新《环境保护法》实施效果评析-以江苏省为例

　　摘要：2015年1月1日生效的新《环保法》实施效果一直是公众所普遍关注的问题，其实施效果主要体现在环境影响评价、环境信息公开和环境公益诉讼三大制度中。以江苏省为例，环评制度上，虽有落实但“未批先建”情况还有待完善；环境信息公开制度上，XX落实尚可企业却落实不足；环境公益诉讼制度上，案件数量有所提升但整体数量太少。因此，对这些问题做了进一步改善，希望对新《环保法》的落实起到一定的促进作用。

　　关键词：新《环保法》；环境影响评价；环境信息公开；环境公益诉讼；实施效果

　　新《环保法》立足于国内外保护环境的实际以及让环境利益和其他利益平衡，其变动很大。在形式方面，增加了一章，具体条文增加了二十三条；在执行方面，“设立了极为严厉的环境管制措施和处罚措施”[1]；在内容方面，在理念、标准、制度等方面都有所变化。比如理念上，以生态文明建设为核心；标准上，制定更加严格的环境质量标准以及相应的监督机制；制度上，创新了相关法律制度。其主要制度是环境影响评价制度、环境信息公开制度和环境公益诉讼制度。

　　新《环保法》更加注重环评的重要性，相应的责任力度也得到加强。与原《环保法》相比，新《环保法》在环境影响评价制度方面主要改变在以下几个方面：首先，加强了违法责任，建设项目未环评就施工的违法情况，由原来的限期补办改为不允许补办直接进行罚款。其次，增强环评的义务性，所有的建设项目和开发利用项目必须进行环评，使得环评不再是形式而是项目审批的前提。最后，加强环评文件的重要性，污染防治设施合格由原来的审批部门验收合格为标准改为要符合环评文件规定才视为合格。

　　新《环保法》的公开主体和公开方式更加多元化，公开内容也更加详细。与原《环保法》相比，在环境信息公开制度方面新《环保法》主要做了以下改变：首先，强调了环保部门和有关监管部门公开信息的职责，有关部门应该满足公众的需求及时有效地公开信息。其次，公开内容做了进一步明确，公开环境信息的内容包括：环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等。最后，新增重点排污单位作为公开主体，公开本单位污染情况以及污染防治状况。

　　环境公益诉讼是新《环保法》新增的内容，是新《环保法》一个重要的改变。原本环境污染对环境本身所造成的损害只依靠XX负责治理，增加了环境公益诉讼制度后，环境污染治理也可以通过民事赔偿，让企业承担。这是新《环保法》环境责任承担原则的体现。

　　由此可见，新《环保法》是“史上最严”的环境法律，但是只是停留在理论层面，实际操作中其表现是否还是这么“惊艳”？下面就以江苏省为例对其落实状况结合相关数据进行具体分析。

　　环境影响评价制度具体分为规划环境影响评价制度和建设项目环境影响评价制度。在过去几年里,《环评法》（新《环评法》于2016年9月1日开始施行，本文提到的《环评法》是旧《环评法》）的施行在一定程度上推动了环境影响评价制度的发展，但是在执行过程中还存在一些不足。在规划环境影响评价制度领域，环境影响评价未完成就违法批准实施的情况大量存在。对此，新《环保法》第19条第2款规定：“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”。“这是首次以‘不得实施’的严重后果对规划环评提出要求，意义重大”[2]。在建设项目影响评价制度方面，在建设项目未报经有关环保部门批准或者环境影响评价文件未经批准，建设单位就擅自开工建设（以下对此现象简称“未批先建”）。这种“未批先建”的行为普遍存在，此现象形成的原因主要有以下几点：第一，违法成本低，几万几十万的罚款与建设项目所取得利润相比根本不值得一提；第二，“限期补办”的漏洞，导致一些企业往往先施工建设后补办手续，从而使得环评制度成为形式；第三，环评文件审批程序复杂，一般建设项目审批手续的完成最短的要好几个月，最长的要一年，“企业为了经济利益等不及审批手续办完，通常边施工边报批”[3]。为此新《环保法》在环境影响评价制度上最大的改变就是对“未批先建”情况处理方式的改变，例如将“限期补办”环评手续直接删除，直接处以罚款。下面就其改变后的有关情况进行分析。

　　1.研究数据的来源及统计数据

　　为了研究江苏省“未批先建”违法执行状况，以江苏省13个市环保局的网站为平台，搜集整理了13个市级环保部门在2015年和2016年全年针对“未批先建”情况作出的相关行政处理决定文书，共收集到119份《行政处罚决定书》和《责令改正通知书》。有关数据见下表。

　　表1各市环保部门网站公开的“未批先建”案件统计

　　2.环境影响评价制度落实状况分析

　　从上述统计信息可以看出以下几个方面的特点：

　　特点一，新《环保法》颁布实施后，全省大部分环保部门在面对“未批先建”情况时执行力度较严厉，但是“限期补办”这种情况还是存在。在江苏省13个市中，除无锡、连云港和镇江三个市未公开或未完全公开关处理决定外，在其余10个市级行政区中，宿迁、淮安、泰州、扬州、常州、无锡等6个市级环保部门直接对“未批先建”的违法单位实施罚款，不存在补办环评手续的情况。31%的环保局仍然允许有关单位对“未批先建”行为进行补办环评手续。镇江、苏州和连云港三市没有信息披露是否可以补办环评手续，占比为23%。可见，对“未批先建”情况进行严厉查处已基本成为环保部门的的共识。

　　特点二，个别市法律适用有误。6个市级环保部门直接对“未批先建”的违法单位实施罚款，不存在补办环评手续的情况进行分析，宿迁、泰州、扬州、常州、无锡等5个市级环保部门根据新《环保法》第61条的条款对“未批先建”情况进行处罚。但是其中44%的案件适用罚款处罚的法律依据却仅是《环评法》第31条第2款，这是明显的适用法律错误。

　　《环评法》第31条将“未批先建”行为分为两种类型：“建设单位未向环保部门报批环评文件就开始施工和虽报批了文件但未经环保部门批准就施工”[4]。两类都是“未批先建”，但区别在于是否以建设单位报批环评文件为前提。对于这两种违法现象，《环评法》在违法责任规定上也所不一样：对于未报批的，第31条第1款规定：“环保部门须责令停止建设并限期补办环评手续，逾期不补办的，处以罚款处罚。”对于未批准的，第31条第2款规定：“建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分”。由此可见第31条第2款直接处以罚款。《环评法》第31条第1款相对于31条第2款较宽松，这也是造成“未批先建”情况的一个重要原因。对于这个问题，新《环保法》第61条对“未批先建”行为的责任做了完善，完全删除“限期补办”内容，改成直接处以罚款，并可以责令恢复原状。另外第61条同时适用于前面两种“未批先建”情况，这就使得违法企业“没有漏洞可钻”。但是根据以上数据表明，在实践中还是存在此类适用法律错误的问题。《环评法》第31条与新《环保法》第61条之规定的适用，根据“新法优于旧法”的原则，应当适用新《环保法》，但是实践中往往还是将《环评法》第31条作为处罚的依据。那是什么原因导致了此类现象的出现呢？

　　一方面，按照“新法优先于旧法”的原则，应当以《环保法》的规定进行处罚，但新《环保法》第61条有所欠缺，没有具体的处罚额度，而《环评法》第31条规定了具体的罚款额度为5万元以上20万元以下。环保部门认为如果罚款额度的确定，就说明还能适用旧法，因此为了在执法过程中更方便，环保部门直接选择适用《环评法》。另外按照“特别法优先于普通法”的原则，《环评法》属于特别法，《环保法》属于普通法，所以《环评法》可以优先于《环保法》而适用。另一方面，多数环保部门对于“未批先建”行为不许“限期补办”，《环评法》第31条第1款规定罚款之前必须进行补办，显然此规定不利于实际操作执行；而第2款直接罚款没有前提条件，因此一些环保部门实践中对于两种“未批先建”情况以31条第2款作为处罚依据。

　　特点三，在个别市适用了“恢复原状”的条款内容。宿迁和泰州环保部门适用了新《环保法》第61条“责令恢复原状”这一规定，这是119起案件中仅有的3起。从这个统计结果可以看出：一方面，这两个市在落实新《环保法》情况方面表现较为积极；另一方面，“恢复原状”的落实情况还有所欠缺，“恢复原状”主要针对的是严重不符合标准、对环境影响较大的建设项目。但这3起案件却是一个农民或者企业在道路上堆积生活垃圾（宿环罚字（2016）36号）而处以“恢复原状”，这就与新《环保法》的真正目的相悖。

　　通过上述分析，可以看出新《环保法》在环境影响评价制度方面还有待完善，下面就针对以上问题相关改善建议。

　　1.完善执法机制

　　首先，执法部门应当加强学习新《环保法》的有关内容，更好地运用到实践中，减少上述适用法律错误的情况，在一定程度上也提高了执法队伍的素质从而可以更好地处理突发状况；再次，新《环保法》明确了生态文明建设的理念，执法部门面对违法行为时，应该严格贯彻这一理念。在经济利益和环境利益发生冲突时，本着生态文明建设的理念应该以环境利益为首要利益，经济利益次之，要把以经济建设为中心的理念转移到生态文明建设和可持续发展的理念；最后，执法部门的权力应该得到加强。比如在规划环评方面，违法主体一般是行政机关，环保部门管理权限受限，很难对违法主体进行处罚，权力的加强可以使得此类现象有所缓解。也可以避免繁琐的程序，是最短时间内做到最有效的处理方式，从而避免更加严重的后果的发生。

　　2.加强企业守法

　　企业学习新《环保法》可以促进新《环保法》的实施。面对新《环保法》的规定，调整企业发展方向和改变相关项目的的实施，不仅可以减少企业的经济损失和违法成本，还可以达到改善环境的目的。

　　3.加强公众参与与监督

　　发挥公众积极参与监督的热情主要的是提供更多的公众参与与监督的方式。比如在微博、微信、QQ等即时通讯平台开发专门监督软件，以便有关部门及时处理。另外，建立与完善专家咨询制度，“对专家的职责和工作作出明确的规定，保证相关评审的公正”[5]。随着法制化进程的步伐加快，普通的群众的法律意识也越来越强大，公众的监督也不仅仅是一个形式。

　　环境信息公开是新《环保法》创新的一个重要内容。环境信息公开主要包括两个方面：一是XX信息公开，二是重点排污单位信息公开。

　　新《环保法》规定XX环境信息公开的范围主要包括环境质量、环境监测、突发环境事件、以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用等信息，环境影响报告书全文也应公开。另外，《企业事业单位环境信息公开办法》中规定：“设区的市级以上人民XX环保部门应当公开重点排污单位名录。”下面就对XX应公开的环境质量、环境影响报告书和重点排污单位名录三项信息进行研究和分析。

　　1.环境质量信息公开的情况

　　环境质量信息主要公开的是大气、水体和土壤三项质量信息。

　　（1）空气质量信息公开情况

　　关于空气质量信息，通过查询江苏省13个市环保局的网站，发现空气质量信息公布的很详细，更新也很及时。可见，在空气质量信息公开上，新《环保法》落实情况让人欣慰。

　　（2）水体质量信息公开情况

　　表2各市级环保局网站水体质量信息公开情况

　　通过上述数据，可以看出水体质量信息公开情况不好。首先，通过调查江苏省13个市环保局的网站，发现水体质量信息公开严重不及时。在这13个市级环保部门网站中，实时查询服务没有环保网站能够做到，且个别地区的周报或月报更新严重不及时，如徐州和泰州，查询网站信息的时间是2017年4月12日，而环保网站公开的周报的最近日期是2017年2月28日。再次，水体质量信息公开的范围不广。“目前各地环保部门公开的水体质量信息主要是全国主要河流、湖泊重点断面的水质监测数据，饮用水水源地水体质量信息，而城市黑臭水体相关信息则公开较少”[6]。

　　（3）土壤质量信息公开情况

　　13个市环保局公开了本行政辖区内耕地、林地、草地、未利用地和建设用地土壤环境质量的总体状况、污染物超标情况、同土地利用类型土壤的环境质量状况和典型重点地块及其周边土壤的污染状况，但污染地块的具体信息公布不详尽。XX在土壤环境质量信息的工作还要有待提高。

　　2.建设项目环境影响报告书的公开情况

　　表3 各市级环保部门网站建设项目环境影响评价文件公开情况

　　新《环保法》第56条第2款规定：“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开环境影响报告书的内容。”根据这一法律规定，经过调查发现各级环保部门落实较好。通过上述统计信息发现江苏省13个市级环保部门在各市级环保厅局网站上，大多数环保局能够按照要求公开环境影响报告书或登记表的全文，但如淮安、常州、盐城、无锡、宿迁等市级环保局只公布了简本。综合统计，62%的环保部门能够公开完整的环境影响文件的全部内容。

　　3.重点排污单位名录公开情况

　　重点排污单位信息公开是公众参与的一个重要体现，而重点排污单位名录的公开是其前提。《企业事业单位环境信息公开办法》第7条的规定：“设区的市级人民XX环保部门应当于每年3月底前确定本行政区域内重点排污单位的名录”。据此，为了了解这一信息的落实情况，下面就江苏省13个市2015年和2016年的数据进行分析。

　　表4 江苏省13个市重点排污单位名录公开情况

　　从上述13个城市数据统计信息可以发现，重点排污单位名录的信息公开的落实工作还有一些问题，主要是体现在以下两个方面：第一，有些城市只公布国控企业，以宿迁和泰州为例。第二，重点排污单位名录公开要在每年3月底前通过XX网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式向社会公开，虽然这13个城市都已更新，但是还存在公布不及时，不进行分类。由此可以看出在重点排污单位名录公开方面，多数环保部门还有所欠缺。

　　4.XX在环境信息公开方面改善建议

　　通过上述分析情况可以看出，XX在环境信息公开方面的工作还有更大的上升空间，因此就其落实情况提出一些改善建议：

　　第一，加强立法工作，把环境信息公开提高到法律层面。现在的环境信息公开只是在其他部门法中涉及，并且由其他部门来执行，这就使得环保部门的执行工作受到阻碍。另外，立法可以明确环境信息公开的内容、范围和方式以及相应的问责机制，这就使得有公开义务的XX部门认真负责地去完成公开工作。

　　第二，完善环境信息公开XX管理机制。首先，XX内部应该制定严格的环境信息公开工作规范，由专门的人员和部门对环境信息负责；其次，建立统一协调的机构。环境问题往往涉及的都是多方XX部门，因此统一的协调机构就显得尤为重要，不仅能够使得环境信息共享，还能提高工作效率；最后，加强相关监督机构的职责，有效的监督，才能使得环境信息公开工作有效的执行。

　　第三，提高技术人才队伍的素质。一方面，要加强环境信息技术职业技能教育，建立严格的奖惩机制；另一方面，要制定严格的技术规范标准，在实践中严格按照规范操作，提高工作水平。

　　1.重点排污单位落实情况分析

　　新《环保法》第55条规定：“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”按照这一要求，重点排污单位必须进行环境信息公开。但通过调查上述重点排污名录中一些企业网站，却发现依法公开环境信息的企业却很少。随机选取南京市环境保护局公布的2015年重点排污单位名单，随机调查名单中的20家企业，调查发现没有企业公开其相关环境信息。另外，重点排污单位公开的环境信息内容不够详细。企事业单位“避重就轻”地公开环境信息。《企业事业单位环境信息公开办法》第9条规定：“重点排污单位应当公开企业基础信息、排污信息、防治污染设施的建设和运行情况、建设项目环评和其他环境保护行政许可的情况、突发环境事件预案等环境信息。”但在调查中，“发现一些企业只公开了基本信息或自行监测排放污染物的信息，而没有依法公开其他企业环境信息”[7]。再次，重点排污单位不按照有关法律规定公布有关环境信息的处罚力度不够。在调查中，没有发现到这类案件。

　　2.重点排污单位在环境信息公开方面的改善建议

　　通过上述分析可以看出重点排污单位在环境信息公开方面存在公开单位数量少、公开内容不完善、公开方式单一等问题。针对这些问题，提出一些改善建议：

　　第一，加强重点排污单位学习新《环保法》的力度。一方面，能够减少这些单位的违法行为，另一方面，也让这些单位没有“钻漏洞”的想法。

　　第二，强化奖惩监督机制。这些单位不公开或者有选择的不公开，最根本的原因还是经济利益的驱使，通过严格的奖惩监督机制可以有效的较少此类现象的发生。比如，加大违法责任处罚力度或者对于完成信息公开情况较好的单位发放补贴或者提高贷款额度或者减免税收等做法，这将对重点排污单位完成环境信息公开工作起到积极的作用。

　　第三，对重点排污单位提供技术支持。一方面，XX有关部门建立统一的公开信息平台，不仅能够方便“公众查阅还能对这些单位起到监督的作用”[8]。另一方面，建立和完善互联网与环境监测结合系统。首先，环保部门对互联网信息公开系统进行专人负责并制定详细的工作规范，对于此类人员“委托环境监测机构进行专业监察的培训严格依照环境监察员制度进行上岗”[9]。其次，对重点排污单位进行环境监测，在重点排污单位的污染源安装监测装置，对污染源数据进行实时传输，环保部门就能直接获取有关单位数据实现实时监测，并且这些数据也将会上传到信息公开系统以及其他平台，这样既可以使得公众获取详细的公开内容还可以解决有关单位公开因技术问题而不能自行公开的问题。

　　新《环保法》对于污染环境损害社会公共利益的行为允许符合条件的社会组织作为原告提起公益诉讼。新《环保法》实施后，江苏省各级人民法院对于环境公益诉讼案件审理落实的状况如何？

　　经过调查发现，2015年和2016年江苏省各地人民法院共受理环境公益诉讼案件16件。其中有相对完整资料的有12起案件的相对完整的资料。表5是2015年和2016年江苏省12起环境公益诉讼案件的基本信息。

　　表5  2015年和2016江苏省部分环境公益诉讼案件

　　从上表可以发现，2015年和2016年新《环保法》在环境公益诉讼制度落实情况具有下面几个特点：

　　第一，不均衡性。诉讼原告和地域两个方面是不均衡性的主要体现。诉讼原告不均衡性具体体现在：2013年12月全国有7900家民间环保组织经合法注册，而2015年只有9家环保组织提起环境公益诉讼。而“绿发会”作为这9家中的其中之一，其提起或参与环境公益诉讼的案件占2015年去全国各级人民法院受理的环境公益诉讼案件总数的近四分之一。地域分布不均衡性主要体现在：从上述14件环境公益诉讼案件的信息可以看出，仅徐州和常州法院系统就受理环境公益诉讼案件7件，约占江苏省总数的58%。而受理了1到2件环境公益诉讼案件包括连云港、镇江、盐城和无锡等四个市，其余市环境公益诉讼案件的受理数量为0。

　　第二，环境公益诉讼案件受理整体数量不多。按照有关部门公布的相关信息“2015年全国所有人民法院共受理48件环境公益诉讼案件”[10]。虽然案件数量与过去几年相比增长趋势明显，但面对我国日渐恶化的环境状况和数量巨大的民间团体，这样的案件数量还远远不够，《环保法》立法过程中所设想的滥诉问题从未出现。

　　第三，环境公益诉讼案件所涉及的性质和类型较广。上述信息中的12起环境公益诉讼案件中，有8件环境民事公益诉讼，其他4件是环境行政公益诉讼。在案件类型上，12起环境公益诉讼中包含5件水污染案、1件非法处置固体废物案、2件生态破坏案、4件行政主管部门不作为案。

　　通过上述分析可以看出，环境公益诉讼制度的落实情况还有待完善，而造成这一现象的主要是因为能够起诉的原告很少、起诉资格受到严格限制、一些法院对环境公益诉讼案件太消极。针对这些问题，提出了以下改善建议：

　　第一，提高环保组织的诉讼能力。首先，加大力度宣传法律，进一步提高环保团体的诉讼意愿。其次，加强环境法律教育，支持专业法律机构对环保组织的相关技能培训。最后，加大对公益诉讼的经济扶持力度，以应对诉讼成本高的问题。

　　第二，逐步扩大起诉资格。加大对原告资格的限制主要是担心滥诉问题的出现，但新《环保法》实施至今，都没有出现这类问题。但是案件数量却很少，极大部分因为起诉资格受到限制，逐步扩大，可以在实施中对制度不对做出调整。

　　第三，深入改革环境审判机制。首先，加强对环境案件的立案监督，建立多方面监督机制。其次，提高环境审判的专门化，设立专门法庭对环境案件进行专项负责。最后，“建立统一协调的跨区域审判组织，从而消除地方保护主义对环境案件的影响”[11]。

　　第四，加快行政公益诉讼立法。通过上述分析可以看出，行政公益诉讼案件已经越来越多，而我国在行政公益诉讼方面的立法还不够完善，加快这方面的立法就显得非常有必要。一方面能够有效减少环境破坏现象，另一方面也有利于监督有关行政部门的工作，“避免因权钱交易破坏市场秩序”[12]。

　　环境影响评价、环境信息公开和环境公益诉讼是新《环保法》的重点内容，是了解新《环保法》实施效果的重要途径。通过对上述三项制度的分析和研究，可以看出新《环保法》实施两年多以来，对于新法的落实江苏省环保部门和司法机关做了巨大的贡献，一些制度得到很好的落实。但各项制度在执行落实还存在一些问题，还有很大的完善空间。通过对数据进行分析了解了新《环保法》三项主要制度的实施效果，以及在落实执行过程中存在的不足并提出相关改善建议，希望对新《环护法》的贯彻实施起到一定的推动作用。

　　[1]常纪文.新《环境保护法》：史上最严但实施最难[J].环境保护,2014,10:23-28.

　　[2]王灿发.新《环境保护法》实施情况评估报告[M].北京：中国政法大学出版社,2016:32.

　　[3]袁杰.中华人民共和国环境保护法解读[M].北京:中国法制出版社,2014:217.

　　[4]王灿发.新《环境保护法》实施情况评估报告[M].北京：中国政法大学出版社,2016:31.

　　[5]童健,李科林,王平.我国环境影响评价制度若干问题的探讨[J].中南林业科技大学学报,2011,7:195-200.

　　[6]冯嘉.论新《环境保护法》中重点环境管理制度实施的力度和效果[J].中国高校社会科学,2016,5:126-160.

　　[7]冯嘉.论新《环境保护法》中重点环境管理制度实施的力度和效果[J].中国高校社会科学,2016,5:126-160.

　　[8]王华,郭红燕,黄德生.我国环境信息公开现状、问题与对策[J].中国环境管理,2016,1:83-91.

　　[9]王文革.环境资源法[M].北京:中国民主法制出版社,2015:177.

　　[10]张伟.全国法院今年共受理环境公益诉讼48件[N].北京青年报.2015-12-30:A04.

　　[11]王灿发,程多威.新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护,2014,10:35-39.

　　[12]叶海平,段凡.我国行政公益诉讼立法的相关问题及其对策思考[J].云南行政学院学报,2006,3:113-117.