我国住房公积金管理制度问题研究

　　摘要：住房公积金作为我国三大住房保障制度之一，在资金获取、制度覆盖率等方面与经济适用住房制度和廉租住房制度相比较，具有这两种制度不可比拟的优势。住房公积金制度在全国建立20年来，制度的覆盖面不断扩大，资金的积累也在块速增长，资金的使用率逐年提高，制度的作用日益显现，社会对其的关注低进一步提高。但是，住房公积金制度发展到今天同样也面临着一些不容忽视的问题，本文首先对我国住房公积金制度的发展及现状进行分析，进而对我国住房公积金的效应进行分析，提出了我国住房公积金管理制度给我国带来的的正面效应和负面效应。其次提出我国住房公积金存在的制度存在的问题及原因，最后针对提出的问题提出完善我国住房公积金制度的措施。

　　关键词：公积金；住房保障；住房公积金

　　住房公积金是在职员工及其单位缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的具体表现。每一位城镇在职职工自参加工作之日起都必须缴纳个人住房公积金，而职工所在的单位也必须按照规定按照一定的比率为职工补助缴纳住房公积金，两者均归职工个人所有，计入职工名下的公积金存款账户。我国住房公积金在城镇住房制度改革的过程中，成功借鉴新加坡的经验，学习应用中央公积金制度，并根据我国特有的国情制定一种公民义务性、长期性的储蓄制度。住房公积金制度作为城镇住房融资体制改革的重大举措对我国城镇居民住房和推进住房改革的进程发挥了巨大的重要。然而我国住房公积金管理制度存在一些亟待解决的问题，本文就此展开论述。

　　住房公积金率先开辟了个人购房贷款，并且由此推动了信贷结构的优化调整和商业性购房贷款的迅速兴起。住房公积金制度建立十多年来，因为其具有的强制性、义务性和政策性，XX不断筹集了大笔稳定的用于住房的金融资金，数目也在逐年的增加，从而使住房金融的流动性差所导致的风险得到明显降低，为我国住房金融业的长足发展做出了较大的贡献，“住房分配货币化、住房供应社会化”新框架正逐渐形成，商业性贷款也获得了深入发展。各地纷纷利用住房公积金，相继建起了一批“安居工程”及经济适用房等，并为广大城镇居民发放了住房公积金相关贷款，有效解决了许多中低收入城镇家庭的住房问题，同时也推动了中介业务的发展，如房屋估价、房地产信托、房地产项目评估、保险业等的发展，进一步推动了我国国民经济的快速发展。

　　2002年，《条例》和《xxxx关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发〔2002〕12号，以下简称《通知》）发布以来，在xxxx有关部门和各省（区、市）人民XX的共同努力下，住房公积金制度从管理体制、监管体系、运行规则、业务发展速度等方面有较大的发展，为改善职工住房条件、建立住房保障制度、推动住房金融体系建设、促进住宅与房地产业健康发展发挥了积极作用。住房公积金的管理基本上改变了调整前分散管理、多头管理、政策不一致、政令不畅、政出多门的局面。以前住房公积金的管理存在多个部门、多个中心，资金分散，很难做到在同一城市所有职工都同时享受同一政策。xxxx《通知》要求调整管理机构，将全国2577个管理中心调整为344个。截至2004年底，全国344个应设立住房公积金管理委员会（以下简称管委会）的设区城市（含地、州、盟以及新疆生产建设兵团，下同）中，已经有339个城市成立了管委会，占全国城市总数的95%。各地切实将其作为住房公积金管理的决策机构来运作，各地按照《条例》规定和xxxx有关部门的原则要求，拟订了管委会章程，健全了议事规则和决策程序，完善了“管委会决策”体制，初步形成了民主决策、科学决策和自主决策的机制。管委会委员组成基本体现了“三个1/3”原则，即：人民XX负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。通过建立严格、规范的会议制度（每季度至少召开一次会议），实行民主决策，管委会的成立，反映了住房公积金管理各方面的权益，具有广泛性和代表性。

　　1、是实施房改的中心环节

　　提高职工建房、购房的支付能力，获得相应贷款；提高建房资金的融资能力，扩大住房建设规模，加快解决职工住房问题。

　　2、能树立城镇职工住房商品意识和金融观念

　　长期以来，由于住房实行无偿分配、低租金住房制度，职工都认为分配住房是片一种社会福利，没有住房是商品的意识，也没有自住其力解决住房的观念。住房公积金是义务性的长期储蓄资金，应用于职工建房、购房，以及住房翻建和大修。可以提醒职工住房是商品，要解决住房应长期储蓄，积累资金，提高购房的支付能力，依靠自身力量解决其住房。住房公积金向职工发放建房、购房抵押贷款，告诉职工，可以举债买房，这对广大职工树立住房的商品意识和金融观念起到了强化作用。

　　3、是房地产和金融业结合的纽带

　　房地产业是资金密集、而又长期存在和发展的行业，没有金融业的介人和支持，在住房开发建设和住房营销流通阶段发放贷款，房地产业就难以顺利发展。对金融业来说，介人房地产业，开展对房地产开发商的建房贷款，对居民购房实行抵押贷款，是发展金融业不可忽视的重要领域，既拓展了业务范围，又赢得相应的利益和市场。尚福林认为:住房金融业务在推动住房建设和消费，改善城镇家庭居住条件等方面发挥作用。房地产业在和金融业的结合上已经取得了一定成效，而住房公积金制度的建立，如同一条纽带，对促进这种结合，发挥了积极的作用。住房公积金的归集、管理和使用由住房公积金管理中心负责，但住房公积金的归集和存贷业务是委托专户办理的。专户银行根据住房公积金管理中心下达的资金使用计划，向单位职工发放住房公积金个人贷款，促进扩大住房建设规模，推动房地产业的发展；同时，住房公积金管理中心通过专户银行向职工购房发放住房贷款，使更多联工有能力购房。刘志锋指出:住房公积金与银行的商业性信贷资金相结合，促进住宅建设由投资向需求拉动的转变，带动住宅金融市场业务的拓展和金融结构的调整。

　　4、有利于逐步形成共同解决住房的筹资机制

　　住房制度改革坚持三者共同负担的原则。国家对城镇职工住房采取了一些特殊的优惠政策；企业单位按照《条例》给予职工住房公积金补贴，形成企业单位筹集职工住房资金的稳定机制；职工从每月工资中按一定的比例缴交住房公积金，建立职工筹集、积累住房建设资金的机制和渠道，挖掘了职上的潜力，增加了住房建设资金的来源，而且数量相当可观，对弥补房建设资金不足起到了十分重要的作用。

　　近些年房价大幅增长，国家调控也不起作用，由于我过投资渠道窄、受封建思想的残余影响，社会保障的预期越来越不理想等等因素和房价增长都有直接关系。但本人认为，出了上述因素外还有一个重要因素，就是住房公积金的作用问题，现有公积金的政策使公积金的贬值速度很快，大部分人不相信退休时取出住房公积金还能解决房子的基本保障问题，尤其是近几年通货膨胀的预期越来越明显，公积金之后买房保值这么一条途径，即便有房子的也要想方法把公积金用起来，因此，本人认为现存的公积金政策有着影响房价的负面效应。

　　从住房公积金的实施效应可以看出，我国住房公积金管理制度在不断发展完善，但是在具体实施过程中存在许多亟待解决的问题。

　　1、资款“劫贫济富”倾向明显

　　目前，住房公积金制度以“多存多贷”、“按照购房总价的比例计算可贷款额度”为基本原则制定住房公积金贷款政策，这一原则在客观上导致了工资收入越高的申请者可以贷款的额度就越高、购房总价越高的申请者可以贷款的额度也越高的不良现状。依据2006年度中央预算执行及其它财政收支的相关审计报告，以及对32个城市的住房公积金贷款的发放与公积金的提取情况表明，2005年度住房公积金中个人贷款的44.9%发给了缴存额在前200rk的高收入人群，而排在缴存额后面20%低收入的人群只得到了3.7%的贷款。实际情况是，绝大部分的高收入者均已被纳入了住房公积金有关制度的范围之内，并且可以最大成度的去使用住房公积金贷款的各项优惠政策，所以住房公积金制度正渐渐地倾向了由中低收入者缴纳具有互助金性质的住房公积金，再经高收入者去享受互助的福利，即指现在多数研究者所垢病的“劫贫济富”。

　　2、搜盖面过窄

　　从现在的住房公积金制度的覆盖面来看，其主要的覆盖范围多集中于效益较好的垄断行业、股份制企业、大型国有企业和行政机关、事业单位上，这些单位的职工多数是中高收入者。而在国有企的额转制过程中产生的大量额下岗员工、非公企业合同工、农民工、个体经营户、自由职业者等却未被涵盖进来。这也就是说，最需要住房公积金制度为其提供购房支持的人群，根本就没有享受到住房公积金制度的相关保障作用。“限高保低”长期以来一直是住房公积金缴存政策的一个重要内容，其中“保低”作为维护低收入阶层合法权益的政策、措施，相对于“限高”是更加重要的一个方面，按照《住房公积金管理条例》的有关规定，所有单位都要为其在职的职工建立公积金账户并且按月足额进行缴存。缴存额度不能低于上年度月平均工资的50/0。目前的现状是，全国多数的城市都对公积金的缴交做出了较为明确的“限高”规定，但对“保低”政策的实施力度却仍很薄弱。虽然住房公积金缴存额一直持续稳定增长，其发挥的住房保障作用却非常有限。

　　3、资金沉淀现象严重

　　和大量需要购房资金支持的中低收入群体形成鲜明对比的，是闲置的大量住房公积金资金。按照住房和城乡建设部发布的《2007年全国住房公积金缴存使用情况》和《2008年全国住房公积金管理情况通报》得知，在2007年，住房公积金的运用率(个人贷款余额和购买国债余额之和所占缴存余额的比例)为57.24%，沉淀资金为2186.55亿元；2008年，，住房公积金的运用率是53.54，同比降低了3.51个百分点，沉淀资金是3193.02亿元，同比增长了约50%。到2008年末，我国住房公积金的缴存总额达20699.78亿元，同比增长了27.54%；缴存余额为121拓.24亿元，我国住房公积金的银行专户存款余额达5616.27亿元，扣除必要的相关备付资金后的沉淀资金达3193.02亿元。沉淀资金占缴存余额的比例为26.35%。这里所说的3000多亿沉淀资金，是指扣除了购买国债及风险准备金以后的余额。所以，一方面，大部分的中低收入群体不能申请住房公积金的相关贷款，另一方面则是住房公积金多数资金的相对过剩。这一矛盾，充分体现了住房公积金有关制度在我国住房保障作用方面的严重缺失。

　　经笔者分析，产生问题的原因有一下几点：

　　1、制度定位不明确

　　我国的住房公积金制度建立以来，一直缺乏明确的制度定位，这就从根本上造成了住房公积金制度不能充分发挥其公平性，反倒在一定程度上表现出对低收入群体的相对排斥。[8]住房公积金制度的建立，XX最初的出发点是通过对住房公积金制度的推行，进而推动国内住房商品化、市场化和货币化。也就是说住房公积金制度最初并未被XX当做主要的住房保障制度来发展，更多的反倒是单纯扮演一种住房金融制度的角色。随着形势的继续发展，住房公积金制度进入第一阶段即主要是针对有关住房供应方的阶段，这时的住房公积金对国内住房保障制度的具体作用主要表现在支持住房的建设上。住房公积金制度进入到第二阶段以后，转为了对住房需求方即指购房家庭的主要支持。这两个阶段直到目前，住房公积金制度虽已经被明确的当做住房保障制度组成的一个重要部分，但是一直缺少一个明确的制度定位和清晰的发展方向，住房公积金制度基本上被定位在经济适用住房制度与廉租住房制度的一定成都的补充上，并且住房公积金的管理中心是应该当成金融机构还是XX的管理机构的模糊问题都未被理清，这就迫使住房公积金制度在一定的程度上表现出了社会排斥作用。制度定位的模糊、发展方向的不明，是造成其不能充分地发挥住房保障作用的一个根本原因。

　　2、资金运作模式不合理

　　从规范分析的角度来看，建立住房公积金制度的最初与最终目的均应是为广大的职工特别是中低收入者购买“自住住房”提供其低成本甚至是无成本的资助。这也就是说，住房公积金制度建立的初衷应是“劫富济贫”，即指从高收入者的手中取得资金，转而再支持低收入者。想要达成此目标，可以通过以下两种资金运作模式来实现：

　　（1）资金运作盈利模式：资金吸纳倾向于高收入群体；资金运作应倾向于在保证安全前提之下的最大盈利效果；资金流出则倾向于低收入群体。

　　（2）资金管理操作模式：在资金吸纳有保障的前提之下，进一步对资金运作的公正、公平性特点加以明确，资金流出应倾向于低收入群体，并大幅度地提高资金流出的相关优惠，进入资金运作的低盈利甚至是非盈利模式。

　　因为住房公积金的缴存具有强制性和免税、等额补贴等特点，这就对即使是推行明显倾向于低收入群体的资金流出政策，那些高收入阶层仍然将继续缴存公积金提供了保证。所以，这两种资金运作模式一是在保证资金安全的大前提下，允许更灵活、多变的资金运作模式，进而带来更大程度的资金增值。并遵照保障性、公平性原则对资金支持的主要对象与支持方式进一步确定，以保证住房公积金相关制度实现建立的目的。另外一种，则是本文即将在后面进行分析、探讨的资金运作非盈利模式。现阶段的住房公积金运作模式基本是属于第一种模式，但只是满足了第一个条件，即资金吸纳倾向于高收入阶层。这就导致了制度建立初衷和操作模式之间的对立问题。在低存低贷的资金运作模式之下，职工住房公积金上年结转存款利率与当年的利率都远远低于了通货膨胀率，也就是公积金存款自身会造成资产的贬值。[9]

　　3、管理模式不合理

　　住房公积金的所有者和管理者之间存在权责利不明晰的问题，这种权责利的不明晰也造成了住房公积金管理模式与制度发挥保障作用方面的矛盾；根据《住房公积金管理条例》第三条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。同时，《住房公积金管理条例》第四条中规定：“住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。”根据以上规定，职工是住房公积金的所有权人，住房公积金管理中心是公积金的代管机构，住房公积金管理委员会是公积金政策的决策机构。但是，目前住房公积金管理委员会的委员组成，一般由当地XX直接任命，多数是由与住房公积金相关的XX部门负责人兼任。也就是说，职工作为住房公积金的所有权人，没有权利选择该资金的管理机构，没有参与制定资金使用方法的途径，甚至都无法对资金使用情况进行有效监督。

　　1、扩大缴交范围

　　住房公积金应该进行进一步地扩大归集范围，无论是哪种形式的企事业单位，甚至、乡镇企业、个体工商户，只要有雇工、雇员都应纳入缴交的范围。要改变目前我国用工制度的无序状态，凡是企业用工则要经过当地劳动管理部门的通过批准，并且在劳动管理部门注册登记；住房公积金管理部门必须对在本市工作的人员进行跟踪，即：在本市工作后，要及时办理住房公积金缴交的相关手续。这样无论是下岗再就业的人员，或者是失业后重新找到工作的人员或是进城打工的农民，均能及时建立职工住房公积金制度。

　　2、服务XX目标

　　一个国家、一个城市的住房公积金制度，主要应该定位在城市中等住房水平。既然政策性住房储蓄在资金的可得性上享有XX的多种优惠，在资金的运用上就应所更好地体现向中低收入户倾斜的目标。目前，我国中低收入户住房普遍存在住房面积小、质量差、房屋结构不合理等问题。为使政策性住宅金融更好地为XX目标服务，当前，国家应出台中、低收入阶层的划分标准，各个城市可以根据具体情况在国家标准的范围内浮动。中、低收入阶层划分标准确定后，XX要强制各个单位对这些阶层提供住房公积金。还应根据不同时期特定的扶持对象，制定具体的可实施的信贷目标。

　　一是在住房公积金贷款体系中引入个人贷款信用评级制度，对信用等级高的贷款人实施利率优惠政策，同时也可降低首付款的比例，扩大贷款的额度，发挥公积金的激励作用；二是有条件的地区可以尝试由公积金管理中心直接对个人住房贷款业务进行受理，以减少中间环节，提高审贷效率，进一步强化住房公积金贷款在贷款市场中的优势；三是允许提取部分住房公积金用于购房首付款；四是建立互用公积金制度，允许直系亲属或是有合同保证的人之间互用住房公积金；五是沿海经济发达的部分城市已开展职工提取住房公积金用于支付住房租金的业务，下一步可以着手研究提取住房公积金用于交纳物业维修资金、物业管理费等相关基本的住房消费；六是明确缴存职工或其直系亲属在某些情况下经审核可以支取公积金，进一步发挥住房公积金在解决群众困难方面的作用；七是借鉴部分地区实现的住房公积金在区域范围内通用的经验；八是增加购买债券的种类，提高购买债券的资金规模，进而实现住房公积金管理的保值、增值的财务目标。

　　据建设部数据显示，截止到2008年的年底底，住房公积金缴存余额已经达到12116.24亿元，随着住房公积金资金量的迅速增长，在不久的将来住房公积金将成为我国最大的社会公共基金。正确管理、使用住房公积金，应该在以下几个方面进行加强防范：第一，防范制度风险，加快建立《住房公积金管理法》，用立法方式设立公积金管理委员会，受人大常委会的监督和指导，公积金运作管理部门直接对公积金管理委员会负责；第二，防范操作风险，编制统一的《住房公积金管理规范》，统一住房公积金各业务的操作标准和流程，明确岗位设置，落实岗位责任，在住房公积金资金流转和业务运作的各个环节设置风险控制点，通过风险关键点查找和诊断，建立完善的监督和制衡机制，形成严密完整的风险内控体系；第三，防范系统风险，建立风险预警指标体系，对影响业绩、流动性、风险、控制权、战略发展有重大影响的信息进行披露，提高运作的透明度；第四，防范欺诈风险，加强贷前审查和贷后管理，与人民银行、社保、房管、公安等部门联网，实现信息共享，防止利用虚假信息骗提、骗贷；第五，防范流动性风险，研究建立住房公积金跨区域流动机制，提高资金的整体使用效益，逐渐构筑跨地区的住房信贷风险分散、转移和防范控制体系，促进我国住房公积金事业的持续健康发展；第六，在风险防范的基础上加强监管，在前述统一住房公积金管理模式的基础上，统一业务模式、会计核算方法及信息系统，利用信息技术实时监控资金的运作情况，同时引入外部监督机制，定期接受审计部门的监督检查，确保资金安全和运作高效。

　　住房公积金制度的建立为加快城镇住房制度改革，实现住房商品化，改善城镇职工住房条件发挥了重要作用。随着住建部提出住房公积金支持保障性住房建设的方案并逐渐实施，社会各界对于住房公积金制度的关注和争论更加强烈。在这一背景下，进一步分析研究住房公积金制度各种问题表象的制度根源、并有针对性的制定改革方案便显得尤为重要和紧迫。

　　目前我国个人收入差距越来越大，住房公积金制度要实现互助互利就必须明确政策定位，将服务重心调整到中低收入群体。进一步坚持不以盈利为目的的资金运营模式，通过公积金增值收益的再分配为中低收入职工提供资金支持。本文针对住房公积金现存的主要问题进行了分析，并提出了相应的对策和建议。鉴于本人理论水平和实践经验的不足，文章存在许多的不足，有待于进一步探讨和研究。

　　参考文献

　　[1]曾国安、李少伟，关于我国住房社会保障的几个问题的宏观思考，西北大学学报，2008年第5期

　　[2]王新，可持续发展之住房保障制度研究，郑州大学学报，2010年第2期

　　[3]焦建国，郎大鹏，住房保障制度：由来、问题、借鉴与改进建议，经济研究参考，2005年第75期(总1940)

　　[4]亚瑟•赛斯尔•庇古，《福利经济学》，上海财经大学出版社，2009年

　　[5]MerrittA.J.Capitalbudgetingandcompanyfinance,Longman,20dEd,1973

　　[6]OilsJamesC.(1975).PublicpolicytowardLow-incomehousingandfilteringinhousingmarkets.JournalofUrbanEconomics,1975

　　[7]朱迎娟，尹少华，我国住房公积金制度及相关政策研究，时代经贸，2008年第7期

　　[8]PeterS.ExplanationsofaSocialExclusion:WhereDoesHousingFitin?[J].HousingStudies,1988,13(6):761-780

　　[9]高飞，浅谈我国住房公积金制度目前存在的几个向题，经济师，2010年第6期(55一56)