我国个人所得税制及征管问题研究

　　摘要：个人所得税的主要职能有体现在三个方面：筹集财政收入；调节经济，促进经济增长；调节收入分配。其中，个人所得税是调节收入分配的重要手段，我国个人所得税政策实行以来，在这方面一直都发挥了积极的作用。我国的个人所得税征收的时间并不长，在起征点的数额方面也做过几次调整，随着经济的不断发展，我国国民收入得到非常大的提高，个人所得税制度中的各种问题都暴露出来，需要进行改革和完善。同时，由于我国经济中存在的结构性问题，人民的贫富差距不断拉大，这增加对个人所得税调整功能的要求。文章根据最新个税草案，对我国个人所得税存在的问题进行分析，并对充分发挥个税调节功能，缓解分配不公的矛盾提出改革建议。

　　关键词：个人所得税；征收管理；税收制度；费用扣除

　　个人所得税是调整征税机关与自然人（居民、非居民人）之间在个人所得税的征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。凡在中国境内有住所，或者无住所而在中国境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得所得的，以及在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得所得的，均为个人所得税的纳税人。个人所得税的主要职能有体现在三个方面：筹集财政收入；调节经济，促进经济增长；调节收入分配。个人所得税作为重要的调节手段，通过政策的调整和征管力度的加大，可以起到有效的收入分配作用，既要做到拉开差距又要防止贫富过分悬殊。

　　我国开征个人所得税的时间并不长，1950年，政务院发布了新中国税制建设的纲领性文件《全国税政实施要则》，其中涉及对个人所得征税的主要是薪给报酬所得税和存款利息所得税，但由于种种原因，一直没有开征。1980年9月，个人所得税法正式颁布，至今个人所得税法经过了多次修订，直至2011年6月底，十一届全国人大常委会通过了修改个人所得税法的决定，2011年9月1日开始个税免征额调至3500元。

　　个人所得税是调整征税机关与自然人（居民、非居民人）之间在个人所得税的征纳与管理过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。凡在中国境内有住所，或者无住所而在中国境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得所得的，以及在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得所得的，均为个人所得税的纳税人。个人所得税的主要职能有体现在三个方面：筹集，财政收入；调节经济，促进经济增长；调节收入，分配。个人所得税作为重要的调节手段，通过政策的调整和征管力度的加大，可以起到有效的收入分配作用，既要做到拉开差距又要防止贫富过分悬殊。

　　我国现行的个人所得税法主要是1980年颁布并于1993年、1999年、2005年和2007年先后修改的《个人所得税法》，以及xxxx于1994年颁布并先后于2005年、2008年两次修改的《个人所得税法实施条例》。2011年6月30日通过了《XXXX常务委员会关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，在充分考虑民意的基础上将个人工薪所得税免征额由此前的每月2000元上调至3500元，并取消了15％和40％两档税率，税率由9级减至7级，征税级距也做了相应调整。

　　尽管我国《个人所得税法》经过了多次调整，但税收公平原则缺失的状况仍然存在。随着我国经济的快速发展，收入形式和收入种类越来越多元化，个人收入来源渠道增多，收结构日趋复杂，现行的个人所得税制度与现实的不适应性也逐渐突显出来。在开始实行新的个人所得税起征点和征收税率之后，将一定程度上有效的改善个人所得税所存在的问题，但我国现行个人所得税目前还不够完善。

　　第一，对我国个人所得税制及征管问题的研究能更好地发挥个人所得税调节收入差距的作用。个人所得税的征税目的除组织财政收入外，还有调节收入差距。我国居民收入差距过大，基尼系数早已超过警戒线，更应当重视个人所得税的这一作用。所得是衡量税收负担能力的标准，个人所得税以所得额为征税对象，如果个人所得税税制及征管问题得不到重视，就不可能达到调节收入差距的征税目的。

　　第二，本课题的研究能在一定程度上提高个人所得税占财政收入的比重，加强对高收入群体，特别是改革开放以来在短时期通过种种手段暴富的高收入阶层的征管。通过对这部分人的个人所得税征管，能迅速增加个人所得税收入规模。据权威部门统计，现阶段我国个人所得税的主要来源是工薪阶层。但工薪阶层收入总归是可见和有限的，工薪阶层成为缴纳个人所得税的主体人群，会使得“公平调节器”失灵。

　　第三，能加大打击惩治力度，提高纳税遵从度。我国工资薪金所得占个人所得税收入比重偏高，而真正需要进行调节的暴富群体缺少有效的征管体制。加大打击惩治力度，尤其是加强对高收入人群个人所得税灰色地带的监管，能避免个人所得税沦为所谓的“工资税”。

　　各税种的税制应当体现税收公平原则。然而，作为直接用于调整收入分配差距的个人所得税，其税制并没有很好地起到应有的调节个人收入分配，促进社会公平的作用。尽管《决定》在起征点、税率级次、征税级距等方面做了相应调整，但我国个人所得税税制仍存在缺陷和不足。

　　我国现行个人所得税模式属于典型的分类所得税制，即“将个人收入分为工资薪金等11项所得，采取分项定率、分项扣除、分项计算，各项所得不再汇总纳税，也不实行两次课征的办法”。从表面上看是一个个人所得税种，但实际上它仍然是由11个不同类别的个人所得税构成的。本次对《个人所得税法》所作出的修改并没有对此作出调整。当然这种分类征税模式的征管手续较为简便，便于征纳双方执行，但随着居民收入来源日趋多样化，其缺陷也日益显现。“不能较好地体现税收公平主义原则，不能有效地消除纳税人负担差异”[2]P298，主要体现在：

　　第一，那些应税所得来源多、综合收入高的纳税人可以通过收入分计等多种手段逃避纳税，不缴或少缴税，而所得来源少、收入相对集中的人反要多缴税。

　　第二，纳税人应税项目越多，得到的费用扣除也就越多，不能准确地根据纳税人的实际总体负担能力来实行量能课税，难以体现税收公平的原则。

　　第三，对相类似的所得适用不同税率，税负不公，例如工薪所得与劳务报酬所得均为劳动性所得，收入额相同，税负却不同。

　　第四，这11大项看上去清晰明了，然而由于实际征收管理中存在的情况比较复杂，有些所得之间的界定也比较模糊。例如长期为专家学者所诟病的工资薪金所得与劳务报酬所得。从性质上来说，这两项所得均属于劳动所得，应该同等纳税。而在现行的分类征收模式中却将两项分开，并赋予不同的费用扣除标准和税率，这样一来，就造成实质上的税负不公。举例来说：假如有甲、乙二人，他们的月收入都是4000元，不同的是甲的收入为工资（扣除“三险一金”后的收入），乙的收入为一次性劳务报酬。按修改后的《个人所得税法》的规定计算，甲应当缴纳（500×0.03=）15元，乙应当缴纳({4000-800}×0.2=）640元。因此相同收入的纳税人会因为他们取得收入的类型不同而承担的税负差距较大，无法体现税收公平原则。同时对于税务机关来说，还要花费时间确认为哪类所得，人为增加征税成本，造成资源的浪费。

　　2.2.1费用上涨速度低于生活成本上涨速度

　　在现实生活中，虽然有些纳税人取得相同的总收入，但是由于社会、家庭条件的不同，在支出方面存在着较大的差异，规定所有纳税人都从所得中扣除相同数额或者相同比率的费用显然是不合理的。但是，我国的个人所得税法中还没有考虑到这一差异，仍旧是以单个人作为计税单位进行必要的扣除，忽略的纳税人的真实纳税能力，从而造成税负不公平的现象。随着经济的发展以及人们对生活质量的提高，相应的费用扣除标准也应该适当的提高，等等。

　　2010年我国物价上涨迅速，要求调整税前扣除费用的意见较多。物价上涨，特别是生活必需品价格的上涨，劳动的自然价格也随之上涨，劳动力再生产成本必然上涨，工资税前扣除2000元/月难以维持劳动力成本。近几年来，由于我国XX出台了许多稳定物价的措施，效果比较明显，再加上近几年来我国XX加大了在社会保障方面的投入，由工资负担的养老保险、医疗保险等扣除也不包含在2000元以内，就全国大部分地区、大部分人群来说，2000元/月维持劳动力再生产成本还勉强够用。2011年XX对房地产、汽油等价格上涨不能有效控制的话，生活必需品的价格也会以较快的速度上涨，目前的税前费用扣除就必须调整。

　　现在工资即劳动的报酬，是受劳动的自然价格和市场价格影响的，劳动的自然价格是在增减不变的情况下让劳动者继续生存并维持其后代所必需的价格。劳动的自然价格取决于供养劳动者及其家庭所必需的食品、生活必需品和便利设施的价格。作为个人所得税的费用扣除应该是不低于劳动的自然价格的部分，即让劳动者继续生存并维持其后代所必需的费用，这部分费用会随物价的上涨而不断提高，税前费用扣除应该在保持税法相对稳定的基础上不断调整。近几年来，非义务教育阶段的费用上涨迅速，劳动力成本会相应上升。对非义务教育阶段的费用负担问题，有下面几种认识:一是部分专家认为应该由国家财政负担大部分费用;二是由学生家长负担大部分费用。现实生活中，学生负担的费用也是相当巨大的，特别是高职院校，许多农村家庭是无法负担大学生教育费用的，申请生源地贷款的学生大部分是农村学生就是证据;三是由用人单位负担一部分教育费用，教育部对高职教育的要求就有校企合作，兼职教师的比例要达到30%以上等规定，是希望将非义务教育阶段的费用转嫁一部分给企业。财政和企业负担教育费用与劳动力再生产成本没有直接关系，这里不进行探讨，由学生家长负担的部分就直接关系到再生产成本。目前我国工资的费用扣除是2000元/月，非义务教育阶段的费用要是作为抚养小孩的义务进入学生家长的成本，2000元的费用扣除是远远不够的。

　　2.2.2个人所得定义不够明确

　　我国对有些所得的定义不够明确，工资、薪金是指个人因任职或受雇佣而取得的工资、薪金、奖金、年终加薪、劳动分红、津贴、补贴以及因任职或受雇佣而取得的其他所得，劳务报酬所得指个人提供税法所列举的劳务(如从事设计、装潢、安装、制图、化验、测试、医疗、法律、会计、咨询、讲学、新闻、广播、审稿、书画、雕刻、影视、录音、演出、表演、广告、展览、技术服务、介绍服务、经济服务、代办服务等)取得的所得，稿酬所得是个人因其作品以图书、报纸形式出版、发表而取得的所得，属于提供脑力劳动取得的报酬，这些所得都是个人提供劳动取得的所得，与任职或受雇佣有关，没有很明显的界限，而费用扣除是分别进行的。个人可能利用这些所得界限不清的规定，转换、分解所得种类，增加费用扣除，降低所得税负担。我国2009年制定的企业所得税有关工资扣除的补充规定对企业税前扣除的合理工资的标准进行了明确，临时工工资也可以按工资扣除，劳务报酬与工资的界限就更模糊，因为劳务报酬与工资的最大区别在于雇佣与被雇佣者之间关系的稳定性，较稳定的属于工资，否则算劳务，单位临时用工就与劳务没有区别了。

　　我国个人所得税的税款征收形式以代扣代缴为主，临时工工资与劳务报酬的界限不清楚，加大了代扣代缴的难度。企业将个人从本企业取得的临时性的劳动报酬转换成劳务形式，按劳务进行扣税，增加费用扣除额，降低税负。例:王某当月取得工资收入9400元，当月个人承担住房公积金、基本养老保险金、医疗保险金、失业保险金共计1000元，费用扣除额为3500元，则王某当月应纳税所得额=9400-1000-3500=4900元。速算扣除数为555，应纳个人所得税税额=4900×20%-555=425元。例:某个人提供的劳务，某月取得报酬1000元，接受方按临时工工资进行扣税，费用扣除由800元/月增加到2000元/月(注:连续性劳务是可以以一个月为一次的)，1000元报酬不到工资的征税标准，不用扣税，比按劳务报酬征税(税法规定劳务报酬免税额为800元/次)，(1000－800)×20%=40元，少缴税40元。虽然我国税法规定个人在多处取得工资的要由个人合并到一处申报纳税，也就是只能扣除一次2000元，但个人不主动申报，税务局的征收管理将很困难，特别是不属于同一税务局管辖的个人收入。

　　根据《办法》规定，纳税人应当自行申报纳税。但是，纳税人的应纳税额主要由各类所得的支付单位或扣缴义务人代为计算和扣缴;除了没有扣缴义务人或者有扣缴不实的收入项目时，纳税人应按综合口径自行申报收入及相关信息。以上情况表明了我国的分类计税和综合申报相互脱节，分类计税仍是个税应纳税额的计算依据，自行申报并未在税额征收中起实质性作用。这样不仅没有充分发挥自行纳税申报制度应有的作用，反而增加了征纳成本，降低了税收征管的效率。

　　个税税源控管乏力，自行申报纳税者人数和结构呈畸形发展。个人所得税自行申报监管上存在的诸多问题，是造成个人所得税自行申报没有实现其立法目的的重要原因。国家税务部门早在2005年国家税务总局提出了加强个人所得税征管的“四一三”工作思路，即“建立个人收入档案管理制度、代扣代缴明细账制度、纳税人与扣缴义务人向税务机关双向申报制度、与社会各部门配合的协税制度”等四项制度;加快建设统一的个人所得税管理信息系统;切实加强对高收入者的重点管理、税源的源泉管理、全员全额管理等三项管理。但由于税务机关没有有效的手段控制税源，给纳税人隐瞒个人收入创造了条件，也使得纳税人个人收入隐形化成为自行申报中的一大难题。这就是税务机关很难确切掌握个人收入的实际金额，从而无法进行全方位的监控。目前我国税务机关控制税源的手段较为单一，仍是以扣缴申报来反向监督。这样仅能完全监控工薪阶层的纳税人，不能有效地将高收入者纳入税收监管之下。而且由于个人收入存在多元化、隐形化、现金交易量大等特点，相当一部分人的收入信息未被税务机关掌握，加之大部分公民也不能准确计算自己的年收入，因此，目前个人所得税主要还是来源于收入稳定的工薪阶层，对于那些收入形式多样高收入者未被完全统计在内，使得申报人数不确切。

　　税收稽查方面涉税案件惩罚力度不够，纳税人滋生侥幸心理。个人所得税作为所有税种中纳税人数最多的一个税种，其征管和稽查的工作量相当之大，然而与此相对应的是我国目前税收征管基础有较为薄弱，征纳信息不对称，且某些稽查人员本身素质不高、执法不严，加之个税本身就与个人利益联系非常密切，从而容易激化矛盾。这样就造成了税务稽查单方面注重补交税款或者罚款，处罚力度不够，使得纳税人滋生侥幸心理，严重损害了税法的严肃性。

　　2.4.1现金使用范围过大

　　在我国，现金使用范围过大，目前只有一些大城市使用信用卡比较普遍，在一些小的城市，尤其是一些小城镇和农村，支付环节只能用现金。这使得许多人有税务机关无法掌握的现金收入。但是，如果在支付环节不使用现金，而是通过银行转账等方式进行支付，那么税务机关就可以通过银行系统进行收入监管，就能够有效的防止和减少偷税漏税情况的发生。我国虽然在2000年就开始推行储蓄存款实名制，但是目前为止只是初步的制度，税务机关还无法利用储蓄实名制通过银行追踪纳税人的个人收入情况。

　　2.4.2代扣代缴制度不规范

　　对个人所得税的征管，我国采用了源泉扣缴和自行申报两种方法，而且更侧重源泉扣缴。但是，目前个人所得税实行的代扣代缴制度，无法做到税款的应收尽收。由于税法只规定了扣缴义务人的扣缴义务以及法律责任，没有对所有纳税人要求纳税申报，税务机关对扣缴义务人的纳税检查信息时单方面的，无法有效进行监督，使得源泉扣缴的执行力度在不同单位间有很大的差别。

　　2.4.3税率结构不合理

　　在现实生活中，虽然有些纳税人取得相同的总收入，但是由于社会、家庭条件的不同，在支出方面存在着较大的差异，规定所有纳税人都从所得中扣除相同数额或者相同比率的费用显然是不合理的。但是，我国的个人所得税法中还没有考虑到这一差异，仍旧是以单个人作为计税单位进行必要的扣除，忽略的纳税人的真实纳税能力，从而造成税负不公平的现象。随着经济的发展以及人们对生活质量的提高，相应的费用扣除标准也应该适当的提高，等等。

　　3.1.1以家庭为单位进行征收

　　现阶段，全球各国对公民个人所得税征收的方式有两种：一是分类所得税制；二是综合所得税制；前者是指根据个人所得的劳动成果(主要是指奖金)，按照奖项颁发的出处以及个人负担能力来制定所得税的体制。综合所得税制则是将个体在所有项目中的所得结合到一起，进而在向上级申报纳税的体制。在西方发达国家中，采用的制度多为后者。而我国根据目前现有基本收税制度加大了XX征收赋税的成本。随着国内经济体制的不断改革以及居民收入大幅度增加，分类所得税制越来越不能适应新的需求。

　　个人所得税的征收以家庭为单位更能满足公平性。在社会中，家庭是社会整体经济的主要来源，尚若XX以个人为征收单位，那么务必会导致个人与家庭之间发生各种不利因素。所以，想要实现收入的公平性，完全可以从家庭收入入手。以家庭为征税对象的最主要优势是相同收入家庭上缴相同个人所得税，继而实现综合征税，同时以家庭为征税对象还可以帮助社会政策实施，继而达到其政策实施的目的.

　　3.1.2完善个人所得税费用扣除的建议

　　首先，我国每年的4月份为税收宣传月，各级税务机关都利用各种形式进行税法宣传，对发挥税收的职能作用起到了一定的效果，但有些地方把宣传的重心放在对违法的处罚上，不能从根本上提高公民的纳税意思，应该侧重于宣传我国XX这几年在社会保障方面的贡献，让公民了解到国家税收的主要用途，从根本上认识到纳税的重要性。至于费用扣除是属于免税的问题，各种媒体应该尽量拒绝个人所得税费用是起征点的宣传，宣传正确的税收理论。

　　其次，实行分类综合所得税，解决不同所得之间费用扣除不公平的矛盾，使个人所得税更为合理分类综合所得税是由分类所得税和综合所得税合并而成的，将分类所得税的优点(利于实行源泉扣除，便于税务管理)和综合所得税的优点(比较符合纳税人的纳税能力，比较公平)合并，其精神是平时分所得的不同分别征税，年终汇总个人所得综合交纳。我国目前规定个人年所得超过12万元的要求自行申报，就是这类所得税的基本精神，但由于税法没有相应的配套措施，平时该扣缴的税都全部扣缴，年终只是申报问题，补税的很少，执行起来没有起到应有的作用。

　　要彻底解决不同所得费用扣除不公平、不同个人税收负担不公平的问题，最好的办法是全面实施分类综合所得税。建议全面修改个人所得税法，将平时分类征收的税收负担降低，按现行税负降低50%，并且采用预提税精神，不扣除费用，年终再由个人统一申报，统一规定费用扣除，对平时已经扣缴的所得税进行抵减。在制定费用扣除标准时要考虑单身个人与家庭费用的不同，尽量从宽制定，保证弱势群体的利益，并且考虑物价上涨的因素，保持税法的相对稳定。对年收入超过费用扣除标准的都要进行申报，各级税务机关每年进行抽查，查出的问题无论是谁都严格依法处罚，不要再出现巨额财产来历不明的问题。

　　3.2.1解决税务机关内部的机制问题

　　第一，建立相应的自然人税务登记制度。分类征收的个人所得税模式重在掌握分类收入，无须通过自然人进行税务登记来掌握完整信息。分类征收的税制模式导致建立自然人税务登记制度没有理论上的制度依据。一旦实行混合税制，就需要建立以自然人为单位的税务登记制度。值得一提的是，江苏省在这方面已经进行了有益的尝试，并取得了初步成效。截至2011年初，全省通过省级大集中征管信息系统纳入登记管理的自然人超过50万人，纳入全员全额管理的自然人超过1600万人。所有这些也为国家税务总局金税三期“自然人税收管理”工程及“自然人数据库”的建立积累了经验。

　　第二，建立自然人纳税评估制度和完整的个人所得税稽查制度。纳税评估的作用在于税务机关通过数据信息比对分析，同时运用税务函告、税务约谈和实地调查等方法进行核实，从而对纳税人和扣缴义务人申报纳税的真实性、准确性做出定性、定量判断，并采取进一步征管措施。强有力的税务稽查制度可以有效提高逃税者的预期风险和机会成本，提高税收法律责任的针对性和科学性。由于分类税制模式无法掌握纳税人的全面收入及其应纳个人所得税信息，导致无法进行有效的纳税评估，也无法建立起一套完整的个人所得税稽查制度。

　　第三，建立立体化的个人所得税税源专业化管理体系。以计算机网络为依托，实现对税务登记、纳税申报、税款征收与入库、资料保管的现代化与专业化，加强对个人所得税的全方位监控，并实现同银行、企业的联网，形成社会办税、护税网络。在银行电脑信用制与税务机关的有效监控之下，促进公民依法自觉纳税，减少偷漏税款的行为。

　　第四、建立纳税人维权服务中心。加大对税务人员依法行使职权的监督力度，维护纳税人的合法权益。维权服务中心的主要职责是开展纳税人维权宣传，提高纳税人税收法律知识水平，增强税收维权意识和维权能力；受理纳税人的举报、投诉以及税务行政争议，并为纳税人寻求法律救济提供指引服务。维权中心工作人员按照规定为投诉或举报人保守秘密，依法保护投诉人、举报人的合法权益。维权服务中心要克服税务部门单方行动的局限，呼吁社会各界的广泛参与，使其真正成为一个有效沟通征纳双方平等交流的桥梁与平台，有效改善征纳关系，从而提高税法的遵从度和纳税满意度。

　　3.2.2建立完善的税收征管制度

　　第一，要求高收入者自行申报纳税。2006年11月，国家税务总局印发了《个人所得税自行纳税申报办法（试行）》的通知，规定年所得12万元以上的、从中

　　国境内两处或者两处以上取得工资薪金所得的、从中国境外取得所得的、取得应税所得没有扣缴义务人的，均应按规定办理纳税申报。其主要目的就在于加强个人纳税意识，完善加强对高收入者的纳税率，对国家的税收收入进行保质保量，为国家的经济发展与宏观调控做出贡献。

　　第二，要求扣缴义务人办理全员全额明细申报。不断的强化扣缴义务人的纳税观念以及应税款的明细，让扣缴义务人明确款项来源，加大对纳税义务人的管理，并对其经济来源进行管理与监控，大力杜绝贪赃枉法、旁门左道的金钱来源。

　　第三，构建现代化的税务代理服务体系。利用代理机构为纳税人进行纳税管理，这样可以保障国家税源的稳定性，还可以确保纳税义务人纳税的真实性。不会出现纳税义务人少纳税、多纳税的情况。

　　第四.强化税务稽查。建立税务稽查，严格掌控、监察纳税义务人的纳税行为是否适当，纳税金额是否正确，以确保国家财政受到保障。加大税务稽查处罚力度，让想偷税、漏税的行为彻底扼杀在摇篮里，这样就保证了国家财产的不流失。在我国经济不断发展的过程中，逐步完善个人所得税的同时也要强化税收管理、规范税收制度，以此确保个人所得税的税收率不断提高，充分地发挥个人所得税在我国税收建设上的功能与作用。不断将个人所得税的税率进行阶梯式等级划分，按照合理的基数进行纳税，同样也为提高税收给予保障，有利于税务部门对税源的及时监控。积极实行纳税人多缴税，则退税，少缴税，则补税的原则。也将个人所得税的纳税与其信用度高度结合，推动个人所得税的发展，加快我国现代化的建设。

　　在我国经济不断发展的过程中，逐步完善个人所得税的同时也要强化税收管理、规范税收制度，以此确保个人所得税的税收率不断提高，充分地发挥个人所得税在我国税收建设上的功能与作用。不断将个人所得税的税率进行阶梯式等级划分，按照合理的基数进行纳税，同样也为提高税收给予保障，有利于税务部门对税源的及时监控。积极实行纳税人多缴税，则退税，少缴税，则补税的原则。也将个人所得税的纳税与其信用度高度结合，推动个人所得税的发展，加快我国现代化的建设。

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