破解县乡财政困难的对策研究-以淄博为例

摘要:在国内财政系统中,县乡财政就是最为关键的构成部分,其还是基层财政。县乡财政就本地区乡政府使用多种管理职能,且促进本地区经济进步的前提以及财政基

  摘要:在国内财政系统中,县乡财政就是最为关键的构成部分,其还是基层财政。县乡财政就本地区乡XX使用多种管理职能,且促进本地区经济进步的前提以及财政基础。县乡财政不只是国内财政的关键构成部分,其还是保证社会平稳发展,巩固基层xxx,加快经济进步的关键基础。县乡财政现实状况,与谷内基层财政运作有紧密的关系,对国内基层建设的结果以及三农政策贯彻状况有紧密的关系。正是基于上述的原因,在我国县乡财政有着十分重要的意义,并且在财政系统中占据重要地位。对外开放以后,特别是上个世纪九十年代以后,伴随国内对外开放的持续深化,和经济的不断进步,县乡财政收支也开始增加。这种现象对于贯彻我国各项惠农政策,促进经济发展有着十分重要的意义,同时还能维持社会的稳定。然而在发展中,我国县乡财政也同样面临着很多问题,发展并不是十分平衡,所以我们必须对这些问题进行深入研究。基于以上状况,本人将淄博地区的县乡财政情况当做案例,将公共财政观点和分权观点当做重点理论,融合国内县乡财政的真实发展状况,从理论和现实分析的层面上,对本地区财政问题出现的根源和真实状况开展探究,此外在探究的前提上,提出一些意见和建议,帮助当地XX解决困难,更好的发展下去。
  关键词:县乡财政困难;公共财政理论;分权理论

  一、绪论

  (一)选题的目的和意义

  1.研究目的
  本文将县乡财政困难作为研究的中心,在我国特殊分权模式的大背景之下,用实证研究的方式对以下三个问题进行讨论:首先,当前县乡财政的实际情况是怎样的;其次,为什么XX财政会出现困难,导致这种困难出现的原因有几种;最后,为了解决这些困难,当地XX可以使用什么样的方法?通过对以上这三个问题进行分析,可以帮助我们破解淄博地区财政面临的困境,并且找出当前我国县乡财政困难的根源。在本文中,笔者不单单对当前县乡存在的困难进行研究,还着力解决这些难题。
  2.研究意义
  在国内经济发展中,县乡财政困难是我们必须关注的问题。这一问题所涉及的范围十分广泛,影响也十分深远。特别是在上个世纪九十年代中期实行分税制财政体系改革之后,我国县乡财政困难的问题进一步深化,并呈现普遍化的趋势。现如今我国县级财政收入和支出极为不平衡。在某些地区,这种不平衡甚至影响到了XX的权威。如果这种现象进一步发展下去,那么势必会使得地方财政出现更加严重的问题,并且最终威胁到中央XX。因此县级财政问题已经成为当前必须解决的现实问题之一。
  处理县乡财政困难的现实作用并不只是在财经部分,其还展现在XX制度变革、组织变革等众多部分。紧密的联系在一起。实际上解决这种困难也是我国三农问题的关键一环,对这一问题的研究具有极高的现实意义。

  (二)文献综述

  1.国外文献综述
  X经济学家马斯格雷夫在撰写的书籍中清楚的提出三职能说的观点,该观点指出,资源划分、收入划分、平稳经济可协助XX平稳地区地财政以及中央财政两者的关联,为目前的XX之间职责划分以及税收划分观点准备一定的基础。在他以后蒂布特也指出知名的“以足投票”观点,在上述观点中其指出,在大众得知符合自身的地方且想要居住的时候,是由于上述人群寻找到符合自身效用最大化目标的地方。实际上,人们会倾向于选择具有更加完善的公共服务或者生活成本相对较低的地方。就是因为以上因素,民众挑选消费的自由以及探寻最优效用的流程都与XX活动紧密相关。蒂布特的理论在一定程度之上为XX供给服务产品提供理论基础,在我国地方财政改革的体制很多都是建立在他提出的理论基础之上的。
  上个世纪五十年代末期,乔治·斯蒂格勒提出地方分权的两条公理。对于地方XX所扮演的角色,他是从两个方面进行阐述的。首先从资源合理分配的层面分析,地区XX与本地民众两者的联系非常紧密,在信息部分具备比较好的优势,所以非常清楚本地民众的想法以及现实需求。第二则是从权利公平的角度对地方XX的作用进行分析。其指出,在信息部分地方XX具备良好的优点,其可便利的处理民众的喜好,此外准备符合的公共服务。这一点是中央XX很难做到的。因此分层XX可以满足人们多元化的需要,地方XX的存在是十分有必要的。
  夏普指出,XX机构的等级出现差异,其作用也具备非常显著的差距。但是各级XX的作用以及财力出现显著的差异,需要划分财政管理权。
  在夏普观点的前提上,奥兹等专家指出财政分权的观点。该理论采用自由配置以及社会福利最大化这两种手段,分析地方XX的重要作用。本质上假如地方XX可准备给选民比较合适的产出量,那么其对本地区选民的影响要明显高于中央XX。财政分权理论为地方XX的存在提供依据,但是却并没有提出解决这一问题的手段。
  对于财政分权的观点,国外经济专家指出更多的观点,但是其都指出开展合适的分权,给地区XX部分管理财产的职权。其中,X著名学者曾经提出按照受益程度不同分配权利。然而在我国由于基本国情的不同,很难照搬这些理论,只能进行适当借鉴。
  2.国内文献综述
  身为国内最基本的两级基层XX,县级和乡级XX的财政是国内财政系统中的前提和关键构成方面。县乡财政可以帮助当地农民维持正常的生产生活,并且提供一些公共物品和公共服务。
  在我国国内,很多学者都针对县乡XX的管理体系进行深入研究。尤其是在上个世纪九十年代中期国内实施分税体制变革以后,基于省下的财政管理系统中,各级XX所担负的事务以及所具备的财产不对等,导致县乡XX两者的财产权等划分不清晰,造成矛盾持续增多。学者在对当前的问题进行研究之后,提出了一下见解。
  对国内县级以及乡级XX的制度中所出现的问题开展探究以后,李茂生(2004)等人提出,国内财政制度中的财权以及事权分配并不符合现实需要,基层的公共产品供给也出现很多问题,体制机制不够完善,支付制度也不科学。这些问题都最终导致我国县乡财政出现困难。在2002年xxxx发展研究中心经过研究发现,县乡财政缺少主体税收种类,现有的税收源比较分散,使得当地地方收入降低,财力出现问题。因此当基层XX所承担的任务增多,那么其财政支出的压力也会明显上升。陈志楣、杨琼(2011)指出,国内逐渐实施全面分税体制变革以后,中央XX财力和其对于基层XX的管控水平持续提升。然而目前国内中央以及地方XX在事权划分部分始终不清楚,在财权划分部分具备很多问题以及缺陷。所以国内地方XX,尤其是以县XX以及乡XX为典型的基层XX的财政状况本质上并未得到全面的改善,但是财政风险却出现了增多。上述事权和财权的不对应一般展现在下面的几个部分:事权下移,县XX以及乡XX的责任持续增加;财权上移,乡XX以及县XX解决财政的权利降低;支付方式以及体制并不健全。周雪峰(2012)提出,XX职能的界定并不是十分清晰,财政收入很多都用来投资生产和竞争性的领域,使得地方财政所承担的风险进一步增加。当前的XX绩效评价和监督的体系并不是十分完善,XX为了出政绩,甚至会融资进行建设。而因为XX监督不到位,使得很多地区的财政包袱十分沉重。
  在对解决当前县乡财政问题的手段和对策进行研究的过程之中,我国学者也提出了很多自己的看法。白景明(2012)等指出,基层XX在财权和事权上划分不对应和上级XX对财政支出的太过集中,导致国内财政系统出现明显的问题。基于上述情况,财政制度需要从减少XX以及财政层级差异,健全有关配套设备。郑洁(2012)等指出,健全地方税系统,创建非常平稳的收入制度,可协助省级以下XX全面健全分税制变革,此外全面划分各个层级XX的财政效益,在确保中央权利适当集中的状况中,给地方XX特定的税权。此外肖东平(2009)指出要创建乡镇的最低财产保障体制,健全转移体制上的问题,在开展财力转移的时候,提升对县乡的扶持力度,促进公共服务的长久发展。

  二、县乡财政困难的现状–以淄博市为例

  到2014年为止,淄博市的财政收入不到亿元的乡县依旧有三个,这些乡县的财力比较薄弱,经不起考验。伴随着经济的持续增长,山东淄博推出了很多促进经济的政策,对于资金调动的幅度也相对较大。然而这些政策在基层是很难实现的。拖欠工资,XX增加资产政策难以落实,会使得基层干部的工作积极性受到极大的打击,进而使得社会分配出现更多矛盾,影响基层xxx的运转以及社会的稳定。在本文中,笔者选择的实证研究实例为淄博市,这是因为在研究县乡财政困难的过程之中,山东作为发达地区,淄博经济实力却相对较弱,需要中央和省级财政的大力支持,尤其在基层财政财力困难这一点上比较有代表性。

  (一)人员工资保障难

  县乡财政困难最为直接的表现就是当地工作人员的工资很难顺利并且足额发放。县乡两级财政的中心工作就是保障其员工工资的发放,超过百分之八十以上的县乡收入都用在这部分之上。在很多乡县中,财政工作人员的工资虽然可以按时发放,但是有一部分都是靠借债来保证的。在这样的情况之下,这些乡县甚至每月二十五号都暂停其他的支出。在我国基层XX之中,拖欠工资的现象更加严重,绝大多数县乡都有拖欠工资的情况发生,少则一两个月,多则半年,而且这些工资补发的希望十分渺茫。

  (二)基层xxx运转难

  在我国,县乡两级XX的财力不足,使得其运转所需要的经费得不到有效的保障。比如,高青县每人每年的办公经费预计是一千五百元,上述资金甚至都无法达到笔墨纸张部分的需求。部分县乡办公环境不好,办公设备非常老旧,乃至发生拖欠水电费而迫于停水以及电的情问题等。当地XX工作人员深入基层之后,按照规定应该享有误餐补助和餐旅费,而这些却不能及时报销,使得员工很难积极投入工作,影响基层工作的展开。为了让XX工作顺利实施,部分XX必须赊账欠账,不只影响了XX信用,此外也不利于其和群众创建和谐关系。

  (三)公共事业发展难

  县级XX的财政收入主要供其工作人员发放工资,而乡镇XX的收入甚至无法支付这方面的开支。在这样的情况之下,一些困难县乡就只能将绝大部分时间花在讨饭钱上,没有精力进行基础设施建设,也不能为发展做出贡献。在我国农村地区,公共事业投入的欠债十分严重,基础设施建设也比较落后。此外社会保障投入出现差异,医疗卫生无法得到确保,其余社会事业比如教育、文化、技术等,也出现或多或少的欠账。这不仅使得群众日常生活受到影响,还使得农村地区的发展速度降低,人才外流现象严重,造成恶性循环。

  (四)XX债务负担重

  在我国县乡财政问题中,XX负债是一个不可忽略的问题。XX所欠款项金额大,借款时间相对较长,成为困扰县乡财政的一个十分重要的问题。在我国,XX所背负的债务主要是贷款、借款以及欠款。这些债务不仅是显性的,还包括各种隐形负债。一直到2015年年底,上述县总共负债148亿元人民币,也就是当年可使用的财力数倍。在淄博市之前出现过基金会问题。为了按时兑付股民股金,本地XX向中央借款六十五亿元人民币,分八年归还。经过计算,仅仅是2014年一年,该地区就必须归还贷款十一亿元,而该地区的收入预算仅为四亿元。这种沉重的债务包袱使得当地财政运行出现极大问题。除此之外XX债务还有一个十分重要的问题,那就是隐性债务相对较多。上个世纪九十年代中期,我国正处于经济过热的时期。在这段时间里,企业改制给XX带来了极大的负担。除此之外,各种名目繁多的借款对县乡财政收入来说也是一个很大的打击。淄博的源泉镇在2007年的财政收入只有六十一万元,但是当时的支出就高达四百万元,财政自给率只有百分之十五。县乡级XX要想使得自己的运转得到保障,并且完成经济建设工作,就只能用借债或者拖欠债款的方式,向中央XX请求帮助。

  三、淄博市县乡财政困难的成因分析

  (一)经济发展缓慢,对财政的贡献率较低

  2015年,我国山东省的地方财政收入占到GDP总数的百分之五,而淄博市占到山东省GDP的百分之四。在这之中,淄博市除了高青县之外,其收入都低于市级水平。因此我们可以发现,县域经济发展对于当地财政收入并没有起到很强的带动作用,县乡财政很难从经济发展之中收益。

  (二)产业结构不合理,财政收入增长基础不稳固

  从三大产业的结构方面入手,可以发现,除了在高青县农业占据着很大的比例,在其他的几个地区都是工业占据着主要的比重。从整体上分析,在这四个县区中,第三产业在所有产业中占据的比例都不高,尤其是在临淄区,这个现象尤为明显。除了这些之外,在该市的经济发展中,我们还发现了其他的问题,也就是支柱性的产业十分单一。这种单一的经济十分不稳定,很容易受到其他因素的影响,比如政策的改变等。这一点,在其他地区的发展中我们可以窥见一二。在上个实际的90年代的中期,一系列政策的改变,周边的很多企业纷纷难以为继,受到很大的影响。

  (三)区位劣势造成县域经济发展不平衡

  地区经济发展水平受到众多原因的影响,上述原因不只包含自然资源、人才发展等,其也包含地区地理环境,地方与区域经济中心的距离,和区位条件有紧密的关系。对高青县进行分析,该县地处淄博北边,经济条件差,在淄博市,区域之间经济发展并不均衡,县与县差异非常显著,财政比较艰难。比如在2016年,淄博区的财政收入是149260万人民币,而高青县则是35098万人民币,两者差距十分巨大。背后的原因就是区域位置,高青县的地理位置不优越,难以吸引投资获得发展。通常来说,一些财政较为困难的县一般都原理区域经济中心,在地理位置方面不占有优势。
  从下表可知淄博市四个下属区县的第一第二第三产业比重如下,可以看出除了高青县以外其他三个区的产业比重十分不合理,基本集中在第二第三产业上,缺乏第一产业的带动。
  表1-2016年淄博市部分区县三次产业比重
破解县乡财政困难的对策研究-以淄博为例
 数据来源:淄博市财政局

  (四)财税体制的固有缺陷造成税收成本高

  一般来说,收系统与地方财政存在一定的不相适应性,主要体现在税收系统的垂直管理与地方财政的分级管理上,这种不相适应性是在分税制改革后出现的。在分级财政方针下,有关税务机构需要全面实施本级人大代表通过的税收收入预算指标,由于其具备特定的法律约束力。但是在现在的制度下,税收机构实施的大部分是上级下达的税收任务指标,分析其因素,重点是由于制约制度缺少。
  财政组织和税务机组织在地区划分标准部分的差异,是现在财税制度的固有问题,一般展现为:财政组织在县乡依照行政区要求设置,但是税务组织就依照经济区域设置,如此就导致税务组织和财政组织的不协调性,导致众多县乡的税收由相同税务分局监管。由此引发了一系列县乡XX之间出现的争税源,争收入,以至于“买税”的现象。而更为奇怪的是在分税制之后,税收成本越来越高。这对县乡财政的稳定增长是极为不利的。举例来说,某县一年的税收只有8000万元,令人意想不到的是税收成本竟然高达1200万元,相当于其年税收收入的15%。此外,财税制度的不协调性也展现在国税机构以及各级XX上,一般需要各级XX完成的收入基数和国税机构收取的任务不衔接。上述不衔接就会造成XX机构的财政不均衡。

  四、解决县乡财政问题的思路与对策

  (一)加大财源建设

  1.进行产业结构的优化,调整农业结构
  开展产业结构的改善,促进对农业结构调节,加快农业产业化的发展,在对之前农业结构到产业化的的发展中,首先,应该从改善农业生产工具出发,解放人力劳动,同时要考虑自然灾害对农业上的损坏,提高农业对自然灾害的抵御能力,强化农业建设;另一方面,县乡XX要大力促进本地方企业的第二次创业,充分发挥地方资源优势,增强企业的实力,同时,扶持本地加工型企业,保证工业企业的税收大幅度增长。
  2.工业结构的改革,投资结构的优化
  科学技术就是最关键的生产力,公司竞争的重点就是高新科技对产业产值的作用相对于工业总产值的比值,提升本地公司的综合实力,这就需要地方XX扶持发展企业技术中心,调整当前企业结构中的弊端,采取更加有效的财税激励政策,围绕一些重点领域的企业,全面激发XX的扶持作用,提升公司对研究的投入费用,提高公司的综合能力,完成公司的可持续发展,持续提升科技创新对公司发展的作用,强化公司对XX财政的影响。
  近年来,随着第三产业的不断发展,其对XX财政的贡献越来越突出,对淄博市的发展来说,各县乡XX应该有意识的促进第三产业的发展,扶持和鼓励兴办第三产业,帮助第三产业实现其内部结构的快速调整,加快第三产业的快速发展,促进其对地方财政的贡献。
  根据淄博市的特点,因地制宜的对其进行经济结构的改革是至关重要的。淄博市是典型的组群式城市,经济发展区域化特点明显,今后经济的发展应向着多体化方向发展。在其得天独厚的资源优势下,同时发展石油化工、农产品以及纺织业等领域,形成具有淄博市地区特点的经济格局。在淄博市国民经济的发展过程中,推动民营经济的高速发展,对增加其财政收入有不可忽略的作用。在2006年的前九个月里,淄博市相关的民营企业实缴纳税金共75.9亿元,相比较增长五十六个百分点。此处,高新区、张店区、高青县等五个县区的民营经济发展速度都超过淄博市。所以从财政政策系统着手,修订对民营经济发展有好处的方针是加快民营经济持续进步的重点。详细的说,可从增加对民营经济的资金扶持以及资本性费用,提升对其无偿资金援助的额度和规划合适比值的XX采购配额等三个部分完成民营经济的持续进步。

  (二)税收收入的划分

  1.确定主体税种,提高固定收入
  在财政收入划分部分,将属地要求当做重点,把共享税确定成发展非常平稳的且和经济发展有紧密关系的税种,而将其他的全部税种都划分到地方税。上述全新的财政收入划分模式全面舍弃了之前依照公司隶属的划分收入级次的方式。齐鲁石化、山东铝业和淄矿集团每年会把自身大多数税收上交给中央以及省一级。纵观淄博,一个拥有较集中的中央企业和省属企业的城市,但据相关统计,在2007年,淄博市共缴纳税金6亿元,仅占总体税收的13.56%,远不及其他地区。由这一数据可看出,财政管理体制亟待被完善。“以属地分税为基础,财权事权相协调,财政收支相平衡”的全面的分税制需要被创建完成,然后加快地区经济的长久稳定发展。
  2.税收共享改革,实行税基分享制
  上述变革方式和目前时期执行的税收分成并不相同,其由XX依照各个税率针对相同税基收取各自的税款。上述方式完成了中央与地方的收入随经济进步而自主平稳发展,此外上述合理循环的出现,在提升XX财政收入可预见性的时候也许让各级XX具备隶属自身的税种。
  3.实行不同比例的税收分成
  如若税基分享制不能尽快得到彻底的实施,也应该按不同地区的发展程度来分类。通过各自的比值对收入实施划分,如此不只让贫富差距不一的地区都得到满足XX工作所需的资金,也可减少中央转移支付的负担,对降低各个地区之间的财力差异有好处,此外也便于创建均等化的主要公共服务、加快建设和谐社会的发展制度。

  (三)事权与支出责任相匹配

  1.调整财政体制
  事权划分是建立科学可行的分税制的重要内容。为规范中央与地方间的权事,首先需要考虑财权与事权两个方面,做到公平公正办事的同时提高办事效率,秉持将整体与部分相结合的原则,减少XX事权,使其支出责任降到最低。对中央以及各级XX在公共服务责权分配方面,要考虑其财力适应能力,保证财力与权责相协调。此外,要将公共服务的支出向中央和各级XX靠近,使中央和XX可以提供更多有利的公共服务,极大地发挥中央和各级XX的作用。对于关系到国家安全问题、外交问题和地区经济发展等问题的支出项目,中央XX必须设专职机构对其进行管理,而对于一些环境改善和地方机关职能的问题上,可以通过地方省级财政部门进行管理,县乡级别的财政部门就只需要完成地区内管理即可,在管辖范围内充分发挥其职权以保证地区财政收支的平衡。
  2.关注收入的划分
  忽视了对各级XX职权的明晰,这种职权模糊最终会导致实际操作和管理过程中出现责任推卸的情况,或是县乡基层管理机构承担过多权责的情况。比如在计划生育问题上,我们必须首先明确这是我们国家的基本国策,所以其开支应该由中央XX承担而县乡XX承担,过重的权责反而会导致XX机构之间的不合理和不公平现象的加深;再如义务教育和社会保障,这些基础性保证应该是由各级XX共同承担,不管是中央XX还是地方县级XX都应该承担起责任来,实现公共财政的公平公开化,促进社会保障制度的发展,改善地区差异现状。
  中央XX在最初执行分税体制的时候,过于重视自身宏观调控实力,并未关注到地区财政机构的影响,上述问题出现最后会造成上级XX对一些项目的偏袒,财政支出出现不平衡,财政政策如果不及时进行调整,最终可能会引发财政危机,而受危机影响最大的财政部门必然是地方县级部门。因此在XX职权的划分的时候,需要利用法律条文的限制来预防权责失衡问题,对各级XX职权进行清楚的划分,防止跨界问题的出现,完成财政体制的公开化。

  (四)完善财政转移支付制度

  在分税制度中,转移支付制度是其重要的内容之一,而且转移支付制度能够帮助缓解公共财政框架中地区差异,实现经济又快又好的发展。但是目前转移支付制度中存在着一些问题,这些问题导致基层财政的发展受到限制,所以XX必须尽快对这一制度进行优化,防止其负面影响的扩大。转移支付的存在就是为了减小地区财力之间存在的差异,不断推进地区经济的全面发展,所以我们必须建立符合实际情况的转移支付制度,当前阶段县乡财政存在着缺口,而且公共物品不充足,所以就需要保证一般性转移支付的核心地位,再辅以有条件和特殊转移支付,这样才能对已有的财政支付制度进行补充,不断缓解财政压力,为县乡地区提供充沛的公共物资,最后需要注意的是,在发展转移制度的基础上还要保证转移支付制度与分税制度之间的协调关系。
  XX还需要尽快制定转移支付的相关法律法规,由于目前阶段并不能及时发布关于财政基础的立法,所以转移支付的立法问题就急需得到解决。未来可能颁布的法律法规中,必须对国内转移支付的要素做出明确的规定,尽可能细化转移支付体系和模式,从而实现转移支付的全面优化,除此之外还需要建立转移支付的监督管理体系,提高监督管理力度。
  在转移支付的结构管理问题上,需要及时增加一般性转移的占比,对标准收支计算手段进行优化,尽快将积攒的专项转移支付清理掉,尽快取消到期项目,在宏观调控下规范转移支付结构。
  逐步完善财政约束机制,省级XX必须明晰地对待财政分配问题,建立健全现象保障机制,对财政差异问题进行宏观调控,及时掌握公共服务的建设信息,在财政分配过程中尽量节省支出。提高对经济不发达地区的关注度和扶持度,加快中西部地区的基础设施建设,促进中西部地区的经济增长,尽量减小地区差异。除此之外还需要关注资源枯竭城市,给予一定的财政支持,解决历史遗留的环境问题。

  结论

  改革开放以后,我们国家的体制改革越来越深入,各地区县乡财政在这样的发展背景下得到了不同规模的扩大,收支规模的扩大一方面是对国家惠农政策的落实,另一方面能够不同程度上推进城乡发展,保证县乡经济长期稳定的发展,促进整个社会的稳定发展。随着县乡经济的发展,也会逐渐越到各种挑战,这些挑战主要包括地区发展不平衡、增长速率较低等,针对新时期出现的机遇和挑战,必须要积极面对并找出解决方案从而克服困难。本篇文章以淄博市的县乡财政发展情况为例,对市内的财政运行情况进行了深入分析,分析过程中主要参考了公共财政理论和分权理论,这些理论的假如能够增加案例分析的科学性。通过理论与实际的结合,对目前淄博县乡财政现状进行概括,分析财政困难状况的根本原因所在,并结合笔者的专业知识学习为解决县乡财政困难提供一些建议和意见。

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