多元化纠纷解决机制中社会组织参与人民调解的路径分析——以B市为例

文章摘要

我国的传统人民调解内生于我国传统的熟人社会，并与当时的社会结构和文化形态保持着高度的契合性。其特点主要表现为，依赖调解者的个人权威或其所依附的国家权威。改革开放以来，市场经济体制的改革使我国的经济得到了极大的发展，社会矛盾的尖锐化和纠纷的多发化、多样化终使传统调解模式无力应对。此外，人们思想观念的现代化也使传统调解失去权威，传统调解的可接受性和正当性遭受到了严峻的考验。因此，我国人民调解制度必须进行现代化转型，即由国家治理转向共同体自治，由对审判的补充转向具有独立价值的纠纷解决方式。鼓励社会组织参与人民调解势必成为多元化纠纷解决机制改革的未来趋势，积极推动社会组织参与人民调解，发展新型社会调解机制，以此化解矛盾纠纷。如何更好的解决传统型人民调解在现实中所面临的难点，探索、实践和完善新形势下人民调解制度转型路径，充分发挥社会组织在社会治理中的功能作用，为群众提供多元灵活、便捷高效的纠纷解决服务正是本文所要探究的重点内容。

本文以B市为例，以社会组织参与人民调解为研究视角，利用统计分析方法研究分析社会组织发展现状，利用个案分析方法研究分析社会组织参与人民调解的过程，以探究其背后的运作逻辑，找到可供借鉴的经验。首先，围绕B市社会组织发展状况进行数据分析，一是B市社会组织的高质量发展，二是B市人民调解组织萎缩发展的同时蕴含新的发展希望。其次，围绕调解类社会组织参与人民调解的过程展开案例研究，内容包括：一是组织建设分析，探究其合作模式建设、组织服务内容、队伍专业化建设；二是资金来源分析，探究其独立关系非竞争性模式、模式运行效果；三是调解经验分析。最后,基于以上内容，从社会调解组织、XX制度、法律定位层面，分析出当下社会组织参与人民调解面临的困难及解决对策。

第一章 导论

第一节 论文选题的背景与研究意义

一、研究背景

人民调解作为一种非诉讼纠纷解决方式，在预防和化解社会矛盾纠纷、维护社会秩序和谐稳定方面发挥着积极作用，同时，也是国家进行社会治理的重要手段。多年来，我国的人民调解组织协助XX部门化解了大量矛盾纠纷，为促进社会和谐稳定、推进社会治理发挥了重要作用。在我国社会转型时期,经济社会快速发展的同时,社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧上升,并且呈现出新的特点和趋势。纠纷与冲突涉及范围扩大,带有明显的纠纷主体多元化、纠纷类型多样化、纠纷原因复杂化等特点，社会治理难度加大，而传统模式下的人民调解，只能发挥有限的功能。此外，随着国家权力从社会政治生活中退出，传统型人民调解失去国家权力支撑和对国家法律的准确把握，其权威性受到削弱、组织迅速萎缩。可见，在新的历史时期，单纯依靠XX力量无法保证人民调解的有效性，也很难长久维系人民调解的活力。

XXX十九届四中全会《决定》指出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，需要“完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制。坚持和发展XXX‘枫桥经验’，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系……努力将矛盾化解在基层。”在2019年中央政法工作会议上，xxxxxxxx明确提出“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”。为推动人民调解价值和功能的发挥，推动社会治理体系和治理能力现代化提供了根本指引。

现代社会治理注重多元参与、理性协商和建设性地解决社会问题，是一个不断建构和积累友好、尊重、包容、信任等积极元素的过程。基于包容与信任的多元主体合作共治是走向善治、迈向良序社会的必由之路。社会治理强调整合各类社会资源，充分调动各类主体的积极性，进而实现国家、社会、个人的共同参与、共同协作、共同治理。鼓励社会力量参与纠纷调解既是构建全民共建共享的社会治理格局的基本要求，亦是应对社会矛盾纠纷日益增多与缓解国家纠纷解决资源不足的现实需要，社会力量主要包括社会组织、行业团体，以及其他社会力量。现代社会组织是利益冲突的“缓冲器”和矛盾纠纷的“减压阀”，尤其在当下的社会转型期间，社会组织参与纠纷解决的意愿和能力均在不断提高，鼓励其参与人民调解势必成为多元化纠纷解决机制改革的未来趋势。鼓励社会组织参与纠纷化解，就是要积极推动社会组织参与设立调解组织，发展新型社会调解机制，以此化解矛盾纠纷。如何更好的解决传统型人民调解在现实中所面临的难点，探索、实践和完善新形势下人民调解制度转型路径，充分发挥社会组织在社会治理中的功能作用，为群众提供多元灵活、便捷高效的纠纷解决服务正是本文所要探究的重点内容。

二、研究意义

1、研究现实意义

为形成人民调解制度新格局提供实践经验。除国家和市场外，作为社会力量的重要代表，社会组织是社会治理的重要参与主体，以提供社会服务在维护社会稳定和促进社会发展中扮演着重要角色。人民调解制度是多元化纠纷解决机制的重要组成部分，而矛盾纠纷化解同时是社会治理的重要内容。社会组织参与人民调解是推动共建共治共享治理新格局建设的重要举措。本文通过对社会组织参与人民调解的研究，将为推动多元化纠纷解决机制建设提供重要实践经验。

为推动调解类社会组织发展提供借鉴经验。在社会转型不断深化、纠纷类型日趋多样的情况下，矛盾纠纷易发、突发、频发，威胁社会稳定和谐。社会组织具有民间性、公益性、多元性等特点，在多元化矛盾纠纷化解中有重要的发展空间。矛盾纠纷化解总是与国家司法和行政力量密不可分，调解类社会组织在发展过程中如何实现与司法部门和行政部门的合作、在合作过程中社会组织发挥怎样的作用等问题的研究具有现实意义。通过本文探究调解类社会组织运作过程以发现和总结其特点，有助于为社会组织参与人民调解提供有益的借鉴经验。

2、研究理论意义

中国的传统型人民调解制度在近代以来面临现代化问题挑战展现出独特的形态，因此，对社会组织参与的新型社会调解的理解不应仅将其视作是一种普遍性的纠纷解决机制，而应当将其作为一个视窗来观察和理解现代性问题在中国展开过程中所面临的种种特殊问题。国家权力的参与使得人民调解在社会矛盾纠纷解决场域中处于一种微妙的地位，它既不纯然是民间自组织的力量，也不完全依附于国家XXX。作为一种承袭了传统文化、肩负国家用以治理社会功能的重要纠纷解决方式，人民调解在我国社会发展及转型过程中的组织演变和功能调整均成为注视和理解当代中国社会结构变迁这一宏大背景的窗口，因此对其进行研究和阐释具有一定的理论研究价值。

第二节 研究综述

一、人民调解研究成果

关于人民调解，从理论层面看，现有研究大体是从功能主义、文化解释以及权力技术分析这三种分析框架来理解和解释调解制度。实践层面的研究则主要集中在下述几个方面：解读调解相关的规范性文件，介绍和交流各地人民调解经验，以及剖析调解工作中出现的具体问题。

针对国家对人民调解领域的加强，很多学者提出了质疑。吴英姿提出“大调解”运动几乎完全依赖XX的制度供给；范愉认为人民调解组织行政化严重和部分功能失效，调解组织和人员制度化、精英化与民间调解大众化、草根性产生矛盾；赵刚认为派驻“社区法官”是对“能动司法”的误读和异化；周永坤认为在人民调解权力化和司法化趋势下会从侧面产生强制调解等。宋明从人民调解的产生、发展、性质及其地位等着手，对人民调解的基本概念、功能、性质等基本问题进行阐述。很多学者侧重对调解中的某一特定领域和机制，如以“三调联动”、“诉调对接”为内容的大调解机制和行业性专业性人民调解组织的发展状况及面临困境等进行研究。

在人民调解的实践分析方面，范愉作为当代中国多元化纠纷解决理论的开创者，对多元化纠纷解决机制从理论到实践进行了深入研究，主张比较研究和借鉴世界各国和地区ADR（诉讼外纠纷解决方式），构建和完善我国多元化纠纷解决机制，积极加入发展ADR的世界性潮流中。赵伯艳将社会调解组织分为地域性人民调解组织、专门性人民调解组织、地域性民间调解组织、专门性民间调解组织四类进行分析。李炜冰主张创新人民调解工作思路,在原有的工作模式基础上,把社会工作作为贯彻实践人民调解制度的一种工具和手段。李婷婷从冲突解决的研究视角，检视人民调解实践中存在的问题，并从冲突解决理念、调解策略等方面对人民调解的未来发展提出建议。廖永安认为学界和官方都存在将人民调解概念泛化的倾向，把商事调解、行业调解、律师调解等新型调解全纳入人民调解，忽略了多元化社会调解方式的制度特色，造成新型调解组织的法律定位模糊不清。汪世荣对人民调解的成功案例“枫桥经验”、“福田模式”等进行研究。

二、社会组织参与社会治理研究成果

笔者在“中国知网”设定2010年1月1日至2023年1月1日为检索期间，以“社会组织”“社会治理”为关键词进行模糊检索，共采集到相关文章13180篇。2013年之前，相关研究数量很少，维持在300篇左右。2014年XXX十八届三中全会决定把创新社会治理体制作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，导致研究量激增，产生了1438篇文章，之后文章量逐年增加，2015年登载1726篇，2016年登载1855篇，2019年达到了研究峰值2262篇。从文章的主题分布来看，研究广泛，包括治理创新、三社联动、基层治理、治理体制、组织参与、公共服务、乡村治理等方面。

社会治理体制创新方面，王名、蔡志鸿、王春婷提出多元主体共同治理的“社会共治”理论。姜晓萍提出社会治理存在“维稳”诉求大于“维权”诉求，党政包揽替代多元协同，“即兴式”举措多于制度规范等问题。黄晓春概括社会组织领域的”模糊发包”政策执行模式等。关于社会组织参与社会治理的途径方面，何欣峰提出实现社区多元治理主体的合理定位和良性互动,有效整合资源、重塑居民社会价值。杨丽等对理论、问题与政策选择进行深入分析。从政社关系角度思考如何促进社会组织参与社会治理是一重要方面。通过对“无形XX，有形社会”多样共治的社会治理实践研究，王名等人总结出“三推三让”模式，提倡“推位让治”，即XX将社会组织推至多元共治的位置使其成为社会治理的主体，旨在建构有着强烈主体意识、责任意识和创新意识的“有形社会”。

三、研究不足

尽管学界对人民调解的研究在逐渐深化，但仍存在不少局限性，主要表现有四。第一，对人民调解实践领域的关注并不平衡，对于人民调解的传统实践领域——社区调解的关注较多，但对于新兴冲突领域的人民调解关注不足。第二，既有的对于调解实践的总结与反思主要聚焦于少数议题，主要针对调解的程序性、调解协议的效力、人员素质等提出对策建议，研究的广度有待拓展。第三，目前有关多元化纠纷解决机制的研究的热点，大都集中在法院附设调解机制方面，取得的相应研究成果颇多，特别是枫桥模式研究，初步形成了共识。然而，对于民间的社会组织参与多元化纠纷解决机制关注和研究尚付厥如，使得多元化解决机制的研究极度失衡，没有体现出“多元化”的元素。第四，关于人民调解的研究相对封闭，并未和近年来国际上的理论和实践充分结合，相关研究自说自话，一定程度制约了研究的视野。

第三节 概念界定

一、人民调解

人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以法律、政策和社会公德为依据，对当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人互谅互让、平等协商，从而自愿达成协议，消除纷争。然而，今天人民调解的形式日益多样化，其组织形式、功能、运行机制、管理体制和社会功能存在着较大的差异。所以，为了更清晰的对人民调解进行研究，本文首先将人民调解在两种意义上加以区别，即传统型人民调解和新型社会调解。

传统型人民调解，主要是指《人民调解法》规定的，基层自治组织设立的民间性、群众性社区调解。运作形式包括村（居、企）人民调解委员会、乡镇（街道）人民调解委员会。人民调解员主要来源于基层社区民众，除法律规定的条件外，无需特定的学历和资历要求，但应该接受培训。人民调解委员会作为自治组织，不受公权力机关的直接领导。国家通过司法行政机关对人民调解行使组织管理、工作指导、人员培训和业绩效果评估等职责。法院则通过调解协议司法确认程序进行司法审查、保障其合法性。

新型社会调解，并非一个严格的法律概念，而是用来指除村（居、企）人民调解委员会、乡镇（街道）人民调解委员会以外的社会组织或社会力量所进行的调解。总体特征就是其民间性，即非行政、非司法的性质。在构建多元化纠纷矛盾解决机制中，全国各地涌现出了不同的新型社会调解，最典型的运作形式包括：XX购买型社会调解、商事调解、行业调解、律师调解、国家与社会合作性调解等。本文所研究的社会组织参与的人民调解，就是指新型社会调解。

传统型人民调解与新型社会调解存在诸多不同。

首先，两种调解解决的主要纠纷类型不同。人民调解所处理的大多系“户、婚、田土、钱债”纠纷以及一些斗殴、轻伤等轻微刑事案件，这些纠纷一般来自于熟人社会，纠纷的情感因素比较多，很多情况下都是为了“争口气”或“面子问题”。新型社会调解应对的则主要是市场经济发展过程中产生的新型纠纷，如建设工程施工、房屋买卖、租赁合同、知识产权等产生的纠纷，这些纠纷一般来自于陌生人社会或半熟人社会，纠纷的利益指向性较强。

其次，人民调解和新型社会调解对调解员的要求不同。人民调解扎根于基层，解决的主要是熟人社会纠纷，调解的正当性和权威性通常来自于以调解员个人魅力为主的综合因素；对于新型纠纷，纠纷当事人倾向于以较诉讼更为快捷便利的调解寻求法律上的判断结果，这就要求调解员具有较高的法律水平或其他方面的专业知识。

最后，两种调解的功能侧重和工作机制不同。人民调解自其产生和形成之时起，就带有思想改造和社会控制的政治功能，现在的人民调解除化解纠纷外，也需贯彻XXX路线、排查预防矛盾、收集治理信息，所以XXX人民调解除具有纠纷解决功能外，还具有社会治理功能。在工作机制方面，人民调解要坚持调防结合，做到应调尽调，依法及时就地妥善化解纠纷；对于不适合调解的矛盾纠纷或者调解不成的信访案件，要及时导入法治轨道；对排查调解过程中发现的可能引发群体性事件、越级上访等矛盾纠纷以及违法犯罪活动，要及时预警、主动报告辖区公安机关和当地党委XX。对于新型社会调解而言，社会治理功能是附随纠纷化解功能而存在的，即通过化解纠纷，维护社会秩序，实现社会治理的目标。新型调解的工作重心在于调解的规范化建设以及本案调解的妥当性与可接受性。

二、社会组织

社会组织，又称“民间组织”、“非XX组织”，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非XX性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位三类。这些组织中通常包括各种冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。

本文之所以使用社会组织而未用民间组织（NGO）概念，原因在于：（1）社会组织的概念比民间组织广泛，更能准确概括除XX组织、企业组织之外的其他组织；（2）社会组织比民间组织更容易为中国社会所接受，NGO是一外来概念，社会组织是其本土化的表现；（3）社会组织比民间组织的指涉范围广，尤其社会组织在社会转型时期，可将人民团体与事业单位囊括进来；（4）社会组织比民间组织更能为XX和社会所接受。

在现代社会，XX、企业与社会组织一起构成了三大组织体系，彼此联系，相互配合。XX组织、企业组织与社会组织构成社会管理的三大支柱。相比之下，社会组织具有以下属性：（1）非政治性。这一点区别于XX，XX设立的宗旨主要是为履行国家公共职能，社会组织主要是由生活在社会中的一定人群依据其共同兴趣、意志、利益、志向、愿望等自发组建的组织。（2）非营利性。非营利性即不以营利为目的，这是社会组织的根本属性。这一点主要与企业相区别。企业的主要目的在于创造利润与积累财富，而社会组织的宗旨却是实现公共利益。（3）自治性。自治性是指社会组织作为独立的自治组织，在人事、财务等方面不依附于其他任何组织，具有独立的决策能力，能够进行有效的自我管理，是个人实现自组织的社会机制。（4）志愿性。基于志愿精神形成的志愿活动及其经常化，这是社会组织的重要特征之一，主要表现为组织的志愿性、服务的志愿性和活动的志愿性。（5）公益性。创立社会组织并非基于个人利益，而是为了惠及个人之外的其他人群，具有利他性质。

三、多元化纠纷解决机制

多元化纠纷解决机制，是指一个社会中由多种纠纷解决方式、程序或制度以其特定的功能共同存在、相互协调所构成的纠纷解决系统。在多元化纠纷解决机制中，各种制度或程序既有其独立的运行空间，又能形成一种功能互补和相互衔接的体系，可以满足社会和当事人的多元化需求和选择自由。多元化纠纷解决机制是由诉讼与非诉讼程序共同构成的，而3不是仅限于非诉讼程序，因此其与非诉讼程序并非同一概念。

我国多元化纠纷解决机制的理念产生于世纪之交，已成为人民法院司法改革的重要内容，并被十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式确认为国家的发展目标。这一理念是建立在我国社会和法治发展的实际需要之上，将中国崇尚和谐的传统与当代世界追求的协商共赢文化融会贯通，与综合治理政策一脉相承，以社会创新实践为依托，其目标是形成民间、行政、司法机制并存，诉讼与非诉讼程序相互协调的多元化纠纷解决程序和制度体系，并形成相应的解纷文化。

现代社会多元化纠纷解决机制的基本形态，一般可以从以下几个方面把握：（1）救济机制或纠纷解决机构的多元化，是指由公力救济、社会救济和私力救济构成的。（2）纠纷解决方式的多元化，包括由协商、调解和裁决三种基本方式以及由其组合或创新产生的“混合性”纠纷解决方式。（3）纠纷解决规范的多元化，除法律规范外，包括道德规范、自治规范、村规民约、民族习惯、宗教和行业惯例等。（4）由不同类型的解纷机制构成的多元化格局。例如，地域性纠纷解决机制，自治共同体纠纷解决机制，专门性解纷机制等。（5）各种纠纷解决机制或制度内部程序的多元化。例如，民事诉讼程序的多元化（调解、小额程序、督促程序等非讼程序）以及仲裁与调解相结合的程序等。

第四节 论文的研究方法及基本思路

一、研究方法

1、文献研究法：近年来，在社会转型不断深化、纠纷类型日趋多样的情况下，人民调解制度的重要性引起了XX和社会的广泛关注，并成为学术界研究的一个重要课题。国内已经有了许多相关的研究文献，本文将对人民调解、社会组织相关的文献和研究成果进行综合分析，在此基础上对本课题进行研究。

2、个案分析方法

本文立足于准确、全方位地对“小小鸟调解委员会”的描述，通过个案的实证剖析，揭示社会组织参与人民调解的专业化特征及其对人民调解制度创新的具体实践，从而展示其主要环节和相关细节。通过对“小小鸟调解委员会” 调解组织的建立、调解经验的分析、调解程序及调解案件的效果如何等运行细节的呈现，为客观认识、细致剖析人民调解制度提供素材。

3、统计分析方法：具体而言，本文使用的统计分析方法包括对互联网搜索、查阅调解档案、查阅论文等。有效地收集B市社会组织、人民调解组织的资料并进行数据的统计分析和定量考察，辅之以图表等手段，有助于评估组织发展现状，指出其局限，总结其经验，分析人民调解制度的功能如何实现，探明社会组织参与人民调解面临的困境和新希望。

4、理论联系实际的方法：理论来源于实践，运用理论联系实际的方法研究多元化纠纷调解机制下社会组织参与人民调解的困境和对策。面对复杂多样的社会矛盾纠纷，研究的理论具有一定滞后性，因此应加强理论研究，具体问题具体分析，对个案进行理论研究，借鉴成功经验，形成一套切实可行的理论。

二、基本思路

本文以B市为例，以社会组织参与人民调解为研究视角，利用统计分析方法研究分析社会组织发展现状，利用个案分析方法研究分析社会组织参与人民调解的过程，以探究其背后的运作逻辑，找到可供借鉴的经验。因此本文的主要内容，首先，围绕B市社会组织发展状况进行数据分析，一是B市社会组织的高质量发展，二是B市人民调解组织萎缩发展的同时蕴含新的发展希望。其次，围绕调解类社会组织参与人民调解的过程展开案例研究，内容包括：一是组织建设分析，探究其合作模式建设、组织服务内容、队伍专业化建设；二是资金来源分析，探究其独立关系非竞争性模式、模式运行效果；三是调解经验分析。最后,基于以上内容总结和发现当下社会组织参与人民调解面临的困难及探索解决之道。至此本文将总结出社会组织参与人民调解的运作逻辑。

第二章 人民调解的历史沿革与理论基础概述

我国的传统人民调解内生于我国传统的熟人社会，并与当时的社会结构和文化形态保持着高度的契合性。其特点主要表现为：以“和合”为主旨；依赖调解者的个人权威或其所依附的国家权威；调解的基本模式为调解员主导型。改革开放以来，市场经济体制的改革使我国的经济得到了极大的发展，但社会阶层分化、新的利益群体的出现，使各利益群体之间在维护自己的既得利益和预期利益的过程中不免产生矛盾和冲突；另外，分配不公、贫富不均等问题也加剧了社会的矛盾。社会矛盾的尖锐化和纠纷的多发化、多样化终使传统调解模式无力应对。此外，人们思想观念的现代化也使传统调解失去权威，传统调解的可接受性和正当性遭受到了严峻的考验。

因此，我国调解制度必须进行现代化转型，即由国家治理转向共同体自治，由对审判的补充转向具有独立价值的纠纷解决方式。而人民调解制度要寻求转变和突破式发展，就需认清其在整体的历史沿革脉络、社会转型新形势下的新特征等，本章将对此进行理论分析。

第一节 人民调解制度的历史沿革

被誉为“东方经验”的人民调解，作为我国法治建设过程中的内生型制度实践，发轫于西周，历经两千多年封建社会的洗礼而经久不衰，创造性地转化为人民调解制度，成为当代中国多元化纠纷解决机制中最为重要的一环。根据其发展过程中不同时期的不同特点，笔者将其划分为四个历史时期进行分析，即形成期、发展期、重建期、多元发展期。

一、形成期

革命根据地时期是人民调解的奠基阶段和形成期，战时体制、传统资源和XXX群众路线等因素相互结合，成为人民调解的背景和基础；作为当时基层治理的主要方式，人民调解与司法调解、马锡五审判方式等相结合，成为中国多元化纠纷解决机制的雏形。

中国xxx在根据地通过废除保甲制、土地革命、塑造新人等方式削弱传统调解赖以存在的社会基础，培育由基层社会自发产生的、认同xxx意识形态的新型社会权威，使传统旧式地方精英在调解中扮演的角色被新式xxx政治精英所取代，调解过程也成为贯彻XXX路线方针政策、动员团结群众、注入革命话语的过程。调解不仅仅是为了解决纠纷，更承担了政治功能。在政治斗争与武装革命的时代背景下，人民调解作为中国xxx进行社会治理而寻求的一种结构性替代物逐渐成形。由于对正规司法程序案件处理迟延、程序繁琐、处理结果僵化等问题的不满，民众对人民调解的推行表现出极大热情，中国xxx试图在根据地构建自己的新型司法制度，将调解的传统乡村习惯和新的革命实践相融合，从而形成独特的中国民事调解制度———一种“全民参与型”的大众化司法制度。

二、发展期

在中华人民共和国建国初期至20世纪60年代的发展期，人民调解制度得以制度化。从制度文本的表达来看，1954年3月政务院颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》（以下简称《通则》）第一次在全国范围内统一确立了人民调解组织的性质、名称、设置和工作原则等，具有里程碑式的意义，标志着人民调解制度在新中国的正式确立。《通则》明确将人民调解委员会定性为在XX和法院指导下的“群众性的调解组织”，调解范围为“一般民事纠纷和轻微刑事案件”。从其形成过程不难发现，“人民调解”中的“人民”一词，富含政治色彩，是中国xxx所塑造的社会主义法律新传统。1954年4月，司法部发布了《关于〈人民调解委员会暂行组织通则〉的说明》，对人民调解的组织与领导问题、调解委员会的任务、工作原则、工作方法和制度等四个方面进行了详细说明。《通则》及相关法律、法规的颁布，极大地推动了人民调解工作的发展。到1954年12月，全国已有调解委员会155100多个，到1955年年底，全国已有7096个乡镇、街道建立了70400个人民调解委员会，调解员队伍已发展到上百万人。

《通则》颁布施行后，人民调解工作得到了全面迅速的发展，在社会主义改造事业中发挥了较好的作用。但从1957年开始，人民调解在发展贯彻中遭遇挫折，在阶级斗争扩大化的“左”的思想影响下，调解组织逐渐为调处组织所取代，调解工作也逐渐演变为调处工作。从1961年起，《通则》重新得以按规定实施，人民调解组织和调解工作开始走向了恢复和发展的道路。然而从1966年“文化大革命”开始后的十年，社会主义民主与法制遭受到严重践踏，在公、检、法被彻底砸烂的同时，人民调解制度也被当作“阶级调和”路线的产物“修正主义”货色被完全取消，人民调解组织和调解队伍被解散，人民调解制度受到极为严重的破坏。

三、重建期

改革开放后至《人民调解法》制定，可称为重建期。1982年，人民调解作为中国xxx走“群众路线”取得革命胜利的重要经验，被写入了国家根本大法《宪法》，为村（居）民委员会设立人民调解委员会提供了最高法律依据。1989年，xxx在1954年《通则》的基础上制定了《人民调解委员会组织条例》（以下简称《条例》）。与《通则》相比，《条例》将人民调解委员会界定为“村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织”，其职责范围限缩为“调解民间纠纷”，并规定企事业单位可根据需要设立人民调解委员会。

2002年，司法部制定的《人民调解工作若干规定》作为下位部门规章突破了上位行政法规的限定，将人民调解的组织形式扩展为村居两委、乡镇街道、企事业单位、区域性行业性组织四类主体设立的人民调解委员会。其中，村居两委和企事业单位的人民调解委员会根据需要，可以自然村、小区（楼院）、车间等为单位，设立调解小组，从而形成全覆盖的人民调解工作网络。同年９月，中共中央办公厅、xxx办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》的通知，提出要适应新形势下化解民间纠纷及维护社会稳定的需要，“巩固、健全、发展多种形式的人民调解组织”。此后，国家出台一系列规范性文件，如《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（2004年）、《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》（2007年）、《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（2009年）等，这些文件试图通过丰富人民调解的组织形式、扩展调解范围、提升调解协议效力、建立司法确认程序等方式使人民调解重新焕发生机。

2010年颁行的《人民调解法》总结了人民调解的立法经验和制度实践，被誉为人民调解制度发展变迁的一座重要里程碑，提高了人民调解的法律地位。这部法律坚持了人民调解的群众性、民间性、自治性的组织属性，进一步明确了人民调解协议具有法律约束力，并将实践中探索的“诉调对接”机制——人民调解协议司法确认制度写入法律。同时，为乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要设立人民调解委员会预留了制度空间，扩展了人民调解的作用范围。

从2000年至2010年这十年的立法进程来看，人民调解制度似乎又迎来了发展的春天，呈现全面复苏的迹象，王禄生把这“十年复兴”称为人民调解发展的“黄金时代”。但整体而言，《人民调解法》更多是改革开放三十余年来人民调解的制度汇编，保守有余，创新不足，并不会使人民调解发生“根本性的变革”，人民调解的纠纷解决实效仍不乐观。

四、多元发展期

《人民调解法》制定实施后至今，人民调解进入了一个多元化发展期，在我国社会治理和法治建设中继续发挥着不可替代的作用。通过开放性的制度设计,允许社会团体或者其他组织根据需要“参照本法有关规定设立人民调解委员会,调解民间纠纷”,为今后人民调解的多元化发展提供了空间。人民调解的重点和基础是基层自治组织的民调组织,在今后的实践中,既不能以专业化、职业化调解机构取而代之,也不能用过高的标准限制基层群众的广泛参与。然而,法律并不限制其他类型调解组织的建立,一些高端性的社会调解组织也将有良好的发展机会。

2011年，中央社会治安综合治理委员会出台《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，强化了XX对人民调解的推动。此后，2015年中共中央办公厅、xxx办公厅出台的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》和2016年最高人民法院出台的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》都强调了人民调解在多元化纠纷解决机制中的地位。2016年，司法部牵头制定《关于推进行业性、专业性人民调解工作的指导意见》，试图适应社会矛盾化解的迫切需要，将以医疗卫生、道路交通、劳动关系、物业管理等领域为重点的行业性、专业性人民调解建设向纵深推进。2018年，中央政法委、最高人民法院、司法部等六部委制定《关于加强人民调解员队伍建设的意见》，旨在根据各地实际情况和专兼职人民调解员队伍的不同特点，完善人民调解员的选任、培训、管理，提高调解质量。这一系列政策文件的密集出台表明，由于市场经济环境下陌生人社会的形成，传统人民调解已经难以应付转型时期越来越复杂的纠纷，纠纷形态的多样化要求调解领域的拓展，纠纷主体的复杂化要求调解主体的多元化，纠纷诉求的理性化要求调解方式的创新。因此，人民调解必须由新型的专业化、规范化调解组织和调解员员进行功能替代，在新的社会基础上重塑自己的合法性。

在此时期，人民调解被广泛应用或与其他解纷程序相互衔接，有其合理性和积极创新意义，也是多元化纠纷解决机制追求的目标。在法律规则、制度不健全的背景下，各地方XX、法院或司法行政机构为了解决实际问题，通过人民调解的创新实现有效治理，弥补了制度缺失，并为此后制度设计或立法积累了经验。但我国除《人民调解法》外，缺乏系统的法律制度，大量新形式的民间调解处于无法律规制、无主管机构、无章可循的状态，为了寻求合法性，往往一概称之为人民调解。在这种情况下，人民调解的边界越来越模糊，逐步成为所有民间调解的指称。中央和国家政策中强调的“人民调解、行政调解和司法调解相结合”，就是用人民调解指代各类社会调解。

第二节 新形势下人民调解发展的新动向

《人民调解法》颁布实施至今，人民调解的制度化和法制化进入一个新的阶段。人民调解工作在实践层面上也非常活跃，不断创新和突破人民调解工作的原有机制，期望通过发挥人民调解的作用来适应社会矛盾纠纷多发、频发的新形势，笔者认为，人民调解发展的动向体现在以下四个方面。

一、纳入“大调解”体系

随着社会矛盾的逐渐突出和对社会稳定问题的日益重视，人民调解逐渐被纳入社会治安综合治理工作体系中，服务于维稳的社会管理目标，成为“大调解”的一环。

一般认为，“大调解”一词有广、狭两义。狭义的“大调解”是指市、县、乡、镇近年来成立的调解中心。广义的“大调解”是指在党委、XX的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层。大调解的一个突出特色在于，将化解纠纷与预防纠纷相结合。也就是说，将调解工作向前延伸，既搞好“灭火式调解”，又搞好“防火式调解”，充分发挥调解工作在预防和解决纠纷中的双重功能。

近年来，社会矛盾纠纷主要发生在基层，集中在基层，化解社会矛盾纠纷的难点和重心也在基层，而基层又恰恰是各种司法资源相对缺乏、司法能力相对较弱的地方。为适应新形势新要求，全国各地纷纷探索建立人民调解、行政调解、司法调解相互衔接、整体联动的工作机制。“大调解”作为一项纠纷解决方式在全国范围内推行，大调解工作机制建设也引起了各级地方党委和XX的重视。地方XX纷纷启动矛盾纠纷“大调解”体系建设，一些地市建立了由党政领导牵头、各相关部门参与的市、乡（镇）、村（社区）大调解三级平台。

在这一过程中，人民调解的地位、功能发生了明显变化，人民调解制度成为维护社会稳定的“第一道防线”，其政治作用和社会效果被前所未有地重视，一定意义上甚至改变了人民调解的性质。

二、领域不断扩展

传统上，人民调解是在最为基层的村庄和社区层次开展，主要针对的纠纷有：涉及婚姻、抚养、赡养、继承等问题的家庭纠纷；涉及山林和土地的使用权与经营权；宅基地、债务、承包合同等问题的经济纠纷；与通行、通风、采光、用水等相关的邻里关系纠纷；涉及轻微人身伤害、名誉等问题的损害赔偿纠纷。

近年来，我国的社会纠纷和冲突呈现出一些新特点：（1）冲突发生的频率高、根源复杂、形式多样、时间持续长；（2）从纠纷和冲突事项的性质来看，一些私人纠纷事项往往向公共领域“跨界转化”，发展为公共冲突；（3）从纠纷和冲突事项所属领域来看，经济领域的利益冲突“跨域扩散”，常常延展表达为对社会的不满；（4）从冲突发生的领域来看，出现了一些新的公共冲突热点领域，如政策制定或公众参与中的冲突、拆迁纠纷、环境冲突等；（5）迅速发展的互联网成为冲突爆发和升级的重要推动因素，往往形成虚拟空间与现实世界的冲突共振；（6）处置冲突的过程中，XX常常被动卷入，成为冲突的一方。

适应社会冲突的新特点，人民调解的应用领域也随之扩展。企业内部的劳动争议调解委员会和新型专业性劳资纠纷人民调解委员会的成立和推广，标志着人民调解越来越多地介入劳资纠纷领域。针对医疗纠纷、物业管理纠纷、移民安置纠纷、城市征地拆迁纠纷、环境保护纠纷的专门性人民调解委员会也在各地设立。消费纠纷、旅游行业纠纷等行业性人民调解委员会的设立，表明在社会组织参与下，人民调解逐渐向行业专业领域延伸。

三、调解组织发展分化

应用领域扩展的同时，人民调解组织也在发展和分化，逐渐形成了多元、层级式的调解组织体系。

1、纵向发展。按照初始制度设计，人民调解委员会主要设立在基层村（居）委会。基层XXX（乡、镇）不设调解组织，只设司法助理员指导调解工作，人民调解委员会并未纵向设置。但是随着社会的发展，街道和区级的专业性调解委员会开始出现，有些地区甚至设置了县市级层次的调解委员会，与原先的基层群众自治性调解组织一道，开始形成了一种层级格局。

2、横向扩展。1990年代，人民调解组织由基层村（居）委会扩展到其它基层“单位”（厂矿企事业）。21世纪初，跨地域、跨行业的联合调解委员会和集贸市场调解委员会逐渐发展，并进一步扩展到行业协会和消费者协会，呈现横向层面组织形式的多元化。

四、趋向规范化、专业化

形式上看，人民调解的规范化程度有所提升。例如，不少人民调解组织设置有正规的调解室，在调解中摆放当事方与调解员的座牌，调解也逐渐从主要依据情理、风俗、习惯转变为更多地以法律、法规等规范文本为准绳，“依法调解”和“规范调解”得到越来越多的重视。

人员上看，人民调解员也呈现相对稳定和专业化的态势。早先对人民调解委员多无特殊的专业要求，调解多依靠调解员的个人经验、能力、知识和人格魅力。而现今，一些街道调解委员会开始建立相对稳定的调解员队伍，并要求调解员通过相应的资格考试，某些地方甚至设有“首席调解员”。

制度上看，人民调解的绩效考核也趋于“正规”，调解成效被“量化管理”已不鲜见，部分地方的调解员开始根据考核结果享受奖励或补贴。

第三节 新形势下社会组织参与人民调解的现实需求

一、传统型人民调解寻求突破的必然选择

随着市场经济体制的建立以及工业化和城市化进程的加快，农民以前所未有的规模向城市流动，原有的村落归属感和依赖感逐渐减弱。伴随着企业的改制，城市人也从“单位人”向“社会人”转化，原有的共同体被打破，新的共同体尚未形成，以契约为基础的社会关系及由此形成的陌生人社会正逐步取代以血缘、居住地或单位为基础的社会关系及相应的熟人社会、乡土社会，人际关系发生了改变，由原来的亲近和相互依赖关系转变为陌生和彼此独立的关系，甚至还有许多流动人口游离于社会组织之外。这种社会结构的变化强烈冲击着传统型人民调解制度赖以存在的社会基础，使传统的说服、教育、规劝难以奏效，制约着人民调解作用的发挥。

随着国家权力逐渐从社会政治生活中退出，传统型人民调解组织失去国家权力支撑和对国家法律的准确把握，其权威性削弱，组织萎缩。可见，在新的历史时期，单纯依XX力量无法保证人民调解的有效性，也很难长久维系人民调解的活力，必须有社会力量介入，以重新激活人民调解的活力。社会组织一直以其专业技术支持、社会资源整合、社会动员广泛等优势参与社会治理。在我国现阶段下,无论是矛盾纠纷的主体、形式、性质、种类都具有多元化的特征和演变趋势,矛盾纠纷化解形式日益复杂,作为重要社会力量之一的社会组织在矛盾纠纷化解中能够发挥其多种优势。

从根本上说，新型的有凝聚力的调解类社会组织的形成，将是人民调解重新振兴的开始。因此，人民调解必须由新型的专业化、规范化调解组织和调解员员进行功能性替代，在新的社会基础上重塑自己的合法性。

二、构建多元化纠纷解决机制的必然选择

在国家社会治理中，各类民间的行业协会、基金会、慈善机构和社会服务机构等社会组织是社会生活中不可或缺的主体，社会组织参与到社会治理的各个层面，不仅是衡量一个国家治理水平的重要标志，更是社会发展的迫切需求。西方发达国家的经验已经充分证明，民间的社会服务机构能够积极主动地参与到国家的公共服务和管理中，能够起到有效补充公共服务和管理中出现的市场失灵和XX缺位，与XX治理形成协同治理的结构，二者相得益彰，从而推动XX向现代公共服务型XX转变。作为司法改革内容之一的构建多元化纠纷解决机制，更加迫切需要民间的社会服务机构的参与，只有多方参与到调解纠纷工作中，才能真正体现多元化，使得构建多元化纠纷解决机制的目标得以实现。

法院附设的调解机制对应的是不同行业协会和行政机关设立的调解机构等，基本上运用的是国家公共资源，为普通大众提供的一种社会公共服务产品，我国民间机构参与解纷的数量和积极性方面，与西方发达国家、我国的香港地区和X地区相比，差距很大，他们都无一例外地调动大量社会资源投入解纷活动，为其审判机关分担了很多法律纠纷。所以，作为国家治理中的多元化纠纷解决机制，必须有民间社会组织参与其中，才有利于多元化纠纷解决机制体系的建构，更有利于国家治理能力的提升。因此，推动社会组织参与多元化纠纷解决机制是可行且必要的，通过社会组织的积极参与，与现有的法院附设调解机制形成有机结合，有效解决社会矛盾引发的各种纠纷，整个社会必然走向和谐有序。所以，未来我国在安排社会治理和纠纷解决政策时，将统筹考虑公共资源、社会资源、市场资源等多元化的解纷资源，为民众提供更高质量的纠纷解决服务，满足当事人多元的解纷需求。

总之，社会组织参与到人民调解和多元化纠纷解决机制中，是和谐社会建设的现实需要，是社会进步和发展的助推器。

第三章 B市社会组织与人民调解的现状分析

本章通过查阅XX官网、XX工作报告、相关论文等方式总结B市社会组织与人民调解组织相关数据，并对数据进行综合分析。首先，总结当下B市的社会组织发展的总体趋势，B市社会组织发展由粗犷式高速扩张，逐渐呈现出理性的高质量发展特征。其次，总结当下B市人民调解的总体发展状况，传统型人民调解的纠纷解决能力弱化，但社会组织参与的新型社会调解逆势增长，社会组织焕活人民调解新生机。

第一节 B市社会组织的高质量发展

一、数据分析

根据最新查询到的数据显示，截至2023年2月，全国社会组织共901406家，其中在民政部登记的社会组织为2276家，仅占总数的0.25%。中国社会组织活跃度更高的地域集中在中国东部地区，这与经济发展水平与人口空间分布息息相关。B市社会组织共14394家，占全国社会组织数量的1.6%，该市主要由政治性的主导方向诱致了社会组织的创生与发展。

表2–1 B市社会组织发展状况（单位 ：个 ；%）

资料来源：中国社会组织公共服务平台（http://data.chinanpo.gov.cn/）、《2010-2017社会服务发展统计公报》、《2018年民政事业发展统计公报》。

据调研，最近几年B市社会组织发展态势呈现出波动状态。通过梳理2013-2020年B市社会组织发展轨迹（详见表2-1所示），可以发现：自2013年以来，B市社会组织数量和增速方面的发展趋势与全国基本保持一致，社会组织数量呈高速增长态势，全国由2013年的39.2万家发展到2020年的89.9万家，B市由2013年的8143家发展到2020年的14379家；但从发展速度来看，自2017年以来，B市社会组织年度递增速度有所放缓，从2013年的8.6%上升到2016年的12.6%，之后呈下降态势，2020年降至3%；社会组织数量在全国所占比重呈逐年递减态势，但基本保持稳定。

从社会组织分型来看，中国社会组织被分为社会团体、民办非企业单位、基金会三类。2013年以来，此三类社会组织数量上均呈逐年递增态势，社会团体由2013年的3778家发展到2020年的 5681家；民办非企业单位由2013年的3977家发展到2020年的7761家，上涨了近两倍；基金会由2013年的385家发展到2020年的933家，增长了近2.5倍；但从发展速度来看2017-2020年间年增长率均呈逐年下降态势。

二、小结

由于社会发展的需求和国家政策的推动，近年来我国社会组织获得了较快的发展，规模不断扩大。通过以上数据比对分析可见，B市社会组织发展呈现出快速上升后的缓慢下行趋势。总体上，B市社会组织的民间化程度已经有所提高，形成了广泛分布、门类齐全的组织体系，B市社会组织的发展及成效显而易见。同时也可看到，各地区、各类型社会组织经过快速发展，自2017年后年度递增速度均有所放缓，其缘由在于：一是社会组织进入“严登记、严监管”时代，地方职能部门逐步推动对社会组织的严格审核；二是社会组织发展进入到“高质量发展”时代，注重社会组织的质量提升，例如规范化、专业化以及外化功能与作用。上述缘由使得一部分“僵尸型”、休眠状态的社会组织受到降低等级甚至撤销等行政处罚，最终诱致B市社会组织增速放缓。

由此可见，B市社会组织发展由粗犷式高速扩张，逐渐呈现出理性的高质量发展特征。

第二节 B市人民调解组织萎缩发展中的新希望

一、B市传统人民调解发展萎缩

B市的人民调解发展趋势与全国基本保持一致。从B市司法局的统计数据来看，截至2020年，B市全市各类人民调解委员会7725个，人民调解员44001名，各级各类人民调解组织共调解案件19.35万件，调解成功16.14万件，调解成功率83.4%，呈现出的仍是一幅生机勃勃的调解图景。但每个调解员平均一年仅处理3-4个案件，这显然是一个低效运作的调解组织。

与总体蓬勃发展势头同样显著的，是人民调解组织的结构出现新变化。从表2-2中可以清晰看到：各区基层调解组织的调解案件数逐年下降，到2020年全市基层调委会调解案件57260件，仅占同年各级各类人民调解组织总调解案件的29.6%；基层人民调解民间纠纷数量与基层法院民事一审案件受理数比值逐年下降，从2016年的0.67∶1下降到2020年的0.13∶1。

由此可见，B市基层调解组织（即传统型调解组织）的纠纷调解能力正在降低。B市传统人民调解组织萎缩，一方面，人民调解的总体发展态势趋于平稳；另一方面，发展形势并不理想，处理纠纷的数量下降。这种萎缩与下降是在经济快速发展、纠纷数量急剧增长的背景下发生的，它暴露出我国传统人民调解制度的活力不足。随着社会转型所带来的纠纷剧增，传统型人民调解的纠纷解决能力反而出现弱化，形成“强诉讼、弱调解”的纠纷解决体系结构特征。

表2–2 B市基层人民调解组织的基本情况

数据来源： B市司法局官网（http://sfj.beijing.gov.cn/）、B市法院审判信息网、B市司法局调解工作室。

二、B市专业性调解组织逆势增长

在传统型人民调解发展萎缩的同时，专业性调解组织在2019年人民调解整体数据下滑的形势下出现逆势大幅增长。2020年全市社会组织参与的专业性调解组织共854个，同比增长26.9%，专职人民调解员3149人，同比增长1.55倍。2018年已建有企事业单位人民调解组织以及社会团体和其他人民调解组织926个，其中市属行业性专业性人民调解组织30个。

表2-3B市市属专业性调解组织调解案件情况

资料来源：B市司法局官网（http://sfj.beijing.gov.cn/）

根据表2-3数据所示，2017-2020年间，专业性调解组织调解案件数据连续三年上涨，专业性调解组织调解矛盾纠纷数量呈高速增长态势，分别比前一年增长了27.4%、99.7%和173.3%。说明B市人民调解组织队伍在一定范围内被激活，我国近年来所兴起的由社会组织参与的专业性调解组织在B市得到了良好发展，专业性调解工作范围扩大。

可以看出，社区治理中的熟人社会模式被打破，人们的民主意识、维权意识日趋增强。随着B市高质量发展，社会矛盾更加错综复杂，金融、消费、医疗等专业领域的纠纷调解需求越来越多，纠纷当事人更多地信赖和寻求社会知名度高、调解工作能力强、调解工作业绩突出的调解类社会组织服务，人民群众寻求专业化调解的意愿更强。这就为社会组织参与人民调解提供了新机遇、新需求。社会组织的参与是传统型人民调解寻求突破革新的必然选择。

第四章 B市社会组织参与人民调解的案例分析

2004年，B市一个专门援助农民工维权的志愿者组织“小小鸟打工互助热线”成立了“小小鸟调解委员会”，成为我国第一个由非XX组织建立的人民调解委员会。这种人民调解的新模式总体上呈现了人民调解制度对于民间纠纷解决上的优势，但同时又超越了人民调解机制的内涵，在适用范围、程序和性质方面都有了新的发展。小小鸟调解委员会是社会力量介入到调解机制中创建的专门化、职业化调解模式，并且保留了人民调解的自治性、社会组织的独立性。小小鸟作为一个社会组织，调解是其公益活动的一部分，它的资金来源、调解技巧、与XX关系等，对于当前参与人民调解的社会组织的发展极具意义，本文将其作为调解类社会组织的借鉴性案例进行分析。

第一节 组织建设分析

一、合作模式建立

1999年6月“小小鸟打工互助热线”开通，是由在京务工青年魏伟发起成立的为进城务工人员在求职就业、劳资纠纷调解、法律培训、融入城市培训、法律咨询等方面提供无偿帮助的公益机构。旨在帮助城市中的流动人口，通过维权服务和最大限度的实现融入城市生活，实现自身价值，为他们搭建一个城际间的信息网络互助平台。2003年前，“小小鸟”一直受工作量大、工作人员少、资金短缺等问题困扰，先后搬了12次家，多次面临生存危机，也一直没有正式身份，维权基本上处于“名不正言不顺”的尴尬状态，魏伟经常是和相熟的律师或记者一起去现场进行调解，但因“身份之困”，常感到底气不足，效果也有限。

2004年，小小鸟打工互助热线所在地的区司法局主动联系了创办人魏伟，成立了“小小鸟调解委员会”。这意味着“小小鸟”不仅可以利用XX的身份来帮助调解，还有了自己专业的维权律师志愿者团队，维权上升了一个层次。官方调解委员会的身份，赋予了机构更多的法律权利来捍卫农民工权益，在调解纠纷时，成为了更有说服力的谈判者。有XX支持的身份，使得小小鸟是“零成本”维权，这种工作模式，是小小鸟成功很重要的原因，使小小鸟维权的成功率在70％，无法解决的30％会介绍到北京市的法律援助中心。从2004年8月小小鸟调委会成立截至2019年12月，累计解决来访求助4621件，其中讨要工钱3277件，法律咨询1377件，累计涉及43739人，累计帮讨回被拖欠工钱共计2.66亿元。

而司法行政部门之所以支持小小鸟的调解工作并授牌给他们，是希望借助各种力量强化人民调解的纠纷化解功能。我国人民调解已经进入一个新的发展阶段，各种新型调解组织形式不断出现，作为人民调解主管部门，司法行政机关也在积极拓展人民调解的资源和空间，小小鸟以调解方式化解劳资纠纷，与人民调解的宗旨高度一致，自然也有合作的基础。通过授牌和配发“人民调解员”工作证，小小鸟调解员员实现了从民间人士到官方代表的转型。

小小鸟调解委员会的诞生和优秀的调解成果，说明XX力量、社会力量介入人民调解并良性合作的模式切实可行，建立一个在体制上实现顺畅对接的“合力解决模式”已经成为纠纷化解权配置的应然选择。在人民调解制度中，一方面，XX需要更多的社会组织来承担社会责任，以协调社会各阶层利益，共同促进社会和谐发展，社会组织也可以克服个体利益表达的无力，而且可以避免个体表达的无序化、无组织性的弊端；另一方面，XX力量的介入则会缓解社会组织在调解中面临的压力，最重要的是，行政力量的支持是社会组织调解运行的保障，甚至是调解员工作的动力。

二、组织服务内容

小小鸟人民调解委员会的服务重点集中在劳动争议的解决上，机构通过与XX的司法局合作，以“调解”模式解决农民工在务工过程中遇到的劳务纠纷、劳动争议和其他法律问题，在深圳、沈阳和上海等地设立了分支机构（办公室）。除了通过调解的、非诉讼的形式解决劳资纠纷以外，还为工人提供法律咨询服务，最大程度的减小企业与工人之间的矛盾，促进劳资关系和谐。

小小鸟人民调解委员会是民间公益组织与人民调解制度合作的产物,在调解农民工欠薪纠纷方面,效果远远优于仲裁和司法解决。小小鸟调解者对官方身份的倚重也表明我国发展调解过程中行政资源投入的必要性。

三、队伍专业化建设

一方面，小小鸟调解委员会以核心调解员为主，依托专业律师指导推动调解工作，并积极培育专业化调解员，组建系统的调解队伍。小小鸟目前共有20名全职工作人员，7名兼职人员，620名律师志愿者以及5809名工友、学生志愿者。小小鸟调解委员会的核心人物有两位，一位是小小鸟的创始人魏伟，另一位是现任小小鸟调解委员会主任马阳。他们调解了小小鸟受理的90％以上的纠纷。马阳调解的案件数量要多于魏伟，这是因为魏伟是小小鸟热线的负责人，主要精力放在小小鸟热线的发展建设上，而马阳则专门负责小小鸟人民调解委员会，大部分精力放在调解上。

另一方面，小小鸟调解委员会制定了详细的规章制度指导调解工作，有一套完善的调解流程，保障调解工作高效率运行。对农民工维权案件调解的大体步骤如下：1、接听维权求助者电话，邀请当事人带书面证明材料、证件等到办公室了解情况；2、填写维权档案，提供咨询帮助，第一阶段电话调解；3、电话调解后，跟踪掌握情况，在效果不明显时，现场进行调解援助；4、在现场调解失败后，进一步收集资料，介绍法律援助中心、劳动仲裁、其他相关机构进行处理；5、在当事人可以接受的条件或要求诉讼手段解决，并具备充分的资料时，介绍公益律师代理；6、典型个案可邀请新闻媒体参与调解，制造舆论支持；7、及时进行跟踪回访，整理相关资料存入档案；8、对“小小鸟”认同度高的,及时发展成为志愿者。

第二节 资金来源分析

目前，我国多数社会组织的发展离不开XX购买服务，尤其是在很多社会组织成立之初，XX购买服务提供的资金是其发展起来的唯一可依赖资源，小小鸟调解委员会的发展也离不开XX购买服务的大力支持。小小鸟调解委员会在形式上属于XX购买服务型社会调解，是新型社会调解的一种运行方式。XX以购买服务的方式与社会组织签约，交由其化解具有较强专业性的社会矛盾纠纷，其运作经费主要来源于XX购买服务。然而相比起来，小小鸟调解委员会资金来源更加多元化。

“小小鸟调解委员会”是在“小小鸟打工互助热线”的基础之上成立的，“小小鸟打工互助热线”作为有良好社会声誉的非营利组织，积极调动社会资源，经常受到全国乃至世界的社会资助，并常向社会公开募捐资金。来自社会力量的资金资助的其中一部分就被用于“小小鸟调解委员会”。小小鸟调解委员会的资金来源多元化，以XX购买服务为基础，公开募捐为拓展，使小小鸟能够保持组织的独立性，不完全依赖于XX。

一、独立关系非竞争性模式

王名根据承接公共服务的社会组织相对于作为购买方的XX部门是否具有独立性，分为独立性服务购买与依赖性服务购买；依据购买程序是否具有竞争性, 分为竞争性购买与非竞争性购买。其中，独立关系非竞争性模式指的是购买服务的XX部门与承接服务的民间组织之间是独立的关系，通常表现为在发生服务购买之前, 该民间组织业已存在，不是由购买服务的XX部门为了购买事项而成立。但是在选择程序上 ,采用非竞争性的方式，而不是面向社会公开招募。XX部门通常偏向于选择有良好社会声誉的组织，来降低购买的风险。

按照此种分类方式，小小鸟调解委员会的XX购买服务模式属于独立关系非竞争性模式。在小小鸟调解委员会成立之前，小小鸟就以非营利组织的模式运行多年，并逐渐在B市的打工者中有了一定的知名度，具有专业优势、高效率的管理模式和良好社会声誉，取得了国内外社会的认可，在2004年就曾取得了加拿大驻华大使馆的10万元资助。小小鸟和B市司法局间的合作关系是双方相互选择和协商的结果，没有公开的竞争过程。小小鸟作为承接服务的组织具有独立地位，在服务提供过程中也承担独立责任，XX只充当监管的角色，因此双方在权责上有一定程度的明晰。

二、模式运行效果

首先，独立关系非竞争性模式改变了人民调解管理体制，提高了服务效益。传统的人民调解管理依托于街道办事处和居委会，但是行政部门能量有限，既没有足够的人力来管理，且管理效率低、效果差。新型的专业调解组织运营管理能够有效的针对居民需求提供人性化的服务，且成本低、效益好。小小鸟调解委员会的维权成功率在70％，远高于其他形式的农民工纠纷解决率，其重要原因在于小小鸟调解委员会是“零成本”维权的工作模式。因此, 他们总是以最低的成本来获取最高的质量回报 ,这和传统的人民调解管理模式是截然不同的。

其次，独立关系非竞争性模式社会组织提供了发展的资源和平台。小小鸟调解委员会在XX购买社区服务的过程中产生的民间组织。一方面 ,此类社会组织因为XX服务购买获得了发展的资源；另一方面，它们有自己独立的组织宗旨和文化，能够在与XX的合作中保持独立性, 从而成长为真正的社会组织。

第三节 调解经验分析

小小鸟调解委员会的调解经验在于熟练应用各种社会规则,积极争取外界资源,劝服欠薪老板支付拖欠工资,并在调解中尽量避免法律因素的引入，其成功经验表明,至少在某些领域,调解比诉讼更能维护弱者的权利,实现正义。从组织属性上讲具有较强的工作自主性，弱化了XX官员在人民调解中的角色，它既不属于传统型人民调解委员会，也不是XX的下属机构，更不受XX的指导，而是非营利性的调解类社会组织。

一、凸显官方身份

“小小鸟”是人民调解委员会的身份，这是人民调解制度发展的一种新形式，即由司法行政机关授予民间组织以人民调解委员会资格，并对其进行监督管理。这种方式很好地结合了民间组织的热情与XX的权威。自小小鸟调解委员会成立，司法所专门为小小鸟的调解员制作了“人民调解员工作证”，官方身份的认定为其调解工作提供了保障。调解委员会成立一年时间内，“小小鸟”就为1269名民工追回了1500万元的欠薪，而此前四年讨回的欠薪总额还不到400万。

小小鸟调解员进行调解时，首先要自我介绍，表明身份和来意。通常，调解员都会介绍并强调自己是“区司法局调解委员会的”，这种介绍力图表明调解员来自司法行政机关的“官方”身份。司法局下设人民调解委员会的身份给小小鸟的调解员以很大的便利，不管是电话调解还是现场调解，第一次跟对方接触对于调解工作能否成功至关重要，要讲究语言运用、口气、态度等等。调解员介绍的时候，通常直接说自己是司法所的，并出示司法局的调解员证件，“小小鸟”很多时候就省略了，对方一般会另眼相看，这就是一个打心理战的过程。

二、以情动人

调解一方面需要专业知识为基础，另一方面是需要社会阅历和生活经验的。调解员的个性也是影响调解方式的重要因素，个性不同选择的调解方式也会有所差别。与陌生人的沟通能力，是小小鸟调解员具备的首要素质。调解员要能掌握对方心理，投其所好，对症下药。

调解员要具备丰富的社会经验，熟谙人情世故，善于察言观色，能说会道，洞悉人心，随机应变。在小小鸟调解员看来，那些欠薪的老板也是普通人，并不都是丧尽天良的恶人，谋生也不易，所以如果能在调解时打动他们，也是行之有效的方式。对那些拖欠工资的老板，有时候要引导他们的“善心”，恢复人的本性。调解员始终坚信人的本性都有善的一面，要能引导出来了，问题就好解决。

三、借助外部力量

小小鸟调解者可以娴熟应用社会规则，调动各种社会资源，获得外界资源的帮助，实现民工和资方的力量均衡，并促使资方主动履行义务。而外界力量之所以愿意提供资源，是因为能够满足其利益需求，这就形成一种大致平衡的交换。

第一，善于借助派出所的力量。遇到难解决的事，调解员通常就打电话报警，身着制服的警察是更加强有力的行XXX威，这就给调解对象以压力，他态度自然就软下去了。警察愿意协助调解的理由一是警察的职能就是服务市民，有人拖欠工资侵犯工人权利，帮着解决问题是职责所在；二是警察也知道XX的政策导向是有利于民工的，因此协助调解，帮助讨要工资，也是执行XX政策的行为，具有正当性。基于以上的现实考虑，警察才乐于协助小小鸟调解。为了强化警察的协助意识，调解员会以各种方式提供回报，如给公安局写表扬信，有媒体参与时，警察会以正面形象出现在新闻报道中。

第二，善于借助媒体和舆论的力量。小小鸟能为媒体提供新闻热点和素材，从创立起就跟媒体关系良好，来自媒体的压力和关注有利于解决农民工讨薪等纠纷。小小鸟很清楚，发掘具有新闻价值的事件，提供线索，是吸引媒体协助的最好方法。媒体以公共舆论资源协助小小鸟的调解，而小小鸟的回报则是提供有价值的新闻线索。但运用媒体和舆论力量需要技巧和时机，调解员一般不轻易动用媒体的力量，出现场的时候，也不会先暴露记者身份，如果是采访就要用摄像机暗访，不能随便拍摄，否则很可能会激化矛盾。

第五章 社会组织参与人民调解存在的问题分析

以上分析表明，我国社会调解组织有所发展，一些改革实践具有一定的启发和借鉴意义。但是，当前我国人民调解组织整体上仍然以传统型人民调解组织为主体，新型社会调解组织发育不足。人民调解组织整体面临着自身“去行政化”、专业化、制度化等改革压力，社会调解组织除此之外还要面临着自身发展、外界支持等持续发展的动力问题。鉴于我国社会调解组织的发展现状以及作用程度，在总结以上案例分析和数据分析的基础之上，提出社会调解组织发展及其作用发挥上面临的几点问题。

第一节 组织层面

一、依赖性强，自治性不足

许多社会调解组织在人力资源、资金资源、办公空间等基本资源方面，对XX部门、业务主管单位等形成依赖。据对B市社会组织调查，社会调解组织大多由XX发起或在XX支持下成立，像小小鸟调解委员会这种自下而上发起成立的调解类社会组织数量极少。关于对XX依赖性，多数社会调解组织没有真正建立法人制度，内部治理结构不完善，对XX有较强依赖性，比如目前在B市民政局登记设立的社会调解组织仅有14家。此外，现有较为活跃的调解机构，多依托行业主管部门，尽管可以解决生存和案源问题，但过度依赖反而失去独立性，在调解过程中，自治性被维稳的政治压力削弱，只是借用了人民调解的名义，调解过程和结果更多地是出于政治考虑，调解自身的规律和专业考量被置于次要地位，限制了其长远发展。

二、专业化程度低，公信力不足

大多数社会调解组织面临专业化、职业化程度低及专业人才匮乏的困境。社会组织的人才队伍主要包括三种：从业人员、兼职人员和志愿者，目前存在以下问题：（1）从业人员总量不足，专职人员所占比重偏低，导致社会调解组织的服务供给能力差；（2）调解员经常发生流动或变动，培训几乎很难发生长久的效用；（3）好的调解员则难以专职化。

由于调解是一种与调解者个人经验、能力、知识（包括法律知识及其他必要的专门知识）乃至人格魅力密切相关的实践活动，从纠纷解决的效果和效益角度，调解组织及人员的相对稳定或专业化就成为必然的要求。比如，小小鸟调解委员会目前共有20名全职工作人员，7名兼职人员，620名律师志愿者，但负责调解工作的核心人物仅有两位，一位是小小鸟的创始人魏伟，另一位是现任小小鸟调解委员会主任马阳，他们调解了小小鸟受理的90％以上的纠纷。虽然魏伟、马阳的调解成功率高，但仅依靠两名核心人员调解矛盾纠纷，大大限制了调解组织的解纷能力和业务扩展能力。

此外，尚未形成公信力是社会调解组织面临的又一巨大挑战。对于商事企业或普通百姓来说，他们遇到纠纷或冲突时，首先选择的是法院或仲裁机构，而不会去选择民间社会组织。其原因有：（1）对民间社会组织的不信任，他们认为即使调解成功也不具有法律效力，担心不受法律保护；（2）缺乏对调解机构的了解，导致很多调解中心或调解机构缺少“案源”；（3）财务管理制度不健全，信息披露不及时，运转不透明、不公开现象大量存在，导致公众缺乏对社会调解组织文化以及发展理念的认同。

三、筹资难，社会动员不足

目前，XX购买社会组织服务仍然是较多的社会调解组织获取资金的主要途径。一方面，虽然经济发达地区的XX购买社会组织服务的做法已日渐普遍并日趋规范，但很多地方无论从XX角度还是从公众角度，无论是在制度层面还是在文化心理层面，还不习惯于从既有的公共服务XX供给模式转向XX向社会组织购买公共服务模式。另一方面，即便是已有XX购买社会组织服务的做法，也存在着诸多问题，作为服务承接方的社会调解组织，由于对XX存在政策依赖和资金依赖，社会资源的募集能力还比较薄弱，因此在XX购买服务的过程中，基本上处于比较被动的地位，在价格上缺乏足够的谈判能力。

B市社会调解组织的资源募集渠道比较单一，虽然XX支持、会员费、业务活动收入为社会组织最重要的三项资金来源，但在实践中，会员费、业务活动收入这些收费形式极少被社会调解组织所运用。此外，在社会组织收入中占据重要作用的各类捐赠，由于缺乏劝募手段和形式，社会资源动员不足，实际企业与个人捐赠比重都非常小。

第二节 制度层面

一、监督评估缺位

外部监督指的是XX、企业、公众、媒体等的监督。社会调解组织信息不公开是外部监督无法进行的主要原因之一。外部对社会调解组织的监督极少，一方面是对社会调解组织的监督意识淡薄；另一方面是对社会调解组织的行为和活动了解的信息很少。XX监督和新闻媒体监督是外部监督的主要力量。但是，XX登记管理机关、行业主管部门监督力“软”而不实，新闻媒体报道的社会调解组织消息获得的关注极少。

与此同时，对社会调解组织的评估也很欠缺。对社会组织的评估主要来源于三个方面：一是社会组织内部的评估，二是XX主管部门，三是第三方评估。社会调解组织内部的评估监督大多数存在不到位，评估只是走过场的情况。XX主管部门的评估也多数形同虚设。第三方评估是最为专业的评估方式，但市场上的第三方评估组织一般明码标价，评估价格高，社会调解组织面临着资金不足的问题。

外部监督功能和评估功能的缺位容易降低社会调解组织在参与人民调解活动过程中的约束力，并带来约束不足基础上的激励不足，影响到社会组织参与人民调解作用的有效发挥。

二、调解规范缺位

《人民调解法》强调灵活多样的调解，没有对调解程序作出细节上的约束，导致人民调解组织的调解程序的科学性和规范性仍有不足。此外，几十年的人民调解实践经验也缺乏深层次的总结和制度化，使得调解仍过于个人化。调解员不能以科学、规范、高起点的调解程序为模板，多是依靠自己的悟性，调解过于依赖经验、能力、威信等个人特质，难以学习和复制。调解既是一门艺术也是一门科学，长期以来，我们过于强调它个性化、艺术性的一面，对其科学性和规范性的一面挖掘不够，这是出现上述问题的主要原因。

对比国际经验，我国的问题更为明显。发达国家皆有专业性的调解员组织或调解员协会。这些组织或协会的一项重要工作，就是总结实践经验，不断地把调解过程科学化、规范化，形成调解手册或调解规范，为调解员提供有力的工具包，供其在实践中运用。此外，发达国家多有各式各样的标准化的调解员培训项目，以帮助调解员尽快掌握行业规范和工具，提高调解员的专业化水平。反观我国社会调解组织，并未将优秀的调解组织的运行经验、模式规范化，仅依靠其独特的品牌效应或者个别调解员的个人魅力发挥作用，其经验难以复制、推广。

三、宣传推广缺位

群众的人民调解观念的培养离不开国家司法部门经常性的法治宣传教育，其中，法治宣传手段和方式的选择对工作成效影响不言而喻。实践中，受经费短缺、理念落后等因素影响，人民调解工作的宣传手段和渠道较单一落后。仅限于向办事群众提供日常咨询解答、开展法制宣传，及群众之间口口相传。没有结合XXX新形势下舆论宣传工作需要，拓展宣传工作领域，创新方式方法，导致宣传缺乏力度，缺少吸引力和感染力。导致群众对人民调解工作不了解,认知度和首选率不高。

比如，B市电视台“第三调解室”是B市司法局与当地电视台合作，开设有专门的人民调解栏目。第三调解室、幸福秀人民调解委员会是全国首个以电视栏目命名、纳入司法行政规范、公开调解过程的人民调解委员会，通过剖析解答贴近百姓生活、群众喜闻乐见的案例进行大力宣传引导。但这种创新形式在全国并未得到很好的推广，很多省市在电视调解领域暂为空白，甚至有些地区司法行政机关官方网、微博、微信也未开设人民调解专栏。

第三节 法律定位层面

一、定位不清、概念泛化

《人民调解法》在“附则”部分规定“乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷”，从而为新型调解组织预留开放性发展空间。实践中，新型调解组织在严格意义上早已经超出了人民调解的组织形式和组织特征，但由于缺乏法律上的组织依据，为获得合法性的构建基础，其又不得不借人民调解的外壳呈现，以人民的名义运作。《人民调解法》没有针对不同类型纠纷的特点而建立起多元化的社会调解体系，而是突破传统人民调解地域性、自治性的原有制度定位，试图以一元化的人民调解统合除法院调解、行政调解以外的各类民间社会性调解，这种一元化的统合模式导致其后的相关政策文件表达皆以人民的名义给实践中所涌现的各种新型调解组织类型都戴上“人民调解”的帽子或将其装进人民调解的“百纳袋”中。

这会影响并束缚新型社会调解组织的发展，模糊其他调解类型的法律地位，而将真正充满活力的新型调解组织排除在法律调整之外，使宪法确认的建立在基层自治组织中的人民调解淹没在其他民间社会调解组织中。这种概念泛化掩盖了商事调解、行业调解、专业调解等新型社会调解方式的制度特色，造成了这些新型社会调解的法律定位不清，使得调解立法滞后于新型调解实践，并严重制约了多元调解形式的协调发展，不利于纠纷解决的国际交流与合作。

二、调解协议效力不足

调解协议是记录双方当事人纠纷解决所达成合意的书面协议，是双方当事人达成一致协议的凭证，是人民调解委员会调解成功的凭证，也是双方当事人履行义务的凭证。《民事诉讼法》和《人民调解委员会组织条例》，一方面规定当事人应当履行调解协议，另一方面又都规定达成协议后反悔的，可以向人民法院起诉，即人民调解协议在被肯定的同时又受到可以“反悔”的否定。这种表述存在语义矛盾，缺乏可操作性，失去了法律应有的严谨和规范。

调解协议效力问题是人民调解制度发挥作用的重要约束之一。《人民调解法》中明确规定了人民调解协议的司法确认制度，但在实践中，就人民调解协议的效力方面，仍存在着一些问题。一是调解协议内容问题，如双方当事人在达成调解合意，依法制作完成调解协议后，在双方自愿的情况下，未经过人民调解委员会的重新确认，便合意对协议的内容进行修改，对于协议的效力如何认定，法院应该如何处理，法律留下了空白。二是调解协议公信力问题，由于认识偏差，在社会公众的思想观念中，调解协议书的效力远远小于法院判决、行政裁定等，甚至出现对调解协议书和调解结果不认可的情况，严重阻碍人民调解司法确认工作落实。

第六章 社会组织参与人民调解的对策研究

尽管社会组织在促进社会矛盾的预防和化解方面的作用已经初见端倪，但总体而言，自觉参与化解社会矛盾的社会组织的数量仍然较少。社会组织在持续参与人民调解方面，要着力解决财政压力大、人才匮乏、自治性弱等内在困境，同时也需要更好的外在发展空间、制度环境、资源支持以及更多参与人民调解和化解社会矛盾的机会。为了促进社会组织更好地参与人民调解，笔者从调解组织自身层面、XX制度引领层面、法律定位层面予以分析，并提出相应的对策。

第一节 组织层面

一、增强内部治理能力

首先，要完善社会调解组织内部的规章制度体系。围绕章程，建立配套完备的调解组织内部各项规章制度和工作规范体系，如述职制度、财务管理和公开制度、报告制度等；与此同时，通过提升社会调解组织法人治理结构中相关负责人的民主意识和服务意识，提升社会调解组织员工主人翁意识，树立良好社会形象，提升公信力。社会调解组织还要加强制度建设和行为规范，适度宣传，使XX、企业、公众和媒体对社会调解组织有更多的了解，提高公信力和社会认可度，从而提高社会调解组织的感召力、拓宽各种资源渠道。社会调解组织只有通过练内功，提高自身内部治理能力，才能更有力地参与人民调解。

其次，要建立规范的调解程序。专业性、中立性、公正性等组织属性对于社会调解组织来说至关重要。只有做到专业、中立和公正，社会调解组织对于社会矛盾和纠纷的调解才能令人信服，这也是其长久发挥影响的重要前提。规范的调解程序是保证社会调解组织专业性、中立性和公正性的重要条件。在调解程序的规范上，从受理委托、收集证据，到审阅资料、责任初议、专家组责任评定、定调解方案、沟通调解、签署调解协议、履行协议回访等环节，建立了一套严格规范、衔接有序的工作程序。

二、培养专业人才，树立品牌意识

专业化的调解委员会的重点是解决调解队伍不稳定、调解员不能胜任的问题。要解决此问题，需要以一批具有丰富调解经验的调解员为核心，配备一部分专职调解员，建立相对稳定的专职调解队伍，这些措施目的是加强调解机构和人员的素质，实现调解员才间的“资源共享”，提高调解成功率和质量。比如，在国内知名度很高的新型调解组织——“人民调解李琴工作室”，就是这一模式的代表，具有借鉴意义。

通过前文的分析，当前我国调解类社会调解组织专业人才非常不足，专业人才要受到专业训练。为此，在招聘专业性人才不足的情况下，社会组织可以发挥自身的主观能动性着重培养有潜力的员工和内部的专业性人员，通过不断学习、交流，提升内部员工的素质和能力，建立员工竞升通道，形成内部激励。还可以通过建立职业化制度，较好地掌握调解员的调解能力，一旦出现矛盾纠纷，便能迅速、准确地做出反应，安排相应的调解员，将矛盾及时化解在萌芽状态。向社会公开招聘职业调解员，建立薪酬保障、职业准入、培训考核、名册备案、职称管理等职业化管理机制。在调解员职业化基础之上，可以建立个案联调机制，调处重大疑难复杂矛盾纠纷。

此外，专业产品是品牌化的关键，调解类社会组织品牌建设的核心是调解服务，专业性决定了调解的效果，而专业人才是调解品牌供给的动力和源泉。只有培养和吸引专业人才，树立品牌意识，才能使参与人民调解的社会组织不断提升其参与社会矛盾纠纷解决的能力，提升服务的供给能力和质量，得到公众的认同。

三、多管齐下，拓宽筹资渠道

调解资金严重短缺是制约社会组织参与人民调解发展的瓶颈，它阻碍了社会调解工作的有效开展，也不利于吸收高素质的人才参加到调解工作中来，使新型社会调解工作长期停留在较低水平。采取多种形式保障社会调解组织的经费，突破资金瓶颈，是社会民调解发展的当务之急。为此，（1）积极争取与XX合作，通过XX购买服务等方式解决经费问题。（2）改革人民调解一律不收费的制度。随着市场经济的建立，民间纠纷的性质发生了较大变化，道德伦理型家庭家族纠纷相对减少，商品经济活动中发生的财产型纠纷日益增加。在现代社会中，人民调解若一律不收取费用，由他人为少数人的私权纠纷买单，不仅不合理，甚至还可能被当事人滥用作为讨价还价、拖延时间的手段。因此，针对商品经济活动中发生的财产型纠纷应收取适当的费用，以弥补参与人民调解的社会组织的资金的不足，这样更符合市场经济规律。（3）积极宣传，多途径广泛筹集社会资金，如公益捐赠等。

第二节 制度层面

一、协同共治，构建调解合作主义

行政力量与社会力量在调解中的交集是未来发展的一种趋势，调解组织将加入行政力量和社会力量的参与，协同共治，构建调解合作主义。社会组织参与到调解中来，即使在纠纷调解过程中调解主导权实现了到社会组织的倾斜，只要社会组织完成了相应的程序化行为，XX组织应当给予必要的支持。

1、XX要完成从推动者到委托人的角色转变。行政力量的介入会缓解社会组织的调解中面临的压力。最重要的是，行政力量的支持是社会组织调解运行的保障，甚至是调解员工作的动力。行政力量和社会组织的力量在调解领域的互动与合作意味着调解主体的多样性，这种多样性意味着XX在纠纷解决机制中，特别是调解机制中完成了从推动者到委托人的转变。XX可以将调解的部分主导权委托给 “小小鸟调解委员会”这样的社会组织，为调解留下足够的自治空间。XX力量对于纠纷的化解明显不经济的领域，明确社会组织的介入机制，实现社会组织的介入规范。XX可以尝试购买社会组织调解服务的思路，通过招标等方式选择不同的非XX组织调解力量。

2、社会组织要完成从自由人到合作者的角色转化。部分社会组织在进行化解纠纷、救济权利的过程中，因其成员天生的草根性，在调解纠纷中较之XX部门更容易熟悉弱势群体的需求，并且能够与弱势群体建立互信关系，有利于纠纷的解决。当前，我国正处在结构化转化之中，XX需要更多的社会组织来承担社会责任，以协调社会各阶层利益，共同促进社会和谐发展。一方面，在纠纷调解的过程中，解决群众的利益需求虽是XX的职责所在，但是这并不意味着所有的纠纷解决机制都必须完全通过XX来提供。只要不违反XX的职责，XX就应给予社会组织协助，以实现化解纠纷资源共享。另一方面，非XX组织在调解纠纷中应该摆正自己的位置，既不能完全依附XX，也不能走向另一个极端。XX部门也要为非XX组织在调解过程中创造条件，鼓励和扶持其发展，相互尊重，相互合作。

XX与社会调解组织的合作，在增加社会调解组织的权威的同时，要注意对其自治机制的培育。一般而言，在组织成立之初，XX的支持和赋权非常重要，当组织发展成熟之后，要推进其自治性的发展，防止行XXX力对于组织的过渡干预。小小鸟调解委员会的挂牌成立也源于当地司法行政机关的主动而为，是人民调解制度发展的一种新形式，即由司法行政机关授予民间组织以人民调解委员会资格，并对其进行监督管理，这种方式很好地结合了民间组织的热情与XX的权威。

二、加强外部监督和评估

社会调解组织的信息公开是实现外部监督与评估的前提，包括财务管理信息、资金流动信息、人事安排信息、目标群体的反馈信息等。只有信息公开，XX、媒体、企

业和公众对社会调解组织才能客观公正地给予监督和评估。在外部监督和评估中重点要加强XX、公众监督和第三方对社会调解组织的评估。如XX在购买服务的过程中，对中标的社会调解组织的资质和能力进行审查；在与中标的社会调解组织建立合作购买关系后，XX应按合同规定对社会调解组织进行监督和评估。另外，还需要第三方评估组织的加入，作为第三方评估的社会组织处于中间位置，更了解社会组织的发展情况，对社会组织评估的专业性和准确性较高，与社会组织自身的评估相比也更具客观性。第三方评估对社会调解组织的评估既包括一般性的内容，如资金的管理、使用、支出和效用等的评估，也包括对社会组织参与培训结果的评估等。通过加强外部监督和评估，提高社会调解组织进行人民调解工作的效率和效果。

三、树立典型模范，创新宣传方式

培养榜样示范性社会调解组织，提高在民众中的公信力。对口碑好的“名牌”机构，XX应当予以极大的关注，树立为典型，起到引领和示范作用，帮助他们与XX相关部门和人民法院实现有效衔接和良性互动，全方位提升解纷社会机构的公信力，使社会调解组织有动力，籍此带动参与人民调解的社会组织的发展壮大，切实提高调解的知晓度和公信力。还要给予荣誉奖励和物质奖励，使他们有了以最优服务和饱满热情参与定分止争和化解矛盾的源动力。

新型社会调解组织的社会认同感、首选率较低的原因，很大程度上源于对调解组织的功能作用、工作如何开展、法律效力如何等了解和认识不足，做好人民调解宣传工作，是提高社会调解组织社会影响力和认可度的重要手段，要注重新型调解文化的挖掘和创新。笔者认为，可以从以下几方面做起：一是坚持普遍性宣传和个案普法宣传相结合，详细解读案例中社会调解组织的工作方法、作用发挥等，以通俗易懂、深入浅出的方式，将法制宣传和思想疏融合导贯穿于社会调解工作始终，让每一次调解过程都变成一堂生动的社会调解组织的宣传课，达到良好的宣传效果。二是加强新媒体技术在普法宣传过程中的运用，借助电视网络等新媒体宣传阵地，与电视台、网络平台等深度合作，通过电视调解、文艺宣传、小视频等形式开展宣传，扩大调解影响力，进一步完善电视调解节目质量，增加调解节目数量。三是推动“人民调解＋品牌”建设，扩大社会调解组织的品牌式调解影响力，挑选具有丰富基层调解经验、公道正派、群众信任的调解员，精心打造典型性社会调解组织，加强宣传引导。

第三节 法律定位层面

一、规范人民调解制度立法

要解决人民调解法律定位不明晰、概念泛化的问题，就应该走法律治理道路，制定《社会调解法》。在社会分工日益细化、利益诉求日趋多元化的社会转型期，只有发展新型社会调解，拓展调解领域，创新调解载体，才能弥补现行《人民调解法》对调解定位狭窄的缺陷，更好地适应XXX的要求，健全社会矛盾纠纷多元化解机制。国家应该制定统一的 《社会调解法》，明确规范调解员的资质条件、调解机构的设置以及法院调解和行政调解之外的各类民间调解活动。

此外，为解决社会调解组织的调解协议效力不足问题，《社会调解法》应赋予所有社会调解协议同等法律效力并完善诉调对接机制，建立统一的社会调解协议司法确认制度，社会调解主体所形成的调解协议或调解书应该与人民调解协议具有相同的法律效力。对当事人而言，只要能够促成合意形成、实现案结事了，由谁主持调解并不重要。因此，立法应对各类社会调解主体所形成的调解协议一视同仁，不作区别对待。当事人有权根据自身情况，任意选择合适的调解主体解决纠纷。在这一意义上而言，“以人民调解为主、其他调解为辅”的这个制度模式应当予以摒弃，使调解成为一种社会化的纠纷解决机制。

发展社会组织参与新型社会调解的重心在于，加强商事调解、行业调解、律师调解、专家个人调解等新型社会调解，明确其法律地位，突出其中立性、自治性，充分发挥社会调解多元化、专业化、职业化优势，提高社会调解的社会资本，激活社会调解的制度活力和公信力。

二、调解制度差异化立法

重塑我国社会调解体系，意味着应该针对人民调解和其他民间调解的各自特点因地制宜，走差异化的发展道路。之所以走差异化道路，是因为我国是一个发展不充分、不平衡的大国，东部、中部、西部，城市与农村，这几个因素交织在一起，纠纷类型和调解需求千差万别，因此，我们不应该采取一元化的思维模式，将中国的人民调解实践视为一个统一的同质化整体。在对调解制度进行统一法律规制时，必须注重调解的灵活性与多元性，不能用一元化的职业化模式抹杀调解制度自身的生命力。

比如，在我国社会经济高速发展、民商事交易日益频繁的背景下，市场机制是培育社会调解走向成熟的重要路径，市场化调解这种社会组织参与的新型调解就是为当事人提供有偿调解服务，调解的需求、供给及服务价格由市场调节。当事人要为调解服务支付一定费用，调解组织要通过提升调解服务的专业性水准来获得市场认可，促进纠纷解决市场的供需平衡。地方XX应当根据当地情况，及时出台相关法律法规，及手续简化、税收减免等优惠扶持政策，通过积极向社会调解组织购买调解服务等方式鼓励社会力量参与纠纷解决。如此，可以形成国家推动的行政调解、司法调解、人民调解与商业调解、行业调解、律师调解等新型社会调解并驾齐驱的多元调解体系，各调解组织就其调解质量开展有限竞争，最终提高社会调解的专业化、职业化、规范化水平。

结语

在当代世界调解潮流下，很多国家的调解制度都有了长足的发展，在相关制度创新和立法等方面已后来居上，社会正在形成以协商为核心的新型纠纷解决文化。因此，我们不能再沾沾自喜于所谓的“东方经验”，满足于曾经的辉煌，而需要与时俱进地创新和发展。特别是应根据各种纠纷的特点规律和社会需求、条件，建立相应的新型机制，而不是简单套用人民调解的形式。同时，传统型人民调解也需要实现现代转型，才可以适应XXX和法治社会的需要。相比之下，我国基本制度尚不够健全，纠纷解决的理论研究、教育和培训也不够细致，对于调解组织的特点规律缺少科学的总结；在社会基础方面，民众的自治能力、协商能力以及公共解纷文化方面都较为薄弱，法学界对调解的认同和知识也远低于一些西方国家。

单纯依托地域性的调解组织无法满足市场的新需要，消费者纠纷、环境纠纷、交通事故纠纷等等需要以更加适宜的方式进行专业解决。因此，可以在社会组织中培育专门调解机构，以奠实人民调解的社会组织基础，以专业化的优势服务于纠纷解决。发展社会调解组织，就意味着要给予充分的制度保障和政策鼓励，把社会组织衔接到现有的调解网络中来。社会调解组织反映民情，维护公益，不但可以使当事人行为更加理性，方式更为畅通，有效及时地化解调和纠纷，还能对纠纷的发生起到预防的作用。

然而，社会组织参与人民调解中存在各种问题，包括依赖性强，自治性不足；专业化程度低，公信力不足；筹资难，社会动员不足；监督评估、调解规范、宣传推广缺位；组织定位不清、概念泛化、调解协议效力不足等。针对这些问题的解决对策包括培养专业人才，树立品牌意识；增强内部治理能力；拓宽筹资渠道；构建调解合作主义；规范人民调解制度立法；调解制度差异化立法等。创新社会组织管理模式，发挥人民团体固有的桥梁纽带作用和自身优势，促进调解类社会组织的发展，孵化、培育、塑造在社会上具影响和认可的调解组织，对于人民调解的发展和社会矛盾多元调解体系建设起重要的推动作用。

多元化纠纷解决机制中社会组织参与人民调解的路径分析——以B市为例

价格 ¥9.90 发布时间 2022年10月20日

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