海南省各市县审计部门在聘用人员时，首先以财会专业优先或限制其他专业报考，这是导致审计人才单一的直接原因。然而，审计人员面临的多数项目不是仅凭财会知识就能解决的。在此次新琼片区棚户区改造工程绩效审计过程中，就涉及建筑、环境、法律等需要专业人员才能解决的问题。其次，有关部门忽略绩效审计的重要性，没有定期开展教育培训，导致审计人员的知识层面长期停滞不前。在此次棚改绩效审计中，审计人员能力欠缺，阻碍了棚户区改造工程绩效审计的效果。

　　4完善棚户区改造工程绩效审计的保障措施

　　4.1建立并统一绩效审计评价指标体系

4.1.1制定具有针对性的评价标准

首先，根据海口市往年XX投资项目绩效审计经验，棚户区改造工程的评价标准可以按照各市县的具体情况，纵向比较不同年度的实际情况，判断改造项目的绩效水平。其次审计机关针对以往审计水平制订具有针对性的评价标准，包括法定标准、历史标准及行业标准。

（1）法定标准。是否符合法定标准应当是制定审计评价标准的准绳。棚户区改造工程绩效审计实质体现的是对XX投资是否符合法律规定进行评价。其主要依据我国颁布的相关法律法规和规范性法律文件，如会计法、审计法、建筑法、工程质量管理条例、招投标管理办法等。XX各级部门要根据不同阶段的社会需求，经济基础、民生等实际情况出台对应的政策性文件，从而起到引导作用。

（2）历史标准。通过纵向比较海口市不同年度的实际情况，来判断棚户区改造项目的绩效水平。具体由海口市审计部门对以往审计项目的资料进行收集整理，汇总不同项目在经济、效率、效果等方面的相关数据，形成数据库。历史数据较为客观，具有一定权威性，为审计人员提供参考价值。

（3）行业标准。通过横向比较棚户区改造项目在海南各市县内的差异，来判断该项目正常情况下应该呈现的绩效水平。比如：不同棚改项目所涉及的领域及行业内有关数据、参数是否相差较大；与行业内的先进水平之间还有多少差距。审计人员以此为标准，可以作为考核该项目是否达标的有力依据。

4.1.2借鉴西方国家先进经验

我国的绩效审计较为薄弱，难以形成自己的评价指标标准。而西方国家对XX项目的绩效评价已经有一套成熟的评价指标体系，在此基础上建立有中国特色的绩效审计评价指标具有借鉴的价值。例如，比较英美两国的XX绩效审计评价标准使用情况来作参照，可以发现：英国XX熟于运用“3E”审计标准。除此以外，也加入了其他评价指标，“良好管理”使用次数最多。这样的评价标准侧重于得到相对稳定的审计结果。X使用最多的则是“经济性”和“良好管理”。这样的评价标准则侧重的是符合程序和良好管理。具体指标使用情况如表4所示。因而，我们通过汲取西方国家的先进经验，取其精华再结合我国实际情况，会为我国绩效审计的探索之路提供捷径。

表4英美绩效审计评价指标使用情况

　　4.2加强棚改房系统信息建设

4.2.1加强基础信息电子化程度

海口市XX及各有关部门应紧跟数据电子化发展趋势，尽快将目前各市县的棚户区改造工程各类信息录入电脑系统中，并对纸质文件中存在错误的信息进行修正。基础信息电子化是建立数据库的基础，是极为重要的一步。这样就可以大幅减少因获取资料不完整而导致的棚改对象资质审核的问题。审计工作结束后，审计人员将该项目审计结果录入数据库，为之后审计人员着手审计工作提供参考。不仅提高了审计结果的真实性，也提高审计人员的工作效率。

4.2.2各个部门建立数据共享平台

我国在信息电子化的运用上并不成熟，各部门的信息系统都处于一个相对独立、封闭的状态。因此，XX部门应加紧完善健全审计电子系统。例如，在海南省建立覆盖全省的信息库，公安系统、住建部门及银行数据联网共享。严格进行棚改房申请资格审核工作，借助数据库资源审计予以辅助，能够降低错误的发生率，还能节约时间。使审计机关高效完成工作任务，从而达到审计目标。

　　4.3加强审计队伍建设

4.3.1开展专业知识的培训

绩效审计作为先进的审计概念，对我国审计建设具有指导作用，更值得引入日常审计活动中。但由于缺乏经验，如何开展绩效审计对于审计人员来说也造成了不小的困扰。因此，为缓解专业人员缺口，有关部门应大力宣传绩效审计的观念，邀请专家定期开展学习教育，培训审计人员学习新的知识技能。审计思维的形成需要不断从实务中吸取经验，在不断的实践中，审计人员也更容易接受这一新的审计观念。

4.3.2聘用社会中介参审

由于审计机关的人力资源相对固定，无法在短时期内增加专业审计人员的数量。针对这个问题，审计部门在开展审计工作之前，对项目进行预判，决定是否需要其他资质专业人员参与。然后，向事务所等中介机构发函临时聘用具备其他领域专业知识的复合型人才。同时，严格把控审计质量。审计过程中，要求参与审计的中介机构定期向委托方汇报工作进展，实时与委托方沟通交流；审计结束后，受委托的中介机构出具正式的书面报告。

　　5总结

棚户区改造工程是我国XX为解决人民群众住房问题出台的民生政策。其目的一方面是为了缓解社会困难人群住房压力，提高生活品质，改善城市面貌。另一方面，国家希望通过棚改工程进一步加速我国经济发展，抑制房价恶性增长，更好实行“去杠杆”政策，预防发生经济危机。本文通过分析公众受托责任理论、可持续发展理论、社会保障理论。阐释了绩效审计的概念、特点、以及实施的重难点。同时，本文针对棚户区改造工程绩效审计中目前所存在的问题，分析原因并提出了一些解决对策：比如建立并统一绩效审计评价指标体系、加强棚改房信息系统建设等。希望能通过以上建议帮助我国相关的理论体系和实践逐渐完善，优化审计模式，规范绩效评价标准，为保障棚户区改造和完善绩效审计做出贡献。

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