我国人民调解制度存在的问题及其完善路径

　　摘要：人民调解制度一直是我国一种很重要的纠纷解决方式，在21世纪之后，立法和实务中的人民调解都有了一定程度上的创新与发展,形成一种蓬勃发展的势头。但人民调解制度仍然存在一些问题在影响其进一步发展，为了解决这些问题，人民调解制度的发展应该主动与其他调解制度相衔接，顺应社会的发展，加强自身建设，并且需要加大宣传，提高全社会对人民调解工作的重视程度。

　　关键词：人民调解；替代性纠纷解决方式；衔接；法院调解

　　调解制度有着非常深厚的历史背景，开始于儒家孔子提出的“无讼”思想，自此不论是民间还是各时代XX，调解都是一种非常重要的解决矛盾纠纷的方法。而人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，在中国xxxx革命根据地法治建设中渐渐完善，在国际中盛名久誉，被誉为“东方经验”，并且被各国借鉴学习。人民调解制度作为“替代性纠纷解决方式”曾经在我国法治社会建设中起过不可替代的作用。

　　人民调解制度是指在人民调解委员会主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。

　　可以说与现今的法院调解与行政调解相比，人民调解的权威性最低，但是其具有法院调解与行政调解不可比拟的灵活性与自治性。正是这种其他调解制度不可比拟的灵活性与自治性让人民调解制度在20世纪颇为受到人民欢迎、XX重视。

　　我国推行改革开放政策后逐步加强法治社会的建设，对比其他先进国家来讲，法治建设起步比较晚，这也表明我国现今的法制体系仍然不是非常健全。改革开放以来，市场经济替代计划经济，经济的变化促进了社会结构与体制的变革，在随着这种变化过程中，建设法治社会的宣传过分加强了人民对司法的信任，甚至近乎迷信司法。这直接导致了人民大众过度依赖于用诉讼手段解决纠纷，或者说对全社会对司法存在过分倚重的现象。单就律师来讲，一些律师为了追求业绩与利益，不向当事人推荐更适合解决矛盾的诉讼之外的其他方式，或者将调解视为落后的事物或者是法治的对立面，误导当事人，迷惑欺骗当事人一诉到底。

　　实际上过分推崇法治并不能证明法律可以解决所有的问题，并不是所有问题都十分适合通过司法裁判来解决，也并非所有可以用法律来解决的矛盾可以通过法律完美的解决。司法裁判冷酷无情，并且并非进入司法渠道的矛盾纠纷都能得到完全公平公正的裁决。往往败诉方不接受对自己不利的裁决，继续上诉或上访。而胜诉方也并非高枕无忧，还要面对执行难的问题，案件结束，事情没结的事件屡屡发生。

　　任何事情都是过犹不及。过度相信、过分推崇司法的力量并非完全正确。在法治社会建设中，社会大众与法律从业者都过度执着诉讼的积极价值，认为解决一切矛盾的最好方法就是诉讼，认为社会的混乱必须通过司法的调整才能恢复正常，才能达成公平正义。但对诉讼的消极价值，如诉讼的成本、诉讼的风险等闭口不提，片面强调司法、诉讼的力量。甚至在上世纪末驳斥“无讼”思想。

　　实际上不仅调解制度具有灵活性的特点，而且其调解矛盾的标准也与司法不同。调解制度不仅可以依据法律，而且可以采用社会公众认可的良好公德、习俗、道理等来解决矛盾纠纷。这样不仅可以比司法裁决更好的维护社会公共道德、宣传传统美好的价值观，还可以加强社会凝聚力，不损害矛盾各方的关系，有利于社会稳定。所以在矛盾解决方面的及时性、灵活性与宣传教育方面强于司法的人民调解可以有效的弥补司法的不足，减少社会的不稳定因素。

　　从人民调解制度设立之日起，在维护社会稳定和发展的道路上一直发挥着非常重要的作用。它可以有效的衔接基层自治，有效的及时解决社会矛盾，并且在促进社会和谐方面做出了重要的贡献，广受人民的欢迎与信任。但是，在这社会转型、经济转轨的特殊历史时期，人民调解工作也面临着巨大压力和严峻挑战，在某些方面还存在着一些问题，不能够完全符合当今的社会发展要求。

　　单从数据来看，2001年人民调解委员会与人民调解员的数量分别为92.35万个和779.33万人，而这一数据到了2015年变为79.84万个和391.12万人，分别下降了13.55%与49.81%，尤其人民调解员人数，在十五年间大幅度减少了近一半。虽然《人民调解法》颁布以来，人民调解解决的矛盾纠纷的绝对数量在增加，但是从人民法院一审民事案件受案数与人民调解调处矛盾的数据来比较，已经从2001年的1:7下降到2015年的2:1。[1]所以不论从人民调解自身的发展数据来看，还是从人民解决矛盾纠纷主要方式（法院起诉与人民调解）的选择来看，人民调解制度的发展速度都远不如法院的发展速度。

　　改革开放之前，中国人口流动量低，人们的生活范围基本为住所附近一定方圆内。人口流动低让一定范围内的人民互相熟悉了解，形成“熟人型社会”。因人民调解依附于基层组织，随基层组织的设置而设立，所以受益于“熟人型社会”中的道德力量与舆论力量，此时的人民调解制度可以发挥重要的定纷止争作用，并且可以有效的防止民事纠纷转向暴力犯罪，做到及时的化解民间矛盾。但是随着近些年的经济快速发展，人口流动急剧增加，社会结构加快转变，各地区人民汇聚于各个地方，从彼此之间的相互熟悉了解的家乡来到彼此陌生的城市。人民因远离家乡而脱离原基层组织，互相之间的生活习惯、文化差异造成大量矛盾，而此时因不再是“熟人型社会”，缺少矛盾双方共同认可的调解组织或调解员，人们发生矛盾第一时间想到的不再是寻求人民调解组织进行调解。

　　近些年因全社会对法治社会的追求，大量的法治宣传节目、法律专家座谈节目充斥各种媒体渠道，而多渠道的普法宣传深入民众，人们越来越认可法律武器是维护自身权益的最好路径，学法懂法守法用法成为人们的基本共识。正是这些影响让人们认为当与他人发生矛盾、自身利益受损的时候，向法院起诉被认为是唯一的保护自己的方法。并且随着普法教育与经济的发展，社会结构与生活方式的巨大变化使更多人不再羞于步入法庭。人们不再为了顾及颜面而选择低调调解处理，内心深处对维护自身利益的需求与对公平正义的期盼超过了对颜面丢失的顾忌与担忧。不再认为对簿公堂是一件丢人的事情，而恰恰是为了维护自身名誉。所以相比于双方私下谈判和调解，当起诉这一方式或途径摆在人们面前时，因诉讼的强烈吸引力，人们更趋向于直接诉讼。

　　所以当人民的民主与法治意识从模糊走向具体，普法宣传与建设法治社会的要求造成人们对诉讼的追捧时，以人民调解制度为代表的“替代性纠纷解决方式”的价值就被低估以及压制了，人民调解制度的发展相比之下就显得声小势弱了。

　　经济的发展深刻的改变了社会的结构，所以与以往相比，不管是农村还是城市社区，伴随着经济发展而来的各种纠纷不再局限于日常生活中发生于个体公民之间的家庭矛盾、继承纠纷、赡养抚育等简单、典型的民间纠纷。此时纠纷主体不再限于公民个体，矛盾与纠纷不再限于简单典型民间纠纷，矛盾与纠纷的形成与形式也多种多样，五花八门。而矛盾与纠纷的及时解决与化解是各方的需求也是维护社会稳定和谐的要求。

　　通常来说，同村、同社区居民之间的民间纠纷一般由村民委员会或者居民委员会进行调解，这种带有属人管辖性质的“熟人型社会”调解方式可以有效快速解决矛盾，可以有效制止互相之间的矛盾向恶性暴力事件转化的可能。但是随着大量进城务工的农民离开家乡，属人管辖缺少了人，造成基层调解组织的作用大大降低。但城市人口的急剧膨胀是否造成城市社区人民调解组织的作用相对于农村人民调解组织有较大的提升？事实并非如此，人民调解的衰弱是整体的衰弱。表面上“属人管辖”是人数的增加会相应的增加人民调解组织的作用，但是实际的情况却是虽然城市人口增加，然而家庭矛盾、继承纠纷、赡养抚育等简单、典型的民间纠纷的发生量却降低了，民间纠纷由主要是生活类型向主要是市场类型转变。而典型性民间纠纷的减少让人们调解制度的适用范围大大减少。每一个被设立出台的制度都是针对性解决某一种或某一类问题的，当某一种或某一类问题随着社会发展大幅减少的时候，这一制度如果不调整变化以适应社会，被需求量减少，只会被历史淘汰。

　　矛盾纠纷向市场类型转变的特点就是各种具有高度专业性的矛盾层出不穷，这些踏入人民调解领域的高专业性矛盾逼迫人民调解员不仅仅需要解决好矛盾各方之间的利益关系和协调与平衡，而且需要对这些专业性矛盾具有较深的了解。但从现今人民调解工作来看，调解员通常专业水平不足，再加上人民调解制度的职能范围的限制，对这些疑难复杂的专业性矛盾往往不能够第一时间进行调解解决，从而让这些矛盾进一步激化，很多转变为恶性事件。当人民调解不能解决这些矛盾时，人们就会降低对人民调解的期待与选择，这就让人民调解制度陷入一种尴尬的境地。

　　人民调解的工作就是第一时间介入矛盾，化解矛盾，预防矛盾激化，防止矛盾纠纷转化为恶性暴力事件，并在调解工作中宣传法律。这就要求调解员不仅要具备一定的工作热情，还要具有丰富的社会经验，并且其也要有一定的法律素养以在调解中宣传法律。通常调解员的选任都是具有一定社会声望，能让调解双方都认可信服的人，且其要具有较强的组织协调、沟通能力以便与矛盾各方良好沟通解决矛盾。

　　但是实践中人民调解员在工作时往往存在着诸多问题。以人民调解协议为例，人民调解员出具的人民调解协议多存在着如：①协议中分配给矛盾各方的权利义务与法律法规的要求相悖；②分配给矛盾各方的权利义务涉及到并损害了案外第三人的合法利益；③协议的内容与民法总则中规定的原则相悖；④人民调解协议中出现的方言土语或书写记录模糊潦草难以辨认等问题。

　　但是从如今现实来看，不仅调解员未达到如上要求，调解组织也存在着诸多问题。从人民调解员来看，大部分调解员很少或者根本没有接受过专业性的调解工作指导与法律知识教育，所以在调解工作中绝少运用相关法律法规来进行调解与完成法律宣传工作，面对专业性强的矛盾时又缺乏相关知识与经验，无法真正做到及时调解矛盾。从人民调解组织来看，特别是农村基层调解组织往往形同虚设，在民众中很少发挥作用，就算存在，其中的调解员也往往存在上述的问题。所以这也是人民调解制度现存问题之一。

　　对人民调解的法定指导机构是人民法院，但是随着司法制度改革，诉讼门槛大幅降低，诉讼案件受理数量急剧增加现象的发生，法院工作量剧增，分身无术，基本无力再分散精力对人民调解工作进行关心与指导，并且指导人民调解在大部分地区的法院只作为法官工作考核的一般参考，没有实际意义上的奖惩措施，未纳入法官的本职工作，这就使人民法院在指导人民调解工作上大多数马虎了事，法官未将指导人民调解工作真正放在心上，多流于形式，浮于表面。

　　法院的指导未落入实地可以说是法院未重视人民调解，但是不仅仅是法院，可以说随着经济发展的近些年来整个社会都未重视人民调解制度，忽视了人民调解制度的重要作用。当法院进行立案登记制改革、精简诉讼程序、提高诉讼效率等一系列改革时，人们更加直观的感受并且愿意在发生纠纷时首选诉讼渠道来保护自己的合法权益，增加了矛盾各方对诉讼可以解决矛盾的信心。相比之下，人民调解制度除了2011年生效的《人民调解法》之外，较少对人民调解制度进行调整与改进，并且社会影响力较小。选择调解方式解决矛盾的的人减少让人民调解慢慢边缘化，落入人民视线之外。

　　这种边缘化与人民调解员也有一定关系。在甚多基层调解组织之中，调解员工作责任心低下，对自己从事的工作性质认识不到位，这就会造成在接到人民群众反映的问题时，施展“拖”字决，不积极处理矛盾，拖到问题不再是问题，大事化小，小事化了。而当面对难度大、复杂的矛盾时互相扯皮，互相推脱，不进入实质性的调解工作中，对可能因未及时解决、极易激化，转变为暴力事件的事件敏感性不足。长此以往，调解组织不整改，人民不再信任调解组织，进而让人们调解组织不再受人民重视。

　　中国现行调解制度主要为人民调解制度、行政调解、法院调解。诉讼调解是指诉讼各方在法院的组织主持下，平等协商各方争议的民事权益并最终达成调解协议，终止纠纷的调解活动，是我国民事诉讼法中的一项重要诉讼制度。行政调解是与人民调解相似的非诉讼活动，不过不同的是行政调解的主体是行政机关。

　　《人民调解法》第三十三条规定的是调解协议的“司法确认程序”，是人民调解与司法的衔接，解决了一直以来的人民调解协议的效力问题，这也是困扰着人民调解工作的难题。根据《人民调解法》的规定，调解双方达成的调解协议只相当于民事合同，具有准司法效力，但是其并不具有强制执行力。而在实践中，虽然矛盾各方在调解下达成了调解协议，但是当事人主动履行调解协议义务的比率并不高，造成享有权利的一方难以真正通过调解协议达成保护自己权益，如果没有“司法确认程序”，只能起诉维护自己的权益，这就让调解的结果化为虚无。那么《人民调解法》第三十三条规定的“司法确认程序”赋予了调解协议强制执行力，可以有力的维护当事人权益。司法与人民调解的衔接，也就是“司法确认程序”，对这些难题的解决可以更好的发挥人民调解的功能，增加人们对人民调解的信任，让人民调解更加的具有公信力。我们知道，人民调解作为维护社会稳定的第一道防线，与法院相比，人民调解组织可以比法院更及时的知悉矛盾情况，第一时间介入，并且不同于法院的被动，人民调解可以主动介入矛盾中，这种及时性可以有效安抚各方情绪，避免事态扩大化。那么此时“司法确认程序”给予人民调解的公信力就是非常及时的，让调解员更有底气的介入矛盾中，通过法律宣传、说服教育将矛盾化解矛盾各方于步入法庭之前，大大减轻法院压力。

　　在人民调解制度存在的问题中，我们分析其中一点是人民调解无法在面对现今众多专业性较强的矛盾时及时做好调解工作。而行政调解因为其特点面对的较多的都是医疗、劳动、物业等专业性的矛盾纠纷，这说明人民调解与行政调解有了越来越多的交叉的地方。所以在行政调解与人民调解的衔接方面，两种调解制度应该在信息共享与沟通、行政调解对人民调解的支持与指导方面进行深入的交流。这样两种调解制度可以相互借鉴，相互沟通调解经验。

　　比如南通市XX考虑到众多的社会矛盾纠纷一定会随着经济的快速发展而纷涌而出，如果不及时给予解决就可能“小事拖大、大事拖炸”，发展成为更复杂更深层次的矛盾，进而影响到社会的稳定发展，又考虑到传统人民调解在现代社会面临的种种窘境，难以达到及时定纷止争的作用。在此基础上，于2003年在全国范围内率先建立了“大调解体系”。从设立之初到现在历经十余年的实践、完善和发展，具有针对性的调整，如构建六级组织网络，大调解综合性平台全区域覆盖、延伸调解工作领域，专业化行业化调解组织全面发展、紧贴执法理念转变，调解资源与政法行政专业资源有机对接、以信息化管理为支撑，矛盾纠纷动态预警和化解绩效有效提升、规范的制度化运行，推动大调解法制化建设日臻完善，大调解已从单一的矛盾化解发展成为融矛盾纠纷预防、排查、化解、应急处置于一体的“一综多专”工作体系，在实践中走出了一条诉讼之外、更为便捷高效、更能满足群众需求的化解矛盾纠纷的新途径，有力促进了区域平安和谐。

　　作为官方层面的行政调解与司法与作为民间层面的人民调解互相应该联动协调，互相整合资源，共同发挥各自的权威性与公信力做好各自领域的调解工作，形成一种如南通市一样的“大调解”的调解工作格局，共同为维护社会稳定。

　　2010年出台的《人民调解法》将人民调解的范围笼统的概括为民间纠纷，并未言明具体范围。传统的民间纠纷不外乎家庭婚姻、继承、赡养等问题，这些问题很好处理。但是当社会变革，经济发展，各种矛盾层叠涌出，矛盾纠纷不再是单纯用一种方法、手段等就可以解决。越来越多的实践与事实表明，人民调解面对的矛盾纠纷已不交局限于传统民间纠纷，越来越多的法人与其他组织的矛盾也进入了民间纠纷的领域，比如医疗纠纷、物业纠纷、劳动纠纷、消费纠纷等，这些纠纷一旦扩大，对社会的负面影响远大于婚姻家庭等纠纷。这些复杂、专业的矛盾，让调解工作的进行变的无从下手、难以为继，这就对对人民调解工作做出来较高的要求。此时人民调解就需要主动适应社会需要，自我更新变革，扩大自身的适用范围，这样才能更好的做好调解工作，维护社会稳定，达成调解制度设立的初衷。

　　调解工作都是由具体人民调解员完成的，所以对调解工作的高要求就是对调解员的高要求，对调解员的选任不可随意马虎。首先，《人民调解法》的出台让人民调解工作有法可依，所以人民调解员首先就要具备良好的法律意识，将从前的依靠个人威信来调解矛盾转变为法律法规为准则来进行调解工作，调解工作依法进行，不论是调解过程还是调解结果都要按照法律规定来进行，这样才能让民众信服并真诚支持调解工作。其次，因为矛盾专业性、复杂化的趋向，这让调解员面对的调解工作面极其广泛，充满挑战性。所以调解员必须具备相关专业知识，还要有广泛的知识面来支撑调解工作的进行，并且要与时俱进，时时学习最新知识，这样才能在调解时准确抓住矛盾双方关心的核心利益点，迅速对矛盾进行调解，达到双方都满意的调解结果。最后，调解员的基本素养方面，不仅“能说会道”是必备基础能力，良好的组织协调能力也是必备的。如果调解员不能让矛盾双方冷静处理面对的矛盾，不能良好的发表调解意见，不能在紧急情况下良好处理事态，那么调解工作就是失败的，无效的。所以调解员必须用不同的调解说服方式来面对不同的矛盾，正视不同矛盾的特点，这样才能在面对各种紧急或非紧急情况时从容面对矛盾各方，选择最好的调解矛盾的方式，以完成调解工作。

　　“酒香不怕巷子深”的时代早已过去，这是一个快节奏的社会，可以吸引人眼球的才会扩大其影响力，所以像人民调解组织这样不如法院具有强效力、强公信力又渐渐沦为社会边缘的制度，纵然人民调解制度具有快速、简便、省事、省力的优点，当其未进入到民众视野的时候，只会慢慢沉沦，渐渐消失，所以必须加强对人民调解制度的宣传才能吸引社会公众的注意力。

　　而做宣传工作之前，需要先完善自身制度，加强自身建设。首先，《人民调解法》第五条、第十四条规定了国家对人民调解组织与调解员的支持方式，可以有效对调解工作进行支持。但是还应该具有对调解工作具体程序的规定，具有针对调解人员的调解规范与违规的惩罚措施，这样才可以提升人民对人民调解的信任。其次，因为调解工作不收费，《人民调解法》第十六条规定粗略的规定了对调解员的补贴，但是笔者认为为了保证人民调解工作的正常运行，充分提升人民调解员的工作积极性，应当由地方财政成立专项工作基金发放给调解员和进行对调解各项工作条件的加强，并且此专项工作基金应该实实在在的落入实地。并且在必要的时候，其他相关的部门应提供相应的帮助，支持人民调解制度的进步与发展。因为调解多数为兼职，而调解工作又需要大量的体脑力付出，还会耽误本职工作，所以调解组织应当积极主动的了解调解员因调解工作而遇到的生活与工作上的困难并协助解决，让调解员可以安心从事调解工作，安心服务社会。最后，为了扩大人民调解制度的影响力，应该充分发挥人民调解制度的特有制度优势，那就是能够很早的发现矛盾，很好的控制事态，很好的从矛盾刚发生时就能化解矛盾。并且人民调解组织是基层组织，它可以深入基层，达到其他制度所不能到达的深度，这让调解员可以很快发现矛盾的争议点并有针对性的予以解决。

　　人民调解制度从确立到现在历经几十年，一直在社会稳定、缓解矛盾方面发挥着重要的作用，《人民调解法》的出台从法律角度肯定了人民调解工作的性质、地位，其中诸多亮点揭示了人民调解在社会生活中的作用。但是转型期的中国社会，矛盾多发且多样，为了社会的发展与进步，仍然需要进一步完善调整人民调解制度的工作方式，仍然需要与时俱进，解决人民调解工作与现实形式发展不合拍的问题。

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