摘要：在司法实践中，公安机关为了能够更好的查明案件，将会对于在执法过程中的证据进行保存，能够避免证据被灭失。当前先行登记保存存在审批程序不够规范、部分执法主体不适当、随意处理证据和保存期限过短等问题。究其原因，主要体现在法律法规不够完善、实施和权力来源缺乏监督、先行登记保存违法责任承担不够明确等原因。因此，要采取强化规范执法理念、立足实践完善法律法规、细化先行登记保存责任追责标准、加大先行登记保存的监督力度等措施，从而完善相关制度的体系化建设。
关键词：先行登记保存；内涵；问题；原因；对策
根据我国法律的规定，先行登记保存制度是防止证据灭失的重要制度，能够起到查明案情，得出事实真相的重要作用。在公安机关对相关证据采取先行登记期间，第三人不得对证据作出任何的不当行为，避免证据陷入灭失的风险之中。同时证据被先行登记时，也应当在法定的期限内进行处理，法定期限为七日，若是超过法定期限，对于证据的先行保存制度则自动到期，他人可以对证据进行转移等等。先行登记制度作为较为有效的保存证据的方式，在实践中发挥较大的作用，一直以来，执法民警对于先行登记保存的使用并不多，因为大多数民警对先行登记保存的适用不够了解，相关法律法规也不够完善。在少数使用先行登记保存的案件中，由于执法民警的滥用权力，导致容易使案件失去公平，侵害公民合法权益。因此，现阶段应当对先行登记保存行进深入了解，总结目前执法民警实施先行登记保存时存在的问题，深入分析原因，寻找解决对策，来帮助执法民警更好的使用先行登记保存。
一、先行登记保存的内涵
（一）先行登记保存的性质
《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款中规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。从该条的语义进行分析，对于以行政机关为主体实施的强制措施，可以从时间、目的、效果等进行分析：第一，目的。强制措施的目的在于避免不法行为再次发生，或者是对于证据进行保全等，避免证据陷入灭失的风险之中。第二，时间。强制措施的时间应当是具有特定性，必须要在法定规定的特定时间才能够实施，即现在管理期间，若是超出了法定的时间，则构成行政违法。第三，效果。行政强制措施实施后，将会对于证据继续保存，避免证据遭到他人的转移或者是毁坏，从而能够更好的查明案件事实，以免证据灭失或者以后难以取得，给将来的行政处罚带来证据认定或程序上的困难，这一目的完全符合了行政强制措施对于“防止证据损毁”的情形。根据我国行政强制法的有关规定，行政强制措施的执法流程具有法定性，法律进行了明确的规定，必须依照法律规定的流程进行，否则构成行政违法行为，其与先行登记保存的执法要求及执法流程基本是一致的。同时在先行登记保存制度中，对于证据的保存也进行了相应的规定，在保存期间，他人不得对于证据作出任何的不当行为，避免证据陷入到灭失的风险之中，这一举措是对于证据的保存的有力保障，同时先行登记保存制度也是具有暂时性的，只能够在法定期限内进行保存，一旦超过了法定期限，则保存的效果则自动的解除。因此，通过对于先行登记制度以及行政强制措施的分析，可以认定先行登记制度的为其他行政强制措施的一种，受到相关行政强制措施的规制。
先行登记保存的法律特征我国对于证据的保存具有多项的举措，其中先行登记保存制度是较为常见的一种，是行政管理过程中，对于查处的证据进行登记保存，防止过后证据出现毁损的一项制度，能够起到查明案件事实的作用。同时先行登记保存的证据排除了他人侵害的风险，但是保存的期限也是有限定性的，并非是永久的进行保存，超过了法定的期限，则保存的效果自然失效，由此可见，先行登记保存在适用上具有如下法律特征：
1.特定性
先行登记保存最大的优点在于证据的即时保全，但也存在很大程度的局限性，只能在证据可能灭失或者以后难以取得两种情况下采用，证据的种类也具有特定性，应当是与案件事实存在客观上的联系，能够对证明案件事实起到重要作用，对于与案件事实不存在客观上联系的证据，不得进行登记保存。并且通过一般执法手段或途径就能获得的证据也不适用先行登记保存措施。从某种程度上讲，先行登记保存措施虽然对当事人的涉案财物具有一定程度的控制力，但不及查封、扣押等措施，且缺乏后期的法律保障。证据被保存期间，法律规定应当要排除证据受到侵害的风险，但是在司法实践中，经常出现当事人为了逃避法律责任，而对登记保存的证据进行毁损等行为，造成了证据的证明力受到影响，但是我国法律对于该种不当行为并未设置相应的惩罚措施，无法以法律为依据追究当事人的责任，造成了先行登记保全制度不能够发挥最大的效用。
2.时效性
先行登记保存措施并非是永久性的保存措施，受到诸多方面的影响，一方面是受到了当事人的行为的影响，若是在证据采取了先行登记保存措施后，当事人为了逃避法律责任，而故意的毁损证据的话，那么证据的保存状态将会受到不利影响。另一方面是客观上缺乏证据保存条件，可能导致变质、腐烂甚至证据灭失现象。因此先行登记保存措施具有较强的时效性，应当要在法定的时效内实施相关的行为。根据我国法律的规定，在证据被采取登记保全后，相关机关应当在七日内采取措施，法律没有设置先行登记保存的延期规定，也就是说先行登记保存期间无法延时，当遇有特殊情况与先行登记保存期间发生冲突时，应当遵照国家现行有效的法定期间的规定。根据我国行政强制法的有关规定，对于相关证据需要进行检验的，应当要进行相关的检验程序，检验时间应被排除在查封、扣押期间。因此根据该项规定，对于先行登记保存制度而言，证据的保存时效应当不包含对证据的检验、检测时间，但是应当要以书面的形式进行告知，使得当事人能够了解该种情况，若是超过了法定的保存期限，则应当将相关证据的保存进行解除。
3.确定性
先行登记保存制度的立法目的是为了保障证据能够充分的发挥证明作用，则首要保证的便是证据不受到毁损，将证据放置在安全的场所，并且制定专门的负责人进行保管，是较为有效的保存方式，能够避免证据遭到不法之人的不当侵害。通常情况下，公安机关以现场先行登记保存的证据为主要内容，可以由公安机关保管、当事人自行保管或者第三方代管。若为当事人自行保管，则由当事人作出书面承诺，确保证据完好，不得转移、销毁。在司法实践中，经常出现证据将会有关于当事人是否承担法律责任，则在该种情况下，当事人不适应自行对证据进行保管，则公安机关应当要根据证据的实际情况，可由第三方进行保管，对于保管的方式以及保管的程序进行约定，以保障证据的完整性以及发挥最大的证明作用；公安机关认为有必要时，也可以保管，这对控制和保全证据十分有利，无论采用哪种方式保存证据都必须确保证据的安全性、完整性和客观真实性。在对证据进行先行登记保存期间，应当要保障证据的证明力，不得进行证明力的损坏，是衡量和确定证据保全的重要责任依据。
先行登记保存的前提与对象根据我国对于先行登记保存制度的规定，该制度的保存程序以及保存对象具有明确的规定。首先对于保存程序而言，并非是任意的证据都能够进行先行登记保存，而是必须符合法律规定的证据，即证据若是不进行登记保存，则可能陷于灭失的危险中或者是以后将会难以取得该证据，只有证据具有危险性，才能够适用先行登记保存制度。其次证据的先行登记保存的批准应当是由专门机关进行负责，即办案部门的负责人，必须由法定部门批准后才能够实施证据的先行登记保全，若是未经批准便对证据进行先行登记保全，则违法了的法律的规定。其次对于保存对象而言，保存的对象应当是与案件事实具有客观联系的，并且表现形式应当是物证、书证等等证据，能够适应保存程序，若是证据的种类为人证等，则不得使用先行登记保存制度，因为人证的性质不符合保存的要求。
对象先行登记保存的程序根据《行政强制法》和《公安机关办理行政案件程序规定》规定，公安机关实施先行登记保存措施前，必须先经过办案单位负责人批准，若情况紧急，可在24小时内补办批准手续。得到批准后由两名人民警察实施并出示执法身份证件，告知当事人采取先行登记保存的理由、依据、期限以及当事人依法享有的权利与救济途径。若当事人不在场，邀请见证人到场，并在现场笔录中注明。然后听取当事人陈述与申辩。再制作现场笔录，由当事人和办案民警签名或盖章，当事人如果拒绝需要在笔录中注明，当事人不在场则由见证人和办案民警签字或盖章。最后同当事人查点清楚证据，当场制作并交付证据保全决定书，对证据拍照或对先行登记保存全过程录像。
先行登记保存的功能对于证据而言，并非是长久不变的，若是不及时的进行保存，则可能会存在灭失的风险，如果不能立刻保存行政违法行为的证据，就极有可能错失机会而使得证据丢失，严重影响案件的走向，因此在需要适用先行登记保存时不能拖延或推迟，以此来保证证据的取得。
二、在公安机关执法人员实施先行登记保存时存在的问题
根据我国《行政处罚法》的有关规定，明确了在何种条件下，可以适用先行登记保存，但是具体的衡量标准是什么却没有规定，以至于在行政实践中，不能规范适用先行登记保存，导致不少问题出现，侵犯公民权利，严重的影响到了公安机关以及执法民警的声誉。
（一）审批程序不够规范
根据我国公安机关对于执法行为的有关规定，公安机关在执法的过程中，应当要依照法律的规定进行执行，不得违反法定程序，强制措施的执行机关应当是公安机关，但是在实行相应的强制措施前，应当要履行报告程序，并且经过负责人的批准，同时我国法律也规定了在紧急情况下，公安机关在对证据进行先行登记保存时，可以灵活处理，对于可能灭失的证据进行先行的保存，在保存后在向部门负责人进行报告有关情况。由于现场执法的临时性，不少先行登记保存行为由民警，甚至辅警、协警自作主张，未履行审批手续，执法人员回到办公地点后也未补上审批流程。因此补办程序将会成为形式化程序，并未起到实际上的审核作用。[]没有负责人进行审批，执法人员的自由裁量权就很难得到控制。对于不该采用先行登记保存的证据，执法人员是否做到不过多干涉与案件无关的证据，存在很大疑问。先行登记保存作为一项可以限制公民行使财产权利的程序性职权，其程序不应当具有如此大的自由裁量权，而是应当严格遵守法律的规定，先审批后实施。
（二）部分执法主体不适当
先行登记保存是法律赋予公安机关人民警察的一种权利，所以执法主体必须具备行政执法资格，需要符合法定的执法条件，获得执法证书的人员从事执法行为，才符合法律的程序性规范。同时执法人员应当要在法律规定的范围进行执法，不得超出执法范围，执法人员在执法过程中，为了保障执法的公正性，应当由两名执法人员共同执法，同时执法行为不得采取委托他人的方式，否则将会违反法律的规定。[]但是在现实生活中，辅警和协警作为执法主体实施先行登记保存的情形经常出现。整体上来说，辅警和协警不具备执法资格，在执法能力和法律素质等方面与公安民警相比有较为明显的差距，所以时常导致先行登记保存出现错误状况、违反法定程序、侵害当事人权益、造成案件发生不公平现象等情况发生。
（三）随意处理证据
根据《行政处罚法》规定，公安机关应当于期限届满时，对证据解除先行登记保存，将其返还当事人。但实际上，在超期保存、无人认领的情况下，有的公安机关办案部门便会随意丢弃掉这些无人认领的证据。公安机关这样的处理办法并不符合法律规定，但又迫不得已。因为先行登记保存的物品是证据，而不是查封扣押的物资。与查封扣押的物品处置流程不同的是，现行法律并未授权行政机关可将先行登记保存的物品拍卖折抵罚款，导致这些证据不仅挤占行政空间，也拉低了行政效率。
（四）保存期限过短
法律规定了先行登记保存的期限只有7日，不能申请延长。公安机关如果想适用行政先行登记保存，就必须在七日的法定期限内做出处理决定，无论案件的复杂程度如何。但是在实际执法当中，超期保存是常态。在前述的“登记后未审批”的情况下，如果相对人不前往行政机关配合立案调查，那么证据便会存在超期保存的现象，在法律规定的7日保存期限内，由于客观条件的局限，公安机关根本无法完成规定的程序，也无法快速处理这些大量的被登记保存的证据物品。
三、公安机关实施先行登记保存存在问题的原因
自从市场经济发展以来，我国公安系统发展速度较快，已经吸纳了将近两百万警察从业人员，能够更好的服务民众，同时民警的专业素养也在不断的提高，专业知识也较丰富。在全国公安工作会议中，xxxx总书局对于民警工作非常重视，其提出民警应当要不断的加强思想建设，提高政治素养，牢牢与党保持同一步伐，听从XXX指挥。
但在目前公安队伍还是存在一些突出的问题，因此，必须看清问题的本质，分析原因，并找到解决办法。
（一）法律法规不够完善
根据我国目前的规定，公安机关在实行强制措施时，缺乏可具体操作的依据，致使实践中常常出现无法可依的现象。[]虽然目前有不少法律对先行登记保存进行了相关规定，但还是存在相关法律规范不足，难以为执法提供确切的依据，主要表现为：一是先行登记保存制度的处理期限，根据法律的规定，有关机关应当要在7日内进行处理，若是超出了期限，则保存行为自动解除，但未指出在什么期限内执行完毕，在面对重大疑难案件时，也没有相关法律指出可以延长先行登记保存期限的程序与条件，导致很多执法人员无法在规定时间内做出处理决定。二是对于先行登记保存制度的使用条件，证据的保存并非是无条件的，而是证据符合可能陷于灭失的风险之中，对于该类证据可依进行登记保存，而对于可以长期存在或者没有灭失风险的证据而言，无需采用先行登记保存制度。但是我国法律并未明确的规定可能灭失的标准，在实际中要依靠执法人员的自由裁量权进行决定，不具有统一的依据。在紧急情况下，执法人员也难以对证据是否可能灭失进行准确判断，先行登记保存的对象往往达不到适用条件。
（二）实施和权力来源缺乏监督
证据先行登记保存的一个主要问题，即在其实施和权力来源上都缺乏相应的监督。我国对于先行登记保存制度的规定具有概括性，内容较为简单，对于相应的配套法律制度并未建立。法律对于先行登记保存的启动、结果等都没有明确，导致对于先行登记保存的监督处于一个空白地带。公安机关纪检、监察、警务督察、审计、法制等部门对涉案财物管理工作的监督不够到位，导致出现鉴定完证据的办案人员归还证据时，涉案财物管理人员未仔细检查和核对证据是否出现损毁、涉案财物移交或调用时未办移交理手续等问题。大部分公安机关未能将涉案财物管理工作纳入执法监督和执法质量考评范围，对于涉案财物也没能做到定时核查。
（三）先行登记保存违法责任承担不够明确
在司法实践中，对于证据的先行登记保存应当时有特定的范围的，并非所有的证据均需要进行先行登记保存，只有存在可能灭失的风险或者以后难以取得的证据才需要进行保存程序，这些证据是否先行登记保存应该在具体案件中视情况具体分析、判断、决定。对先行登记保存的证据进行保存的主体有三类，分别是持有证据的人、公安机关和第三方保管人。如果当事人或者有关人员没有认真履行该项义务，要如何对其进行处罚，是否有必要按照相关法律的标准，苛责很严厉的制裁并没有作出规定。公安机关实施的先行登记保存行为对行政相对人的权益产生了影响，而其行为又是不当的，势必要符合违法必究的精神理念。在实际执法当中，有些即将灭失、难以提取或不方便保管的证据，部分公安民警选择无视证据，怕麻烦成了部分执法人员的借口，只顾自身执法轻松，而不考虑案件公正性已成一种不良风气，这种不负责任的行为，可能直接的导致了关键性证据的丢失，成为左右案件最终走向的“绊脚石”，但由于没有明确的追责制度，导致公安民警对于证据的保存并没有特别重视。先行登记保存分为就地保存和异地保存，由证据持有人保存、公安机关指定的其他人保存或者公安机关保存，保存期间出现问题，责任又如何追究，承担什么样的责任，这些问题法律都没有明确规定，这是行政先行登记保存法律规定上的一个漏洞，只有明确责任承担，才能起到规范先行登记保存适用的作用。
四、完善公安机关实施先行登记保存的基本思路
在上文已分析了先行登记保存属于行政强制措施，笔者认为，作为公安民警，应当从程序上及实体上对该权力合理、合法运用，基于该制度在实践中的应用，提出相应的改善措施。
（一）强化规范执法理念
在执法过程中，公安机关应当要秉持着正确的执法理念，以原则指导行动，以理念指引方向。
1.要树立全心全意为人民服务的价值观
执法人员在执法过程中，应当要规范执法行为，严谨执法程序，避免出现不当执法的行为，一切行动应当是保障人民的根本利益。
2.要树立以人为本的执法观
公安机关在执法的过程中，应当要树立以人为本的执法观，就是要以规范的执法赢得人民的认可。
3.要树立执法为民的责任观
执法过程中应当保障人民的利益，坚决把“立警为公，执法为民”落实到执法工作中。
4.要树立协调并进的工作观
在社会执法过程中，执法人员不仅要遵守法定程序，同时也应当要兼顾社会效应，取得良好的社会效果，得到民众的信服。
5.要树立顾全整体的全局观
执法人员在执法过程中，应当要注重执法效果与社会效果的统一，要以符合法律规定方式进行执法，维护社会秩序的稳定。
（二）立足实践完善法律法规
公安机关作为一线的执法机关，面临的是实践中各种各样的案件类型，因此对于公安机关执法具有较高的复杂性。[]当今社会，违法犯罪高发，新的问题新的情况不断涌现，多数基层办案单位已经处于日夜加班的日子，面对先行登记保存的七日内作出决定，很多民警“心有余而力不足”，完善先行登记保存的相关法律法规需要从实际当中入手，针对当前基层公安机关执法时遇到的问题进行改进，让法律能够跟上时代的变化至关重要，所以对于先行登记保存的“七日内作出决定”应当做出新的改进。可借鉴域外的有关规定，如X对于证据的先行登记保全制度中，保全的时间较长，为十五日，能够方便执法机关由充足的时间进行处理，更好的发现案件事实。因此我国也可以对于登记保存时间进行延长至十五日，或者增加相关条例，对先行登记保存的处理时间做出可延长申请，由办案单位负责人批准即可延长“七日”期限至十五日。另外需要规范涉案财物的相关处理规定，对于登记保存在公安机关，到达先行登记保存期限解除后无人认领的物品，应当出台相关法律法规，由公安机关保管一定期限，期限内无人认领可由公安机关拍卖或丢弃物品，从而避免过多证据进行堆积，浪费司法资源。
（三）细化先行登记保存责任追责标准
在先行登记保存行为中，当事人自行保管时，需要作出书面承诺，确保证据完好，不得转移、销毁，但是目前缺乏一种监督手段确保当事人能够完整地保存证据而不对证据进行其他操作，很多当事人会将证据往对自己有利的方向改变，误导案件走向。第三方代为保管证据时，涉案证据交由公安机关指定的第三方来保管，如果此时公安机关和该指定的他人共同故意或者过失，造成了证据的损毁灭失或是以后难以取得，那此时法律就应该规定行政执法机关和该受指定的人共同承担责任即连带责任。如果是受指定的第三方保管人没有履行义务，擅自损毁或是消灭了证据，笔者认为应当是赋予当事人追究公安机关责任的权利，再由公安机关向受指定的第三方保管人追偿。对于证据的先行登记保存制度，也可以由公安机关作为主体进行保存，应当要依据我国法律的规定进行保存，符合保存的工作规范，保障证据的完整性与证明力不受侵害，同时公安机关应当要根据具体案件的不同，准确、合法运用好先行登记保存，做好提取、固定与案件有关的物品、文件和款项的证据保全工作，按照法定的权限、范围和条件、程序、时限，做好证据的收集、固定工作，为案件的办理提供支持和保障。负责办案工作的办案民警不得自行保管涉案财物，且需对涉案财物进行统一管理，建立专门台账。如果执法民警徇私舞弊，误导办案单位负责人批准了错误的先行登记保存，此时应对其追究的是内部责任。
（四）加大先行登记保存的监督力度
当前法治社会追求的是减少合法权益受到非法侵害的可能性，在对行政相对人的权益保护方面，要做到的应该是未雨绸缪，要在违法或者侵权行为发生之前制止，这样维护了行政相对人的合法权益，还维护了法律的公正权威。监督制度是最有效的促进执法效率的方式，对于执法过程中的主体的行为、保存证据的行为等均可以进行监督，保障执法过程中的规范化。[]因此，笔者认为，有必要加强先行登记保存的内部与外部的监督力度。
1.加大公安机关相关部门监督力度
公安机关作为执法部门，需要处理许多的执法事务，因而执法程序是否正当以及执法行为是否合法将会关乎到执法的严谨性，公安机关可以通过设置专门的部门，如督察部门等，对于执法人员的执法行为进行监督。所以要加强督察部门对于执法人员的先行登记保存程序操作，建立健全完善的行政执法责任制，先行登记保存适用的程序之一是必须经过办案部门负责人的批准，因此规范上下级的责任问题，以此来督促上下级之间都能够严格规范自己的职权行为，防止滥用执法手段和自由裁量权，保证执法行为按程序进行，不能充当“保护伞”，执法人员有过错必须严惩不怠，责令纠正，并作出惩罚措施。
2.加大人大、政协对公安机关的监督力度
人大、政协对XX工作的监督，是其职责所在，而公安机关作为XX的职能部门，自然应当处于人大和政协的监督之下，人大和政协要时常组织执法检查，对先行登记保存的相关程序进行监督，听取相关工作报告，给予公安机关一种压力，让公安机关将压力转化为动力，做好程序当中的每一步。
3.加大媒体对公安机关的监督力度
在新媒体时代，社会媒体监督有着举足轻重的作用，只有当公安机关的执法程序公开透明化，才能让执法人员踏踏实实办事，兢兢业业执法，在新形势下公安机关也应该主动与媒体展开合作，与线上媒体进行合作，拓宽媒体报道的范围，更好的将执法信息进行传播，公众也能够通过更多的途径了解到执法内容。
4.加大群众对公安机关的监督力度
群众作为执法程序的直接对象，公安机关执法人员应当与群众加强沟通，互相配合，力争创办一个和谐的执法环境，让群众放心，让执法人员省心，让公安机关的执法活动在阳光下进行，有力地推动警察执法规范的改善，在公开不涉密的条件下，与公民讨论互动，并设立举报部门，充分保障群众能够实际享有监督的权利，实现公正性，保证执法行为的权威性。
结语
先行登记保存是法律法规赋予公安机关的执法方式，根据《中华人民共和国行政强制法》的法律精神，行政强制措施更讲究具体适用的谨慎性与效率性。在公安机关执法过程中，执法人员要准确理解、把握其法律性质，严格遵循先行登记保存程序规定，严格遵守先行登记保存处理期限，认真制作有关法律文书，做到善于且慎于运用这种执法手段，才能进一步降低其存在的法律风险，使之更好地为公安机关执法办案服务。完善执法程序制度化建设，严格的遵守法律，避免不当执法行为的出现，这也是建设法治XX、法治社会的必备要件。要严格遵守法律，将法律作为执法的依据，一切依照法律，一切为了人民，营造和谐稳定的社会氛围。
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致 谢
大学四年一晃而过，四年的学习马上就要画上句号。经过几个月的努力，以及岳光辉导师的悉心教导，完成了这篇论文。在这段论文写作的日子里，我遇到了很多困难与障碍，但在导师和同学的帮助下，渡过了一个又一个难关。在此我要特别感谢我的论文指导老师岳光辉，面对我的问题，一个一个仔细的为我解决，耐心的为我进行论文的修正和改进，并给我提供了与论文有关的书籍，供我学习参考，为我在写作论文的路上减轻了许多负担。向帮助过我的指导老师和所有同学表示最衷心的感谢！同时，我也要感谢这篇论文里所引用的各位学者的专著，如果没有你们的研究，我也写不出这篇论文。最后，我要感谢我的家人和朋友，在我写论文的时候给予我很多帮助，帮助我调整论文格式，督促我改正错误。
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