失信联合惩戒的行政法规制

中文摘要

近年来，我国社会信用体系建设在诸多方面取得了显著进步。在该体系中，失信联合惩戒是其重要的内容之一，所谓失信联合惩戒，指的是行政部门依照信用管理法，针对于违法行为进行记录并予以警告，基于市场经济环境，如果出现了违反相关规定的行为，需要对其做出惩罚。其目的是促进XX各部门相关执法和惩戒资源的汇总、共享和重新配置，以此来缓解单个部门监管无法对规制对象产生足够合规惩戒的问题。随着国家政策的层层递进，“放管服”改革的逐步深入，失信联合惩戒作为加强事中、事后监管手段出现并被广泛运用。失信联合惩戒机制作为行政监管的新方式，已经成为了XX发挥宏观调控经济管理职能，创造公正市场竞争环境的重要手段，执法部门普遍反映其“好用”“管用”。联合惩戒合作机制分为三种，为更好发挥其作为新型监管手段的规制作用，对联合惩戒合作机制进行法律控制势在必行。在该机制的实践运作中，存在行政机关的惩戒裁量权过度行使，惩戒权被滥用的现象，违反了惩戒裁量原则、禁止不当联结原则等。这不仅制约这一制度的长远发展，而且会影响信用规制的整体效果，阻滞诚信社会建设目标的实现，需要引起高度关注。

联合惩戒权力的来源在学界有一定争议，应明确权力来源，使其在行政法制框架下有效运行；第一，设置相关规则时，行政部门应坚持依法行政原则，对自由裁量权加以限制，并采取相关措施对相对人权益加以保障。第二，联合惩戒中的部分法律规范与行政法基本原则不符；作为新兴手段，联合惩戒权力应该同行政法的基本原则相统一，坚持用行政法基本原则规制失信联合惩戒。再次，为了遏制公权、保护私益，防止行政机关一味追求威慑力、施行效果、执法效率而扩大甚至滥用惩戒权，应加强行政法对失信联合惩戒的程序性设置，完善行政法对失信联合惩戒的权利救济规定。将提出问题、分析问题与解决问题相结合，行政法基本原理与中国实践相结合，对XX运用信用这一工具进行创新社会治理以实现社会管理的目标这一行为进行详细探究。从实践中发现问题、提出问题，分析其中出现问题的原因，并通过理论上的分析对如何进行规制提出可行的解决方案，既有理论意义又有实践价值。

关键词：失信联合惩戒行政法法律规制 裁量权程序救济

序 言

（一）研究背景及意义

      1.研究背景

本文是失信联合惩戒的行政法规制研究。

诚信是推动社会平稳运行的重要保证，对于经济社会的稳定发展起着积极作用，在我国传统道德中，诚信是一项十分重要的内容，此外，诚信也是一项法律原则，公法和私法都要对其予以遵循。信用是推动经济社会持续发展的重要法宝，健康的社会环境离不开良好信用环境的建设。近几年以来，我国市场经济处于蓬勃发展阶段，我国经济市场中出现了许多失信行为。这些失信行为不仅仅体现在医疗、食药等行业，还体现于行政、司法等领域，成为阻碍我国市场经济健康发展的重要因素。近几年以来，社会公众十分关注信用缺失问题，并逐步认识到守信的重要性，希望国家可以将更多的关注点放在健康的信用环境的营造中。在这一背景下，国家应该集中精力解决信用危机问题，进一步提高公民的诚信意识，改善社会信用环境。

近几年以来，党和XX十分关注社会信用建设问题，进一步加强了信用体系建设工作，并针对此建立起宏伟的体系建设蓝图，尤其是《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》（下文简称为《规划纲要》）和《xxx关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（下文简称为《指导意见》）等文件对信用的建设提出了诸多要求。党和XX不断丰富监控形式与监控手段，有关部门也进一步加强了监管力度，基于这一社会背景，我国建立起失信联合惩戒制，但是由于该制度刚刚成立，其中还有许多有待完善的地方。

我国现在主要使用了以下两类失信联合惩戒制，一是法院主导的，对失信被执行人实施的联合惩戒；二是行政机关主导的，针对于失信主体所使用的联合惩戒制度。在后者中，行政主体是XX部门之类的行政机关，它是基于行政管理关系而实施惩戒的行政行为。以法院为主导的惩戒权主要源于司法权力。由于司法权行使的主要依据是《民事诉讼法》，因此，很少有社会人员对此持有质疑态度。行政惩戒同司法惩戒的突出差别在于，前者并没有将确定的裁判文书作为前提依据，因此，不必将其行政处理决定视作前提条件。基于此，相关人员是否会借用行政管理之名出现权力滥用的现象是十分值得关注的。因此，本文对以行政机关为主导的联合惩戒为研究对象，通过对失信联合惩戒机制的运用对实践过程中所呈现的一系列问题加以解决，探索从行政法角度对其进行规制的有效路径，将行政机关的惩戒裁量权放进制度的笼子，为更好地实施这一制度提供理论基础、为保护失信人的合法权力保驾护航。

　2.研究意义

在坚持社会主义核心价值观的过程中，失信联合惩戒扮演着十分重要的角色，我国经济体制的进一步完善离不开失信联合惩戒制度的实施；此外，还应注重在进行资源配置的过程中，市场所起到的决定性作用，节约交易成本，使市场更具发展活力，就必须规范失信联合惩戒机制的全过程。而规范行政机关的失信联合惩戒权是规范失信联合惩戒机制的核心内容，是转变XX职能、是加强监督管理工作的主要形式，是对社会治理方式的一种创新。通过规范行政机关惩戒裁量权，明确其法律基准，将权力关进制度的笼子里，从而使得社会公共生活更加透明，有效降低社会交往的风险，使得社会生活更加和谐。因此，探索用行政法对失信联合惩戒机制进行规制的问题研究，不仅具有为构建和完善失信联合惩戒法律制度奠定重要理论依据支撑的理论意义，也具有极为重要的现实意义。

（二）国内外研究现状综述

       1.国内研究现状

随着近年来的实践，以失信联合惩戒为主题的研究日益丰富。李烁（2023）将类型化后的惩戒措施放置合法性框架中，对单行法相关条款修订，个别化地明确被惩戒对象及其面临的惩戒后果，为失信联合惩戒的开展提供实体依据。门中敬（2023）从理论层面阐释失信联合惩戒的正当性，提出从目的平衡的角度重新建立起立法同行政之间的关系的可行性解决方案。彭錞（2023）认为行为、主体的多样化是失信联合惩戒工作的两个突出特征，这使得行政诉讼救济途径单一，审查工作不到位，提出对应解决路径。后以41份中央级失信惩戒备忘录进行分析，指出失信惩戒制度在形式合法性、整体正当性和实质合理性三个层面面临的合法性困境，提出法治化方案。徐国栋（2023）失信联合惩戒中的“信”不是诚信，诚信是保护、表扬好人的制度，而失信惩戒是打击坏人的制度，两者属于两个领域。聂帅钧（2023）提出失信联合惩戒行为是新型复合行政行为，为防止其泛化与滥用，有必要对其进行合法性控制，从立法设定、实施程序、权利救济三方面予以完善。门中敬（2023）失信联合惩戒措施，类型众多且行为属性不清，无论从本质上来看，还是从形式上来看，都需要对这些措施进行整合，进而对其进行合法性控制。王锡锌、黄智杰（2023）应界定失信联合惩戒中不同行政行为的性质及法律属性，通过立法跟进、程序优化、监督和救济机制的完备化将其纳入相应的法律框架予以规范约束。

贾茵（2020）对失信联合惩戒制度的合宪性从形式合宪性、实质合宪性及功能最适性三个维度给出相关建议。周海源（2020）基于法教义学角度，为了有效预防失信联合惩戒呈现出泛道德性特征提出了相应的矫正路径，与基本权利相关的惩戒形式需要在法律允许的范围内实行，并细化法律对其的控制。张鲁萍（2020）阐释明确失信联合惩戒限度的必要性，提出限度应遵循的基本准则、借助保障机制。刘欣琦、陈梅园（2020）以国家层面出台的备忘录为研究对象，分析其性质、偏离软法表现并对其进行合法性规制。门中敬（2019）提出失信联合惩戒法治化建设过程中的一大阻力就是污名，因此需要运用法律手段来控制污名。刘洪波、卢盛羽（2018）为解决失信联合惩戒存在的问题，提出从多角度，多方位的完善建议，立足我国国情，借鉴国际经验，不断健全和完善该制度。综合上述研究现状分析，可以看出怎样推动失信联合惩戒措施的法治化建设工作是法学界学者重点关注的一项问题。但从将我国失信联合惩戒纳入行政法治框架的研究较少，所以，应该进一步加强失信联合惩戒工作的行政法规体制建设工作。

国外研究现状伴随着国外市场经济的不断发展，信用制度应运而生，信用研究工作的开展主要是从经济领域来进行的；尽管信用制度的理论成果颇丰，但是对与信用制度有关的文献研究相对较少。学者阿罗（K.Arrow，1972）认为如果社会公众的信用度较低，就会造成经济的衰落，这也是促使经济衰落的无数种原因之其一，二者存在因果关联，因此交易双方开展交易工作时要守信用。信用度越高，越能推动社会经济的繁荣发展。社会中出现不良信用情形时，社会经济会处于低迷状态，具体表现为交易双方的交易成功率持续骤减，而交易成本与交易成功率呈反比关系。当今社会，信息经济学处于主导地位，许多学者运用博弈论表达自己的观点，并进一步描述了信用问题，其中，最为主要的理论有声誉机制论、无名氏定理等。邦克等学者（1995）认为伴随着社会的不断发展，信任类型也有所改变，由最初的人际信任逐渐变成制度信任，从情感上的信任逐渐变成了认知方面的信任。学者科瑞普斯（1986）通过研究建立起重复博弈模型，并指出市场主体为了提高经济收益的稳定性，为了获取更多的交易机会，主动遵守承诺，提高个人信用度。

当前拥有优质信用体系，并设置了健全的失信惩戒机制的国家有许多。其中X完备的信用体系以法律为依据，以征信机构为信息支撑，以多元化的市场监管为手段；德国主要基于公共、私营信用信息系来构建法制健全、执法严格、监控系统统一的信用体系；日本社会信用体系来自行业自律与信息共享。英国的信用体系体现为表扬守信惩戒失信，向社会传递诚实守信。国外的信用体系十分完善，这类体系促进了其经济社会的发展和维护社会的稳定。它们的信用惩戒机制通常和信用管理体系同时出现和发展，并自发成形，故在关于失信联合惩戒的研究方面，国外研究很少且呈现出从宏观与微观视角出发对信用的概念、分类及特征进行探索，以及探索多集中在信用和经济行为二者的关联方面。

　（三）研究思路和方法

　　1.研究思路

首先，对失信联合惩戒行政法规制进行概述。阐释失信联合惩戒的概念，从三个方面分析其内容。界定失信联合惩戒的行政法概念并进一步分析行政法对失信联合惩戒规制的正当性及必要性。其次，指出失信联合惩戒存在滥用趋势，概括该机制在实施过程中存在的三点问题。再次，指出该机制现阶段对行政法的突破。最后，从行政法规制的角度提出该机制的完善路径。

2.研究方法

本文主要通过文献研究法、实证分析法展开研究。

第一，文献研究法。本文主要用行政法对失信联合惩戒机制进行规制。在通过知网以及万方等网站平台和图书馆来收集、整理了相关文献资料（包括各类调查报告、期刊书籍等）后，对研究基本内容、方向进行了明确。能够发现，在以联合惩戒机制为研究对象展开研究之时，借助此研究手段，有利于对其研究动态以及当前情况进行厘清。

第二，实证分析法。在借助文献研究法完成了资料收集工作后，笔者分析了当前我国失信联合惩戒的情况，比如其特征、问题等。在研究其存在的问题之时，主要选用一些实例来展开研究，明确其运行期间有哪些问题存在，然后借助相关原则来分析其现状，如此研究结果的现实指导意义才能足够强。根据这来对我国建设和完善失信联合惩戒制度之时存在的问题进行分析，然后结合国情寻找合适的解决举措。

（四）主要创新点

此次以行政机关主导、行政主体联合的失信惩戒机制为研究对象展开研究，规制了其合理性、合法性，为其平稳运行提供了保障。创新点主要在于：

首先是选题的前沿性。当前我国从行政法视角来研究失信联合惩戒的研究成果很少，而且也并没有多少学者探讨了此制度的合理、合法性情况。

其次是研究的实践性。此次在各类原则比如行政法等的指导下，以失信联合惩戒为研究对象，研究了其救济途径、法律依据等内容，能够为该机制的优化和健全提供极大助力。

然后是视野的新颖性。在明确此机制的总体框架后，分析其各要素，特别是运用行政法基本理论对其实践问题等展开了讨论。

论失信联合惩戒的行政法规制

　一、失信联合惩戒行政法规制概述

　　（一）失信联合惩戒的概念和内容

1.失信联合惩戒的概念

所谓失信联合惩戒机制，其由多种惩戒形式构成，其基于信用信息共享，借助个人、组织信用信息数据库与信息法律制度，运用各类手段来惩戒失信者。其主导者不但有XX部门，还涉及社会组织，其手段不但有道德和司法手段，还涉及行政和经济手段，其在惩戒失信者之时，可以从名誉或者经济等多方面来对其进行惩戒，令其为自己的失信行为付出代价。通过跨部门联动，令市场和XX的作用都能够充分发挥出来，从而在社会中形成相应的约束机制，让失信者只要存在失信行为，必然处处受限，这便是其主要特点。

2.失信联合惩戒的内容

“失信联合惩戒”重点在于联合，具有两个层面的意涵。一是XX与市场、社会之间的联合。其中，XX公共信用机构负责收集来自相关公共机构履职抑或是提供服务期间得到的关于社会主体的信用信息，汇总后，对其做出评价，然后再公示出去，抑或是提供相应的查询服务，从而令社会公众、市场获取失信者的失信数据信息。二是XX各行政主体的联合。进行行政执法之时，各行政主体可参考其失信情况来执法。

惩戒对象实施失信联合惩戒的领域主要分为两大类，即司法领域和行政领域。司法领域表现为：为了对执行难题进行处理，司法机关决定对惩戒对象进行联合惩戒，此处的惩戒对象指的是这样一类被执行人，对于法律规定的各项义务，其虽然具备履行能力，然而却并不进行履行。在行政领域，其具体表现是：对于失信行为人，XX部门对其进行联合惩戒；其惩戒对象，是指行政管理的相对人，包括特定自然人、法人和其他社会组织。

（2）惩戒手段

以失信联合惩戒为研究对象，以其类型为研究内容展开研究发现，其主要包括两种类型，首先是行政性、监管性惩戒等直接惩戒；其次是道德性、市场性惩戒等间接惩戒。

通过对我国失信联合惩戒进行分析能够发现，其主要惩戒手段为直接惩戒，也就是XX联动，并未怎么发挥间接惩戒的作用。其中行政性惩戒是指行政机关与相关部门、团体(以下统称行政主体) 履职之时，对一定期限内失信人（包括失信特定自然人、法人，以下统称相对人)特定经济社会活动参与权限进行限制。在信用主体出现失信行为时，行政机关通过行使国家公权力对失信主体进行相关行政性惩戒措施。其惩戒措施通常有限制资格、取消优惠政策、吊销营业执照、限制XX采购以及公布黑名单等等。行政机关对信用主体采取的惩戒措施一般具有行政性、强制性和惩戒性特点。

（3）联合惩戒的主体

联合惩戒的实施主体既包括行政机关，同时也包括群团组织、企事业单位及司法机关等。如果从合作备忘录内容视角进行观察，能够发现，其不仅包括行政及党委工作机关，还包括司法机关、国企、群团组织等等，其都可以为联合惩戒主体。

联合惩戒机制失信联合惩戒机制主要分两种。一种是以行政机关为主导的联合惩戒，它的惩戒主体为行政机关，主要是以行政管理关系为基础展开的惩戒。能够发现，以公权力为基础，公权力机关可以对信用主体以往的信息进行查询抑或是公示，并根据其是新情况来展开信用惩戒，其实际上是以公权力为基础展开的各种惩戒行为包括行政强制、行政处罚等。另一种是以司法机关为主导的联合惩戒，司法权力为其权力来源，在行使司法权之时，需要用到的法律根据为《民事诉讼法》，对于这类惩戒举措，当前社会对其并没有多少质疑。本文以行政机关为主导的联合惩戒为研究对象。

（二）失信联合惩戒法律性质界定

1.学界对失信联合惩戒性质的争议

近些年来，失信联合惩戒作为新类型的执法方式愈来愈受到各级XX及其职

能部门的青睐，其便利了XX管理行为，提高了XX的执法效率。但无论在理论

研究上还是在实践中对于其法律性质存在不少的争议，尚未形成统一的意见。目前主要存在以下几种观点：

（1）行政预警手段

失信联合惩戒对社会公众和行为人的后续行为都存在一定的警示作用。一是面向行为人的警示（即记录行为人的失信行为）客观上可能对失信行为人造成一定的精神压力，能够抑制其反复实施类似失信行为。二是失信联合惩戒同时对其他主体具有警示作用。这里的警示应作 “风险警示”的理解。即通过失信联合惩戒制度的运行尤其是失信主体名单的公示，其他行为主体拟与失信行为人发生法律关系时，即可获知失信行为人的信用状态，并对与之缔结法律关系的风险形成预先判断，进而采取相应的规避手段。

（2）行政监督措施

一方面，失信联合惩戒的构造与运行首先需要记录行为人的不良行为，而不良行为记录本身即是对行为人是否遵从行为规则与法律规范的监督，客观上起到制约行为人行为的效果。另一方面，该制度的发展历程表明，相关部门将其作为监督机制进行建构。以《关于全面深化改革若干重大问题的决定》为例，其将建立健全社会征信体系作为改革市场监管体系、实行统一的市场监管的方式和手段；《xxx关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》也从“构建以信用为核心的新型市场监管体制”的角度认识和建构失信联合惩戒制度。

（3）行为否定评价说

过程论中失信联合惩戒是对行为人的监督，而监督制度就要对行为人之行为产生制约作用，同时附带对行为的评价机制。失信联合惩戒制度的运行以“不良行为”的界定为基础，只有有相应的规范规定不良行为信息，才有相关部门对行为人之行为是否构成“不良行为”进行评价，后续的联合惩戒才具有事实基础。与此同时，失信联合惩戒中的评价是一种否定性的评价，即行为将会被贴上“不良行为”标签。负面评价的依据有道德规则和合同、行政规范性文件、法律规范等，依道德规则和合同对行为所做的评价更多的是道德上的评价，依法律、法规、规章所做的负面评价则为法律评价。

（4）行政处罚说

有学者主张失信惩戒机制应当属于行政处罚，或者限权性的行政 “黑名单”措施，行政处罚为其本质。从行政法教义学的观点来看，行政处罚作为一种型式化的行政行为类型，特点在于制裁性、对相对人权利义务的处分性、不利性和法定性。我国《行政处罚法》对行政处罚种类进行了划分，分为:警告、通报批评；没收违法所得与非法财物以及责令停产停业等。有学者表示，部分惩戒举措为行政处罚，部分像对许可项目进行从严审核等则不在行政处罚范畴内。

2.失信联合惩戒的性质认定

笔者认为应将行政主体采取的限制性和减损性失信联合惩戒措施与非限制性和非减损性的失信联合惩戒措施，分别讨论如下：

（1）对于限制性和减损性失信联合惩戒措施视为行政处罚，理由如下：

一方面，行政处罚应具有以下特征：一是以实现行政管理目标、维护公共利益和社会秩序为目的；二是以公民、法人、组织等对行政管理秩序进行违反、尚未构成犯罪的行为为对象；三是其实施主体为以行政机关以及经依法授权的具备公共事务职能的组织。四是以惩罚性、制裁性措施为手段。

另一方面，失信联合惩戒就是行政机关出于行政管理的需要，对具有失信行为的失信主体采取惩戒性、制裁性措施；失信联合惩戒的对象是失信主体的失信行为，手段具有行政强制力。同时，对于失信人，行政机关对其进行失信惩戒，不论其采取何种手段（包括针对其精神、财产等进行惩罚性行政制裁）加以惩戒。其实质上都是加重行政相对人义务，限制行政相对人权利，在客观上限缩和减损了失信主体的合法权利，扩大和加重了失信主体的实际义务。再者，行政机关将失信主体失信信息公布出来，其似乎并没有直接对失信主体的相关权利造成影响，但实际上是相关的信用主体违反了行政机关所认可的相关行政管理秩序，故而其发布信用主体相关的失信信息，引导相关的社会主体对该信用主体采取相关的制裁。如：根据相关法律制度规定，行政机关对违法者进行罚款、没收违法所得，对失信主体取消便利、限制出入境、限制任职资格、限制授予荣誉及信贷资格、限制特殊交易市场从业资格等等惩戒措施，这些限制性惩戒措施的实质就是让失信主体对其先前的失信行为承担不利后果，是对其先前失信行为的追责，手段具有制裁性和惩罚性，符合惩罚的本质。

（2）对于非限制性和非减损性的失信联合惩戒措施则需根据其具体情况加以区分，并结合行政行为的不同特点综合判断，分析如下：

举例而言，比如将失信人得到的授益性权益比如奖励、荣誉等撤销掉。《关于对科研领域相关失信责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》中规定，如果责任主体在科研领域存在失信行为且程度十分严重，则根据相关法律将其国家科学技术奖奖励撤销，追回奖金、证书”。尽管责任主体是对法定诚信义务进行了违反，然而采用这些举措来对其进行惩戒，只是撤销了违法授益行政行为，消除了其违法状态，在客观上并未限缩和减损了相对人的合法权利，也未扩大和加重了相对人的实际义务，因此和行政处罚制裁性要件不符，只属于普通的不利性管制举措，不能够将其纳入到行政处罚范畴中。

比如对其参与评优评先等行政奖励、担任公务员或者获得授益性权益等进行限制，此类惩戒举措通常和当事人未来参与授益性权益或岗位的资格相关。在我国《公务员法》里就提到，如果属于失信联合惩戒对象，就无法成为公务员，而像一些授益性行为比如评优评先等，其原本就必须遵循竞争原则，所以限制失信者参与是自然之事。由于这类惩戒举措并不是对法律规定的诚信义务进行了违反而施于的惩罚，而是因为“法定构成要件不备所为之不予许可”，所以部将其纳入到行政处罚范畴中。

再如向社会公失信布信息、对其进行重点监督等，这些都是行政机关管理手段，这类手段的主要作用有两个，一个是管制；一个是预防，当事人实际上并未出现不利法律后果。在行政法上，信息发布行为并不是行政处罚而是事实行为。

综上所述，笔者认为将行政机关及其授权组织所采取的限制性和减损性失信联合惩戒措施归结为是一种行政处罚更为妥当，而对于非限制性和非减损性的失信联合惩戒措施则需根据其具体情况加以区分，并结合行政行为的不同特点综合判断。

（三）失信联合惩戒行政法规制的概念界定

我国行政规制主体，采“特定的行政主体说”，包括具有行政法人格的法律实体，随着行政主体的社会化，其范围不再仅局限于行政机关，而是进一步包含了授权主体和具有公共事务管理职能的其他组织，涵盖综合性的XX部门、独立的规制机关和授权的非XX组织等。行政规制行为主要包括制定行政法规、规章等规范的行为、制定相关具体政策的行为和具体的干预行为。因此，规制主体的行政规制行为应当是既包括抽象行为，又包括具体行为。如前文所述，笔者将失信联合惩戒的法律性质分情况分析，无论是将行政机关及其授权组织所采取的限制性和减损性联合惩戒措施归结为一种行政处罚，还是对于非限制性和非减损性的联合惩戒措施根据其具体情况和行政行为的不同特点将其视为不利性管制手段或是事实行为等等；这些均属于具体的行政行为。

综上，笔者认为失信联合惩戒行政法规制的定义可以认为行政法规制的对象是行政主体的联合惩戒行为，内容为规范联合惩戒的法律关系。可以概括为用行政法规制行政主体的联合惩戒权，通过审视规制权的合法性、责任承担问题、明确其法律地位、完善法律救济制度和加强程序制度建设来实现行政规制法治化目标。

　二、失信联合惩戒行政法规制的理论基础

行政法规制失信联合惩戒的理论基础平衡论平衡论旨将行政法领域的三对不平衡权利、义务相抗衡，以此达到总体上的平衡。即将行政诉讼中的不平衡权利、义务关系和行政程序中的不平衡权利、义务关系两者相结合，而后与行政实体中的不平衡权利、义务关系相抗衡，从而实现总体上的平衡。经分析可知，在我国行政法里，平衡涉及两层面内容，这两层面首先是状态层面，行政法平衡状态为行政机关和相对方的一类权力抗衡状态，这类状态是兼容非对等的。其次是方法层面行政平衡方法为借助平衡手段来对行政机关、相对方的权利、义务关系进行处理。

控权—平衡论控权-平衡理论以平衡论为基础进而发展起来，以平衡为表，以控权为实。此处的控权、平衡分别属于方法和目标，前者受到后者指导，后者要借助前者才能够实现，后者包含前者，前者是后者的实质所在。其一，平衡的过程实质就是控权的进行。平衡是各方利益协调从而达到平衡的应然状态，控权是从实然角度通过法律来控制行XXX力，保证私人权益以及公众利益不会被其侵犯，令社会整体利益最大化目标能够实现。其二，平衡的实现途径在于控权，在进行平衡期间，都必须有控权。

控权论能够发现，控权论主要从两方面着手，来对行政法律责任范围进行明确，也就是行政主体责任，同时对行政法治原则进行明确，即依法行政，此处这两方面首先是权力制约论；其次是自然权利论。通过对现代行XXX发展情况进行分析，可以得到这样一个结论：现代行政法的关键与核心便在于控权，重视“控权”是“控权论”的合理内核。主要表现为：（1）有界XX。遵循比例原则，充分考虑XX的规制成本，同时必须赋予行政相对人权利以使行政相对人能够真正地与XX相抗衡。（2）目的考量。控制自由裁量权的运行，对两方面展开程序控制，这两方面首先是行政行为的过程性；其次是实质合理性。（3）有责XX。对有没有根据形式法治相关要求来设定、运行行XXX进行考察，对行使行XXX有没有实现相应目标，在行使行XXX之时，若存在失职、违法行为，应当承担的责任是什么进行明确。（4）过程可控。确保行XXX运作程序的正当性，令行政相对人的积极性能够被充分调动起来，能够以积极的态度在行政行为以及国家管理工作中发挥作用。

总而言之，行政法的精髓在于控权。对行XXX力控制是保障民主制度和公民权利所必需，是行XXX的本质要求，也是行XXX价值和职能的体现。行政法对失信联合惩戒的规制，应是一种较为全面、综合的法律控制。通过赋权达到控权的目的，划定行XXX的界限并明确其范围；将行XXX限制在法律规范规定的范围内，使之在相应的领域内活动；最后维持、控制行XXX的权力限度，使之不得超越法律边界，不得妨碍行XXX的正当行使。

行政法对失信联合惩戒的规制模式内部规制所谓内部规制指的是行政主体内部对于规制权的分解、配置问题。具体到对失信联合惩戒的规制上，一方面表现为相关行政主体之间应合理确定各自的职权范围，对于共同享有规制权的范畴，明确主管主体，其他主体相互配合、统筹协调。另一方面则表现为行政系统的内部监督制约机制。通过对行政规制进行分析能够发现，其存在一定规律性，在这种情况下，就必须对行政系统监督制度机制进行优化。如果能够拥有完善的行政规制，行政系统监督制约机制的价值才能够充分体现出来，同时也才能够从制度上保障行政规则人员的廉洁性以及自律性。通过对这类监督制约机制进行分析能够发现，其主要有以下类型：一是有隶属关系的上下级行政主体之间的层级监督；二是平级行政主体之间的监督。

如今，行政系统内部的监督机关并不独立是一个极大的问题，在这种情况下，监督工作难以产生实效。为了令行政系统可以充分监督行政规制，就必须令这类机关独立起来，此处的独立不仅包括人和物方面的独立，还包括财方面的独立。当然此类独立和我国权力系统在配置权力之时所提到的独立性并不一样，其属于相对独立，换言之，其主要在两方面体现自身优势，这两方面首先是层次支配性方面；其次是专业技术性方面。当前必须将这类监督机关的优势充分发挥出来，从而有效监督行政规制，避免重复惩戒的发生，也可在一定程度上约束行政主体行使惩戒权的行为，减少因滥用惩戒权侵犯相对人的情形。

外部规制以监督制约机制为研究对象展开研究可知，其不但具备实效性，还具备规范性等特点，其主要包括两部分内容，首先是内部规制；其次是外部规制。后者拥有社会公众、检察机关等多种监督主体，它们都需要在相应法律制度规定下来开展监督工作，从而让监督主体在手段、程序以及行为方面都和相关法律规定要求相符，如此其效率以及制约力才能够得到充分保障，同时，监督主体需要借助各类监督手段来互相协调和补充，令多位一体化全程监督目标得以实现。此处，其监督主体具体包括：

一是国家权力机关。它的监督是由人大及其常务委员会通过对失信联合惩戒法律规范文件的合法性审查、检查法律实施等方式展开监督。此处当行政主体进行惩戒权的行使之时，除了从立法上完成相应执法流程、权限等外，还为其进行相应法律制度规范的提供，这便是权力机关的主要职责与作用。如果从理论视角进行观察能够发现，当行政主体对惩戒权进行行使之时，由权力机关来负责对其的监督工作是十分合适的，所以当前在各类XX进行失信联合惩戒立法工作的实施时，这类机关必须对其进行严格监督。具体来讲，首先，权力机关发挥这类监督作用是有法律作为支持的，通过这些法律，能够令操作权的两方面得到保障，这两方面首先是其操作性；其次是其可行性，同时对于人大、常委而言，其对监督权进行行使的义务、责任也因此得到了强化。其次，当行政主体还未对惩戒权进行行使之时，权力机关便可以对其展开监督，如此就能够从源头上做好监督制约工作。二是监察机关。其监督的表现是：监察委员会通过对行政主体在实施失信联合惩戒过程中是否存在违法违纪、滥用职权的行为进行监督。三是社会公众。能够发现，若是行政规制缺乏群众基础，其作用必然无法充分发挥出来。而社会公众（包括法人、公民等）若能够监督好行政规制，根据相关法律制度规定来对宪法规定享有的各项权利比如检举权、批评权等进行行使，监督行政规制行为。三是社会监督。当行政主体在对惩戒权力进行行使之时，若希昂对其这一权力进行有效规制，就必须令社会监督的作用得以充分发挥出来。社会舆论监督，及时公开行政主体对惩戒权的实施流程、结果、法律依据等符合依法公开条件的内容，接受社会力量的监督，如此不但能够合理约束惩戒权力的行使，同时对于动态监督行政规制而言也十分有利。

实体规制在我国，依法治国的重要内容之一是依法行政，依法行政的重要内容之一就是对XX的法律规制。实体规制通过完善现有联合惩戒相关立法，明确行政主体惩戒权的权力来源，细化优化惩戒权的形式条件；确定行政主体的权力和职责，权力如何赋予、如何和职责的承担相匹配、相适应以及责任承担的问题。而权力运行的边界问题，在一定程度上就是公权力与私权利的博弈问题。如果行政规制权力的边界不清，一方面可能导致“权力寻租”现象的出现，致使权力异化；另一方面也可能导致“规制俘获”现象的产生，致使规制失败。并且，合理的权力边界可以节约行政规制成本，提高规制效益。

能够发现，在规制决策机制里，其首要环节就是设定规制权，其内容涉及规制条件、范围以及规制主体资格等等，只要属于重要事项，不论是在地方性法规方面，还是行政法规抑或是法律方面，都必须进行统一规定。同时下位法规范不能够超过上位法行政规制范围，具体规定如何施行此行政规制，不可进行增设，具体规定行政规制条件之时，增设的内容不可和上位法相关规定相违。若行政规制应当由中央进行统一设定，那么地方XX、司法机关就不可越权进行设定。当然通常设立的法律规定一般都是概括性的内容，而且并不具体，所以当确定上位法后，可以通过制定下位法来对其规定进行细化、具体化，如此在对裁量权进行规范之时，就能够有相应的适用基准和依据。若规制机关拥有太大的规制裁量权，会令规制变得过于随意，此时不但无法保证规制过程的公正性，还会令规制结果的公平性受到影响。因此，在展开规制决策之时，必须规范裁量权，尽可能在法律规范里名区规定行政规制的具体条件。

程序规制经分析可知，对于行政程序而言，其主要价值追求有两个，一个是公正原则，其必须在保证程序正当的基础上完成两大目标，这两大目标首先是内在公正目标，也就是确保行政相对人得到的对待是符合法律规定且合理的。其次是外在公正目标，也就是同样情况下对所有人一视同仁，同时不反复无常。当然在追求公正价值期间，其必然会被另一类追求所制约，那就是效率价值追求，这便是另一个原则，其必须在保证程序方便快捷的基础上令行政行为当事人直接成本得到有效控制。需要注意的是，必须在程序正当的基础上来运用效率原则，不然虽然可能减少行政直接成本，但会提升行政错误成本，当其严重到一定程度之时，还会影响到社会公益最大化目标的实现。

同时，此类规制要求加强程序制度建设，这是强化对行政规制主体规制的关键所在。在以往有关行XXX的立法中涉及权力的规定往往十分详细，而对于职责义务特别是具体履行程序的规定却总是一笔带过。如此便为行政主体滥施惩戒权提供了便利。在程序规制中一方面要完善实施惩戒权的信息查证采集程序、事先告知程序、事前异议程序，对行政惩戒权的行使进行必要程序限制；法谚有云：“无救济则无权利”，因此，必须明确行政相对人的救济权利，完善权利救济制度，从而实现规制行XXX力的依法行使和保障相对人合法权益的目标。

同时，要想做好程序规制，除了需要积极建设程序制度以外，还必须令行政规制程序制度化、法律化得到保障，而要想实现这一目标，就必须借助法律制度的方式来规范行政规制的手段、流程，然后借助各类规章规范，来细化其手段与流程。若发现有人、组织对法律规范进行了违反，必须对其展开法律制裁，若行政主体并未根据操作过程开展工作，其会得到纪律处分。

失信联合惩戒的行政法规制现状分析

（一）失信联合惩戒行政法规制的立法现状

笔者通过“北大法宝”、“信用中国”网站，对涉及行政主体行使权力，不正确行使权力以及在此过程中对相对人造成损害的相关法律规范进行了归纳整理，如下：

表3-1 失信联合惩戒行政法规制的法律依据

续表3-1

注1：数据来源于北大法宝、信用中国，时间截止到2023年3月1日。

注2: 表中单独标出2023年最新生效的地方性法规、部门规章和地方XX规章。

（二）失信联合惩戒行政法规制的规范内容

笔者将上述所列法律规范文件进一步地分析梳理，得出现阶段失信联合惩戒行政法规制的几种规范模式，具体如下：

1.信用信息修复机制

当前在失信联合惩戒规制机制里，信用修复也渐渐发展起来。近年来有关部门加强了这一方面的规定。所谓信用修复机制，指相对人非因主观故意发生失信行为的，可根据相应流程、条件来对信用修复进行施行。启动程序由相对人向依法处理其失信行为的行政机关提出有关信用修复的申请，待行政主体核查后，认为相对人已经完成整改且符合管理要求的，可以决定并允许其进行信用修复，并将信用修复信息纳入本单位信息系统，同时提供给信用信息共享平台。启动结果为信用修复结果生效后，对于之前采取的失信惩戒举措，行政主体应结合实际情况来对其进行减轻，抑或是直接将其解除掉。

2016年《指导意见》中规定要“建立健全信用修复机制”。2017 年《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理》中规定，构建自主自信的信用修复机制。浙江省率先规定《浙江省公共信用修复管理暂行办法》，其中规定了信用修复的条件、信用修复的程序和责任履行。在《文化和旅游市场信用管理规定》中第六章信用修复中，详细规定了信用修复的程序（申请、受理、核查、决定和修复）。信用信息修复机制正在不断发展并逐步完善。

2.信息主体权力保护机制

征信系统是失信联合惩戒的重要部分。我国的征信系统以XX机构为主导，因此行政主体在公民信息收集、整理、发布方面发挥着重要的作用。当前，我国各省市陆续出台了有关公民信息管理的法规规章，表明我国在规制行政主体信息收集方面所做的努力。与此同时，逐渐完善的立法对于联合惩戒权而言是一种明确而有效的规制手段。

以2023年1月1日生效的《吉林省社会信用条例》 、《江苏省社会信用条例》 、《甘肃省社会信用条例》 和《海南自由贸易港社会信用条例》为例。以上条例均对信息的收集、使用与披露范围与方式做出了相应规定，同时出于保护公民隐私权的需要还规定相关信息的保存年限。《吉林省社会信用条例》中规定信用信息收集应遵循合法、客观、正当、必要、安全原则且不得侵犯国家秘密、商业秘密和个人隐私。《江苏省社会信用条例》中规定信息披露方式为依法公开、政务共享、依职权查询、实名认证查询、授权查询等。《海南自由贸易港社会信用条例》中规定披露期限一般不超过五年，法律法规另有规定除外。

3.异议处理机制

信用主体作为行政相对人，处于被动地位。在惩戒其失信行为的同时，更应注意到其权益的保障，以发挥联合惩戒机制的积极作用。对于信用主体的权益保障，已颁布的条例中，大都采取赋予信用主体异议权来使其具有维护自身合法权益的有效手段；除此之外，要求相关行政主体建立健全社会信用信息安全管理制度，规范使用、处理信用信息的全过程。相关行政主体对信用主体的信用信息负有保护义务，不得非法使用、买卖信用主体的信用信息。

《海南自由贸易港社会信用条例》中明确规定了异议权行使条件采取书面申请的方式，递交异议材料、核查期限和结果。异议成立，更正或删除并告知申请人；若未成立，说明理由。《浙江省公共信用修复管理暂行办法》中规定了利害关系人的异议申请权；若相关单位做出信用修复确认后，利害关系人表示反对，则可以向其进行异议申请的提出。

4.责任追究机制

作为法治XX，其行政主体在行使权力后，对于相应后果，必须负责。能够发现，权力和责任是相伴而生的，必须监督用权情况，若存在侵权行为，则须做出相应赔偿，若存在违法行为，则必须追求其违法责任。在失信联合惩戒机制中对行政主体惩戒权采用责任追究的方式来规范其权力行使。前文所梳理的各省市条例中，均采取单设法律责任一章，以此表明，规范合法行使惩戒权的重要性。比如《重庆市社会信用条例》等文件中都单独规定了法律责任这一章节。

其内容多为当行政主体行使惩戒权时，出现未按规定处理异议信息、未按规定采取惩戒措施、未按规定履行信息修复职责、侵犯信用主体的合法权益的其他行为等等，责令有关行政主体改正、对相关人员依法给予处分；侵犯他人隐私权等民事权利的，依法承担民事责任；若存在犯罪行为，就必须对相关刑事责任进行追究。再比如《天津市行政机关联合惩戒暂行办法的通知》里提到，由专门机构负责联合惩戒工作，因行政主体及其工作人员未按规定进行联合惩戒，按不同程度设定后果分别为，由上级主管机关通报批评、依法处理，依法给予处分，依法追究刑事责任。

5.权利救济制度

通过梳理，救济制度并没有如前述信用修复机制、权益保障制度和惩罚机制一般，出现在每一部失信联合惩戒的法律规范中。由此可见，救济制度还未真正在法律规范层面建立起来。部分法律规范文件，规定信用主体认为行政主体在行政活动中侵犯其合法权益的，那么便可根据相关法律规定来提起行政复议。如《广东省社会信用条例》、《重庆市社会信用条例》、《粮食企业信用监管办法（试行）》赋予了信用主体复议权和诉讼权；而《河北省社会信用条例》则规定了信用主体对处理结果有异议，可以向人民法院提起诉讼。

　（三）行政法对失信联合惩戒规制面临的困境

尽管在立法层面失信联合惩戒的行政法规制已起步并处于进一步探索发展阶段，但是在实践中几乎尚未有效运行。一方面，当前行政主体在执行失信联合惩戒之时，并无统一惩戒标准、规范，因此实际情况中常常出现滥用惩戒裁量权的情况。同时，行政主体联合作出的惩戒通过惩戒主体、内容以及原有惩戒的多元叠加,比传统的行政处罚惩戒权具有更大的威慑力。另一方面，联合惩戒权呈现为行政检查、行政指导、行政许可、行政合同、行政处罚等各类行政行为,而联合执法的权力叠加,很容易实现让失信人 “寸步难行”的规制目标。具体对其进行实行之时，存在为实现规制目标而太过重视效率，促使部分私人符合法律规定的权益受损的情况，这极大的影响了法律的公正性。以上原因给行政法对失信联合惩戒规制带来了困境，如下：

1.部分法律规定与行政法原则不符

（1）不符合合法行政原则

依据合法行政原则，行XXX能够对他人的两类权利进行支配，这两类权利力首先是财产权；其次是人身权，所以必须通过法律这一行使来授予行XXX。若并不存在法律依据，行政机关不能够做出任何对他人符合法律规定的权益进行减损，抑或是增设其义务的决定。同时需要通过正式立法来确定行政职权，而只有规章、法律和法规才是《立法法》承认的，同时符合相关规范的正式立法。但当前规范失信联合惩戒机制多为行政规范性文件，并无正式法律文件来规定此机制，这违反了合法行政原则。

（2）不符合惩戒裁量比例原则

作为行政主体，当其对自由裁量权进行运用之时，难免会发生惩戒权的肆意，致使过度惩戒状况的发生。而实际情况中也存在这样一类现象，即其在进行惩戒裁量之时，选择的惩戒举措并不具备合理性与公正性，这背离了失信联合惩戒机制设立的初衷-努力实现教育为主、惩罚为辅这一惩戒目标。而当行政主体在进行惩戒举措的选择之时，是否要选择侵害最小的手段，是否要考虑失信人等级程度以及其行为的社会危害情况，是否要对惩戒举措侵害性进行考虑等，这些都没有具体的裁量依据，考量基准欠缺，社会大众也无从得知。

（3）不符合程序正当原则

作为XX部门，其作为行XXX力的执行者，必须对程序正当原则进行遵循，若并无程序性规定来规范其对这一权力的行使，权力滥用现象就很难避免，此时要实现实体正义也就十分困难。以失信联合惩戒权的行使为例，作为行政机关，其在对这一权力进行行使之时，要想对其规范，就必须依赖合理程序规定，如此权力的行使才能够得到有效约束，行政相对人符合法律规定的相关权益也才能够得到保障。但是当前在实际情况中，我国在施行这一权力之时还有许多问题和不足存在，比如并无规范的实施流程规定，并未设置完善的监督程序等。给公权力侵害私权利留下缝隙，有碍于机制效果的达成，给行政主体实施惩戒权带来诸多不便。

（4）不符合禁止不当联结原则

当前在进行行政实践之时，经常容易出现不当联结现象，此时，其联合惩戒范围过于宽泛，要么令相对人权利受到更多限制，要么令其需要履行更多义务，这不符合禁止不当联结的内在要求，即行政机关在行使惩戒权时，行为和目的之间的关联必须是实质的、合理的，举例而言，当在文化或者会计领域出现失信违法行为以后，失信主体的不动产交易以及高消费等都会被限制。在特定行政管理领域中，在联合惩戒制度的影响下，相对人失信行为会关联到其他行政事项，这引发的后果将是极其严重的，与此同时，有一些联合惩戒措施在普通民众的认识经验范围外。

2.联合惩戒主体的权力来源不明

在运作权力-权利期间，行政主体必须根据相关法律规定来对职权进行行使，避免超越权力边界，从而令相对人符合法律规定的权力受侵害。我国《立法法》中提到，如果行政行为会对个体、组织等的权利进行减损，那么设定这类行为的规范必须在法规以上位阶。然而实际在运行失信联合惩戒机制之时，并未有效贯彻此项权力设定规定，同时有一些行政主体所拥有的惩戒权并没有相应的法律规定作为依据。若仅从形式上进行观察能够发现，差不多全部《严重违法失信市场主体及有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（以下简称《备忘录》）里都附有相应的法律依据，好像惩戒权的设定也是得到授权的，但仔细对照便发现部分授权站不住脚，或者选择的惩戒依据只是国家制定的一些政策指导规划，并非正式法律。比如关于文化市场领域的《备忘录》中的各部门依照有关规定，选择相应举措来联合惩戒失信者，在附表中写明该惩戒权的相关法律和政策依据为《企业信息公示暂行条例》等。在关于会计领域的《备忘录》中的国家发展改革委、人民银行、财政部等实施单位实施惩戒权的法律依据在附表中明确写明为《中华人民共和国会计法》等。在关于兵役义务领域的《备忘录》中，提到作为行政主体，其在惩戒失信人之时，可以对其在重点行业的从业资格认可进行限制，然而这一惩戒权在附表中未标明具体法律法规依据。 授权明显存在不合理问题。

3.行政法对失信联合惩戒的程序性设置不足

在失信联合惩戒机制运行过程中，作为行政机关，其在对这一权力进行行使之时，要想对其规范，就必须依赖合理程序规定，如此权力的行使才能够得到有效约束，行政相对人符合法律规定的相关权益也才能够得到保障。然而目前，在实际情况中，我国在施行这一权力之时还有许多问题和不足存在，比如并无规范的实施流程规定，并未设置完善的监督程序等。能够发现，若并无程序性规定来规范其对这一权力的行使，权力滥用现象就很难避免，进而影响实体正义实现。

当前要想运用好失信联合惩戒手段，令其作用能够充分发挥出来，就必须行使好行政管理职权。然而若是将目光投向行XXX能够发现，此项公权力十分活跃，若并不对设置合理程序来对其进行约束，权力滥用便难以避免。所以当前对于行政机关的失信惩戒权，必须制定相关程序制度来对其进行限制和规范。然而需要看到的是，在实际情况中，行政主体在对此权力进行行使之时，拥有的自由裁量空间极大，缺乏相应的程度来对其进行约束、监督。当前涉及失信联合惩戒的法律制度，其主要规定都围绕惩戒内容展开，关于对行政主体失信联合惩戒权的约束方面，还存在法律空白，纵然部分法律规定对这类内容有所涉及，通常也十分笼统，并不具备实操性。以《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》为例，在这一管理办法中，虽然提到了行政主体在对失信惩戒权进行行使之时，不能够对职权进行滥用，然而却并未明确规定怎样开展对其的监督工作，怎样对其这类权力的行使进行限制。能够发现，当前若要对失信联合惩戒体制进行优化和完善，令其变得更加健全，就必须对其相应监督程序进行优化和完善。

4.行政法对失信联合惩戒的权利救济规定不足

作为行政主体，当其在对失信联合惩戒权进行行使之时，其是处于强势地位的，其能够在一定程度上约束相对人权利，在部分时候，其甚至还会对相对人符合法律规定的权益进行侵害。为了令惩戒对象能够令自己符合法律规定的权益得到保障，就必须进行权利救济机制的设置，并且将其落实下去。然而需要看到的是，当前我国并未设置这一机制，所以相对人也无法得到合适的途径来进行权利救济。

（1）行政复议和诉讼权利难以有效行使

当前要想对行政争议进行有效处理，就必须对行政复议、诉讼这一权利救济手段进行运用，经分析可知，这类手段较为正式，也是其他行政救济里不可缺少的一个程序。然而也必须看到的是，当前其在和失信联合惩戒机制的衔接方面还有一些不足有待处理，在这种情况下，惩戒对象要想有效行使自己的行政复议、诉讼权就显得十分困难。

首先，通过对当前的失信联合惩戒法律规范进行分析能够发现，其中并没有怎么提到行政复议、诉讼。大多数都将重点集中在如何让失信主体对相应责任进行承担上。笔者登录北大法宝网站，对我国差不多二十部失信惩戒法律规范文件进行了查阅，发现其并没有关于失信主体可以提起行政复议、诉讼的明确规定。

其次，当前在以失信联合惩戒为研究对象展开研究之时，在其法律性质方面，有的人认为其属于行政强制，有的人认为其属于行政处罚，学者们对此并未达成共识。所以要不要以及应当怎样往两类法律文件中纳入失信联合惩戒，还无法确定，这两类法律文件一是《行政诉讼法》；二是《行政复议法》。在实际情况中，当行政主体对失信联合惩戒进行行使，从而来对惩戒对象进行惩罚之时，若惩戒对象提起行政复议、诉讼，对于此类案件，司法机关通常极其敏感、谨慎，部分时候，惩戒对象行政复议、诉讼的符合法律规定的相关权益并无法得到保障。

（2）侵权赔偿责任模糊

当行政机关及相关人员对行政职权进行行使之时，《国家赔偿法》中提到，若其侵犯了相对人的两类权益，那么就必须进行行政赔偿，此处的两类权益一是财产权益；二是人身权益。作为行政监管方式之一，失信联合惩戒在施行过程中存在两类特点，这两类特点首先是约束性；其次是强制性，若是并不对其进行有效控制，过度施行的情况就难以避免，此时便会侵犯相对人的合法权益。但是，通过对当前的失信联合惩戒法律规范进行分析能够发现，当行政主体对失信联合惩戒进行行使，从而来对惩戒对象进行惩罚之时，若其侵害了惩戒对象符合法律规定的权益，此时惩戒对象有没有让其进行侵权赔偿的权利，其能不能根据我国制定并颁布的《国家赔偿法》相关规定来进行国家赔偿的申请，当前并没有确切的结论。对于这类行为的侵权赔偿责任并不明确，在这种情况下，惩戒对象要想保护自己符合法律规定的权益就会十分困难，在施行失信联合惩戒制度之时，其公平、公正性也就无法得到保障。

四、我国失信联合惩戒行政法规制的完善路径

　（一）坚持用行政法基本原则规制失信联合惩戒

1.坚持合法行政原则

坚持合法行政原则一方面要求行政主体在进行失信惩戒时，必须依照现行有效的法律规定，确保作出的惩戒措施于法有据。即失信惩戒活动必须在法律、法规、规章规定的范围内进行，行政主体不能僭越法律的授权对相对人采取失信惩戒。行政主体在对相对人的失信行为进行评价时，要严格按照现行法律的相关规定审慎审查相对人的失信情节及行为性质，严格按照现行法律的相关规定对相对人进行失信惩戒。另一方面，行政主体在设立失信联合惩戒具体的惩戒规则时不能与上位法相抵触，不能违背法律保留原则。这就要求行政主体在设立具体惩戒规则时必须严格遵守法律，在法律授权范围内设定失信惩戒的纳入范围和惩戒手段，设定惩戒方式和惩戒幅度。

2.坚持惩戒裁量比例原则

坚持惩戒裁量比例原则第一要遵循适当性原则；作为行政主体，其在选择使用哪种惩戒举措之时，必须对最初设立失信联合惩戒机制的目标进行考虑，其目标很简单，那就是将教育作为主要手段，同时辅以一定的惩罚。第二，必须对必要性原则进行坚持，也就是当其需要行使失信联合惩戒权之时，需要在各类惩戒手段中选择会令惩戒对象权益受侵害最少的手段，确保其和失信行为等级程度相符。第三，必须对惩戒裁量均衡性进行坚持。也就是在还未对失信联合惩戒权进行行使之时，先对举措法益侵害性是怎样的，失信行为是否造成了较大的危害等进行充分考虑，然后来选择合适的惩戒举措。整体来讲，其必须在对各类因素进行充分考虑后，根据失信行为等级程度等来进行惩戒举措的选择，从而令失信惩戒足够合理，符合公平性要求。

3.坚持程序正当原则

程序正当原则不仅要求行政主体在实体上遵守合法行政、合理行政的要求，同时在程序上也必须符合法律所规定的程序要求。即行政主体行使行XXX对相对人进行失信惩戒时应当符合法律规定的形式、方式、步骤和时限，遵守正当合理的操作规则，至少在最低限度上保障相对人的正当权利。笔者认为，行政主体对失信主体进行惩戒，应当充分听取相对人的陈述和申辩理由；在对相对人作出不利的行政决定时，应当调查取证，必要情况下，举行听证会以切实保障程序的正当性，令相对人能够充分行使自己的两项权利，这两项权利首先是申辩权；其次是知情权。确保作出惩戒决定的步骤没有颠倒和遗漏，理由充分合理，作出的结论是明确正当的。行政主体非经法定的事由和程序，不得对相对人进行失信惩戒。

4.坚持禁止不当联结原则

作为行政机关，其不可以让不相关行政目的联结某行政手段，这便是禁止不当联结原则的内容。一方面，“任何人不得因他人的不法行为而受到处罚”，惩戒仅针对相对人本人实施。另一方面，失信联合惩戒只惩戒行为人行为所在领域，并不当然及于其他领域，即不同性质的事项领域不能无条件的联结。失信联合惩戒领域如何判断惩戒措施与某一行为是否具有关联性，笔者赞同学者王伟的观点——在信用立法的过程中明确失信联合惩戒的禁止不当联结原则；在判断关联性上进行惩戒举措清单目录的编制，同时在信用管理部门的指导下进行惩戒举措的设定，设定完成后根据相关程序进行公示。通过明确规定打破行政主体在使用惩戒权中的恣意，也为相对人提供了遵守诚信的法律指引。

　（二）立法中应明确联合惩戒主体的权力来源

作为行政主体，当其需要进行失信惩戒权的行使之时，需要在对惩戒对象实际信用情况进行了解后，再来进行执法频次的选择，尽管这类属于行政管理活动，然而因为其在对这一权力进行行使之时具备自由裁量空间，所以必须按照我国相关法律规定比如《立法法》等来完成相应的立法工作，同时，还必须对裁量基准进行明确，避免在对此权力进行行使之时，行为在行政法治框架外。借助法律法规来直接向行政主体授权，除了能够将行政主体惩戒权无明确来源这一问题妥善处理掉，还能够对其行政裁量限度问题等进行处理，除此以外，行政机关在进行惩戒举措的选择之时，也就有了可靠依据。除了做好上述工作以外，当前还必须从内容着手，通过立法手段来优化和调整失信联合惩戒机制，具体来讲，第一，需要梳理原有条款，将落后条款去除、第二，基于此，根据立法程序来对规范性文件的立法位阶进行上调。不然的话，要么会令规范体系显得极不合理，要么就无法令制度法制化目标得以实现，此时除了需要对此类机制的法制化建设引起足够重视外，还必须和横向失信联合惩戒框架中，其他主体惩戒行为衔接好，如此此类制度才能够顺利向合法化方向发展。

（三）通过行政法完善信用主体信息修复机制

在“信用中国”网站上有关行政处罚的信用修复一环中规定，信用修复的具体流程。虽然，“信用中国”网站中有关信用修复的程序性工作做出了规定，但其规定较为粗略。因此，在《社会信用法》之类的法律出台之前，有关法律法规应当对信用修复的程序进行细致的规定。

对信用修复体系进行优化，令信用修复法律规则变得更加完善。最重要的一点对失信行为进行程度上的划分。即不是所有的失信行为都可以进行信用修复，也不是程度不同的失信行为的信用修复的过程都相同。笔者认为至少包括:首先，若信用主体存在违约失信行为，能够用来对此类行为进行纠正的举措有许多，比如提供担保、偿债等。其次，当其存在违约失信行为之时，如果此类情况是能够进行修复的，其便可以进行信用修复申请的提出，在有关部门审查发现其满足信用修复条件并同意其申请后，其就可以根据相关规定要求来施行修复行为。需要注意的是，当有关部门做出信用修复决定后，需要公示出去。另外，但失信者对失信行为进行纠正之时，可以向相关部门请求，让其进行信用修复证明等材料的出具。此时相关部门可以通过多种手段比如将失信信息删除等来让失信者信用得以修复。

（四）完善行政法关于失信联合惩戒的程序性规定

能够发现，当前我国失信联合惩戒机制还有许多不足存在，并未做好程序性设置工作便是其中之一。为了实现实体正义，就必须做好此工作，对失信联合惩戒实施程序进行统一和规范。

对于失信联合惩戒，若想将其程序性问题妥善处理掉，就必须规范其实施程序。具体来讲，首先，此类实施程序需要符合法定性要求，也就是从立法上来对其进行规范和统一，从而实现对行政惩戒权的有效约束。其次，此类实施程序必须和科学性、民主性要求相符，如此群众符合法律规定的权益才能够得到充分保障。根据上述内容，这类实施程序的主要内容为：

首先，信息查证采集程序。如果想要对失信联合惩戒进行执行，就必须先履行这一程序。作为行政主体，其要想对失信联合惩戒权进行行使，在此之前，就需要借助多种途径比如执法检查以及现场调查等查证、核实失信主体的两类信息，这两类信息首先是信用违法事实；其次是基本信息。需要注意的是，在执行这一程序之时，执法人员数量不能够低于两人，同时需要记录执法全程情况。

其次，事先告知程序。对于行政主体而言，失信联合惩戒是自身为了履行信用监管职责而采取的行为，当施行惩戒举措后，惩戒对象权力、义务必然因此而受到影响。所以，为了令惩戒对象知情权能够得到充分保障，在行政主体还未做出失信惩戒决定之时，就需要借助这一程序，将《失信惩戒告知书》交给惩戒对象。此告知书需要写明以下内容，第一，惩戒事实以及法律依据；第二，具体的惩戒举措；第三，惩戒何时实施，何时结束。当然，在提供告知书的同时，也必须明确告知惩戒对象，若并不认同惩戒内容，其可以根据相关法律规定对自己的申辩权进行行使。同时，若其失信惩戒行为和听证相关要求相符，其就还有在特定时限内进行听证申请的权利，对于这一情况，行政主体也需要通知到位。

然后，事前异议程序。收到《失信惩戒告知书》以后，作为惩戒对象，若并不认同惩戒内容，在收到告知书不超过七个工作日，可通过书面形式进行异议的提出，根据相关法律规定对自己的申辩权进行行使，令自身符合法律规定的权益得到保障。与此同时，若其失信惩戒行为和听证相关要求相符，其就还有在特定时限内进行听证申请的权利。能够发现，此类程序是在还未做出惩戒决定之时，设置的，其能够令行政主体决策更加民主、科学。

（五）畅通行政法对失信联合惩戒的权利救济渠道

1.保障行政复议和诉讼权利的有效行使

经分析可知，事后救济手段有许多，其中出现频率最高的有两类，那便是行政复议、诉讼。作为惩戒对象，其若想令自己符合法律规定的权益得到保障，同时对行政行为进行抗议，就必须对此类手段进行充分运用。由此可见，若想顺利施行失信联合惩戒机制，就必须令上述两类救济渠道保持畅通，令惩戒对象能够在需要的时候对这两类权利进行运用。具体来讲：

第一，保持畅通的行政复议渠道。当前，当行政主体对失信联合惩戒进行行使，从而来对惩戒对象进行惩罚之时，若惩戒对象想要借助行政复议手段来达到权利救济的目的是十分困难的，究其缘由，则是因为当前在立法方面还没有对失信联合惩戒法律性质进行明确，所以当前必须做好此项工作，并在行政复议受案范围里纳入失信联合惩戒。在笔者看来，若联合惩戒举措存在行政强制/处罚的性质，就可以根据相关法律规定将其放到行政复议受案范围，当其并不属于此范畴，但仍是强制性惩戒举措，由于其属于行政主体的行政行为，而且对惩戒对象权利、义务造成了影响，所以也可以按照《行政复议法》相关规定，将其纳入此受案范围。而若其属于指导性惩戒举措，此时则无法将其纳入此受案范围。

第一，保持畅通的行政诉讼渠道。《行政诉讼法》中对行政诉讼受理以及不受理范围进行了明确。除了该法令中第13条中提到的行政行为，其余只要对公民符合法律规定的权益进行了侵害，都可以放到行政诉讼受理范围中。根据前文以失信联合惩戒为研究对象，以其法律性质为研究内容的研究，在笔者看来，只要此类惩罚举措是行政机关执行的，同时不在《行政诉讼法》第13条规定范围内，只要其对惩戒对象符合法律规定的权益进行了侵害，便可以借助此渠道来达到权利救济的目的。

2.合理划分惩戒侵权的赔偿责任

以失信联合惩戒为研究对象展开研究可知，若其对其进行行使期间，出现了侵权问题，关于侵权赔偿责任，我国并未做出明确规定，在这种情况下，惩戒对象要想对自身符合法律规定的权益进行维护就显得十分困难，同时要想令失信联合惩戒的行使符合公正、公平原则也就成了奢望。要想改变这一情况，就必须对其侵权赔偿责任进行明确。我国制定的《国家赔偿法》里提到，当行政机关及相关人员对行政职权进行行使之时，若其侵犯了相对人的两类权益，那么就必须进行行政赔偿，此处的两类权益一是财产权益；二是人身权益。能够发现，若想要让行政主体进行行政赔偿责任的承担，其须满足的要件为：（1）此职权行为的施行者是行政机关和其工作人员。（2）当行政机关及相关人员对行政职权进行行使之时，其侵害了相对人符合法律规定的权益。（3）相对人权益受损是行政机关职权行为导致的。而若其导致的侵害并非财产抑或是人身侵害，然而若是从其本质进行观察能够发现，行政相对人权益受损是行政机关职权行为导致的，此时行政机关就需要进行赔偿责任的承担。所以在施行失信联合惩戒之时出现了侵权的问题，此时惩戒对象就可按照《国家赔偿法》相关规定来进行国家赔偿的申请，从而令自身符合法律规定的权益得到保障。

3.明确信用主体的救济权利

在对信息主体权益保护情况进行分析后，笔者又对社会信用体系建设实践进行了考虑，在笔者看来，当前要对信用主体救济权利进行明确，必须保障信用主体的几类权利：首先是知情权。其次是信用异议权。然后是信息记录删除权，如此可以主动屏蔽正面信息，同时还能够对失信信息执行两类操作，这两类操作一是撤销；二是调整变更。另外是信用修复权置，若失信者的失信行为是能够进行修复的，其便可以进行信用修复申请的提出，在有关部门审查发现其满足信用修复条件并同意其申请后，其就可以根据相关规定要求来施行修复行为。最后是复议诉讼权。

　结语

失信联合惩戒措施是一把“双刃剑”。就行政机关而言，它能够补足原有管制手段的缺陷，提高行政效能，符合有效实现目标和效益最大化原则。相反，就行政相对人而言，不当或过度使用失信联合惩戒则会伤害到公民及法人的合法权益，破坏行政法治的基本精神，引发法治大厦的坍塌。而失信联合惩戒作为社会信用体系中对社会主体权利义务影响最直接、最全面的一项信用奖惩机制，在实现其法治运行过程中还有长远道路要探索。

从实践来看，当前失信联合惩戒机制存在和法制轨道偏离的趋势，必须及时予以匡正。新型的监管手段便利了行政机关的监管，同时也引发了一系列问题。随着该机制的不断推行，对于违法行为，其所起到的威慑效果，各级XX已经形成充分认识，所以也开始对信用惩戒嵌入行政法律体系进行运用。换句话讲，在事实上，信用惩戒举措的法效果已经和行政处罚举措等相同。因此，规范行政惩戒权的行使，将自由裁量权纳入制度的笼子，合理划分权力边界就十分必要。通过明确权力范围和权力的来源，监督权力运行，从而规范公权力行使的全过程，并能够以法律文件的形式确立，使得行政机关的惩戒权逐步走向规范化与法制化，从而在立法以及实践上慢慢规范失信联合惩戒机制，为社会信用体系建设工作的开展提供助力，令社会形成良好风气。

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浅析光纤通信的现状与发展趋势

价格 ¥5.50 发布时间 2022年11月18日

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