海南省异地高考政策变迁研究

　　摘要：随着海南的改革开放，国际旅游岛的大力推进，社会经济得到飞速发展。城镇化进程的迅猛推进，外省劳动力的大量流入城市，为海南的发展起到了推动作用。与此同时大量的流动人口急剧增加，外来务工子女的高考教育诉求迫使着海南省不断改革异地高考政策。而根据中国的高考户籍制度的规定，在海南工作、学习、生活的大量流动人口的子女并不能在海南参加高考，而只能回户口所在地参加高考，造成了一定程度的教育不公平。另外，上述的这些回户籍所在地参加高考的人员与当地高考民众也发生一定的冲突，这也是造成海南省不断改革异地高考政策的原因。

　　本论文结合海南的发展背景，围绕外来务工人员随迁子女异地高考政策实施的核心矛盾层层展开研究。论文以海南省的异地高考变迁问题为研究对象和内容，对产生的问题进行思考，总结海南省异地高考政策变迁的困境，随迁子女的异地高考对本地考生的冲击。分析建立异地高考制度的原因，并针对破解这样的原因提出了针对性的建议，以期为海南省异地高考制度的改革提供理论支持和帮助。

　　关键词：当地子女；随迁子女；异地高考政策

　　随着海南省国际旅游岛的持续发展，外来务工人员随迁子女的异地高考问题一直是XX和人民关注的热点问题，因其政治、经济、文化等方面的优势吸引了大量的外来人口，但也造成了一定程度的教育不公平。截至2017年6月，有1608名异地考生在海南参加高考比去年增加381人｛1｝。海南省在外来人口规模不断扩大的同时，这些人员的子女的教育问题、尤其是参加高考的问题也越来越引起了各方的关注。

　　随着海南国际旅游岛的发展进程的不断加快，海南省流动人口的比例不断在增长，随迁子女在海南高考问题的解决日益迫切，异地高考政策的改革压力以及今后发展的进程备受人们的关注。本文以对海南异地高考政策变迁的发展历程，进行调查和分析，从微观的角度来全面分析异地高考政策变革实施的阻力，并诠释社会公平与教育公平真正的意义所在。

　　本文通过对海南省近年的异地高考政策的变迁，分析异地高考政策改革的不同点，以及政策变革的原因，并提出一些切实可行的建议。

　　在本论文写作中主要采用文献研究法、价值分析法、比较分析法等，通过分析海南省的流动人员子女参加高考政策沿革，以及各种政策出台后对不同群体的影响，针对问题提出提出一些切实可行的建议。

　　2.1.1海南省教育的水平

　　海南省成立经济特区后，曾花了大量的气力发展教育事业、尤其是义务教育和初中、高中、高职的教育。根据第六次人口普查资料显示，海南省每万人中具有大学文化程度的人口占全省总人口的1.28%，初中直高中（含中专）学历每万人中的人口比重4.90%，学龄儿童入学率达到98.84%，文盲率下降2.54%。但与全国相比还存在一定的差距，其中人均受教育年限仅为8.97年，仅与全国平均水平持平。

　　仅以2017年海南各市县中小学的统计数据为例：海口市中小学75所；五指山市12所；东方市21所；琼海市22所；儋州市20所；定安县20所；文昌市21所；三亚市31所；万宁市20所；白沙黎族自治县20所；临高县15所；屯昌县18所；澄迈县20所。海南本地大学：海南大学，海南师范大学等大学共记19所。

　　海南各市县中小学统计表分析：经济发达地区如海口，三亚数量较多且名牌中小学居多，其他市县均在20所上下浮动。随着近年教育需求的不断攀升,公立私立学校的数量将会呈现一个稳步增长的势头。目前海南整体中小学数量情况存在两极分化现象，预计未来十年其他市县将拉短与海口，三亚的距离。整个海南的教育资源将会逐渐平均合理布局。

　　2.1.2海南省教育发展的问题

　　目前，海南省的教育问题主要有以下几个方面的内容：首先，各个学校的教师缺口比较大。随着海南各地的学校的招生规模的扩大，师资力量明显成为制约其发展的瓶颈，尤其是高学历、高层次、重点学科带头教师严重缺乏。其次，办学经费严重不足。随着各地和大学校的发展，对教育、科研的经费需求也不断增加，国家教育主管部门虽然也每门增大投入力度，但受制于收费、经费管理等方面很存在不足，造成各个学校的教育及科研经费普遍存在不足。最后，硬件的建设跟不上时代的发展。硬件投入的不足不仅制约了教学、科研水平的提高。2还有不少学校在教室、宿舍、教学仪器、教学设备、图书资料等方面也存在不足。

　　2.2.1异地高考政策的基本内涵

　　改革开放40年来，计划经济体制向市场经济体制改革的深入，进城务工人员逐步成为一个特殊的群体，其特点表现为职业不稳定、人员流动性强。随之带来的随迁子女在当地的异地高考问题就成为了我国当代的特有国情。

　　异地高考，指的是父母因工作、生活或发展需要流动至外地，随父母迁居外地的考生在流入地当地参加高考录取的现象{3}“异地高考”指考生在迁入地上完高中并在迁入地参加高考。长久以来，我国在高校招生指标分配采取的是按省分配的政策。而异地高考制度建立和实施的最大现实阻碍就是户籍和学籍的限制。

　　2.2.2异地高考政策的发展

　　周文虹认为，异地高考必然带来学生就学的流动，有效化解学生就学流动问题，离不开异地高考政策的实施。孙新认为，异地高考政策的变迁，顺应了时代发展的潮流，更加体现了高考政策为社会发展服务的理念。同时他还指出，异地高考政策有利于打破地区教育壁垒，实现教育资源的共享，为广大高考学习提供了更为优质的教育环境。随着我国人口的大规模流动，异地高考政策落实的呼声越演越烈。[4]

　　本章主要介绍了海南的教育水平发展和我国异地高考政策的内涵。海南省建省历史较短，也不过才短短30年，教育基础薄弱。与内地的教育水平相比，无论是教育观念还是教育体制都是较为落后的。而异地高考政策的发展变革也顺应的时代的发展要求。随之带来的随迁子女的高考问题却在户籍上受到了阻碍，这一点如果得不到解决会，对这些子女的心理和成长都带来困扰，同时其回原籍参加高考也存在多重的困难。

　　3.1.1异地高考准入限制

　　2009年为了方便外来务工人员子女就近考试，海南省降低中考“门槛”。

　　一是具有我省常住户籍的应、往届初中毕业生和具有同等学力的社会青年，均可报名参加我省初中毕业生学业考试。二是户籍不在我省，但在我省初中毕业的驻琼部队现役军人子女、归侨、归侨子女(不含侨眷子女)及持有一年以上居住证的华侨学生、港澳台籍学生、外国籍学生，也可以报名参加考试。此外，其他户籍不在我省的考生，必须同时具备以下条件，方可报名参加考试：在我省初三年级就读满一年的应届毕业生;父亲或母亲至少有一方为在我省就业的农民工或参加我省经济建设的其他常住人员;本人及父亲或母亲至少有一方具有我省公安部门出具的暂住证件或暂住登记证明。值得注意的是，户籍不在我省的考生，除归侨、归侨子女、华侨学生、港澳台籍学生、外国籍学生外，其他考生如果要申请继续在我省普通高中学校借读，须书面承诺今后在户籍所在地参加高考，否则普通高中学校不予录取。学籍户籍不一致可在学籍所在地报名2010年海南省为了防止高考移民的出现，严禁在义务教育阶段招收择校生，既“高一第一学期不得接收外省转学生”。[5]

　　3.1.2海南省出台“买房落户”的政策

　　海南省教育资源的匮乏，在高考这一方面却得到了和外省不一样的政策扶持。由于高考移民的冲击，侵害了海南考生的高考利益。在本地居民的强大压力下，海南省XX想了不少办法打击高考移民。1999年《海南省积压商品房转化为经济适用房管理办法》出台，其中规定“单位或个人每购买25平方米的商品住房就可入一个户口，入户对象由购房人自行择定学生从入户之日起，在普通高等院校入学考试、中小学入学等方面，享受与当地户籍人口同等待遇。”海南省本想以户口资源尽快给积压的房地产解套，这一规定事实上却成为高考移民洪峰的政策漏洞。2003年，海南高考移民的统计数字为2165人，2004年为2875人。显然，二本院校对于高考移民来说，依然有着很大吸引力；而且，不良中介和一些不负责任的学校，为高考移民来琼空挂学籍参加高考提供了一条龙服务，更助长了高考移民的增加。有些学生家长提前两年把孩子的户口转到海口，给笔钱把学籍挂到当地的一个中学(一般是民办学校)，然后回原籍读书，会考时到海口考试。这样照样可以报考重点大学。[6]

　　海南省在2006年6月份出台买房不再上海南户口的政策。为阻止“高考移民”，海南断然停止了执行8年的“购房入户”政策。同时出台《海南省普通高等学校招生报考条件暂行规定》，设置四个门槛：延长学籍，规定必须高中三年都须在海南省就读才可以报考任何批次学校，否则限报一本甚至二本；延长入户时间，规定考生及其法定监护人在海南省必须有常住户籍3年以上；在海南有固定住所；加大限报范围。

　　3.1.3“3个6”不受报考批次的限制

　　随着海南国际旅游岛的发展越来越好，外来务工人员带来的随迁子女异地高考的呼声越来越高。2013年海南省的异地高考政策又做了新的调整“3个6”不受报考批次的限制[7]。本人及其法定监护人在我省有合法稳定的住所(含租赁)并连续居住满6年，本人初一到高三年级在我省学校有学籍并连续在我省就读6年，同时在我省普通高中学校毕业，其法定监护人在我省有合法稳定的职业，并按规定参加我省从业人员各项社会保险(灵活就业人员参加从业人员基本养老和基本医疗两项社会保险)满6年，可以在我省报名参加高考，不受报考批次的限制(可概括为“3个6"，即6年学籍、6年居住、6年社保，不限报)。“3个3”限报本科第三批及高职专科学校，“3个有”只能报考本省的高职专科学校。2015年，“异地高考”方案经海南省XX同意，补充增加了符合“2个12”条件可不受限报的规定[8]。2个12”条件可不受限制的规定即考生本人及其法定监护人在海南省有合法稳定的住所(含租凭)并连续居住满12年，本人小学一年级到高三年级在海南省学校有学籍并连续在海南省就读12年，同时在海南省普通高中学校毕业，其法定监护人在海南省有合法稳定的职业，可以在海南省报名参加高考，不受报考批次的限制。

　　3.2.1异地高考政策门槛不断的抬高

　　从1998年的买房落户即可参加高考的异地高考政策，到2009年的完全限制外省考生，再到2013年的“3个6”不受报考批次的限制，以及2015年补充增加了符合“2个12”条件可不受限报的规定可以看出来，异地高考政策的门槛是在不断的提高。这些政策的出台一定程度是为了防止海南本土考生成为“逆向不公”的受害者。

　　3.2.2异地高考人数不断的增长

　　2007年，海南省4.2万高考生省外考生只占考生的1%，约为420人。[9]2017年海南省普通高考和高中基础会考新闻媒体座谈会在海南省考试局召开。2017年，全省共有1608名异地高考考生在海南省报名参加高考，比去年增加381人[1]。经各市县教育、公安、社保等部门的审查，有790人符合“2个12”的报考条件、有380人符合“3个6”的报考条件(不受报考批次限制)，有114人符合“3个3”的报考条件(仅可报考本科B批录取的学校和省内外高职专科学校)，有324人符合“3个有”的报考条件(仅可报考省内高职专科学校)。相比2007年，海南省异地高考人数是在不断地增长的。

　　从1998年的买房落户即可参加高考的异地高考政策，海南省本想以户口资源尽快给积压的房地产解套，这一规定却成为了外省考生进行高考移民的政策漏洞。这一漏洞给海南省考生高考带来了不小的压力，因此在2013年之前，海南的异地高考政策却是迟迟没有松口，直到2013年才出台“3个6”不受报考批次的限制。通过调整导地高考的政策解决了一部分外来务工人员的随迁子女的高考问题，另一方面也设立了较高的门槛，防止外省考生利用高考移民‘投机’，有效的保障了本地考生的高考利益，防止受到冲击，成为政策的牺牲品。

　　高考中，家长最关心的就是子女的成绩能不能考上一所理想的大学。而高考就是一种竞争机制，最大的竞争对手首先还是本省的考生。参照2017年各个省份的高考人数，排在前三的省份为河南，广东和山东，考生数量分别约为86万、75万和58万。并且考生数量今年在不断上涨。而海南作为一个人口较少的省份，2017年的高考人数为5.7万，2016年为6.04万，2015年为6.2万。高考人数和天津、北京、上海这样的异地高考诉求高的省份持平。高考人数较少，竞争难度小，吸引很多外省考生进行高考移民“钻高考的空子”。为了保障本地考生的利益，海南省XX必须根据具体情况不断调整异地高考政策

　　随着市场经济在我国的逐渐确立，特别是近些年海南国际旅游岛进程的加快，大量的外省富余劳动力进入海南务工，大量的随迁子女也随着父母到海南就学，有相当数量的随迁子女是在海南出生的，他们从幼儿园、小学、中学就一直在海南就读，由于我国高考户籍制度的限制，这些没有流入地户籍的随迁子女读完高中后要回到原籍去参加当地高考，[10]并且由于教材和教学的差异，随迁子女回原户籍地参加高考更是困难重重。因此，这些随迁子女强烈要求在就读地参加高考，并享受和当地考生同等的录取待遇，于是就要求海南省XX出台异地高考政策。

　　笔者为了研究本文的论题，对中国近几年的高考试卷进行了对比分析，最终得出结论如下：（1）整体来看，难度最高的试卷是江苏省的高考试卷，远远高出全国平均水平而江西、山东、安徽、河北其次。（2）分科来看，江西、山东二省的试卷难度越大。2016年全国1卷就证明了江西、山东是最难考的。其次是江西、广东、福建、河南、河北、湖南、湖北、山西、安徽、山东。由于各个省份使用的试卷的不同，也造成各自的难易程度的不同，而海南省属于高考半自主命题的省份。全国卷(语、数、英)，单独命题(政、史、地、物、化、生)。海南的这种高考形式相较于其他省份对高考考生和家长来说具有大的吸引力，因此也会有很多其他内陆省份的家长利用高考分数线及录取率的差异，通过一家形式如转学或者迁移户口的方法来海南省参加高考，这种“高考移民”投机行为[11]通过不正当竞争挤占了海南省份考生正常的高校人学机会，引起了海南省群众和广大本地考生的不满。这也直接影响到外来务工人员对海南省“异地高考”政策的认同度。有损于教育公平，是法律所禁止的。

　　本章主要分析了海南省异地高考政策不断改革的原因。海南省的教育资源相对于其他省份是较少的，但相对于其他省份的考生，人数较少，近几年大约在6万人。以及高考考题来说，相对于其他省份的全国一卷，海南使用全国二卷，且自主命题，高考考题属于比较简单的。但国际旅游岛的发展，外来务工人数的不断增多，随迁子女的高考利益诉求越来越紧急，因此需要海南省XX不断的因地制宜地制定异地高考政策，既保障了本地考生的高考利益，也要做好防止部分外省考生利用高考分数线的差异进行“高考移民”的投机行为。

　　5.1.1教育水平的提升

　　海南省的教育水平相较于全国水平是落后的，教育水平的提升是异地高考政策的解决措施之一。深化人才培养机制改革方面要求，完善各级各类教育教学质量标准体系、健全覆盖各级各类教育的教育质量监测体系，推进基础教育课程教学改革、建立我省重点产业人才培养联盟机制、搭建职业人才一体化培养立交桥、深入推进高校人才培养模式改革、推进教育现代化与信息化深度融合发展。

　　5.1.2因地制宜设定准入门槛

　　纵观人类历史，我们发现任何制度改革要想获得最佳的效果，都是以循序渐

　　进的方式进行的，通过继承以往高考制度中合理的部分，确保高考制度改革的连续性、有效性和稳定性，对其不科学、不合理的部分进行补允和完善，才能使之更具有科学性和合理性。中国教育科学研究院副院长曾天山表示，解决异地高考问题主要一些困境，一方面教育与经济社会以及学校与城市人口的的统筹方面存在冲突；另一方面当地居民与流动人口存在必然的利益冲突。可见，异地高考改革涉及多方利益诉求，只有广泛征求民意，顾及各方群体的利益，制定异地高考准入条件，才能尽可能地减少异地高考改革的阻力[10]，增强民众对异地高考改革的认同。

　　5.1.3XX的统筹规划

　　为了提高异地高考政策执行力，保证异地高考政策的落实，根据《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，地方XX如果没有执行好异地高考政策，没有相应的惩处机制，使得该规定的执行效果流于形式。为此，应从中央XX的层面对地方XX的政策执行进行监督管理或者设立教育主管部门的巡查制度，结合司法、行政、公众、媒体的共同参与，促进政策的落实，确保政策的公平透明。

　　5.2.1根据具体情况不断调整政策

　　海南省的异地高考从1998年至今，可以看出海南省的异地高考政策是在不断的调整。1998年，海南省XX为了缓解当时的经济，以户口作为海南省本想以户口资源尽快给积压的房地产解套，这一规定事实上却成为高考移民洪峰的政策漏洞。之后为了解决外省学生利用“高考移民”的投机行为，又对海南省异地高考政策做了不断的调整，例如高一起不再接受外省学生就读等措施，有效的保护了本地学生的利益。从2013年至今的异地高考政策的核心内容是把考生学习的年限作为准入条件，即只要考生在当地接受了一定年限的中学教育即可进行异地高考。把对考生条件的限制设置为其学习年限，在一定程度上能有效地遏制“高考移民”。;从考生学习内容和接受的教育方式上看，这也将有利于促进随迁考生能公平地在本地参加高考及提高竞争力

　　5.2.2强化政策实施的监督和管理

　　海南省作为一个“高考移民”的投机地，低门槛的政策虽然可以让那些普通的外来务工子女受益，但也带来有权势的强势者趁机搭便车。租房合同、学籍证明这些东西都很容易伪造，也可以通过权力买卖，如果一旦政策的监管力度不够，那么海南又是高考移民的重灾区，海南本地考生一定会大受冲击，成为政策的牺牲品。因此，XX对于政策实施的监督和管理也是非常重要的一个环节。除了要求各XX制定异地高考随迁子女的报考条件之外，还要求流入地和流出地合作解决不符合在流入地参加升学考试条件的随迁子女考试事宜[3]，流入地可提供借考服务。政策执行环境考虑不细致，有些具体工作安排上不周全，没有切实认识到异地高考政策的重要性，不能将国家异地高考政策很好的执行。将会影响本地考生的利益，影响教育公平

　　建立外来务工人员随迁子女异地高考制度的根本目的和出发点就是为了解决随迁子女的异地高考报考以及升学教育的问题。要想建立外来务工人员随迁子女异地高考制度，首先要打破现行的分省命题考试按省份分配招生计划指标和录取的制度，建立起长效的全国范围内统一且唯一的考试标准和录取标准，使得户籍的限制在对高考报名和录取上的限制作用弱化甚至消失[13]，为全国性、全面性的开放异地高考打下坚实基础。其次，可以考虑改变我国现行的“一考定终身”的考试模式，借鉴学习西方发达国家的多轮考试模式:首轮侧重的是对考生的基础知识进行标准化考试，第二轮则是各个高校自主组织、自主命题、体现学校和专业特色的考试。充分减轻高考考生的所面临的考试压力，弱化传统应试教育观念影响，宣扬和强化素质教育观念，实行高校自主招生与考生自主选择相结合的灵活多变的报考和录取模式。这样既有利于高校在选拔优秀人才方面具有充足的灵活性和提高录取质量，又有利于学生自身素质的培养和提高。

　　本章主要对海南省异地高考政策的改革提出了建议，首先应该保障异地高考制度的起点公平。起点公平这方面主要分为两个部分，一是户籍制度的调整，二是XX对政策的实施有一个统筹规划的方案。

　　在实施方面，则是根据海南省的异地高考情况对政策进行不断的调整，同时完善高校录用，以保证每一个考生的升学公平。

　　经过前面几个章节的论述，笔者得到结论如下：异地高考政策是保障海南省随迁子女公平受教育权和升学权的重要政策，但其触及海南省本地考生的利益，必然会引发这些海南省本地考生及其家长的抵制及反对。为了保障本地考生的利益，又能够让建设海南的外来务工人员随迁子女的在高考问题上受益、享有相对平等的高等教育入学机会，关键在于各地方XX对政策的制定以及执行。异地高考政策的方案制定是最重要举措。本文通过对海南省异地高考政策的变迁分析，发现海南省XX在政策制定存在的问题，并分析了问题存在的原因，继而提出改善政策执行的建议。

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